STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NILSE WAHLA
přednesené dne 12. prosince 2013(1)
Věc C‑507/12
Jessy Saint Prix
proti
Secretary of State for Work and Pensions
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Supreme Court of the United Kingdom (Spojené království)]
„Volný pohyb pracovníků – Článek 45 SFEU – Diskriminace na základě státní příslušnosti – Diskriminace na základě pohlaví – Směrnice 2004/38/ES – Článek 7 odst. 1 a 3 – Definice pojmu ,zaměstnaná osoba‘ – Právo pobytu – Občanka Unie, která dočasně přestala pracovat z důvodu omezení spjatých s těhotenstvím a s narozením dítěte – Podpora příjmu – Dostatečné prostředky – Proporcionalita“
1. Občanka Unie, která pobývá a pracuje v jiném členském státě, než jehož je státní příslušnicí, dočasně přestala pracovat z důvodu omezení spjatých s pozdními fázemi těhotenství a s bezprostředně navazující situací po narození dítěte. Následně podala žádost o zvláštní nepříspěvkovou peněžitou dávku na dobu, během níž nejsou ženy, které jsou státními příslušnicemi hostitelského členského státu, povinny pracovat nebo aktivně hledat práci. Její žádost byla příslušnými vnitrostátními orgány zamítnuta. Je třeba ji za těchto okolností považovat za „pracovníka“ ve smyslu článku 45 SFEU a konkrétněji, vztahuje se na ni článek 7 směrnice 2004/38/ES(2) (dále jen „směrnice o občanství“)?
2. Podle mého názoru by odpověď na tuto otázku měla být jednoznačně kladná. Jak se pokusím objasnit níže, jakýkoli jiný výklad článku 7 směrnice o občanství by znamenal nejen nerespektování zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, ale také zásady zákazu diskriminace na základě pohlaví, které obě mají bezpochyby status ústavní normy v unijním právu.
I – Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
3. J. Saint Prix je francouzskou státní příslušnicí, která pobývala ve Spojeném království nepřetržitě od 10. července 2006. Od září 2006 do srpna 2007 pracovala na různých pozicích, většinou jako asistentka pedagoga. Poté se zapsala do postgraduálního kurzu, který měl vazbu k jejímu předchozímu zaměstnání v oblasti vzdělávání. V únoru 2008 své studium ukončila, neboť otěhotněla.
4. J. Saint Prix poté hledala práci na středních školách. Vzhledem k tomu, že žádná pozice nebyla k dispozici, musela po dobu několika měsíců vykonávat pracovní činnost v mateřských školách, která jí byla zprostředkována agenturou. Dne 12. března 2008, tj. 12 týdnů před předpokládaným datem jejího porodu, přestala pracovat, jelikož péče o děti mateřských škol se stala příliš namáhavou. Několik dalších dní strávila hledáním jednoduššího zaměstnání, avšak marně.
5. Dne 18. března 2008 J. Saint Prix na radu svého lékaře podala žádost o podporu příjmů (Income Support), zvláštní nepříspěvkovou peněžitou dávku(3). Její žádost byla v souladu s příslušnými vnitrostátními právními předpisy zamítnuta, jelikož ztratila své „právo pobytu ve Spojeném království“, což je předpokladem pro získání podpory příjmů. Zdá se, že všichni účastníci řízení se shodují v tom, že žádost byla podána během období 11 týdnů před očekávaným dnem porodu.
6. Dítě J. Saint Prix se narodilo dne 21. května 2008. Přibližně tři měsíce po porodu se J. Saint Prix vrátila do zaměstnání.
7. J. Saint Prix podala žalobu k First Tier Tribunal (soud prvního stupně) proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o podporu příjmů. Její žalobě bylo vyhověno rozhodnutím ze dne 4. září 2008. Proti tomuto rozhodnutí následně podal Secretary of State for Work and Pensions (ministerstvo práce a důchodů, dále jen „Secretary of State“) opravný prostředek k Upper Tribunal (soud vyššího stupně), který rozhodl ve prospěch Secretary of State dne 7. května 2010. J. Saint Prix poté podala proti rozhodnutí Upper Tribunal odvolání ke Court of Appeal (odvolací soud). Naposled uvedený soud zamítl její odvolání dne 13. července 2011, načež J. Saint Prix podala další opravný prostředek k Supreme Court of the United Kingdom (Nejvyšší soud Spojeného království, dále jen „Supreme Court“).
8. Vzhledem k tomu, že Supreme Court má pochybnosti ohledně správného výkladu článku 7 směrnice o občanství, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Je třeba právo pobytu přiznané ,zaměstnané osobě‘ článkem 7 směrnice o občanství vykládat tak, že se vztahuje pouze na osoby, i) u kterých trvá pracovní poměr, ii) které se (přinejmenším za určitých okolností) ucházejí o zaměstnání, nebo iii) na které se vztahují rozšíření uvedená v čl. 7 odst. 3, anebo je třeba tento článek vykládat tak, že nebrání tomu, aby bylo právo pobytu přiznáno i dalším osobám, které zůstávají ,zaměstnanými osobami‘ pro tento účel?
2. (i) Platí-li posledně uvedený výklad, vztahuje se na ženu, která z opodstatněných důvodů spojených tělesnými omezeními vyplývajícími z pokročilého stadia těhotenství (a situace po narození dítěte) přestala pracovat nebo se ucházet o zaměstnání?
(ii) Pokud ano, má taková žena nárok na to, aby se na ni vztahovala definice vnitrostátního práva ohledně doby, kdy je opodstatněné, aby tak učinila?“
9. Písemná vyjádření byla předložena J. Saint Prix, AIRE Centre(4) a Kontrolním úřadem ESVO, jakož i polskou vládou, vládou Spojeného království a Komisí, přičemž všichni výše uvedení – s výjimkou polské vlády – přednesli svá ústní vyjádření i na jednání konaném dne 14. listopadu 2013.
II – Posouzení
A – Občan Unie v situaci J. Saint Prix by si měl zachovat postavení zaměstnané osoby
10. Předkládací usnesení uvádí, že podle práva Spojeného království nemusí být těhotná žena, která je státní příslušnicí Spojeného království, během 11 týdnů před očekávaným datem porodu připravena pracovat, nebo dokonce aktivně hledat práci. Po jejím porodu je nepřítomnost na trhu práce přípustná po dobu 15 týdnů(5). Pokud státní příslušnice Spojeného království splní příslušné požadavky, má rovněž nárok na podporu příjmu během tohoto období.
11. Tuto možnost nebude mít státní příslušník jiného členského státu, jako je J. Saint Prix, ledaže se na ni vztahuje článek 7 směrnice o občanství, který upravuje právo občanů Unie pobývat na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce(6). V projednávané věci mají kromě okolností (včetně práva pobytu pro zaměstnané osoby a osoby samostatně výdělečně činné) uvedených v čl. 7 odst. 1 zvláštní význam i okolnosti uvedené v čl. 7 odst. 3. Jedná se o situace, kdy si má občan Unie, který již není zaměstnanou osobou nebo samostatně výdělečně činnou osobou, přesto zachovat toto postavení. Tyto okolnosti zahrnují dočasnou neschopnost pracovat v důsledku nemoci nebo úrazu. Článek 7 odst. 3 se však nevztahuje na těhotenství. Podle předkládajícího soudu tedy J. Saint Prix – která byla těhotná v rozhodné době – může využít podpory příjmů, pouze pokud ji lze považovat za osobu, která měla postavení zaměstnané osoby během dotčeného období.
12. Z výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že předkládající soud se v rámci svých otázek v podstatě táže, zda má žena v postavení J. Saint Prix spadat pod pojem „zaměstnané osoby“ ve smyslu článku 7 směrnice o občanství.
13. S cílem zodpovězení této otázky začnu představením základních principů příslušné judikatury Soudního dvora v oblasti volného pohybu pracovníků. Ve světle této judikatury dále přezkoumám správný výklad článku 7 směrnice o občanství, když odpovím zejména na argumenty předložené vládou Spojeného království.
1. Judikatura Soudního dvora
14. Z ustálené judikatury vyplývá, že pojem „zaměstnané osoby“ je třeba vykládat široce(7). Je tomu tak proto, že takový výklad vymezuje rozsah působnosti jedné ze základních svobod zaručených Smlouvou(8).
15. Proto je třeba mít za to, že na migrujícího pracovníka, který byl zaměstnán v hostitelském členském státě, se vztahuje článek 45 SFEU(9). V zásadě je tedy osoba považována za zaměstnanou osobu po dobu trvání jejího pracovního poměru(10). Soudní dvůr však rovněž opakovaně rozhodl, že práva zaručená migrujícím pracovníkům nemusí nutně záviset na momentální nebo trvající existenci pracovního poměru. Migrujícím pracovníkům jsou totiž zaručena určitá práva vyplývající z postavení zaměstnané osoby, i když již v takovém pracovním poměru nejsou. Tato práva zahrnují nárok na dávky sociálního zabezpečení v hostitelském členském státě(11).
16. Na tomto místě bych rád připomněl, že podle ustálené judikatury článek 45 SFEU – a zejména jeho odst. 3 písm. d) – stanoví právo pracovníka zůstat na území členského státu po skončení zaměstnání v tomto státě. Soudní dvůr tak ve věci Lair(12) rozhodl, že migrující pracovník, který dobrovolně přestal pracovat, aby mohl absolvovat vysokoškolské studium, které souviselo s předchozí pracovní činností, měl být považován za pracovníka. Se zřetelem k problémům spjatým s hledáním nového zaměstnání v případě, že se pracovník stal nezaměstnanou osobou nedobrovolně, Soudní dvůr také rozhodl, že kritérium týkající se existence spojení mezi dotčenou pracovní činností a absolvovaným studiem nelze použít v případech, kdy není potřeba rekvalifikace dobrovolnou volbou učiněnou dotčenou osobou(13).
17. Snad ještě zajímavější bylo zjištění Soudního dvora v rozsudku Orfanopoulos(14), že občan Unie, který pracoval v hostitelském členském státě, a který tedy získal postavení migrujícího pracovníka v tomto státě, nadále spadá do oblasti působnosti ustanovení, které je nyní obsaženo v článku 45 SFEU, a právních předpisů, které byly přijaty na základě tohoto článku, po dobu trvání trestu strávenou ve vězení. V zásadě tedy nelze mít za to, že vězeň, který byl zaměstnán před uložením trestu odnětí svobody, přestal být dostupný na trhu práce hostitelského členského státu, za předpokladu, že si zajistí zaměstnání v přiměřené době po svém propuštění(15).
18. V projednávané věci je nesporné, že J. Saint Prix byla zaměstnanou osobou ve smyslu čl. 7 odst. 1 písm. a) směrnice o občanství až do března 2008, kdy přestala pracovat z důvodu omezení spjatých s jejím těhotenstvím. J. Saint Prix nicméně zůstala na území hostitelského členského státu v době, kdy nepracovala, a pracovat začala znovu tři měsíce po porodu. Jak uvedli všichni zúčastnění, kteří Soudnímu dvoru předložili vyjádření, s výjimkou vlády Spojeného království, pokud by J. Saint Prix byla za daných okolností zbavena postavení zaměstnané osoby, vyžadovalo by to výrazně restriktivní výklad článku 45 SFEU a článku 7 směrnice o občanství. To by bylo v rozporu s přístupem zastávaným Soudním dvorem ve výše představené judikatuře.
19. S touto argumentací se musím ztotožnit. Pokud by J. Saint Prix byla zbavena svého postavení zaměstnané osoby, znamenalo by to také výklad stávajících právních předpisů způsobem, který je v rozporu s cíli směrnice o občanství, která má posílit výkon základního a individuálního práva – přiznaného přímo všem občanům Unie Smlouvou – svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států(16). Proto mi připadá zřejmé, že J. Saint Prix musí být považována za zaměstnanou osobu, i pokud jde o období, během něhož nepracovala. Koneckonců, skutečně využila svého práva na volný pohyb a pracovala v hostitelském členském státě, než otěhotněla.
20. Nemohu se ovšem ztotožnit s výkladem, který navrhovaly J. Saint Prix, AIRE centre a Komise ve vztahu k článku 7 směrnice o občanství. V zásadě tvrdí, že – podobně jako za skutkových okolností případu Orfanopoulos – žena v postavení J. Saint Prix neopustila trh práce v definitivním slova smyslu, a měla by tedy spadat do oblasti působnosti obecného pravidla upravujícího pobyt delší než tři měsíce [jak je stanoveno v čl. 7 odst. 1 písm. a)]. I když by jistě bylo lákavé přímo použít rozhodnutí Soudního dvora ve věci Orfanopoulos na projednávaný případ, podle mého názoru by neměly být přehlíženy změny, které od té doby nastaly v legislativním rámci. Zatímco v době rozhodné v tomto případě neexistoval žádný nástroj sekundárního práva, jehož cílem by bylo stanovení podmínek upravujících výkon práva na volný pohyb, nyní takový nástroj (směrnice o občanství) existuje(17). Právo pobývat v jiném členském státě po třech měsících je speciálně upraveno článkem 7 směrnice o občanství.
21. Přestože nepřítomnost J. Saint Prix na trhu práce byla jistě dočasná, v tomto období nebyla smysluplně zapojena do hospodářské činnosti (stejně jako by nebyla zapojena nemocná osoba nebo osoba, která byla obětí nehody). Proto se domnívám, že nejvhodnější referenční bod pro posouzení postavení ženy v situaci J. Saint Prix je třeba spatřovat ve výjimce z obecného pravidla, stanovené v čl. 7 odst. 3 písm. a), týkajícím se dočasné pracovní neschopnosti z důvodu nemoci nebo úrazu.
22. V souvislosti s tím však vyvstává následující otázka: jak lze toto stanovisko uvést v soulad se skutečností, že čl. 7 odst. 3 směrnice o občanství – který se týká podmínek pro zachování postavení zaměstnané osoby, pokud dotyčná osoba již není zapojena do žádné zaměstnanecké nebo samostatné výdělečné činnosti – výslovně nezmiňuje těhotenství? Za účelem nalezení odpovědi na tuto otázku se budu nyní zabývat námitkami vznesenými vládou Spojeného království.
2. Námitky vznesené vládou Spojeného království
23. Na rozdíl od ostatních účastníků řízení, kteří předložili vyjádření, vláda Spojeného království přikládá zvláštní význam dvěma faktorům, které podle jejího názoru svědčí v neprospěch toho, aby bylo s J. Saint Prix zacházeno jako se zaměstnanou osobou. Zaprvé tvrdí, že situace J. Saint Prix by měla postavena na roveň se skutkovými okolnostmi případu Dias(18), v jehož rámci Soudní dvůr (na rozdíl od projednávané věci) přezkoumal podmínky pro získání práva trvalého pobytu podle článku 16 směrnice o státním občanství(19). Přestože tento aspekt nebyl projednáván v řízení před Soudním dvorem týkajícím se věci Dias, žalobkyně zde nebyla považována za zaměstnanou osobu – tento aspekt nebyl výslovně diskutován před Soudním dvorem – v hostitelském členském státě, pokud jde o období, během kterého přestala pracovat, aby mohla pečovat o své malé dítě, tj. období, které začalo plynout poté, co skončila její mateřská dovolená(20).
24. Nemohu se ztotožnit s tvrzením, že se v případě Dias jedná o případ obdobný projednávané věci. Tyto dvě věci totiž lze relativně snadno rozlišit na základě skutkových okolností. Ve věci Dias trvala nepřítomnost matky v práci delší dobu, než byla doba, kdy přetrvával zdravotní důvod, který jí bránil v návratu do práce. Jak uvádí předkládající soud, jak ženy, tak i muži mohou zůstat doma a starat se o děti. Naproti tomu, v případě projednávaném před předkládajícím soudem čelíme situaci, kdy žena přestane pracovat po jasně vymezenou dobu z důvodu tělesných a duševních omezení spjatých s těhotenstvím(21). Toto období se navíc shoduje s obdobím, během něhož nejsou těhotné ženy, které jsou státními příslušnicemi hostitelského členského státu, povinny pracovat nebo aktivně hledat práci(22).
25. Vláda Spojeného království dále rovněž klade zvláštní důraz na skutečnost, že čl. 7 odst. 3 směrnice o občanství výslovně odkazuje na situace, ve kterých je dotčená osoba dočasně neschopná pracovat v důsledku nemoci nebo úrazu, ale nezmiňuje těhotenství. Podle jejího názoru skutečnost, že směrnice výslovně nezakotvuje žádnou ochranu v tomto ohledu v souvislosti s těhotenstvím a porodem, svědčí o úmyslném záměru zákonodárce zabránit tomu, aby mohla být taková ochrana dovozována z tohoto ustanovení. To je podle vlády Spojeného království zřejmé zejména proto, že ve fázi projednávání ve výboru v Evropském parlamentu byl učiněn pokus vložit odkaz na těhotenství do čl. 7 odst. 3 návrhu Komise, který tento aspekt nezmiňoval(23).
26. Z této skutečnosti bych jen nerad vyvozoval definitivní závěry.
27. V této souvislosti bych rád zdůraznil, že jak vyplývá z návrhu Komise(24) týkajícího se směrnice o občanství, cílem této směrnice nebylo jen zopakovat ustanovení již obsažená v jiných směrnicích a, konkrétněji, ustanovení obsažená ve směrnici 68/360/EHS(25). To platí zejména o článku 7 směrnice o občanství. Jak uvádí sama vláda Spojeného království, cílem nové směrnice bylo také poskytnout judikatuře Soudního dvora (ve stavu platném v rozhodné době) v oblasti občanství Unie legální oporu(26). Tato judikatura neřešila konkrétní otázku těhotenství (neřešila ji ostatně ani směrnice 68/360) v souvislosti s určením oblasti působnosti pojmu „zaměstnaná osoba“ a práva pobytu v hostitelském členském státě, který je s ním úzce spjat.
28. Domnívám se, že jasně formulovaný cíl původního návrhu Komise nové směrnice o občanství – začlenění jak stávajících právních předpisů, tak i judikatury Soudního dvora do nového ustanovení – pomáhá objasnit, proč nenavrhla začlenění výslovného odkazu na těhotenství do čl. 7 odst. 3 jako výjimky z obecného pravidla [stanoveného v čl. 7 odst. 1 písm. a)], podle něhož zachování postavení zaměstnané osoby předpokládá existenci pracovního poměru(27). S ohledem na tento cíl není překvapením, že se nepředpokládalo začlenění širšího spektra situací. Argumenty předložené vládou Spojeného království by však pravděpodobně byly přesvědčivější, pokud by původní návrh Komise výslovně zahrnoval odkaz na těhotenství, který by byl odstraněn v rámci následného legislativního procesu.
29. Další aspekt, který by měl být na tomto místě zdůrazněn, je, že i když cílem směrnice o občanství je, jak již bylo uvedeno výše, stanovit podmínky, kterými se řídí výkon práva na volný pohyb, faktem zůstává, že akt sekundárního práva nemůže změnit význam pojmu „pracovník“, který je pevně zakotven v článku 45 SFEU, tj. ustanovení primárního práva. Schválení takového právního nástroje navíc nemůže zabránit Soudnímu dvoru v tom, aby vykládal a používal pojem „pracovník“ tak, jak je použit v článku 45 SFEU, v rámci vypořádávání se s novými situacemi.
30. Jednoduše řečeno, otázka, zda má být osoba považována za zaměstnanou osobu, nebo za jakých okolností je třeba, aby si dotčená osoba zachovala toto postavení, je nakonec otázkou primárního práva. Odpověď nemůže být smysluplně omezena ustanovením sekundárního práva. Sekundární právo totiž jak známo musí být v co největším možném rozsahu vykládáno v souladu s primárním právem(28). Takto mají být odstraněny veškeré nesrovnalosti, které mohou mít vliv na platnost ustanovení sekundárního práva. V souladu s tím je relevantním určovatelem pro rozhodnutí otázky, zda by si J. Saint Prix měla zachovat postavení zaměstnané osoby ve smyslu článku 7 směrnice o občanství, zejména judikatura Soudního dvora týkající se ustanovení, které je nyní obsaženo v článku 45 SFEU.
31. Aby se zamezilo výkladu článku 45 SFEU takovým způsobem, že se prostřednictvím soudní konstrukce vytvoří nová kategorie pracovníků, považuji za nezbytné, aby se na zacházení s těhotnou ženou v postavení J. Saint Prix rovněž vztahoval článek 7 směrnice o občanství. Jak jsem již uvedl, čl. 7 odst. 3 písm. a) této směrnice má v projednávané věci zvláštní význam proto, že se konkrétně vztahuje na dočasnou pracovní neschopnost z důvodu nemoci nebo úrazu.
32. Je pravda, že z judikatury odvíjející se od rozsudku ve věci Webb(29) jasně vyplývá, že s těhotenstvím nelze zacházet jako s nemocí. Toto rozlišení však bylo koncipováno v rámci ochrany těhotných žen proti neoprávněné výpovědi. Ve skutečnosti z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá – nepochybně s cílem zajistit zvláštní ochranu těhotným ženám a přispět k dosažení skutečné rovnosti(30) – že na rozdíl od nemoci těhotenství nemůže samo o sobě odůvodnit výpověď (nebo jiné druhy rozdílného zacházení na pracovišti)(31).
33. V projednávané věci se naopak setkáváme se situací, kdy by nerovné zacházení s těhotenstvím a nemocí mělo za následek, že by právní předpisy EU poskytovaly ochranu v případě nemoci, ale nikoli v případě těhotenství. To by jednoznačně znamenalo porušení zásady zákazu diskriminace na základě pohlaví.
34. Představme si hypotetickou situaci, že J. Saint Prix – nebo v této souvislosti zaměstnanec mužského pohlaví, jemuž bylo zaměstnání zprostředkováno agenturou – byla dočasně neschopná pracovat nikoli z důvodu těhotenství, nýbrž z důvodu nemoci. V důsledku této nemoci by nebyla schopna pracovat několik měsíců, ale jakmile by to její zdravotní stav umožňoval, vrátila by se do zaměstnání. Za těchto okolností lze stěží popřít, že J. Saint Prix byla pokládána za zaměstnanou osobu podle čl. 7 odst. 3 písm. a) směrnice o občanství po dobu nezbytnou k jejímu uzdravení. Podle vlády Spojeného království totéž neplatí v případě, kdy žena není nemocná (nebo třeba obětí nehody), ale je těhotná.
35. Vzhledem k tomu, že otěhotnět může pouze žena, výklad čl. 7 odst. 3 směrnice o občanství, ve spojení s článkem 45 SFEU, který by vedl ke ztrátě postavení zaměstnané osoby v případě dočasné nepřítomnosti v práci z důvodu tělesných obtíží v pokročilém stadiu těhotenství a těsně po porodu (následky, které podle mého názoru lze poměrně snadno přirovnat k následkům mnoha nemocí, které postihují jak ženy, tak i muže), by v praxi znamenal poskytování menší ochrany ženám než mužům. Takový přístup by byl, přinejmenším z důvodu vycházejícího z článku 23 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), v rozporu se zásadou zákazu diskriminace na základě pohlaví. Je tomu tak zejména díky ustálené zásadě, podle níž méně příznivé zacházení z důvodu těhotenství představuje – aniž by bylo nutné stanovit mužský příklad ke srovnání – diskriminaci na základě pohlaví(32).
36. To znamená, že je třeba jasně definovat rozsah ochrany, která by měla být poskytována těhotným ženám podle čl. 7 odst. 3 směrnice o občanství.
3. Vymezení rozsahu ochrany poskytované těhotným ženám
37. Jsem přesvědčen o tom, že k tomu, aby se předešlo zachování postavení zaměstnané osoby po neomezeně dlouhou dobu před porodem a po něm, by dočasné obtíže související s těhotenstvím a porodem měly spadat do oblasti působnosti čl. 7 odst. 3 směrnice o občanství, pokud jde o období, během kterého tělesný stav dotyčné ženě skutečně bránil v práci. V opačném případě by to znamenalo ignorování cíle směrnice o občanství, kterým je stanovit podmínky upravující výkon práva na volný pohyb.
38. Zdá se, že k tomu, aby byl zajištěn výklad čl. 7 odst. 3 směrnice o občanství, který je v souladu s čl. 18 odst. 1 SFEU a čl. 21 odst. 2 Listiny, které zakazují jakoukoli formu diskriminace na základě státní příslušnosti, se jediné vhodné kritérium pro stanovení období, během kterého lze nepřítomnost na trhu práce považovat za přiměřenou – s cílem převzetí pojmu, který použil Soudní dvůr v rozsudku Orfanopoulos(33) – nachází ve vnitrostátním právu, a konkrétně ve vnitrostátních pravidlech upravujících období, během něhož těhotné ženy nemusí pracovat nebo si aktivně hledat práci, a v pravidlech upravujících sociální pomoc, která musí být ženám během tohoto období k dispozici(34).
39. V této souvislosti musím zdůraznit, že kdyby se migrujícím pracovníkům neposkytla srovnatelná ochrana, představovalo by to diskriminaci na základě státní příslušnosti. Proto vzhledem ke skutečnosti, že během 11 týdnů před předpokládaným datem porodu (a 15 týdnů po porodu) je státní příslušnice Spojeného království nejen osvobozena od povinnosti být připravena pracovat nebo si aktivně hledat práci, ale po splnění určitých podmínek má i nárok na podporu příjmu během tohoto období, by se stejná pravidla měla týmž způsobem použít na ženu nacházející se v situaci J. Saint Prix.
40. Je však obecně známo, že v některých případech mohou být důsledky těhotenství překážkou výkonu pracovní činnosti už i v dřívějších fázích těhotenství. V těchto situacích je třeba předpokládat, že dotčenou zaměstnankyni, která je dočasně v pracovní neschopnosti z důvodu těhotenství, lze přirovnávat k osobě, která je nemocná (za předpokladu, že respektuje platné vnitrostátní postupy pro ověření toho, že jde skutečně o tento případ, například prostřednictvím lékařského potvrzení), a že se na ni automaticky vztahuje čl. 7 odst. 3 písm. a) směrnice o občanství. V opačném případě by samotná skutečnost těhotenství neumožňovala odvolávat se na toto ustanovení. Takový výklad právní úpravy by opět znamenal zjevné nerespektování zásady zákazu diskriminace na základě pohlaví.
41. V důsledku toho jsem dospěl k závěru, že čl. 7 odst. 3 písm. a) směrnice o občanství, ve spojení s článkem 45 SFEU, je třeba vykládat v tom smyslu, že žena, která může být dočasně považována za neschopnou práce v důsledku tělesných omezení v pokročilém stadiu těhotenství, si musí zachovat postavení „zaměstnané osoby“. Postavení zaměstnané osoby je zachováno až do doby, kdy lze po ženě rozumně požadovat, aby se vrátila do práce nebo si hledala zaměstnání po narození svého dítěte. Aby se zajistilo dodržování zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, nesmí být toto období kratší než období stanovené ve vnitrostátních právních předpisech upravujících období, během kterého těhotné ženy nemusí být připraveny pracovat nebo si aktivně hledat práci.
42. S ohledem na výše uvedené úvahy bych rád předložil následující doplňující připomínky.
B – Důsledky pro občana Unie, který si nezachová postavení zaměstnané osoby
43. Zdá se, že předkládající soud vychází z předpokladu, že kdyby J. Saint Prix nebyla považována za „zaměstnanou osobu“ ve smyslu článku 7 směrnice o občanství, nemohla by si nárokovat ani pobírat podporu příjmu během období, kdy nepracovala. Zdá se, že je to proto, že ztratila své právo pobytu ve Spojeném království. Ačkoli tato otázka není přímo relevantní ve věci projednávané před předkládajícím soudem, při jednání před Soudním dvorem byla předmětem rozsáhlé diskuse.
44. S tímto tvrzením předkládajícího soudu nemohu bezpodmínečně souhlasit.
45. Úvodem bych rád připomněl, že pouhá skutečnost, že občan Unie ztratil postavení zaměstnané osoby, neznamená, že automaticky a bezprostředně ztrácí veškerá práva spojená s tímto postavením. To ukazuje rozsudek Trojani(35), ve kterém Soudní dvůr mimo jiné konstatoval, že hostitelský členský stát má rozsáhlou diskreční pravomoc rozhodovat o tom, zda státní příslušník jiného členského státu, který požádal o sociální pomoc, splňuje podmínky práva pobytu(36). Soudní dvůr však, vědom si zásadní role statusu občanství Unie v systému práva EU, v uvedeném rozsudku rozhodl, že občan Unie, který nemá v hostitelském členském státu právo pobytu podle nynějšího článku 45 SFEU, v něm přesto může mít pouze z titulu občanství Unie právo pobytu na základě přímé použitelnosti nynějšího čl. 21 odst. 1 SFEU. Samozřejmě, i když je výkon tohoto práva podroben „omezením a podmínkám“ upraveným v tomto ustanovení, příslušné vnitrostátní orgány musí zajistit, aby byly při použití těchto ustanovení dodrženy základní zásady práva EU a zejména zásada proporcionality(37).
46. Tato ustálená zásada byla nedávno zopakována v rozsudku Brey(38), ve kterém se Soudní dvůr zabýval slučitelností vnitrostátní právní úpravy, která neumožňovala poskytnutí určité dávky státnímu příslušníkovi jiného členského státu, který nevykonává hospodářskou činnost. V rozsudku Brey Soudní dvůr připisoval zvláštní význam omezením, která svoboda pohybu jako základní zásada práva EU ukládá členským státům při výkonu diskreční pravomoci (včetně pravomoci vyhoštění z území členského státu), pokud jde o cizí státní příslušníky EU.
47. Důležité je, že prostor pro uvážení přiznaný členským státům nesmí být užíván takovým způsobem, který by ohrožoval cíl směrnice o občanství, jímž je zejména usnadnit a posílit výkon základního práva občanů Unie volně se pohybovat a pobývat na území členských států, a užitečný účinek uvedené směrnice(39). Je sice pravda, že výkon práva pobytu v jiném členském státě může podléhat omezením odůvodněným oprávněnými zájmy tohoto státu (jako např. ochrana veřejného rozpočtu). Soudní dvůr však odmítl možnost použití takových legitimních zájmů způsobem, který by ohrožoval základní zásadu volného pohybu. Tato základní zásada by byla ohrožena, pokud by byly podmínky stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice o občanství vykládány extensivně(40). V souladu s tímto ustanovením mají občané EU, kteří nevykonávají hospodářskou činnost (tj. osoby, které nejsou zaměstnány nebo nevykonávají samostatně výdělečnou činnost v hostitelském členském státě), právo pobytu v hostitelském členském státě za předpokladu, že mají dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci tohoto státu.
48. Soudní dvůr v rozsudku Brey také konstatoval, že příslušné vnitrostátní orgány musejí provést celkové posouzení skutkových okolností každého jednotlivého případu ve světle zásady proporcionality, aby mohly určit, zda přiznání sociální dávky může představovat nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu jako celek ve smyslu čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice o občanství. Soudní dvůr zopakoval ustálenou zásadu, podle níž směrnice o občanství vychází zejména v případech, kdy jsou obtíže, kterým čelí osoba požívající práva pobytu, přechodné povahy, z předpokladu, že ve věcech sociální pomoci existuje určitý stupeň solidarity mezi státními příslušníky různých členských států(41). Pouhá skutečnost, že státní příslušník jiného členského státu pobírá dávku sociální pomoci, sama o sobě nepostačuje k prokázání, že představuje nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu(42).
49. Vycházeje z této argumentace – a s výhradou ověření předkládajícím soudem – bych si dovolil tvrdit, že za daných okolností, z nichž vychází předkládací rozhodnutí, tj. když žena v postavení J. Saint Prix může být dočasně považována za práce neschopnou z důvodu těhotenství, a proto usiluje o získání zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, jako je podpora příjmu, neměla by automaticky ztratit své právo pobytu jako důsledek svých dočasných finančních potíží. S ohledem na rozhodnutí Soudního dvora týkající se této otázky v rozsudku Brey musím rovněž konstatovat, že z pouhé skutečnosti, že těhotná žena požádala o takovou dávku, jako je podpora příjmu, automaticky nevyplývá, že již nemá prostředky dostatečné pro pobyt v hostitelském členském státě. To platí tím spíše, pokud jsou existenční potíže, s nimiž se potýká J. Saint Prix, dočasného charakteru, a sociální pomoc je v důsledku toho žádána pouze na omezenou dobu, která se také mimochodem shoduje s obdobím běžné mateřské dovolené přiznané státním příslušnicím Spojeného království, během něhož se nevyžaduje, aby byly připraveny pracovat nebo aby aktivně hledaly práci.
50. Na rozdíl od okolností případu projednávaného před předkládajícím soudem nelze podobný závěr podle mého názoru dovodit z rozsudku Brey. Je tomu tak proto, že v daných věcech představovalo vyplácení příslušné dávky za okolností, kdy dotčená osoba nebyla nadále hospodářsky aktivní v jakémkoliv smyslu, časově neomezenou a opakující se událost. Jak jsem již vysvětlil(43), cílem čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice o občanství je zabránit hospodářsky neaktivním občanům Unie využívat systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu k financování svého živobytí během počátečního období pobytu v tomto členském státě.
51. Je však třeba mít na paměti, že to, co může nebo nemůže představovat nepřiměřenou zátěž pro systém sociálního zabezpečení hostitelského členského státu jako celku, je záležitost, kterou musí (celkově) posoudit vnitrostátní orgány(44). Navzdory tomuto rozdělení úkolů mezi Evropskou unii a jejími členskými státy se musím přiznat, že si umím jen těžko představit situaci, kdy by poskytnutí dávky, jako je například podpora příjmu, ženě, která se nachází v situaci J. Saint Prix, představovalo takovou zátěž. Vzhledem k dočasnému charakteru problémů, s nimiž se potýká, a omezené době, během níž měla být dávka poskytována, by byl jiný závěr v rozporu se zásadou proporcionality, které je třeba při tomto posuzování věnovat náležitou pozornost.
52. To znamená, že nelze kategoricky vyloučit, že k tomu, aby se zabránilo „sociální turistice“, může být opodstatněné přijmout další omezení, pokud jde o hospodářsky neaktivní občany Unie, kteří nikdy neprokázali spojení se společností jejich hostitelského členského státu na základě toho, že v tomto státě pracovali a platili daně. Nedomnívám se však, že taková omezení jsou odůvodněná nebo dokonce přiměřená v případech, kdy, jako je tomu v projednávané věci, žena skutečně vykonávala své právo na svobodu pohybu a podílela se na skutečné hospodářské činnosti v hostitelském členském státě ještě předtím, než otěhotněla, a požádala o poskytování dávky během omezeného období předtím, než se vrátila na trh práce.
III – Závěry
53. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky předložené Supreme Court of the United Kingdom odpověděl takto:
„Článek 7 odst. 3 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, ve spojení s článkem 45 SFEU, musí být vykládán v tom smyslu, že žena, která může být dočasně považována za práce neschopnou v důsledku tělesných omezení v pokročilém stadiu těhotenství, si musí zachovat postavení zaměstnané osoby. Postavení zaměstnané osoby je zachováno až do doby, kdy lze po dotčené ženě rozumně požadovat, aby se vrátila do práce nebo si hledala zaměstnání po narození svého dítěte. Aby bylo zajištěno dodržování zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, nesmí být toto období kratší než období stanovené ve vnitrostátních právních předpisech upravujících období, během kterého těhotné ženy nemusí být připraveny pracovat nebo si aktivně hledat práci.“