WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 6 listopada 2003 r.(*)
Swoboda przedsiębiorczości – Swobodne świadczenie usług – Przyjmowanie zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe w jednym państwie członkowskim i przekazywanie przez Internet do innego państwa członkowskiego – Zakaz pod rygorem sankcji karnych – Ustawodawstwo państwa członkowskiego zastrzegające dla niektórych podmiotów prawo przyjmowania zakładów wzajemnych
W sprawie C‑243/01
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Tribunale di Ascoli Piceno (Włochy) wniosek o wydanie, w ramach toczącego się przed tym sądem postępowania karnego przeciwko
Piergiorgiowi Gambellemu i in.,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 43 WE i 49 WE,
TRYBUNAŁ,
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans i J.N. Cunha Rodrigues, prezesi izb, D.A.O. Edward (sprawozdawca) i R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric, i S. von Bahr, sędziowie,
rzecznik generalny: S. Alber,
sekretarz: H.A. Rühl, główny administrator,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
– w imieniu P. Gambellego i in. przez D. Agnello, avvocato,
– w imieniu G. Garrisiego przez R.A. Jacchię, A. Terranovę oraz I. Picciano, avvocati,
– w imieniu rządu włoskiego przez I.M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez D. Del Gaiza, avvocato dello Stato,
– w imieniu rządu belgijskiego przez F. van de Craena, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez adwokata P. Vlaemmincka,
– w imieniu rządu greckiego przez M. Apessosa oraz D. Tsagkaraki, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu hiszpańskiego przez L. Fraguas Gadeę, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu luksemburskiego przez N. Mackela, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu portugalskiego przez L. Fernandesa oraz A. Barros, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu fińskiego przez E. Bygglin, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu szwedzkiego przez B. Hernqvist, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez A. Aresu oraz M. Patakię, działających w charakterze pełnomocników,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu uwag ustnych P. Gambellego i in., reprezentowanych przez D. Agnello, G. Garrisiego, reprezentowanego przez R.A. Jacchię oraz A. Terranovę, rządu włoskiego, reprezentowanego przez A. Cingola, avvocato dello Stato, rządu belgijskiego, reprezentowanego przez P. Vlaemmincka, rządu greckiego, reprezentowanego przez M. Apessosa, rządu hiszpańskiego, reprezentowanego przez L. Fraguas Gadeę, rządu francuskiego, reprezentowanego przez P. Boussaroque’a, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu portugalskiego, reprezentowanego przez A. Barrosa, rządu fińskiego, reprezentowanego przez E. Bygglin, oraz Komisji, reprezentowanej przez A. Aresu oraz M. Patakię na rozprawie w dniu 22 października 2002 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 13 marca 2003 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Postanowieniem z dnia 30 marca 2001 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 czerwca 2001 r., Tribunale di Ascoli Piceno przedłożył na podstawie art. 234 WE pytanie prejudycjalne w przedmiocie wykładni art. 43 WE i 49 WE.
2 Kwestia ta została podniesiona w ramach postępowania karnego wszczętego przeciwko P. Gambellemu i 137 innym oskarżonym (zwanym dalej „Gambelli i in.”), którym zarzuca się urządzanie nielegalnych zakładów wzajemnych oraz posiadanie punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, będących równocześnie centrami transmisji danych dotyczących zakładów, tj. czyn stanowiący występek oszustwa na szkodę państwa.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
3 Zgodnie z art. 43 WE:
„Ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego państwa członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego państwa członkowskiego.
Z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego kapitału swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami w rozumieniu artykułu 48 akapit drugi, na warunkach ustanowionych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli”.
4 Artykuł 48 akapit pierwszy WE przewiduje, że „spółki założone zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego i mające swoją statutową siedzibę, zarząd lub główne przedsiębiorstwo wewnątrz Wspólnoty są traktowane jak osoby fizyczne mające przynależność państwa członkowskiego”.
5 Artykuł 46 ust. 1 WE stanowi, że „[p]ostanowienia niniejszego rozdziału oraz środki podjęte na ich podstawie nie przesądzają o zastosowaniu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych przewidujących szczególne traktowanie cudzoziemców, uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.
6 Artykuł 49 akapit pierwszy WE stanowi: „[w] ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty są zakazane w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż państwo odbiorcy świadczenia”.
Uregulowania krajowe
7 Na mocy art. 88 Regio Decreto n. 773, Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (dekretu królewskiego nr 773 w sprawie zatwierdzenia jednolitego tekstu ustaw w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego) z dnia 18 czerwca 1931 r. (GURI nr 146, z dnia 26 czerwca 1931 r., zwanego dalej „dekretem królewskim”), żadna koncesja nie może zostać udzielona na przyjmowanie zakładów wzajemnych, z wyłączeniem zakładów na wyścigi, regaty, różnego typu gry piłkarskie oraz inne zawody tego rodzaju, jeżeli przyjmowanie zakładów wzajemnych stanowi warunek konieczny skutecznego odbycia się zawodów.
8 Zgodnie z Legge Finanziaria nr 388 (ustawą budżetową nr 388) z dnia 23 grudnia 2000 r. (dodatek zwyczajny do GURI z dnia 29 grudnia 2000 r., zwaną dalej „ustawą nr 388”) koncesja na prowadzenie zakładów wzajemnych jest udzielana wyłącznie osobom, które są koncesjonariuszami lub uzyskały zezwolenie ministra lub innego podmiotu, dla którego ustawa zastrzega możliwość urządzania lub prowadzenia zakładów wzajemnych. Zakłady wzajemne mogą dotyczyć wyników współzawodnictwa sportowego organizowanego pod nadzorem Comitato olimpico nazionale italiano (włoskiego krajowego komitetu olimpijskiego, zwanego dalej „CONI”) lub podlegających mu organizacji albo wyników wyścigów konnych organizowanych za pośrednictwem Unione nazionale per l’incremento delle razze equine (krajowego związku ds. uszlachetniania ras koni, zwanego dalej „UNIRE”).
9 Artykuły 4, 4a i 4b ustawy nr 401 z dnia 13 grudnia 1989 r. w sprawie interwencji w sektorze nielegalnych gier i zakładów oraz ochrony prawidłowego przebiegu zawodów sportowych (GURI nr 294 z dnia 18 grudnia 1989 r.), w brzmieniu zmienionym ustawą nr 388/00 (zwaną dalej „ustawą nr 401/89”), która w art. 37 ust. 5 wprowadza do ustawy nr 401/89 nowe art. 4a i 4b, stanowią:
„Udział w urządzaniu nielegalnych gier lub zakładów wzajemnych
Artykuł 4
„1. Kto z naruszeniem prawa bierze udział w urządzaniu gier losowych, zakładów bukmacherskich lub totalizatorów, zastrzeżonych w świetle obowiązujących przepisów na rzecz państwa lub innych koncesjonariuszy, podlega karze pozbawienia wolności od sześciu miesięcy do trzech lat. Takiej samej karze podlega każdy, kto urządza zakłady wzajemne na współzawodnictwo sportowe organizowane przez CONI lub podmioty mu podległe albo przez UNIRE. Kto z naruszeniem prawa bierze udział w publicznym urządzaniu zakładów wzajemnych na inne rodzaje współzawodnictwa ludzi lub zwierząt, jak też na gry zręcznościowe, podlega karze pozbawienia wolności od trzech miesięcy do jednego roku oraz karze grzywny w wysokości nie niższej niż 1 000 000 ITL.
2. Kto reklamuje gry losowe, zakłady wzajemne lub totalizatory urządzane w sposób określony w ust. 1, nie będąc współsprawcą wskazanych tam przestępstw, podlega karze pozbawienia wolności do trzech miesięcy oraz karze grzywny w wysokości od 100 000 do 1 000 000 ITL.
3. Kto uczestniczy w grach losowych, zakładach wzajemnych lub totalizatorach urządzanych w sposób określony w ust. 1, nie będąc współsprawcą wskazanych tam przestępstw, podlega karze pozbawienia wolności do trzech miesięcy lub karze grzywny w wysokości od 100 000 do 1 000 000 ITL.
[…]
Artykuł 4a
Kary przewidziane w niniejszym artykule stosuje się do każdego, kto bez koncesji, zezwolenia lub licencji w rozumieniu art. 88 [dekretu królewskiego] prowadzi we Włoszech działalność zorganizowaną w celu zawierania, przyjmowania lub przynajmniej ułatwiania zawierania lub przyjmowania w jakiejkolwiek formie, w tym drogą telefoniczną lub telematyczną, zakładów wzajemnych wszelkiego typu zawieranych przez jakikolwiek podmiot we Włoszech lub za granicą.
Artykuł 4c
[…] kary przewidziane w niniejszym artykule stosuje się do każdego, kto przyjmuje lub rejestruje kupony gier losowych, totalizatorów lub zakładów wzajemnych drogą telefoniczną lub elektroniczną bez odpowiedniego zezwolenia na wykorzystywanie tych środków technicznych do celów wykonywania wyżej określonych czynności przyjmowania lub rejestrowania”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
10 Z postanowienia odsyłającego wynika, że prokuratura i sędzia śledczy przy Tribunale di Fermo (Włochy) stwierdzili istnienie szeroko rozgałęzionej organizacji włoskich agencji połączonych drogą internetową z bukmacherem, spółką pod nazwą Stanley International Betting Ltd (zwaną dalej „Stanley”), z siedzibą w Liverpoolu (Zjednoczone Królestwo), do której to organizacji należą Gambelli i in., oskarżeni w sprawie przed sądem krajowym. Oskarżonym zarzuca się współpracę na terytorium Włoch z zagranicznym bukmacherem w zakresie działalności przyjmowania zakładów wzajemnych, która w normalnych warunkach jest zastrzeżona przez ustawę dla państwa, naruszając w ten sposób ustawę nr 401/89.
11 Tego rodzaju czyny, uważane za niezgodne z przepisami regulującymi monopol obejmujący zakłady wzajemne na współzawodnictwo sportowe przyznany CONI i noszące znamiona przestępstwa określonego w art. 4 ustawy nr 401/89, są organizowane według następującej procedury: gracz informuje kierownika włoskiej agencji, jakie mecze zamierza obstawić ze wskazaniem wysokości zakładu; agencja wysyła przez Internet do bukmachera wniosek o akceptację z informacją, które krajowe rozgrywki piłkarskie są obstawiane, oraz z informacją o szczegółach zakładu; bukmacher na bieżąco wysyła przez Internet potwierdzenie zawarcia zakładu; włoska agencja przekazuje potwierdzenie graczowi i przyjmuje od niego należną agencji kwotę, która jest przelewana bukmacherowi na rachunek specjalnie w tym celu otwarty za granicą.
12 Stanley jest spółką kapitałową prawa brytyjskiego, zarejestrowaną w Zjednoczonym Królestwie, która wykonuje działalność bukmacherską na podstawie koncesji przyznanej przez miasto Liverpool zgodnie z Betting, Gaming and Lotteries Act. Ma zezwolenie na prowadzenie swojej działalności w Zjednoczonym Królestwie oraz za granicą. Urządza i prowadzi zakłady wzajemne na podstawie brytyjskiej koncesji, wybierając imprezy i kursy oraz ponosząc ryzyko ekonomiczne. Stanley wypłaca wygrane i płaci różnego rodzaju podatki obowiązujące w Zjednoczonym Królestwie, w tym także podatek od wynagrodzeń. Spółka ta jest poddawana dokładnym kontrolom pod względem prawidłowości prowadzonej przez nią działalności; kontrole te są przeprowadzane przez prywatną firmę audytorską, a także przez Inland Revenue i Customs & Excise.
13 Stanley oferuje europejskiej klienteli szeroki wachlarz zakładów wzajemnych o stałych kursach na imprezy sportowe krajowe, europejskie lub światowe. Gracze mają możliwość udziału w urządzanych i prowadzonych przez spółkę zakładach wzajemnych, ze swojego miejsca zamieszkania, za pośrednictwem różnego rodzaju systemów łączności, jak Internet, faks lub telefon.
14 Obecność Stanley we Włoszech jako przedsiębiorstwa opiera się na umowach handlowych zawartych z włoskimi operatorami lub pośrednikami w sprawie utworzenia centrów transmisji danych. Centra te udostępniają użytkownikom urządzenia telematyczne, gromadzą i rejestrują informacje o zamiarze złożenia zakładu oraz przekazują je spółce Stanley.
15 Oskarżeni w postępowaniu przed sądem krajowym są zarejestrowani w Camera di Commercio (izbie handlowej) jako właściciele przedsiębiorstw zajmujących się prowadzeniem centrów transmisji danych i mają zezwolenie Ministero delle Poste e delle Comunicazioni (ministerstwa poczt i łączności) na transmitowanie danych.
16 Sędzia nadzorujący dochodzenie wstępne z Tribunale di Fermo wydał nakaz tymczasowego zajęcia, oskarżeni zostali poddani przeszukaniu osobistemu, przeprowadzono także przeszukania w ich agencjach, mieszkaniach i pojazdach. Oskarżony Garrisi, który jest członkiem zarządu spółki Stanley, został tymczasowo aresztowany.
17 Oskarżeni w postępowaniu przed sądem krajowym wnieśli zażalenia do Tribunale di Ascoli Piceno na nakazy zajęcia należących do nich centrów transmisji danych.
18 Tribunale di Ascoli Piceno odwołuje się do orzecznictwa Trybunału, a w szczególności do wyroku z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C‑67/98 Zenatti, Rec. s. I‑7289. Uważa jednak, iż kwestie powstałe w rozpoznawanej przez niego sprawie nie odpowiadają dokładnie okolicznościom faktycznym badanym wcześniej przez Trybunał w ww. wyroku. Niedawne zmiany ustawy nr 401/89 wymagają – według niego – kolejnego zbadania zagadnienia przez Trybunał.
19 Tribunale di Ascoli Piceno powołuje się w tym kontekście na prace parlamentarne związane z ustawą nr 388/00, z których wynika, iż ograniczenia wprowadzone w drodze tej ustawy do ustawy nr 401/89 były podyktowane przede wszystkim potrzebą ochrony sportowych „Totoricevitori”, które stanowią pewną kategorię przedsiębiorstw prywatnych. Sąd ten stwierdza, że nie widzi w tych ograniczeniach żadnych względów związanych z porządkiem publicznym, które mogłyby uzasadniać ograniczenie praw gwarantowanych przez przepisy prawa wspólnotowego lub zasady konstytucyjne.
20 Sąd ten podkreśla, że wniosek o legalności przyjmowania i przekazywania zakładów na zagraniczne imprezy sportowe, jaki można było wywieść z pierwotnego brzmienia art. 4 ustawy nr 401/89, spowodował powstanie i rozwój całej sieci przedsiębiorców, którzy zainwestowali kapitał i stworzyli infrastrukturę w sektorze gier losowych i zakładów wzajemnych. Nagle okazało się, że sytuacja tych podmiotów przestała być zgodna z prawem w wyniku zmian przepisów dokonanych przez ustawę nr 388/00, zakazujących każdemu i w każdym miejscu – pod rygorem sankcji karnych – wykonywania działalności w zakresie przyjmowania, zawierania, rejestrowania i przekazywania ofert zakładów wzajemnych, w szczególności na współzawodnictwo sportowe, bez koncesji lub zezwolenia wydanych przez państwo.
21 Sąd odsyłający ma wątpliwości, czy nie została naruszona zasada proporcjonalności, biorąc pod uwagę, z jednej strony, rygorystyczny charakter ustanowionego zakazu i zagrożenie sankcjami karnymi, co może praktycznie uniemożliwić legalnie założonym przedsiębiorstwom lub podmiotom wspólnotowym wykonywanie działalności gospodarczej w sektorze gier losowych i zakładów wzajemnych we Włoszech, a z drugiej strony wagę krajowego interesu ogólnego objętego ochroną, która prowadzi do poświęcenia swobód wspólnotowych.
22 Tribunale di Ascoli Piceno uważa ponadto, że musi zastanowić się nad wyraźnym rozdźwiękiem między, z jednej strony, przepisami prawa krajowego ściśle ograniczającymi działalność w zakresie zawierania zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe przez zagraniczne przedsiębiorstwa wspólnotowe, z drugiej zaś – intensywną ekspansją gier losowych i zakładów wzajemnych, do której dąży państwo włoskie na szczeblu krajowym w związku z potrzebą uzyskania wpływów do budżetu.
23 Wyżej wymieniony sąd zauważa, że toczące się przed nim postępowanie obejmuje, po pierwsze, zagadnienia prawne z zakresu prawa krajowego dotyczące zgodności zmian legislacyjnych w art. 4 ustawy nr 401/89 z włoską konstytucją, która chroni prywatną inicjatywę gospodarczą do podejmowania działalności niepodlegającej opodatkowaniu na rzecz państwa, po drugie zaś, kwestie dotyczące zgodności przepisu zawartego w wyżej wymienionym artykule z zasadami swobody przedsiębiorczości (działalności gospodarczej) i swobodnego świadczenia usług transgranicznych. W zakresie zagadnień prawnych związanych z prawem wewnętrznym Tribunale di Ascoli Piceno zwrócił się do Corte costituzionale (Włochy).
24 W tych okolicznościach Tribunale di Ascoli Piceno postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy zachodzi niezgodność (ze skutkami, jakie pociąga ona w prawie włoskim) między, z jednej strony, art. 43 i nast. oraz art. 49 i nast. traktatu WE dotyczącymi swobody działalności gospodarczej oraz swobody świadczenia usług transgranicznych, a z drugiej strony uregulowaniami krajowymi, takimi jak włoskie przepisy ustawowe ujęte w art. 4 ust. 1 i nast., art. 4a i 4b ustawy nr 401/89 (z uwzględnieniem ostatnich zmian wprowadzonych przez art. 37 ust. 5 ustawy nr 388 z dnia 23 grudnia 2000 r.), które zakazują każdemu i w każdym miejscu – pod rygorem sankcji karnych – wykonywania działalności w zakresie przyjmowania, zawierania, rejestrowania i przekazywania ofert zakładów wzajemnych, w szczególności na współzawodnictwo sportowe, bez spełnienia warunków dotyczących koncesji i zezwolenia wymaganych przez prawo krajowe?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Uwagi przedłożone Trybunałowi
25 Gambelli i in. uważają, że zakazując obywatelom włoskim korzystania z łączności ze spółkami zagranicznymi w celu składania zakładów i korzystania w ten sposób z usług oferowanych przez te spółki przez Internet, zakazując włoskim pośrednikom oferowania zakładów wzajemnych obsługiwanych przez Stanley, uniemożliwiając tej ostatniej spółce prowadzenie działalności we Włoszech dzięki współpracy z tymi pośrednikami oraz oferowanie w ten sposób swoich usług w tym państwie z obszaru innego państwa członkowskiego oraz, generalnie, tworząc i utrzymując monopol w sektorze gier losowych i zakładów wzajemnych, przepisy ustawowe rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym stanowią ograniczenie zarówno swobody działalności gospodarczej, jak i swobodnego świadczenia usług. Tego ograniczenia nie można uzasadnić w świetle stanowiska Trybunału wynikającego z wyroków: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie C‑275/92 Schindler, Rec. s. I‑1039; z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C‑124/97 Läärä i in., Rec. s. I‑6067, oraz z ww. wyroku w sprawie Zenatti, ponieważ Trybunał nie miał okazji badać zmian wprowadzonych do tych przepisów ustawą nr 388/00 ani nie badał tej problematyki z punktu widzenia swobody działalności gospodarczej.
26 Oskarżeni w postępowaniu przed sądem krajowym podkreślają w tym zakresie, że państwo włoskie nie prowadzi żadnej spójnej polityki zmierzającej do ograniczenia, czy wręcz likwidacji działalności w zakresie gier hazardowych, w rozumieniu ww. wyroków w sprawie Läärä i in., pkt 37, oraz w sprawie Zenatti, pkt 36. Uzasadnienia władz krajowych, związane z ochroną graczy przed niebezpieczeństwem oszustw, z ochroną porządku publicznego lub ograniczeniem okazji do gry w celu zapobieżenia szkodliwym konsekwencjom zakładów wzajemnych, zarówno indywidualnym, jak i społecznym, oraz ograniczeniem okazji do wydatków, jaką stanowią gry hazardowe, są pozbawione podstaw, ponieważ państwo to zwiększa dostępność gier losowych i zakładów wzajemnych, a nawet zachęca ludzi do grania, ułatwiając przyjmowanie zakładów w celu zwiększenia dochodów podatkowych. Fakt, iż urządzanie zakładów wzajemnych jest regulowane przez ustawy budżetowe, ukazuje prawdziwą, ekonomiczną motywację władz krajowych.
27 Włoskie ustawodawstwo ma również na celu ochronę koncesjonariuszy monopolu państwowego poprzez uczynienie go niedostępnym dla podmiotów gospodarczych z innych państw członkowskich, ponieważ warunki przetargów zawierają kryteria związane ze strukturą własności, których nie mogą spełnić spółki kapitałowe notowane na giełdzie, lecz jedynie osoby fizyczne, a ponadto zawierają wymóg posiadania pomieszczeń i długiego stażu w charakterze koncesjonariusza.
28 Oskarżeni w postępowaniu przed sądem krajowym argumentują, że trudno zaakceptować fakt, iż spółka taka jak Stanley, która działa całkowicie legalnie i pod odpowiednim nadzorem w Zjednoczonym Królestwie, jest traktowana przez ustawodawstwo włoskie w taki sam sposób, jak ktoś, kto zajmuje sie urządzaniem nielegalnych gier hazardowych, podczas gdy wszystkie aspekty interesu ogólnego są chronione przez ustawodawstwo brytyjskie, a włoscy pośrednicy są powiązani z tą spółką umowami jako jej zakłady podległe lub jednostki zależne, są też członkami izby usługodawców, zarejestrowanymi przez ministerstwo poczt i łączności, z którym współpracują i które ich nadzoruje i poddaje okresowym kontrolom.
29 Taka sytuacja, należąca do zakresu swobody działalności gospodarczej, jest sprzeczna z zasadą wzajemnego uznania stosowaną w sektorach, których nie objęła jeszcze harmonizacja. Jest sprzeczna także z zasadą proporcjonalności, tym bardziej że sankcja karna powinna stanowić ultima ratio, po którą sięga państwo członkowskie, kiedy inne środki lub instrumenty nie są w stanie zapewnić odpowiedniej ochrony dóbr wymagających ochrony. Tymczasem zgodnie z ustawodawstwem włoskim gracz znajdujący się na terytorium Włoch jest nie tylko pozbawiony możliwości korzystania z usług bukmacherów działających w innym państwie członkowskim, nawet za pośrednictwem przedsiębiorców mających siedzibę we Włoszech, lecz także grożą mu sankcje karne.
30 Rządy włoski, belgijski, grecki, hiszpański, francuski, luksemburski, portugalski, fiński i szwedzki, a także Komisja powołują się na orzecznictwo Trybunału, a w szczególności na ww. wyroki: w sprawie Schindler, w sprawie Läärä i in. oraz w sprawie Zenatti.
31 Rząd włoski powołuje się na ww. wyrok w sprawie Zenatti w celu potwierdzenia zgodności ustawy nr 401/89 z uregulowaniami wspólnotowymi w zakresie swobody świadczenia usług, a także swobody działalności gospodarczej. Zarówno aspekt badany przez Trybunał w tym wyroku, a mianowicie zezwolenie administracyjne na prowadzenie działalności związanej z przyjmowaniem i obsługą zakładów wzajemnych na terytorium Włoch, jak i kwestia, która powstaje w związku ze sprawą zawisłą przed sądem krajowym, tzn. zagrożenie sankcją karną za złamanie zakazu tej działalności, jeśli jest prowadzona przez podmioty gospodarcze niewchodzące w skład systemu monopolu państwa na zakłady wzajemne, służą temu samemu celowi, czyli zakazaniu takiej działalności i ograniczeniu praktycznych możliwości gry w innych przypadkach niż wyraźnie określone przez ustawę.
32 Według rządu belgijskiego jednolity rynek gier pieniężnych może jedynie zachęcić konsumentów do większej rozrzutności i będzie miał bardzo szkodliwe skutki dla społeczeństwa. Poziom ochrony ustalony przez ustawę nr 401/89 oraz restrykcyjny system zezwoleń mogą zapewnić osiągnięcie celów w zakresie interesu ogólnego, a mianowicie ograniczenie i ścisłe kontrolowanie dostępności gier hazardowych, w tym zakładów wzajemnych. Poziom ten jest proporcjonalny w stosunku do powyższych celów, przy czym nie wprowadza żadnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
33 Rząd grecki uważa, że urządzanie gier hazardowych i zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe powinno pozostać pod kontrolą państwa i być prowadzone w formie monopolu. Prowadzenie ich przez podmioty prywatne miałoby bezpośrednie konsekwencje takie jak zakłócenie ładu społecznego, podżeganie do przestępstw oraz w ogólności wykorzystywanie graczy i konsumentów.
34 Rząd hiszpański twierdzi, że zarówno przyznawanie praw specjalnych lub wyłącznych poprzez ścisły system zezwoleń lub koncesji, jak i zakaz tworzenia oddziałów zagranicznych agencji w celu obsługiwania zakładów wzajemnych w innych państwach członkowskich są zgodne z polityką ograniczania dostępności hazardu, pod warunkiem że środki te zostały przyjęte w celu ograniczenia okazji do gry i ograniczenia stymulowania popytu.
35 Rząd francuski utrzymuje, że okoliczność, iż w sprawie przed sądem krajowym przyjmowanie zakładów wzajemnych odbywa się drogą telematyczną i że imprezy sportowe, które są przedmiotem zakładów odbywają się wyłącznie na terytorium Włoch – co nie miało miejsca w ww. sprawie Zenatti – nie podważa orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym przepisy prawa krajowego ograniczające wykonywanie działalności związanej z grami pieniężnymi, loteriami i grami na automatach są zgodne z zasadą swobody świadczenia usług, jeżeli służą celom interesu ogólnego, takim jak zapobieganie oszustwom lub ochrona graczy przed nimi samymi. Państwa członkowskie mają zatem prawo do reglamentowania działalności podmiotów gospodarczych w dziedzinie zakładów wzajemnych na niedyskryminujących warunkach, przy czym ustalenie stopnia i zakresu ograniczeń należy do uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących władzom krajowym. W związku z tym do sądów państw członkowskich należy ocena, czy władze krajowe zachowały prawidłowe proporcje przy wyborze wykorzystanych środków, biorąc pod uwagę zasadę swobodnego świadczenia usług.
36 Jeśli chodzi o swobodę działalności gospodarczej, rząd francuski uważa, że ograniczenia nałożone na działalność niezależnych spółek włoskich, powiązanych umowami ze Stanley nie odbierają temu bukmacherowi prawa do swobodnego założenia przedsiębiorstwa we Włoszech.
37 Według rządu luksemburskiego ustawodawstwo włoskie stanowi przeszkodę w wykonywaniu działalności związanej z urządzaniem zakładów wzajemnych we Włoszech, ponieważ zabrania spółce Stanley prowadzenia działalności na terytorium Włoch albo bezpośrednio dzięki wykorzystaniu swobody świadczenia usług transgranicznych, albo pośrednio za pomocą włoskich agencji połączonych przez Internet. Podobnie stanowi ono przeszkodę dla swobody działalności gospodarczej. Jednakże przeszkody te są uzasadnione, ponieważ służą celom interesu ogólnego, takim jak potrzeba skanalizowania i kontrolowania pragnienia gry, są odpowiednie do tych celów i proporcjonalne, gdyż nie wprowadzają dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ponieważ zarówno podmioty włoskie, jak i zagraniczne muszą uzyskać taką samą zgodę od ministra finansów, aby móc wykonywać działalność w zakresie urządzania, zawierania i przyjmowania zakładów wzajemnych na terytorium Włoch.
38 Rząd portugalski zaznacza, iż przedmiot sprawy przed sądem krajowym jest istotny dla utrzymania we Włoszech, jak i we wszystkich państwach członkowskich, systemu prowadzenia loterii pieniężnych na zasadzie monopolu publicznego oraz dla zachowania ważnego źródła dochodów państwowych, zastępującego przymusowe ściąganie podatków i służącego finansowaniu polityki społecznej, kulturalnej i sportowej. Jeśli chodzi o działalność związaną z hazardem, to gospodarka rynkowa i wolna konkurencja powodują w konsekwencji redystrybucję sum pieniężnych zgromadzonych w ramach tej działalności sprzeczną z ładem społecznym, ponieważ występuje tendencja do przemieszczania się tych środków z krajów, gdzie łączna wartość zakładów jest niewysoka, do krajów, gdzie te stawki są wyższe, a wysokość wygranych bardziej atrakcyjna. Gracze z małych państw członkowskich finansują w ten sposób budżet socjalny, kulturalny i sportowy większych państw członkowskich, a w mniejszych państwach spadek przychodów z gier zmusza rządy do finansowania w inny sposób publicznej funkcji socjalnej oraz pozostałej działalności społecznej, sportowej i kulturalnej państwa, co w rezultacie przynosi w tych państwach wzrost podatków, a w większych państwach ich obniżenie. Ponadto podział państwowego rynku gier liczbowych i loterii pieniężnych pomiędzy trzy lub cztery duże podmioty na obszarze Unii Europejskiej spowodowałby zmiany strukturalne w sieci dystrybucji gier prowadzonych zgodnie z prawem przez państwa, pociągając za sobą masowe likwidacje miejsc pracy i tworząc różnicę w poziomach bezrobocia w poszczególnych państwach członkowskich.
39 Rząd fiński powołuje w szczególności ww. wyrok w sprawie Läärä i in., w którym Trybunał uznał, iż niezbędny i proporcjonalny charakter przepisów przyjętych przez państwo członkowskie powinien być oceniany wyłącznie w świetle celów zakładanych przez organy krajowe tego państwa oraz poziomu ochrony, jaki zamierzały zapewnić, zatem w efekcie do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy – w świetle konkretnych zasad jego wykonania – ustawodawstwo krajowe umożliwia osiągnięcie celów, które uzasadniają jego istnienie, oraz czy ograniczenia są w stosunku do nich proporcjonalne, biorąc pod uwagę, iż ustawodawstwo to powinno być stosowane bez rozróżnienia do wszystkich podmiotów gospodarczych bez względu na to, czy pochodzą z Włoch, czy z innego państwa członkowskiego.
40 Według rządu szwedzkiego fakt, iż wprowadzenie ograniczeń swobody świadczenia usług ma na celu interes fiskalny, nie daje podstaw do uznania, że są one sprzeczne z prawem wspólnotowym, jeżeli są one proporcjonalne i nie wprowadzają dyskryminacji pomiędzy podmiotami gospodarczymi, co powinien zbadać sąd odsyłający. Dzięki zmianom wynikającym z ustawy nr 388/00 włoskie ustawodawstwo jest w stanie uniemożliwić podmiotowi, któremu we Włoszech odmówiono zezwolenia na przyjmowanie zakładów wzajemnych, obejście przepisów przez wykonywanie swojej działalności z obszaru innego państwa członkowskiego, a ponadto zakazuje podmiotom z zagranicy, które zajmują się urządzaniem zakładów wzajemnych w swoich własnych krajach, wykonywania tej działalności we Włoszech. Jak orzekł Trybunał odpowiednio w pkt 36 i 34 ww. wyroków w sprawie Läärä i in. oraz w sprawie Zenatti, sama okoliczność, iż jedno państwo członkowskie wybrało odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie.
41 Komisja Wspólnot Europejskich uważa, że zmiany legislacyjne wynikające z ustawy nr 388/00 jedynie wyjaśniają to, co było już zawarte w ustawie nr 401/89, bez wprowadzania rzeczywiście nowej kategorii przestępstw. Względy natury społecznej, które skłaniają do ograniczenia szkodliwych skutków działalności związanej z zakładami wzajemnymi na mecze piłkarskie i uzasadniają fakt, że ustawodawstwo krajowe zastrzega dla określonych podmiotów prawo przyjmowania tych zakładów, są takie same niezależnie od państwa członkowskiego, w którym odbywają się te imprezy. Okoliczność, iż – w ww. sprawie Zenatti – imprezy sportowe, których dotyczyły zakłady, odbywały się za granicą, podczas gdy w sprawie zawisłej przed sądem krajowym chodzi o mecze futbolowe rozgrywane we Włoszech, nie ma żadnego znaczenia. Komisja dodaje, że dyrektywa 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym) (Dz.U. L 178, s. 1), nie ma zastosowania do zakładów wzajemnych, toteż rozstrzygnięcie, jakie ma być sformułowane, nie powinno się różnić od rozwiązania przyjętego w omawianym wyroku.
42 Komisja uważa, że sprawa nie powinna być analizowana z punktu widzenia swobody działalności gospodarczej, wziąwszy pod uwagę, że agencje prowadzone przez oskarżonych w postępowaniu przed sądem krajowym są niezależne i działają jako punkty przyjmowania zakładów wzajemnych oraz pośrednicy w relacjach między swoimi włoskimi klientami a spółką Stanley, bez żadnego stosunku podległości wobec tej ostatniej. Jednak nawet gdyby przyjąć założenie, że prawo działalności gospodarczej ma tu zastosowanie, ograniczenia wprowadzone przez włoskie ustawodawstwo są uzasadnione tymi samymi względami związanymi z polityką społeczną co dopuszczone przez Trybunał w ww. wyrokach: w sprawie Schindler, w sprawie Läärä i in. oraz w sprawie Zenatti, w odniesieniu do ograniczenia swobody świadczenia usług.
43 Na rozprawie Komisja poinformowała Trybunał, iż wszczęła postępowanie przeciwko Republice Włoskiej w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, dotyczące liberalizacji sektora zakładów wzajemnych na wyścigi konne zarządzanego przez UNIRE. Co się tyczy sektora gier liczbowych, który przeszedł liberalizację, Komisja przypomniała wyrok z dnia 26 kwietnia 1994 r. w sprawie C‑272/91 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑1409, w którym Trybunał orzekł, że zastrzegając prawo udziału w przetargu o udzielenie koncesji na system automatyzacji gry w lotto tylko dla podmiotów, spółek, konsorcjów lub zgrupowań, w których kapitale zakładowym, branym pod uwagę osobno lub w całości, występuje przewaga kapitału publicznego, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą w szczególności na mocy traktatu WE.
Odpowiedź Trybunału
44 Należy po pierwsze zbadać, czy ustawodawstwo, takie jak ustawa nr 401/89 będąca przedmiotem sprawy przed sądem krajowym, stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej.
45 Należy przypomnieć, iż ograniczenia swobody działalności gospodarczej obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego, włącznie z ograniczeniami w zakresie tworzenia agencji, oddziałów lub jednostek zależnych, są zabronione przez art. 43 WE.
46 W sytuacji gdy spółka, jak na przykład Stanley, z siedzibą w jednym państwie członkowskim, prowadzi działalność związaną z przyjmowaniem zakładów wzajemnych za pośrednictwem organizacji złożonej z agencji zlokalizowanych w innym państwie członkowskim, takich jak oskarżeni w postępowaniu przed sądem krajowym, ograniczenia nałożone na działalność tych agencji stanowią przeszkody dla swobody działalności gospodarczej.
47 Ponadto w odpowiedzi na pytania zadane na rozprawie przez Trybunał rząd włoski przyznał, że włoskie uregulowania dotyczące przetargów na działalność związaną z zakładami wzajemnymi we Włoszech zawierają ograniczenia. Zdaniem tego rządu fakt, iż żaden podmiot nie uzyskał zgody na tę działalność z wyjątkiem podmiotu, który ma monopol w tej dziedzinie, można wyjaśnić okolicznością, iż ustawodawstwo włoskie zostało zaprojektowane w taki sposób, żeby koncesja mogła być udzielona tylko niektórym osobom.
48 Otóż w sytuacji, gdy brak podmiotów zagranicznych wśród koncesjonariuszy w sektorze zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe we Włoszech wynika z okoliczności, że uregulowania włoskie dotyczące przetargów praktycznie wykluczają możliwość uzyskania koncesji przez spółki kapitałowe notowane na rynkach regulowanych innych państw członkowskich, uregulowania te stanowią prima facie ograniczenie swobody działalności gospodarczej, nawet jeśli to ograniczenie dotyczy bez rozróżnienia wszystkich spółek kapitałowych, które mogłyby być zainteresowane uzyskaniem koncesji, niezależnie od tego, czy mają siedzibę we Włoszech, czy w innym państwie członkowskim.
49 Nie można zatem wykluczyć, że warunki uczestnictwa w przetargu o udzielenie wyżej wymienionych koncesji, wymagane przez włoskie uregulowania, również stanowią przeszkodę dla swobody działalności gospodarczej.
50 Po drugie, należy przeanalizować, czy omawiane uregulowania stanowią ograniczenie swobodnego świadczenia usług.
51 Artykuł 49 WE zakazuje wprowadzania ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swoje przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia. Z kolei art. 50 WE określa jako „usługi” świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób.
52 Trybunał już wcześniej orzekł, że przywóz materiałów reklamowych i kuponów loteryjnych do jednego państwa członkowskiego, aby mieszkańcy tego państwa mogli wziąć udział w loterii urządzanej w innym państwie członkowskim, wiąże się z działalnością usługową (ww. wyrok w sprawie Schindler, pkt 37). Przez analogię działalność polegająca na umożliwianiu uczestnictwa obywatelom jednego państwa członkowskiego w zakładach wzajemnych urządzanych w innym państwie członkowskim, nawet jeśli przedmiotem zakładów są imprezy sportowe organizowane w pierwszym państwie członkowskim, wiąże się z działalnością usługową w rozumieniu art. 50 WE.
53 Trybunał orzekł także, że art. 49 WE powinien być interpretowany w ten sposób, że obejmuje on usługi, które usługodawca oferuje przez telefon potencjalnym usługobiorcom zamieszkałym lub mającym siedzibę w innych państwach członkowskich i które świadczy, nie opuszczając państwa członkowskiego siedziby swego przedsiębiorstwa (wyrok z dnia 10 maja 1995 r. w sprawie C‑384/93 Alpine Investments, Rec. s. I‑1141, pkt 22).
54 Jeśli się przeniesie tę wykładnię na grunt problematyki sprawy rozpoznawanej przez sąd krajowy, to wynika z niej, iż art. 49 WE dotyczy usług, które usługodawca taki jak Stanley, mający siedzibę w jednym państwie członkowskim, konkretnie w Zjednoczonym Królestwie, oferuje przez Internet – a zatem bez przemieszczania się − usługobiorcom zamieszkałym lub mającym siedzibę w innym państwie członkowskim, konkretnie w Republice Włoskiej, z takim skutkiem, że wszelkie ograniczenia dotyczące tej działalności są ograniczeniami swobodnego świadczenia usług przez takiego usługodawcę.
55 Ponadto swobodne świadczenie usług obejmuje nie tylko swobodę usługodawcy w oferowaniu i wykonywaniu usług dla usługobiorców zamieszkałych lub mających siedzibę w państwie członkowskim innym niż państwo, na którego terytorium znajduje się usługodawca, lecz także swobodę przyjmowania usług lub korzystania, jako usługobiorca nieskrępowany ograniczeniami, z usług oferowanych przez usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim (zob. podobnie wyroki: z dnia 31 stycznia 1984 r. w sprawach połączonych 286/82 i 26/83 Luisi i Carbone, Rec. s. 377, pkt 16; z dnia 26 października 1999 r. w sprawie C‑294/97 Eurowings Luftverkehr, Rec. s. I‑7447, pkt 33, 34).
56 Tymczasem w odpowiedzi na pytania zadane na rozprawie przez Trybunał rząd włoski potwierdził, że czyn osoby, która ze swojego miejsca zamieszkania we Włoszech łączy się przez Internet z bukmacherem mającym przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim, używając karty kredytowej jako środka płatniczego, stanowi występek zagrożony karą przewidzianą w art. 4 ustawy nr 401/89.
57 Tego rodzaju zakaz uczestniczenia, pod groźbą sankcji karnej, w zakładach wzajemnych urządzanych w państwach członkowskich innych niż państwo, na którego terytorium zamieszkuje obstawiający gracz, stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług.
58 Podobnie wygląda sytuacja w przypadku zakazu, również powiązanego z sankcjami karnymi, nałożonego na pośredników, takich jak oskarżeni w postępowaniu przed sądem krajowym, ułatwiania świadczenia usług w zakresie zakładów wzajemnych na imprezy sportowe, urządzanych przez usługodawcę takiego jak Stanley, mającego siedzibę w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym pośrednicy wykonują swoją działalność, gdyż zakaz ten stanowi ograniczenie prawa bukmachera do swobodnego świadczenia usług, nawet jeśli pośrednicy mają siedzibę w tym samym państwie co odbiorcy rzeczonych usług.
59 Należy zatem stwierdzić, że uregulowania krajowe, takie jak ustawodawstwo włoskie regulujące zakłady wzajemne, a w szczególności art. 4 ustawy nr 401/89, stanowią ograniczenie swobody działalności gospodarczej oraz swobodnego świadczenia usług.
60 W tych okolicznościach należy zbadać, czy takie ograniczenia mogą być dopuszczalne w świetle wyjątków przewidzianych wprost w art. 45 WE i 46 WE lub uzasadnione, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, nadrzędnymi względami interesu ogólnego.
61 Jeśli chodzi o argumenty podniesione w szczególności przez rządy grecki i portugalski w celu uzasadnienia ograniczeń w dziedzinie gier hazardowych i zakładów wzajemnych, wystarczy przypomnieć, że według utrwalonego orzecznictwa ograniczenie lub obniżenie wpływów podatkowych nie znajduje się pośród względów wskazanych w art. 46 WE i nie stanowi również nadrzędnego względu interesu ogólnego, na który można się powoływać w celu uzasadnienia ograniczenia swobody działalności gospodarczej lub swobodnego świadczenia usług (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 lipca 1998 r. w sprawie C‑264/96 ICI, Rec. s. I‑4695, pkt 28; z dnia 3 października 2002 r. w sprawie C‑136/00 Danner, Rec. s. I‑8147, pkt 56).
62 Jak wynika z pkt 36 ww. wyroku w sprawie Zenatti, ograniczenia takie muszą w każdym razie być podyktowane troską o rzeczywiste ograniczenie okazji do gry, natomiast finansowanie działań społecznych z opłat pobieranych od dochodów pochodzących z dozwolonych gier powinno stanowić tylko dodatkową korzyść z prowadzenia restrykcyjnej polityki, a nie jej rzeczywiste uzasadnienie.
63 Z kolei – jak przypomniały rządy, które przedstawiły swoje uwagi, a także Komisja – Trybunał stwierdził w ww. wyrokach: w sprawie Schindler, w sprawie Läärä i in. oraz w sprawie Zenatti, iż względy natury moralnej, religijnej lub kulturowej, a także konsekwencje moralnie i finansowo szkodliwe dla jednostek i społeczeństwa, które wiążą się z grami i zakładami wzajemnymi, mogą uzasadniać istnienie dyskrecjonalnych uprawnień władz krajowych wystarczających do ustalenia wymogów związanych z ochroną konsumentów oraz ładu społecznego.
64 W każdym razie, aby ograniczenia swobody działalności gospodarczej i swobodnego świadczenia usług były uzasadnione, konieczne jest, by spełniały one warunki wynikające z orzecznictwa Trybunału (zob. w szczególności wyroki: z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C‑19/92 Kraus, Rec. s. I‑1663, pkt 32; z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C‑55/94 Gebhard, Rec. s. I‑4165, pkt 37).
65 Zgodnie z tym orzecznictwem takie ograniczenia powinny bowiem być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, powinny być odpowiednie do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. W każdym zaś razie muszą być stosowane w sposób niedyskryminujący.
66 Do sądu odsyłającego należy zatem rozstrzygnięcie, czy w rozpoznawanej przez niego sprawie ograniczenia swobody działalności gospodarczej i swobodnego świadczenia usług, wprowadzone przez ustawę nr 401/89, spełniają te warunki. W tym celu powinien on uwzględnić wskazówki przedstawione w poniższych punktach.
67 Przede wszystkim wprawdzie w ww. wyrokach: w sprawie Schindler, w sprawie Läärä i in. oraz w sprawie Zenatti Trybunał uznał, iż ograniczenia działalności związanej z grami hazardowymi mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona konsumentów, zapobieganie oszustwom i nakłanianiu obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grą, to jednak konieczne jest jeszcze, aby ograniczenia wynikające z takiej motywacji oraz z potrzeby zapobiegania zakłóceniom ładu społecznego były odpowiednie do zagwarantowania osiągnięcia powyższych celów, czyli że powinny one w sposób spójny i systematyczny przyczyniać się do ograniczania działalności związanej z zakładami wzajemnymi.
68 W tym względzie sąd odsyłający podkreślił, powołując się na prace przygotowawcze związane z ustawą nr 388/00, że państwo włoskie prowadzi na szczeblu krajowym ekspansywną politykę w zakresie gier losowych i zakładów wzajemnych w celu pozyskania środków pieniężnych, równocześnie chroniąc koncesjonariuszy CONI.
69 Otóż w sytuacji, gdy władze państwa członkowskiego nakłaniają i zachęcają konsumentów do udziału w loteriach, grach hazardowych lub zakładach wzajemnych po to, by skarb państwa czerpał z nich korzyści finansowe, władze tego państwa nie mogą powoływać się na porządek publiczny i ład społeczny oraz związaną z tym potrzebę ograniczenia możliwości grania w celu uzasadnienia środków, takich jak rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym.
70 Ponadto ograniczenia nałożone przez przepisy włoskie regulujące przetargi powinny być stosowane bez rozróżnienia, to znaczy w taki sam sposób i według tych samych kryteriów do podmiotów gospodarczych mających siedzibę we Włoszech oraz do tych, które pochodzą z innych państw członkowskich.
71 Do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie, czy warunki uczestnictwa w przetargach o udzielenie koncesji na prowadzenie zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe zostały ustalone w taki sposób, że w praktyce łatwiej mogą być spełnione przez włoskie podmioty gospodarcze niż przez podmioty zagraniczne. Gdyby tak było, to warunki te naruszałyby kryterium niedyskryminacji.
72 Wreszcie ograniczenia nałożone przez ustawodawstwo włoskie nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. W tym zakresie sąd odsyłający powinien zbadać, czy sankcja karna, jaką zagrożony jest każdy, kto ze swojego miejsca zamieszkania we Włoszech robi zakłady przez Internet u bukmachera prowadzącego przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim, nie stanowi kary nieproporcjonalnej w świetle orzecznictwa Trybunału (zob. wyroki: z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C‑193/94 Skanavi i Chryssanthakopoulos, Rec. s. I‑929, pkt 34–39; z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑459/99 MRAX, Rec. s. I‑6591, pkt 89–91), przede wszystkim ze względu na okoliczność, iż uczestnictwo w zakładach wzajemnych jest popierane w sytuacji, gdy gry są urządzane przez uprawnione podmioty krajowe.
73 Ponadto do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie kwestii, czy nałożenie ograniczeń, powiązanych z sankcjami karnymi obejmującymi kary nawet do roku pozbawienia wolności, na pośredników ułatwiających świadczenie usług przez bukmachera prowadzącego przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym te usługi są oferowane, przez udostępnienie graczom w swoich pomieszczeniach łączy internetowych do tego bukmachera, stanowi ograniczenie wykraczające poza to, co jest konieczne do przeciwdziałania oszustwom, przede wszystkim ze względu na okoliczność, iż usługodawca w państwie członkowskim siedziby jest objęty systemem nadzoru prawnego i sankcji, pośrednicy zaś są legalnie założonymi firmami, a przed zmianami legislacyjnymi wynikającymi z ustawy nr 388/00 pośrednicy ci uważali za dozwolone przekazywanie zakładów wzajemnych na zagraniczne imprezy sportowe.
74 W odniesieniu do proporcjonalnego charakteru włoskiego ustawodawstwa w stosunku do swobody działalności gospodarczej należy zauważyć, że jeśli nawet celem władz państwa członkowskiego jest wyeliminowanie ryzyka zamieszania koncesjonariuszy prowadzących działalność związaną z grami w działalność przestępczą lub oszukańczą, to jednak wykluczenie możliwości uzyskania koncesji na prowadzenie zakładów sportowych przez spółki kapitałowe notowane na rynkach regulowanych w innych państwach członkowskich może być uznane za środek wykraczający poza to, co jest konieczne do powstrzymania oszustw zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieją inne sposoby kontrolowania finansów i działalności takich spółek.
75 Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy uregulowania krajowe – w świetle konkretnych zasad ich stosowania – są rzeczywiście odpowiednie do celów, które mogą stanowić ich uzasadnienie, oraz czy wynikające z nich ograniczenia nie są nieproporcjonalne w stosunku do tych celów.
76 W świetle całości powyższych wywodów na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że uregulowania krajowe, które zakazują – pod rygorem sankcji karnych – wykonywania działalności w zakresie przyjmowania, zawierania, rejestrowania i przekazywania ofert zakładów wzajemnych, w szczególności na współzawodnictwo sportowe, bez koncesji lub zezwolenia wydanego przez dane państwo członkowskie, stanowią ograniczenie swobody działalności gospodarczej oraz swobodnego świadczenia usług, o których mowa odpowiednio w art. 43 WE i 49 WE. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy takie uregulowania – w świetle konkretnych zasad ich stosowania – są rzeczywiście odpowiednie do celów, które mogą stanowić ich uzasadnienie, oraz czy wynikające z nich ograniczenia nie są nieproporcjonalne w stosunku do tych celów.
W przedmiocie kosztów
77 Koszty poniesione przez rządy włoski, belgijski, grecki, hiszpański, francuski, luksemburski, portugalski, fiński i szwedzki oraz przez Komisję w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ
stanowiąc w przedmiocie pytania przedłożonego mu przez Tribunale di Ascoli Piceno postanowieniem z dnia 30 marca 2001 r., orzeka, co następuje:
Uregulowania krajowe, które zakazują – pod rygorem sankcji karnych – wykonywania działalności w zakresie przyjmowania, zawierania, rejestrowania i przekazywania ofert zakładów wzajemnych, w szczególności na współzawodnictwo sportowe, bez koncesji lub zezwolenia wydanego przez dane państwo członkowskie, stanowią ograniczenie swobody działalności gospodarczej oraz swobodnego świadczenia usług, o których mowa odpowiednio w art. 43 WE i 49 WE. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy takie uregulowania – w świetle konkretnych zasad ich stosowania – są rzeczywiście odpowiednie do celów, które mogą stanowić ich uzasadnienie, oraz czy wynikające z nich ograniczenia nie są nieproporcjonalne w stosunku do tych celów.
Cunha Rodrigues | Edward | Schintgen |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 6 listopada 2003 r.