EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)
3. detsember 2009(*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Elektrooniline side – Direktiiv 2002/19/EÜ – Direktiiv 2002/21/EÜ – Direktiiv 2002/22/EÜ – Võrgud ja teenused – Siseriiklikud õigusnormid – Uued turud
Kohtuasjas C‑424/07,
mille ese on EÜ artikli 226 alusel 13. septembril 2007 esitatud liikmesriigi kohustuse rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: G. Braun ja A. Nijenhuis,
hageja,
versus
Saksamaa Liitvabariik, esindaja: M. Lumma, keda abistasid professor C. Koenig ja Rechtsanwalt S. Loetz,
kostja,
EUROOPA KOHUS (neljas koda),
koosseisus: kolmanda koja esimees K. Lenaerts neljanda koja esimehe ülesannetes, kohtunikud R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, G. Arestis (ettekandja), ja T. von Danwitz,
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: ametnik K. Sztranc-Sławiczek,
arvestades kirjalikus menetluses ja 5. veebruari 2009. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 23. aprilli 2009. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et võttes vastu 22. juuni 2004. aasta telekommunikatsiooniseaduse (Telekommunikationsgesetz, BGBl. 2004 I, lk 1190, edaspidi „TKG”) § 3 lõike 12b ja § 9a, mis lisati 18. veebruari 2007. aasta telekommunikatsioonialaste sätete muutmise seadusega (Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften, BGB1. 2007‑I, lk 106), rikkus Saksamaa Liitvabariik kohustusi, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepääsu käsitlev direktiiv) (EÜT L 108, lk 7; ELT eriväljaanne 13/29, lk 323) artikli 8 lõikest 4, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (EÜT L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349) artiklitest 6 ja 7, artikli 8 lõigetest 1 ja 2, artikli 15 lõikest 3 ja artiklist 16 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuste ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) (EÜT L 108, lk 1; ELT eriväljaanne 13/29, lk 67) artikli 17 lõikest 2.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
2 Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõige 4 sätestab:
„Käesoleva artikli kohaselt kehtestatud kohustused lähtuvad täheldatud probleemi olemusest ning on [raam]direktiivi […] artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud. Sellised kohustused kehtestatakse ainult pärast nimetatud direktiivi artiklite 6 ja 7 kohaselt peetud konsultatsioone.”
3 Raamdirektiivi põhjenduse 27 järgi „[o]n oluline, et regulatiivseid eelkohustusi kehtestataks vaid juhul, kui puudub tulemuslik konkurents, st turgudel, kus on üks või mitu märkimisväärse turujõuga ettevõtjat ning kus probleemi lahendamiseks ei piisa siseriikliku ja ühenduse konkurentsiõiguse vahenditest. Seepärast peab komisjon koostama ühenduse tasandil konkurentsiõiguse põhimõtete kohased suunised, mida riigi reguleerivad asutused teatava turu konkurentsi tulemuslikkuse ja märkimisväärse turujõu hindamisel peavad järgima. Riigi reguleerivad asutused peaksid analüüsima, kas teatavas geograafilises piirkonnas (kas asjaomase liikmesriigi kogu territooriumil või selle osal või liikmesriikide territooriumide lähestikku paiknevatel osadel koos vaadelduna) on konkurents asjaomasel toote‑ või teenuseturul tulemuslik. Konkurentsi tulemuslikkuse analüüs peaks hõlmama ka analüüsi selle kohta, kas turg vastab tulevikus konkurentsinõuetele ja kas tulemusliku konkurentsi puudumine on seega kestev või ei. Kõnealustes suunistes tuleb tähelepanu pöörata ka uutele tekkivatele turgudele, kus turuliidril on tegelikult tõenäoliselt oluline turuosa, kuid kus talle ei tohiks kehtestada põhjendamatuid kohustusi. Komisjon peaks suunised regulaarselt läbi vaatama, et tagada nende asjakohasus kiiresti areneval turul. Kui selgub, et asjaomane turg on riikidevaheline, peavad riikide reguleerivad asutused tegema omavahel koostööd”.
4 Raamdirektiivi põhjendus 11 sätestab, et „[k]ooskõlas reguleerija ja operaatori tegevuse lahususe põhimõttega peaksid liikmesriigid kindlustama riigi reguleeriva asutuse või reguleerivate asutuste sõltumatuse, et tagada nende otsuste erapooletus. […]”
5 Raamdirektiivi artikli 1 lõige 1 täpsustab:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse elektrooniliste sideteenuste, elektrooniliste sidevõrkude ja nendega seotud vahendite ja teenuste reguleerimise ühtlustatud raamistik. Käesolevas direktiivis sätestatakse riigi reguleerivate asutuste kohustused ja kehtestatakse kord reguleeriva raamistiku ühtse kohaldamise tagamiseks kogu ühenduses.”
6 Selle direktiivi artikli 3 lõiked 2 ja 3 näevad ette:
„2. Liikmesriigid kindlustavad riigi reguleerivate asutuste sõltumatuse, tagades, et kõnealused asutused on juriidiliselt eraldiseisvad ja funktsionaalselt sõltumatud kõigist elektroonilisi sidevõrke, -seadmeid ja -teenuseid pakkuvatest organisatsioonidest. Liikmesriigid, kes säilitavad omandi või kontrolli elektroonilisi sidevõrke ja/või -teenuseid pakkuvates ettevõtjates, tagavad reguleeriva funktsiooni tõhusa struktuurilise eraldatuse omandi või kontrolliga seotud toimingutest.
3. Liikmesriigid tagavad, et riigi reguleerivad asutused kasutavad oma volitusi erapooletult ja läbipaistvalt.”
7 Raamdirektiivi artikkel 6 sätestab:
„Välja arvatud artikli 7 lõikega 6, artiklitega 20 või 21 hõlmatud juhud, tagavad liikmesriigid, et kui riigi reguleeriv asutus kavatseb käesoleva direktiivi või eridirektiivide kohaselt võtta meetmeid, millel on märkimisväärne mõju asjaomasele turule, annab ta huvitatud pooltele võimaluse esitada meetme eelnõu kohta mõistliku aja jooksul arvamuse. Riigi reguleerivad asutused avaldavad siseriikliku konsulteerimiskorra. Liikmesriigid tagavad, et luuakse üks teabepunkt, mille kaudu on võimalik saada teavet kõigi käimasolevate konsultatsioonide kohta. Riigi reguleeriv asutus avalikustab konsulteerimismenetluse tulemused, kui ärisaladusi käsitlevate ühenduse või siseriiklike õigusnormide kohaselt ei ole tegu konfidentsiaalse teabega.”
8 Selle direktiivi artikkel 7 näeb ette:
„1. Käesolevast direktiivist ja eridirektiividest tulenevate ülesannete täitmisel võtavad riigi reguleerivad asutused täiel määral arvesse artiklis 8 sätestatud eesmärke, niivõrd kuivõrd need on seotud siseturu funktsioneerimisega.
2. Riigi reguleerivad asutused teevad siseturu arengule kaasaaitamiseks omavahel ja komisjoniga läbipaistvat koostööd, et tagada käesoleva direktiivi ja eridirektiivide sätete järjepidev kohaldamine kõigis liikmesriikides. Selleks püüavad nad eelkõige kokku leppida vahendite ja abinõude liigid, mis sobivad konkreetse olukorraga turul toimetulekuks kõige paremini.
3. Kui riigi reguleeriv asutus kavatseb võtta meetme, mis:
a) kuulub käesoleva direktiivi artikli 15 või 16, [juurdepääsu käsitleva] direktiivi […] artikli 5 või 8 või [universaalteenuse] direktiivi […] artikli 16 reguleerimisalasse ja
b) mõjutaks liikmesriikidevahelist kaubandust,
peab ta lisaks artiklis 6 nimetatud konsultatsioonidele tegema meetme eelnõu koos meetme aluseks olevate põhjendustega kättesaadavaks komisjonile ja teiste liikmesriikide reguleerivatele asutustele artikli 5 lõike 3 kohaselt ning teatama sellest komisjonile ja teistele riikide reguleerivatele asutustele. Riikide reguleerivad asutused ja komisjon võivad esitada oma arvamuse riigi reguleerivale asutusele ainult ühe kuu jooksul või artiklis 6 osutatud tähtaja jooksul, kui viimasena nimetatud ajavahemik on pikem. Ühe kuu pikkust tähtaega ei või pikendada.
4. Kui lõikes 3 nimetatud kavandatud meetme eesmärk on:
a) määratleda asjaomane turg, mis erineb artikli 15 lõike 1 kohases soovituses määratletud turust, või
b) otsustada, kas konkreetsel ettevõtjal on kas üksi või teistega ühiselt märkimisväärne turujõud artikli 16 lõike 3, 4 või 5 alusel,
ja kui see meede mõjutaks liikmesriikidevahelist kaubandust ning komisjon on andnud riigi reguleerivale asutusele teada, et tema arvates looks meede takistusi ühtsel turul, või kui komisjonil on alust kahelda meetme vastavuses ühenduse õigusnormidele ja eelkõige artiklis 8 nimetatud eesmärkidele, lükatakse meetme eelnõu vastuvõtmine veel kaks kuud edasi. Nimetatud tähtaega ei või pikendada. Selle aja jooksul võib komisjon teha artikli 22 lõikes 2 nimetatud korra kohaselt otsuse, et asjaomane riigi reguleeriv asutus peab meetme eelnõu tühistama. Otsusele tuleb lisada üksikasjalik ja objektiivne analüüs selle kohta, miks komisjon leiab, et meetme eelnõu ei tohiks vastu võtta, ja konkreetsed ettepanekud meetme eelnõu muutmiseks.
5. Asjaomane riigi reguleeriv asutus võtab täiel määral arvesse teiste riikide reguleerivate asutuste ja komisjoni arvamusi ja kui tegemist ei ole lõikes 4 osutatud juhtumiga, võtab meetme eelnõu vastu ning edastab selle komisjonile.
[…]”.
9 Raamdirektiivi artikli 8 „Üldised eesmärgid ja reguleerimispõhimõtted” lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1. Liikmesriigid tagavad, et käesolevas direktiivis ja eridirektiivides sätestatud reguleerimisülesannete täitmisel võtavad riigi reguleerivad asutused kõik mõistlikud meetmed, mille eesmärk on saavutada lõigetes 2, 3 ja 4 sätestatud eesmärgid. Sellised meetmed on kõnealuste eesmärkide suhtes proportsionaalsed.
Liikmesriigid tagavad, et käesolevas direktiivis ja eridirektiivides sätestatud ülesandeid, eelkõige tulemusliku konkurentsi tagamisega seotud ülesandeid täites võtavad riigi reguleerivad asutused täiel määral arvesse seda, et reguleerimine peab olema tehnoloogiliselt neutraalne. […]
2. Riigi reguleerivad asutused toetavad konkurentsi elektrooniliste sidevõrkude, elektrooniliste sideteenuste ning nendega seotud vahendite ja teenuste pakkumisel muu hulgas järgmiselt:
a) tagades, et kasutajad, sealhulgas puuetega kasutajad saavad maksimaalselt kasu valiku‑, hinna‑ ja kvaliteeditingimustest;
b) tagades, et elektroonilise side sektoris ei moonutata ega piirata konkurentsi;
c) soodustades tulemuslikku investeerimist infrastruktuuridesse ja toetades uuendusi ning
d) soodustades raadiosageduste ja numeratsiooniressursside tulemuslikku kasutamist ja kindlustades nende tõhusa haldamise.”
10 Raamdirektiivi artikkel 15 käsitleb turu määratlemise korda. Selle artikli lõige 3 näeb ette:
„Soovitust ja suuniseid täies ulatuses arvesse võttes määratlevad riigi reguleerivad asutused kooskõlas konkurentsiõiguse põhimõtetega riigi olukorrale vastavad asjaomased turud, eelkõige nende territooriumil paiknevad asjaomased geograafilised turud. Riigi reguleerivad asutused järgivad artiklites 6 ja 7 esitatud korda, enne kui hakkavad määratlema turge, mis erinevad soovituses määratletud turgudest.”
11 Kõnealuse direktiivi artikkel 16, mis reguleerib turuanalüüsi korda, sätestab:
„1. Nii kiiresti kui võimalik pärast soovituse vastuvõtmist või selle ajakohastamist analüüsivad riigi reguleerivad asutused asjaomaseid turge, võttes täiel määral arvesse suuniseid. Liikmesriigid tagavad, et selline analüüsimine toimub vajaduse korral koostöös riigi konkurentsiasutustega.
2. Kui riigi reguleeriv asutus peab [universaalteenuse] direktiivi […] artikli 16, 17, 18 või 19 või [juurdepääsu käsitleva] direktiivi […] artikli 7 või 8 alusel kindlaks tegema, kas kehtestada, säilitada, muuta või tühistada ettevõtjate suhtes kohaldatavaid kohustusi, otsustab ta käesoleva artikli lõikes 1 nimetatud turuanalüüsi põhjal, kas asjaomane turg tegutseb konkurentsinõuete kohaselt.
3. Kui riigi reguleeriv asutus jõuab järeldusele, et turg tegutseb konkurentsinõuete kohaselt, ei kehtesta ega säilita ta käesoleva artikli lõikes 2 nimetatud regulatiivseid erikohustusi. Kui sektorispetsiifilised regulatiivsed kohustused on juba kehtestatud, tühistab riigi reguleeriv asutus sellised asjaomasel turul ettevõtjatele kehtestatud kohustused. Isikutele, keda selline kohustuste tühistamine mõjutab, teatatakse sellest piisavalt vara.
4. Kui riigi reguleeriv asutus teeb kindlaks, et asjaomane turg ei tegutse konkurentsinõuete kohaselt, määratleb ta ettevõtjad, kellel kõnealusel turul on märkimisväärne turujõud artikli 14 kohaselt, ning kehtestab sellistele ettevõtjatele käesoleva artikli lõikes 2 nimetatud vajalikud regulatiivsed erikohustused või säilitab või muudab juba kehtivaid kohustusi.
5. Artikli 15 lõikes 4 osutatud otsuses kindlaksmääratud riikidevaheliste turgude puhul teevad asjaomaste riikide reguleerivad asutused koos turuanalüüsi, võttes täiel määral arvesse suuniseid, ja otsustavad kooskõlastatult käesoleva artikli lõikes 2 nimetatud regulatiivsete kohustuste kehtestamise, säilitamise, muutmise või tühistamise.
6. Käesoleva artikli lõigete 3, 4 ja 5 sätete kohaselt võetud meetmete suhtes kohaldatakse artiklites 6 ja 7 esitatud korda.”
12 Universaalteenuse direktiivi artikli 17 lõige 2 sätestab:
„Lõike 1 alusel kehtestatud kohustused lähtuvad kindlakstehtud probleemi olemusest ning on [raam]direktiivi […] artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud. Kehtestatud kohustused võivad hõlmata nõuet, et kindlakstehtud ettevõtjad ei kehtestaks liiga kõrgeid hindu, ei takistaks turuletulekut ega piiraks konkurentsi ülimadalate hindade määramisega, ei eelistaks põhjendamatult teatavaid lõppkasutajaid ega pakuks teenuseid põhjendamatult komplektidena. Lõppkasutajate huvide kaitsmiseks ja samas ka tulemusliku konkurentsi toetamiseks võivad riigi reguleerivad asutused selliste ettevõtjate suhtes kohaldada asjakohaseid jaemüügi hinnalae meetmeid, individuaalsete tariifide kontrollimise meetmeid või meetmeid, millega muudetakse tariifid kuludele orienteerituks või samasuguseks, nagu on hinnad võrreldavatel turgudel.”
13 Komisjoni 11. veebruari 2003. aasta soovituse elektroonilise side sektori asjaomaste toote‑ ja teenuseturgude kohta, mis vastavalt direktiivile 2002/21 vajavad eelnevat reguleerimist (ELT L 114, lk 45; edaspidi „komisjoni soovitus”), põhjenduse 15 kohaselt ei tohiks uute tekkivate turgude suhtes, mille puhul turuvõim võib eksisteerida tänu „esimese turuletulija” eelistele, põhimõtteliselt eelnevat reguleerimist kohaldada.
14 Komisjoni soovituse punkt 1 sätestab:
„1. Riigi reguleerivatel asutustel soovitatakse asjaomaste turgude määratlemiseks [raam]direktiivi […] artikli 15 lõike 3 kohaselt analüüsida käesoleva soovituse lisas nimetatud toote- ja teenuseturge.” [mitteametlik tõlge]
15 Komisjoni turuanalüüsi ja märkimisväärse turujõu hindamise suuniste ühenduse elektroonilise side ja teenuste reguleerivas raamistikus (EÜT 2002, C 165, lk 6; edaspidi „suunised”) punkt 1 näeb ette:
„Käesolevates suunistes nähakse ette põhimõtted, mida riigi reguleerivad asutused peavad järgima turu ja tõhusa konkurentsi analüüsimisel vastavalt uuele, elektroonilisi sidevõrke ja -teenuseid reguleerivale raamistikule.” [Siin ja edaspidi on osundatud suuniseid tsiteeritud mitteametlikus tõlkes]
16 Nende suuniste punkt 6 sätestab:
„Käesolevate suuniste eesmärk on juhendada riigi reguleerivaid asutusi uute turgude määratlemise ja märkimisväärse turujõu hindamise kohustuste täitmisel. […]”
17 Kõnealuste suuniste punkti 32 kohaselt:
„[r]aamdirektiivi põhjenduses 27 märgitakse, et tekkivatel turgudel, kus tegelikul turuliidril on tõenäoliselt oluline turuosa, ei tuleks ebakohast eelnevat reguleerimist kohaldada. Põhjus on selles, et eelneva reguleerimise enneaegne kohaldamine võib mõjuda kahjulikult konkurentsitingimuste kujunemisele uutel ja tekkivatel turgudel. […]”
Siseriiklikud õigusnormid
18 TKG § 2 „Reguleerimine ja eesmärgid” lõike 2 järgi:
„Reguleerimise eesmärgid on:
1. kaitsta kasutajate, eelkõige tarbijate huvisid telekommunikatsiooni valdkonnas ning sidevahendi abil edastatud sõnumi saladust,
2. tagada õiglane konkurents ning edendada püsivaid ja konkurentsile rajatud telekommunikatsiooniturge telekommunikatsioonivõrkude ja ‑teenuste ning nendega seotud vahendite ja teenuste valdkonnas nii maa‑ kui linnapiirkondades,
3. soodustada tulemuslikku investeerimist infrastruktuuridesse ja toetada uuendusi,
4. aidata kaasa Euroopa Liidu siseturu arengule,
5. tagada taskukohaste hindadega telekommunikatsiooniteenuste pakkumine kogu territooriumil (universaalteenuse osutamine),
6. edendada telekommunikatsiooniteenuste osutamist avaliku sektori asutuste tasandil,
7. tagada sageduste tulemuslik ja häireteta kasutamine, võttes sealjuures arvesse ringhäälingu huvisid,
8. kindlustada numeratsiooniressursside tulemuslik kasutamine,
9. kaitsta riigi julgeoleku huve.”
19 TKG § 3 „Mõisted” lõige 12b kohaselt:
„„Uus turg” on selliste teenuste või toodete turg, mis on teadlikule ostjale märkimisväärselt erinev käesoleval ajal pakutavatest teenustest või toodetest tõhususe, sortimendi, paljudele kasutajatele kättesaadavuse (massturuvõime), hinna või kvaliteedi osas ning mis lihtsalt ei asenda neid tooteid; […]”
20 TKG § 9a „Uued turud” järgi:
„1. Kui järgmisest lõikest ei tulene teisiti, ei kohaldata reeglina uute turgude suhtes reguleerimist 2. osa tähenduses.
2. Kui teatavate asjaolude alusel võib oletada, et reguleerimise puudumine võib pikaajaliselt takistada püsiva ja konkurentsile rajatud turu arengut telekommunikatsiooniteenuste või ‑võrkude valdkonnas, võib Bundesnetzagentur [Saksamaa telekommunikatsioonisektori reguleeriv asutus] erandina lõikest 1 kohaldada kooskõlas §‑dega 9, 10, 11 ja 12 uue turu suhtes reguleerimist 2. osa tähenduses. Et hinnata reguleerimise vajadust ja kohaldada erimeetmeid, võtab Bundesnetzagentur eriti arvesse eesmärki edendada tulemuslikku investeerimist infrastruktuuridesse ja toetada uuendusi.”
Kohtueelne menetlus
21 Pärast seda, kui komisjon ja Saksamaa Liitvabariik olid olnud ühenduses seoses sellega, et komisjonil olid kahtlused, kas TKG uued sätted on elektroonilist sidet reguleeriva ühise raamistikuga kooskõlas, algatas komisjon 26. veebruari 2007. aasta kirjaga EÜ artiklis 226 sätestatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse, paludes Saksamaa Liitvabariigil esitada oma seisukoht 15 päeva jooksul. Selle liikmesriigi taotlusel pikendati seda tähtaega veel 15 päeva võrra.
22 Saksamaa Liitvabariik teatas 28. märtsi 2007. aasta kirjas, et TKG uued sätted on ühenduse õigusega täielikult kooskõlas.
23 Komisjoni esitas 3. mail 2007 põhjendatud arvamuse, paludes sellel liikmesriigil võtta arvamuse järgimiseks vajalikud meetmed ühe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest. Saksamaa Liitvabariik jäi 4. juuni 2007. aasta kirjas oma seisukoha juurde ning esitas 5. juunil 2007 komisjonile Bundesnetzagenturi rakenduseeskirja „Bundesnetzagenturi tõlgendamispõhimõtted TKG § 9a kohta”.
24 Neil asjaoludel otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
Hagi
Vastuvõetavus
Poolte argumendid
25 Saksamaa Liitvabariik leiab, et käesolev hagi on vastuvõetamatu, kuna komisjon ei algatanud ega viinud kohtueelset menetlust läbi nõuetekohaselt ega austanud ka tema kaitseõigusi.
26 Esiteks otsustas komisjon algatada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse 20. detsembril 2006, kuigi väidetava rikkumise aluseks olevat siseriiklikku seadust sel ajal veel ei eksisteerinud, sest see avaldati Bundesgesetzblatt’is 23. veebruaril 2007. Teiseks ilmneb selle institutsiooni käitumisest, eelkõige tema pressiteadetest, et ta oli otsustanud Saksamaa Liitvabariigi argumendid ilma igasuguse analüüsita tagasi lükata ning pöörduda nii kiiresti kui võimalik Euroopa Kohtu poole. Selline käitumine takistas asjaomasel liikmesriigil end kohtueelses menetluses tõhusalt kaitsta.
27 Kõnesolev liikmesriik palub tunnistada hagi vastuvõetamatuks ka osas, milles komisjon oleks pidanud asjassepuutuvate direktiivide sätete rikkumise tuvastamiseks rakendama raamdirektiivi artiklis 7 ette nähtud korda, millega nähakse ette riigi reguleeriva asutuse otsuste konsolideerimine koostöös komisjoniga. Nimetatud sättes nähakse ette autonoomne menetlus, millel on liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusega sama eesmärk, s.o tagada ühise reguleeriva raamistiku kooskõlaline ja järjepidev kohaldamine kõikides liikmesriikides, et saavutada sidevõrkude ja ‑teenuste siseturg.
28 Komisjon vastab alustuseks, et ta tegi märgukirja Saksamaa Liitvabariigile teatavaks pärast vaidlusaluse seaduse Bundesgesetzblatt’is avaldamist. Komisjon märgib ühtlasi, et ta ei ole kohustatud enne liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse algatamist ootama ära kõiki siseriiklikus õiguses ette nähtud formaalsusi.
29 Seejärel leiab ta, et ta analüüsis Saksamaa Liitvabariigi argumente kohtueelses menetluses, ent ei saanud nendega nõustuda. Igal juhul ei viita kõnealune liikmesriik oma argumentides vastuvõetavuse küsimusele, vaid vaidlustab hagi põhjendatuse.
30 Lõpetuseks väidab komisjon, et Euroopa Kohus on varem otsustanud, et EÜ artikli 226 alusel komisjonile antud üldisest pädevusest ei saa direktiivis sätestatud erimenetlusega kõrvale kalduda.
Euroopa Kohtu hinnang
31 Esiteks tuleb märkida, et TKG uued sätted avaldati Bundesgesetzblatt’is 18. veebruaril 2007 ja need jõustusid samal päeval. Ehkki vastab tõele, et komisjon tegi 20. detsembril 2006 vastutavale volinikule ülesandeks algatada Saksamaa Liitvabariigi suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus, algatati see menetlus kõnealuse liikmesriigi suhtes siiski alles märgukirja saatmisega 26. veebruaril 2007 pärast seda, kui asjassepuutuvad sätted olid avaldatud ja jõustunud. Seega leidsid väidetavad rikkumised igal juhul aset enne märgukirja saatmist.
32 Teiseks väidab Saksamaa Liitvabariik, et komisjoni käitumisest ilmnes, et viimane oli otsustanud selle liikmesriigi poolt esitatud argumendid ilma igasuguse analüüsita tagasi lükata.
33 Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et komisjoni 26. veebruari 2007. aasta pressiteatest, millele Saksamaa Liitvabariik viitab, ei nähtu, et komisjon poleks asjaomase liikmesriigi kaitseõigusi austanud. Asjaolu, et komisjon andis selles pressiteates teada, et algatab kõnealuse liikmesriigi suhtes kiirendatud menetluse, ei tähenda siiski seda, et komisjonil ei olnud kavatsust arvestada argumentatsiooniga, mille see liikmesriik kohtueelses menetluses esitas.
34 Edasi peab nentima, et esiteks sai Saksamaa Liitvabariik tõhusalt väljendada oma arvamust kohtueelses menetluses ning teiseks võttis komisjon selle liikmesriigi esitatud seisukoha tegelikult arvesse. Siinjuures on vaja meenutada, et 26. veebruari 2007. aasta märgukirjas paluti Saksamaa Liitvabariigil esitada oma seisukoht 15 päeva jooksul, mida hiljem kõnealuse liikmesriigi taotlusel ühe kuu võrra pikendati. Viimane edastas oma vastuse märgukirjale 28. märtsil 2007. Põhjendatud arvamusest, eelkõige selle punktist 4 „Saksamaa argumendid ja komisjoni vastus” tuleneb, et komisjon võttis argumentatsiooni, mille see liikmesriik märgukirjale antud vastuses esitas, nõuetekohaselt arvesse.
35 Neil asjaoludel tuleb kaitseõiguste rikkumise kohta esitatud väide tagasi lükata. Mis puudutab väidet, et komisjon analüüsis Saksamaa Liitvabariigi vastust märgukirjale ebaõigesti, on vaja meenutada, et isegi kui see väide oleks põhjendatud, ei ole see vastuvõetamatuks tunnistamise aluseks, vaid kujutab endast asjaolu, mida Euroopa Kohtul tuleb vajaduse korral kohtuasja sisulisel lahendamisel arvesse võtta (14. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑148/05: komisjon vs. Iirimaa, punkt 39).
36 Mis puudutab kolmandaks argumenti, et komisjon oleks pidanud käesolevas asjas kõne all olevate direktiivide sätete rikkumise tuvastamiseks rakendama raamdirektiivi artiklis 7 ette nähtud korda, on oluline meenutada, et direktiivis sätestatud erimenetlustega ei saa EÜ artiklis 226 sätestatud komisjoni pädevusest kõrvale kalduda ega seda asendada (vt eelkõige 24. jaanuari 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑359/93: komisjon vs. Madalmaad, EKL 1995, lk I‑157, punkt 13).
37 Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et hagi tuleb tunnistada vastuvõetavaks.
Sisulised küsimused
38 Komisjon esitab oma hagi toetuseks sisuliselt kaks väidet. Esimene väide on esitatud selle kohta, et Saksamaa Liitvabariik piiras raamdirektiivi artikli 8 lõikeid 1 ja 2 ning artikleid 15 ja 16, juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõiget 4 ning universaalteenuse direktiivi artikli 17 lõiget 2 rikkudes riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõigust, kui ta määratles TKG uutes sätetes mõiste „uued turud”, nägi nimetatud sätetega ette nende turgude reguleerimata jätmise põhimõtte, kehtestas kõnealuste sätetega piiravamad tingimused võrreldes ühises reguleerivas raamistikus ette nähtud tingimustega olukorras, kus need turud vajavad erandjuhtudel reguleerimist, ning eelistas kõnesolevate turgude analüüsimisel ühte konkreetset reguleerimise eesmärki. Teine väide on esitatud raamdirektiivi artiklites 6 ja 7 sätestatud konsulteerimis‑ ja konsolideerimiskorra rikkumise kohta.
39 Saksamaa Liitvabariik vaidleb talle ette heidetud liikmesriigi kohustuste rikkumisele vastu.
Riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõiguse piiramise kohta esitatud väide
Poolte argumendid
40 Komisjon väidab, et TKG § 3 lõikega 12b ja §‑ga 9a sisse viidud uued normid vähendavad riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõigust. Nende sätetega minnakse mööda turu määratlemise ja turuanalüüsi korrast ning parandusmeetmete rakenduskorrast, mis elektroonilist sidet reguleeriva ühise raamistikuga on kehtestatud.
41 Võttes vastu TKG § 3 lõike 12b ja § 9a, määratles Saksamaa seadusandja mõiste „uued turud”, kehtestas nende turgude reguleerimata jätmise põhimõtte, määras eelnevalt piiravad tingimused, mille korral on riigi reguleerival asutusel erandjuhtudel lubatud neid turge reguleerida, ning nõudis, et viimane pööraks erilist tähelepanu ühele reguleerimise erieesmärgile. Osutatud TKG sätted lähevad vastuollu ühenduse reguleeriva raamistiku sätetega, mis puudutavad riigi reguleeriva asutuse pädevuse ulatust, nagu juurdepääsu käsitleva direktiivi artikkel 8, raamdirektiivi artiklid 8, 15 ja 16 ning universaalteenuse direktiivi artikkel 17.
42 Kõigepealt leiab komisjon, et määratledes „uued turud”, piirab TKG § 3 lõige 12b Saksamaa reguleeriva asutuse kaalutlusõigust, mis on sätestatud raamdirektiivi artikli 15 lõikes 3. Selle sätte kohaselt määratlevad riigi reguleerivad asutused kooskõlas konkurentsiõiguse põhimõtetega riigi olukorrale vastavad asjaomased turud, eelkõige nende territooriumil paiknevad asjaomased geograafilised turud.
43 Seejärel väidab komisjon, et vastupidi ühise reguleeriva raamistikuga ette nähtud turu määratlemise ja turuanalüüsi korrale sätestab TKG § 9a lõige 1, et TKG 2. osas silmas peetud reguleerimist uute turgude suhtes reeglina ei kohaldata.
44 Komisjon märgib veel, et niivõrd kui TKG § 9a lõige 2 näeb ette erandjuhtudel uue turu suhtes reguleerimise kohaldamise, on selle kohta sätestatud tingimused piiravamad kui raamdirektiivi artiklis 16 toodud tingimused. Viimati nimetatud artiklis nõutakse vaid tulemusliku konkurentsi puudumist asjaomasel turul, mitte aga pikaajalist takistust püsiva ja konkurentsile rajatud turu arengule, nagu seda on tehtud TKG eespool nimetatud sättes.
45 Lõpetuseks rikub TKG § 9a lõige 2 komisjoni arvates raamdirektiivi artikli 8 lõikeid 1 ja 2. See säte keskendub konkreetselt ainult ühele reguleerimise eesmärgile, s.o edendada tulemuslikku investeerimist infrastruktuuridesse ja toetada uuendusi. Raamdirektiivi artikli 8 lõikes 2 ei kehtestata mingisugust asjaomaste eesmärkide hierarhiat ning juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikes 4 ja universaalteenuse direktiivi artikli 17 lõikes 2 on sõnaselgelt öeldud, et riigi reguleerivad asutused kehtestavad raamdirektiivi artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud parandusmeetmed, ilma et mõnda neist eesmärkidest eriliselt eelistatakse.
46 Saksamaa Liitvabariik leiab, et TKG § 3 lõige 12b ja § 9a on elektroonilist sidet reguleeriva ühise raamistikuga kooskõlas.
47 Kõnealune liikmesriik väidab, et asjaomase reguleeriva raamistiku alla kuuluvate direktiivide eesmärk on ühtlustada liikmesriikide õigusaktid ning seega jätavad need liikmesriikidele piisava tegutsemisruumi, et täpsustada direktiivis kasutatud abstraktsed mõisted ja tagada direktiivides seatud eesmärkide kasulik mõju. Komisjoni väited põhinevad telekommunikatsiooni reguleeriva raamistiku laiendaval tõlgendamisel ning TKG sätete toime ebaõigel hindamisel.
48 Saksamaa Liitvabariik märgib, et TKG § 3 lõige 12b ja § 9a viivad ellu riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõiguse eelnevat struktureerimist, et tagada suurem õiguskindlus vastavalt raamdirektiivi artikli 4 eesmärkidele. Komisjon ei ole siinjuures toonud välja, missuguse elektroonilist sidet reguleeriva ühise raamistiku alla kuuluva direktiivi sätte alusel saab sellise kaalutlusõiguse olemasolu järeldada, ega igal juhul näidanud, missugune TKG säte seda kaalutlusõigust piirab. Sõna „võib” kasutamine TKG § 9a lõikes 2 osutab sellele, et riigi reguleeriv asutus peab kasutama oma kaalutlusõigust, et analüüsida uue turu reguleerimise vajadust. Niisiis nõuab komisjon asjaomaste direktiivide sõnasõnalist ülevõtmist nii nagu oleks tegemist määrusega, tuues sellega kaasa pigem liikmesriikide õiguse ühtsustamise kui ühtlustamise.
49 Saksamaa Liitvabariigi arvates tuleneb raamdirektiivi põhjendusest 27, suuniste punktist 32 ja komisjoni soovituse põhjendusest 15, et üldjuhul ei tohiks uute turgude suhtes eelnevat reguleerimist kohaldada. TKG § 9a eesmärk ei ole sellega seoses kehtestada uut eraldiseisvat kontrollimise korda, vaid täpsustada uute turgude osas turu üldise reguleerimise korda puudutavaid sätteid, mis on toodud TKG §‑des 10 ja 11. Seega analüüsitakse turu reguleerimise vajadust kõikidel juhtudel, ent reguleerivate meetmete võtmine riigi reguleeriva asutuse poolt on TKG § 9a lõike 1 kohaselt välistatud juhul, kui sellist vajadust ei ole tuvastatud.
50 Asjaomase turu määratlemise kohta kinnitab Saksamaa Liitvabariik, et ühine reguleeriv raamistik ei takista turu määratlemise reguleerimist liikmesriigi seadusandja poolt. Ta märgib, et TKG § 3 lõiget 12b ei saa mingil juhul pidada turu määratlemiseks, vaid see sätestab abstraktsed kriteeriumid, mis võimaldavad pärast turu määratlemist teha kindlaks, kas tegemist on uue turuga või mitte. Niisiis võimaldavad TKG § 3 lõige 12b ja § 9a riigi reguleerival asutusel määratleda juhtumipõhiselt asjaomased turud kooskõlas konkurentsiõiguse põhimõtetega ega kaldu kõrvale turu määratlemise tavalisest korrast.
51 Peale selle väidab Saksamaa Liitvabariik, et TKG § 9a lõikes 2 sätestatud püsiva ja konkurentsile rajatud turu kriteerium ning asjaomase turu pikaajalise takistamise eeldus ei kujuta endast piiravamaid tingimusi võrreldes nendega, mis on kehtestatud ühise reguleeriva raamistiku alla kuuluvate direktiividega, ega muuda TKG §‑des 10 ja 11 ette nähtud turu määratlemise ja turuanalüüsi korda. Nende näol on tegemist raamdirektiivi põhjenduses 27 ja komisjoni soovituses tunnustatud tingimustega, milles täpsustatakse tulemusliku konkurentsi mõistet seoses uute turgudega.
52 Kõnealune liikmesriik leiab, et liikmesriigi seadusandja võib oma tegutsemisruumi ulatuses pöörata erilist tähelepanu ühele reguleerimise eesmärgile nendest, mis on elektroonilist sidet reguleeriva ühise raamistikuga tunnustatud. Sõna „eriti” kasutamine TKG § 9a lõike 2 teises lauses osutab veel sellele, et seal mainitud eesmärk ei ole ainus arvessevõetav eesmärk.
Euroopa Kohtu hinnang
53 Sissejuhatuseks tuleb märkida, et raamdirektiivi artikli 1 lõike 1 kohaselt kehtestatakse antud direktiiviga elektrooniliste sideteenuste, elektrooniliste sidevõrkude ja nendega seotud vahendite ja teenuste reguleerimise ühtlustatud raamistik. Selles direktiivis sätestatakse riigi reguleerivate asutuste kohustused ja kehtestatakse kord reguleeriva raamistiku ühtse kohaldamise tagamiseks kogu ühenduses.
54 Raamdirektiivi artikli 3 lõigete 2 ja 3 ning põhjenduse 11 kohaselt peavad liikmesriigid kooskõlas reguleerija ja operaatori tegevuse lahususe põhimõttega kindlustama riigi reguleerivate asutuste sõltumatuse, et need saaksid kasutada oma volitusi erapooletult ja läbipaistvalt.
55 Raamdirektiiv paneb riigi reguleerivatele asutustele elektroonilise side turgude reguleerimiseks eriülesanded. Raamdirektiivi artikli 15, eriti selle lõike 3 kohaselt määratlevad riigi reguleerivad asutused tihedas koostöös komisjoniga asjaomased turud elektroonilise side sektoris.
56 Raamdirektiivi artikli 16 kohaselt analüüsivad nad seejärel nõnda määratletud turgusid ning otsustavad, kas need turud tegutsevad konkurentsinõuete kohaselt. Kui turg ei tegutse konkurentsinõuete kohaselt, kehtestab asjassepuutuv riigi reguleeriv asutus sellel turul märkimisväärse turujõuga ettevõtjatele regulatiivsed eelkohustused.
57 Raamdirektiivi artikli 15 lõige 3 täpsustab, et riigi reguleerivad asutused võtavad asjaomaste turgude määratlemiseks komisjoni soovitust ja suuniseid täies ulatuses arvesse.
58 Nimetatud direktiivi artikli 16 lõike 1 järgi võtavad riigi reguleerivad asutused suuniseid täiel määral arvesse ka siis, kui nad analüüsivad asjaomaseid turge, et tuvastada, kas nende suhtes tuleb kohaldada eelnevat reguleerimist.
59 Raamdirektiivi artikli 7 lõike 1 kohaselt võtavad riigi reguleerivad asutused oma ülesannete täitmisel täiel määral arvesse artiklis 8 sätestatud eesmärke. Vastavalt selle direktiivi artikli 8 lõikele 1 tagavad liikmesriigid, et riigi reguleerivad asutused võtavad nimetatud artikli 8 eesmärkide saavutamiseks kõik mõistlikud meetmed. Kõnesolevas sättes täpsustatakse veel, et riigi reguleeriva asutuse võetud meetmed peavad olema asjaomaste eesmärkide suhtes proportsionaalsed.
60 Samamoodi on juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikes 4 ja universaalteenuse direktiivi artikli 17 lõikes 2 sätestatud, et riigi reguleerivad asutused võtavad nimetatud direktiivide kohaste regulatiivsete eelkohustuste kehtestamise korral arvesse raamdirektiivi artiklis 8 sätestatud eesmärke. Regulatiivsed eelkohustused peavad olema kõnealuseid eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud.
61 Riigi reguleerivatel asutustel on oma ülesannete täitmisel ulatuslik pädevus, et nad saaksid turu reguleerimise vajadust igas olukorras juhtumipõhiselt hinnata (vt selle kohta 24. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑55/06: Arcor, EKL 2008, lk I‑2931, punktid 153−156).
62 Nendest kaalutlustest lähtudes peab Euroopa Kohus hindama käesoleva hagi põhjendatust.
63 Euroopa Kohus peab otstarbekaks esiteks hinnata, kas Saksamaa Liitvabariik rikkus komisjoni väidete kohaselt raamdirektiivi artiklist 16 tulenevaid kohustusi, kui ta kehtestas TKG §‑s 9a uute turgude reguleerimata jätmise põhimõtte.
64 Sellega seoses on kõigepealt vaja meenutada, et vastavalt raamdirektiivi artiklile 16 analüüsivad riigi reguleerivad asutused selle direktiivi artikli 15 kohaselt määratletud asjaomaseid turge, et otsustada, kas nende suhtes tuleb kohaldada eelnevat reguleerimist. Need sätted puudutavad kogu elektroonilise side sektorit ega jäta oma kohaldamisalast välja uusi turge ega ühtegi muud turgu.
65 Järgnevalt peab siinkohal meenutama, et TKG § 9a lõikes 1 täpsustatakse, et kui selle paragrahvi lõikest 2 ei tulene teisiti, ei kohaldata reeglina uute turgude suhtes reguleerimist TKG 2. osa tähenduses. TKG § 9a lõikes 2 on sätestatud, et kui teatavate asjaolude alusel võib oletada, et reguleerimise puudumine võib pikaajaliselt takistada püsiva ja konkurentsile rajatud turu arengut telekommunikatsiooniteenuste või ‑võrkude valdkonnas, võib riigi reguleeriv asutus erandina lõikest 1 kohaldada uue turu suhtes reguleerimist TKG 2. osa tähenduses.
66 TKG § 9a lõigete 1 ja 2 sõnastus näeb sõnaselgelt ette, et uusi turge ei peaks reguleerima, välja arvatud juhul, kui teatavad asjaolud, nagu püsiva konkurentsi puudumine turul, osutavad vajadusele neid turge reguleerida. Niisugune üldine õigusnorm kehtestab seega kõigepealt lõikes 1 uute turgude reguleerimata jätmise põhimõtte ja seejärel lõikes 2 sellest põhimõttest tehtavad erandid.
67 Saksamaa Liitvabariik väidab, et uute turgude reguleerimata jätmise põhimõte tuleneb elektroonilist sidet reguleerivast ühisest raamistikust. Kõnealune liikmesriik tugineb seejuures raamdirektiivi põhjendusele 27, suuniste punktile 32 ja komisjoni soovituse põhjendusele 15, milles on öeldud, et üldjuhul uute turgude suhtes eelnevat reguleerimist ei kohaldata.
68 Selle argumendiga ei saa siiski soostuda.
69 Esiteks on raamdirektiivi põhjenduses 27 selgitatud, et suunistes tuleb tähelepanu pöörata uutele tekkivatele turgudele, kus turuliidril on tegelikult tõenäoliselt oluline turuosa, kuid kus talle ei tohiks kehtestada põhjendamatuid kohustusi. Selle põhjendusega peetakse silmas seda, et uute turgude reguleerimisel võetaks arvesse nende eripära. Niisiis peab märkima, et sellekohast sätet ei saa mõista nii, et sellega kehtestatakse kõnealuste turgude reguleerimata jätmise üldpõhimõte.
70 Edasi on vastavalt suuniste punktile 32 raamdirektiivi põhjenduses 27 märgitud, et tekkivatel turgudel, kus tegelikul turuliidril on tõenäoliselt oluline turuosa, ei tuleks ebakohast eelnevat reguleerimist kohaldada. Suuniste kõnealuse sätte kohaselt võib eelneva reguleerimise enneaegne kohaldamine mõjuda kahjulikult konkurentsitingimuste kujunemisele uutel ja tekkivatel turgudel.
71 Asjaomane säte seega üksnes kordab raamdirektiivi põhjenduses 27 öeldut, keelates ebakohaste eelkohustuste kehtestamise. Niisiis ei nähta ka suunistega ette uute turgude reguleerimata jätmise üldreeglit. Sellist järeldust kinnitavad muu hulgas suuniste punkti 32 kaks viimast lauset, milles on öeldud, et tuleks takistada tekkivate turgude täielikku minekut turuliidrist ettevõtja kätte ning et riigi reguleerivad asutused peaksid tagama, et nad saavad täielikult põhjendada igasugust varajast eelsekkumist tekkivatel turgudel.
72 Lõpetuseks on komisjoni soovituse põhjenduses 15 märgitud, et uute tekkivate turgude suhtes, mille puhul turuvõim võib eksisteerida tänu „esimese turuletulija” eelistele, ei tohiks põhimõtteliselt eelnevat reguleerimist kohaldada. Selle sättega nähakse ette uute turgude reguleerimata jätmine juhul, kui esimese turuletulija eeliseid silmas pidades eksisteerib nendel turgudel märkimisväärse turujõuga ettevõtteid. Järelikult nähakse kõnesoleva sättega ette, et kui tekib vajadus, kontrollib riigi reguleeriv asutus nõutud tingimusi juhtumipõhiselt, järeldamaks, et uut turgu ei reguleerita.
73 Kõigest eeltoodust tuleneb, et kuigi raamdirektiivi põhjendusest 27, suuniste punktist 32 ja komisjoni soovituse põhjendusest 15 nähtub, et riigi reguleerivad asutused peavad uute tekkivate turgude eripäraga seoses tegutsema kaalutletult, ei kehtestata nende sätetega siiski kõnealuste turgude reguleerimata jätmise üldpõhimõtet.
74 Peab lisama, et tulenevalt käesoleva otsuse punktides 53−61 öeldust, on turgude reguleerimise vajaduse hindamine raamdirektiivi järgi igal juhul riigi reguleeriva asutuse, mitte liikmesriigi seadusandja ülesanne.
75 Sellega seoses tuleb märkida, et raamdirektiivi artiklid 15 ja 16, mis on selgelt suunatud riigi reguleerivatele asutustele, moodustavad suuniste ja komisjoni soovituse õigusliku aluse ning nimetatud õiguslikud meetmed annavad riigi reguleerivatele asutustele juhiseid asjaomaste turgude määratlemisel ja analüüsimisel, et teha kindlaks, kas nende suhtes peab kohaldama eelnevat reguleerimist.
76 Suuniste punkti 1 kohaselt nähakse suunistes ette põhimõtted, mida riigi reguleerivad asutused peavad järgima turu ja tõhusa konkurentsi analüüsimisel vastavalt elektroonilist sidet reguleerivale ühisele raamistikule. Suuniste punktis 6 on veel öeldud, et suuniste eesmärk on juhendada riigi reguleerivaid asutusi uute turgude määratlemise ja märkimisväärse turujõu hindamise kohustuste täitmisel.
77 Komisjoni soovituse punkti 1 kohaselt soovitatakse riigi reguleerivatel asutustel asjaomaste turgude määratlemiseks raamdirektiivi artikli 15 lõike 3 kohaselt soovituse lisas nimetatud toote- ja teenuseturge analüüsida.
78 Järelikult, nähes ette õigusnormi, mille kohaselt on uute turgude reguleerimine riigi reguleeriva asutuse poolt üldjuhul välistatud, sekkub TKG § 9a riigi reguleeriva asutuse ulatuslikku pädevusse, mis talle ühise reguleeriva raamistiku alusel on antud, ning takistab tal võtta igale üksikjuhtumile kohaseid reguleerivaid meetmeid. Nagu kohtujuristi ettepaneku punktist 54 tuleneb, ei saa Saksamaa seadusandja muuta ühenduse seadusandja otsust ja vabastada need uued turud üldjuhul reguleerimisest.
79 Siit järeldub, et kehtestades uute turgude reguleerimata jätmise põhimõtte, ei ole TKG § 9a lõige 1 raamdirektiivi artikliga 16 kooskõlas.
80 Teiseks on komisjon arvamusel, et määratledes TKG § 3 lõikes 12b mõiste „uus turg”, piiras Saksamaa Liitvabariik riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõigust ja rikkus raamdirektiivi artikli 15 lõikest 3 tulenevaid kohustusi.
81 Siinjuures on vaja märkida, et raamdirektiivi artiklis 15 sätestatud turu määratlemise korra eesmärk on võimaldada riigi reguleerivatel asutustel analüüsida asjaomast turgu kõnealuse direktiivi artikli 16 kohaselt ja eelkõige kontrollida, kas mõni turul tegutsev ettevõtja omab märkimisväärset turujõudu. Turu määratlemine on seega raamdirektiivi artikli 16 alusel tehtava konkurentsianalüüsi lähtepunkt.
82 Sellega seoses tuleb märkida, et TKG § 3 lõikes 12b toodud mõiste „uus turg” määratlus, mis viitab „uuele teenuste või toodete turule”, ei kujuta endast raamdirektiivi artikli 15 lõike 3 mõttes „asjaomase turu piiritlemist”, mis võib olla kõnealuse direktiivi artiklis 16 sätestatud konkurentsianalüüsi objektiks. Järelikult ei saa asuda seisukohale, et TKG § 3 lõige 12b piirab turu määratlemise pädevust, mis riigi reguleerivale asutusele raamdirektiivi artikli 15 lõike 3 alusel on antud.
83 Seevastu peab tõdema, et Saksamaa reguleeriva asutuse kaalutlusõiguse piiramine TKG § 9a lõike 1 alusel mõjutab paratamatult riigi reguleeriva asutuse pädevust turgu määratleda. Seejuures on vajalik meenutada, et komisjoni soovituse lisas identifitseeritakse need turud, mida peab raamdirektiivi artikli 15 lõike 3 kohaselt analüüsima. Võttes arvesse TKG § 9a lõikes 1 sätestatud uute turgude reguleerimata jätmise põhimõtet, ei pea riigi reguleeriv asutus vastavalt raamdirektiivi artikli 15 lõikele 3 asjaomaseid turge enam määratlema osas, milles komisjoni soovituse lisas identifitseeritud turud on TKG § 3 lõikes 12b toodud määratlusega hõlmatud.
84 Ka neid asjaolusid arvestades ei ole TKG § 9a lõige 1 raamdirektiivi artikli 15 lõikega 3 kooskõlas.
85 Kolmandaks väidab komisjon, et TKG § 9a lõige 2 loob raamdirektiivi artiklis 8 sätestatud eesmärkide hierarhia, mis ei ole selle sätte kohaselt lubatud.
86 TKG § 9a lõike 2 kohaselt võtab riigi reguleeriv asutus selleks, et hinnata reguleerimise vajadust ja kohaldada erimeetmeid, eriti arvesse eesmärki edendada tulemuslikku investeerimist infrastruktuuridesse ja toetada uuendusi. Ülejäänud eesmärgid, mida riigi reguleeriv asutus arvesse võtab, on loetletud TKG §‑s 2.
87 Saksamaa Liitvabariik väidab, et TKG uute sätetega struktureeritakse eelnevalt riigi reguleeriva asutuse sekkumist uutel turgudel. Kõnealune liikmesriik on seisukohal, et arvestades tema tegutsemisruumi elektroonilist sidet reguleeriva ühise raamistiku ülevõtmisel, võib ta pöörata erilist tähelepanu ühele eesmärgile nendest, mis on raamdirektiiviga tunnustatud, juhul kui asjaomase eesmärgi ja konkreetset tüüpi turu vahel on ilmselge seos, nagu komisjoni soovituse põhjendustest nähtub.
88 Sellega seoses on vaja meenutada, et vastavalt raamdirektiivi artikli 8 lõikele 2 toetavad riigi reguleerivad asutused konkurentsi elektrooniliste sidevõrkude, elektrooniliste sideteenuste ning nendega seotud vahendite ja teenuste pakkumisel muu hulgas sellega, et tagavad, et kasutajad saavad maksimaalselt kasu valiku‑, hinna‑ ja kvaliteeditingimustest, et elektroonilise side sektoris ei moonutata ega piirata konkurentsi, soodustavad tulemuslikku investeerimist infrastruktuuridesse ja toetavad uuendusi ning soodustavad raadiosageduste ja numeratsiooniressursside tulemuslikku kasutamist ja kindlustavad nende tõhusa haldamise.
89 Vastavalt raamdirektiivi artikli 8 lõikele 1 tagavad liikmesriigid, et raamdirektiivis ja eridirektiivides sätestatud reguleerimisülesannete täitmisel võtavad riigi reguleerivad asutused nimetatud artikli 8 eesmärkide saavutamiseks kõik mõistlikud meetmed.
90 Lisaks tuleneb juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikest 4 ja universaalteenuse direktiivi artikli 17 lõikest 2, et osutatud artiklite kohaselt kehtestatud kohustused lähtuvad täheldatud probleemi olemusest ning on raamdirektiivi artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud.
91 Asjaomastest sätetest ilmneb, et riigi reguleerivad asutused on ühise reguleeriva raamistikuga sätestatud reguleerimisülesannete täitmisel kohustatud edendama raamdirektiivi artiklis 8 mainitud reguleerimise eesmärke. Järelikult, nagu kohtujurist on oma ettepaneku punktis 64 märkinud, on kõnealuste eesmärkide kaalumine reguleerimist vajavate asjaomaste turgude määratlemisel ja analüüsimisel samuti riigi reguleeriva asutuse, mitte liikmesriigi seadusandja ülesanne.
92 Eelnevaga seoses on Euroopa Kohus tõlgendanud raamdirektiivi artiklit 8 nii, et see kehtestab liikmesriikidele kohustuse tagada, et riigi reguleerivad asutused võtavad kõik mõistlikud meetmed, mille eesmärk on edendada konkurentsi elektrooniliste sideteenuste pakkumisel, tagades, et elektroonilise side sektoris ei moonutata ega piirata konkurentsi, ja kõrvaldades Euroopa tasandil nende teenuste pakkumiselt viimased takistused (vt 31. jaanuari 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑380/05; Centro Europa 7, EKL 2008, lk I‑349, punkt 81, ja 13. novembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑227/07: komisjon vs. Poola, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 63).
93 Selline siseriiklik säte nagu TKG § 9a lõige 2, mis uue turu reguleerimise vajaduse analüüsimisel riigi reguleeriva asutuse poolt annab eelistuse raamdirektiiviga tunnustatud eesmärkidest vaid ühele eesmärgile, on aluseks kõnealuste eesmärkide kaalumisele, ehkki sellekohane kaalumine on riigi reguleeriva asutuse kohustus, kui ta täidab talle antud reguleerimisülesandeid.
94 Siit järeldub, et TKG § 9a lõige 2, mis eelistab ühte konkreetset reguleerimise eesmärki, rikub juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõiget 4, raamdirektiivi artikli 8 lõikeid 1 ja 2 ning universaalteenuse direktiivi artikli 17 lõiget 2 ning piirab osutatud direktiivide vastaselt riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõigust.
95 Mis puudutab neljandaks komisjoni etteheidet, et TKG § 9a lõikega 2 kehtestatakse turgude analüüsimisel raamdirektiivis ette nähtud tingimustega võrreldes piiravamad tingimused, tuleb meenutada, et kõnealuse sätte kohaselt juhul, kui teatavate asjaolude alusel võib oletada, et reguleerimise puudumine võib pikaajaliselt takistada püsiva ja konkurentsile rajatud turu arengut telekommunikatsiooniteenuste või ‑võrkude valdkonnas, võib riigi reguleeriv asutus erandina lõikest 1 kohaldada kooskõlas TKG §‑dega 9−12 uue turu suhtes reguleerimist TKG 2. osa tähenduses.
96 Seega tuleneb TKG § 9a lõikest 2, et riigi reguleeriv asutus on kohustatud analüüsima uute turgude reguleerimise vajadust, kui tekib oht, et püsiva konkurentsi areng neil turgudel on pikaajaliselt takistatud.
97 On vaja meenutada, et raamdirektiivi artikli 16 kohaselt peavad riigi reguleerivad asutused otsustama, kas asjaomased turud tegutsevad konkurentsinõuete kohaselt. Kui turg ei tegutse konkurentsinõuete kohaselt, kehtestab asjassepuutuv riigi reguleeriv asutus sellel turul märkimisväärse turujõuga ettevõtjatele regulatiivsed eelkohustused.
98 TKG § 9a lõikes 2 esitatud kriteeriumid selleks, et uue turu suhtes saaks erandjuhtudel kohaldada eelnevat reguleerimist, st kui on oht, et püsivat konkurentsi arengut pikaajaliselt takistatakse, on piiravamad kui raamdirektiivi artiklis 16 toodud kriteeriumid, mille kohaselt on eelneva reguleerimise eelduseks vaid see tõsiasi, et asjaomane turg ei tegutse konkurentsinõuete kohaselt.
99 Järelikult, kehtestades reguleerimist vajavate asjaomaste turgude analüüsimiseks piiravamad tingimused kui need, mis on ette nähtud raamdirektiivis, rikub TKG § 9a lõige 2 raamdirektiivi artiklit 16 ja piirab riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõigust.
100 Eeltoodud kaalutlustest lähtudes tuleb riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõiguse piiramise kohta esitatud väitega nõustuda.
Raamdirektiivi artiklites 6 ja 7 sätestatud konsulteerimis‑ ja konsolideerimiskorra rikkumise kohta esitatud väide
Poolte argumendid
101 Komisjon väidab, et TKG § 9a kohaselt on riigi reguleeriv asutus kohustatud järgima konsulteerimis‑ ja konsolideerimiskorda üksnes juhul, kui ta leiab, et eelnev reguleerimine on vajalik. Seega võib riigi reguleeriv asutus raamdirektiivi artikli 15 lõike 3 mõttes turgu määratleda ja analüüsida ning otsustada kõnealuse direktiivi artikli 16 kohaselt turu reguleerimata jätta, ilma et järgitaks ühise reguleeriva raamistikuga sätestatud korda.
102 Selline konsulteerimiskorra piiramine ei ole raamdirektiivi artiklitega 6 ja 7 kooskõlas. Komisjon märgib, et leides, et kõnesoleva korra järgimise kohustus on vaid juhul, kui on tuvastatud eelnev reguleerimiskohustus, ajab Saksamaa Liitvabariik segamini turu määratlemise ja selle identifitseerimise turuna, mida on vaja asjakohaselt reguleerida.
103 Saksamaa Liitvabariik väidab, et ta on varem komisjonile teatanud, et Bundesnetzagenturi tõlgendamiskriteeriumide järgi toimub konsulteerimine ja konsolideerimine elektroonilist sidet reguleeriva ühise raamistiku alla kuuluvate direktiivide nõuetele vastavas korras.
104 Ühtlasi leiab kõnealune liikmesriik, et TKG § 9a tagab konsulteerimis‑ ja konsolideerimiskorrast kinnipidamise. Esiteks kohaldatakse asjaomast sätet turu määratlemise ja turuanalüüsi tavalise korra raames ning teiseks eeldatakse selle sätte lõikes 2, et eksisteerib turg, mis on vastavalt TKG § 10 lõikele 2 turu määratlemise korra kohaselt piiritletud, arvestades sealjuures konkurentsiõiguse põhimõtteid. Siinkohal on Saksamaa Liitvabariik raamdirektiivi artiklitest 6 ja 7 tulenevad konsulteerimis‑ ja konsolideerimisalased kohustused täielikult täitnud. Komisjon ei ole nende kohustuste suhtes tuvastanud ühtegi rikkumist ning heidab liikmesriigi kohustuste rikkumist ette pelgalt oletustele tuginedes.
Euroopa Kohtu hinnang
105 Tuleb märkida, et nii raamdirektiivi artikli 15 lõige 3 kui artikli 16 lõige 6 viitavad turu määratlemise ja turuanalüüsiga seoses selle direktiivi artiklites 6 ja 7 sätestatud korrale.
106 Sellega seonduvalt on juba sedastatud, et TKG § 9a lõikes 1 sätestatud uute turgude reguleerimata jätmise põhimõte piirab raamdirektiivi artikli 15 lõikest 3 ja artiklist 16 tulenevat riigi reguleeriva asutuse kaalutlusõigust. Kui piiratakse riigi reguleeriva asutuse pädevust kohaldada uute turgude suhtes turu määratlemist ja turuanalüüsi, tähendab see paratamatult seda, et teatavatel asjaoludel ei peeta kinni raamdirektiivi artiklites 6 ja 7 sätestatud korrast.
107 Seetõttu tuleb nõustuda ka komisjoni teise väitega.
108 Kõikidest eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et võttes vastu TKG § 9a, rikkus Saksamaa Liitvabariik juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikest 4, raamdirektiivi artiklitest 6 ja 7, artikli 8 lõigetest 1 ja 2, artikli 15 lõikest 3 ja artiklist 16 ning universaalteenuse direktiivi artikli 17 lõikest 2 tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
109 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on Saksamaa Liitvabariigilt kohtukulude hüvitamist nõudnud ja viimane on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Saksamaa Liitvabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
1. Võttes vastu 22. juuni 2004. aasta telekommunikatsiooniseaduse (Telekommunikationsgesetz) § 9a, rikkus Saksamaa Liitvabariik kohustusi, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepääsu käsitlev direktiiv) artikli 8 lõikest 4, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) artiklitest 6 ja 7, artikli 8 lõigetest 1 ja 2, artikli 15 lõikest 3 ja artiklist 16 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuste ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) artikli 17 lõikest 2.
2. Mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.
Allkirjad