CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NILS Wahl
présentées le 12 décembre 2013 (1)
Affaire C‑507/12
Jessy Saint Prix
contre
Secretary of State for Work and Pensions
[demande de décision préjudicielle formée par la Supreme Court of the United Kingdom (Royaume-Uni)]
«Libre circulation des travailleurs – Article 45 TFUE – Discrimination fondée sur la nationalité – Discrimination fondée sur le sexe – Directive 2004/38/CE – Article 7, paragraphes 1 et 3 – Définition de la notion de ‘travailleur’ – Droit de séjour – Citoyenne de l’Union ayant cessé temporairement de travailler en raison des contraintes liées à sa grossesse et aux suites de son accouchement – Complément de revenu – Ressources suffisantes – Proportionnalité»
1. Une citoyenne de l’Union européenne résidant et travaillant dans un État membre autre que le sien cesse temporairement de travailler en raison des contraintes liées aux derniers stades de sa grossesse et des suites immédiates de son accouchement. Elle sollicite alors une prestation non contributive spéciale versée en espèces pour une période durant laquelle les femmes qui sont ressortissantes de l’État membre d’accueil ne sont pas tenues de travailler ou de chercher activement un emploi. Sa demande est rejetée par les autorités nationales compétentes. Dans ces circonstances, doit-elle être traitée comme un «travailleur» aux fins de l’article 45 TFUE et, plus spécifiquement, est-elle couverte par l’article 7 de la directive 2004/38/CE (2) (ci‑après la «directive sur la citoyenneté»)?
2. Il est évident à mes yeux qu’il convient de répondre affirmativement à cette question. Comme je tenterai de le montrer ci‑après, toute autre interprétation de l’article 7 de la directive sur la citoyenneté impliquerait une méconnaissance non seulement du principe de l’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité, mais aussi du principe de l’interdiction des discriminations fondées sur le sexe, qui jouissent tous deux indubitablement d’un statut constitutionnel en droit de l’Union.
I – Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
3. Mme Saint Prix est une ressortissante française qui réside de manière continue au Royaume-Uni depuis le 10 juillet 2006. De septembre 2006 à août 2007, elle a occupé divers emplois, généralement en tant qu’enseignante auxiliaire. Elle s’est ensuite inscrite à un cours de troisième cycle en relation avec son emploi antérieur dans le domaine de l’éducation. En février 2008, elle a abandonné ses études parce qu’elle était tombée enceinte.
4. Mme Saint Prix a alors cherché un emploi dans les écoles secondaires. Comme aucun emploi de ce type n’était disponible, elle a travaillé durant plusieurs mois comme intérimaire dans des écoles maternelles. Le 12 mars 2008, c’est-à-dire douze semaines avant la date prévue de son accouchement, elle a cessé de travailler, car son travail, qui consistait à s’occuper d’enfants de l’école maternelle, était devenu trop fatigant. Elle a cherché un travail plus léger durant quelques jours, mais en vain.
5. Le 18 mars 2008, sur le conseil de son médecin, Mme Saint Prix a sollicité un complément de revenu, une prestation non contributive spéciale versée en espèces (3). Sa demande a été rejetée parce que, en vertu de la législation nationale pertinente, elle avait perdu son «droit de séjour au Royaume-Uni», qui est une condition requise pour l’obtention du complément de revenu. Toutes les parties paraissent convenir que la demande a été introduite dans un délai de onze semaines avant la date prévue de l’accouchement.
6. Le bébé de Mme Saint Prix est né le 21 mai 2008. Environ trois mois après la naissance, Mme Saint Prix a repris le travail.
7. Mme Saint Prix a introduit un recours devant le First‑tier Tribunal (Royaume-Uni) contre la décision lui refusant le complément de revenu. Son recours a été accueilli par un jugement du 4 septembre 2008. Le Secretary of State for Work and Pensions a, à son tour, introduit un recours contre ce jugement devant l’Upper Tribunal, qui a accueilli ce recours le 7 mai 2010. Mme Saint Prix a alors interjeté appel de ce jugement devant la Court of Appeal. Cette dernière ayant rejeté son appel le 13 juillet 2011, elle a formé un pourvoi devant la Supreme Court of the United Kingdom.
8. Nourrissant des doutes quant à l’interprétation correcte de l’article 7 de la directive sur la citoyenneté, la Supreme Court of the United Kingdom a décidé de surseoir à statuer et de déférer les questions suivantes à la Cour:
«1) Le droit de séjour conféré à un ‘travailleur salarié’ par l’article 7 de la directive sur la citoyenneté doit-il être interprété comme s’appliquant seulement à ceux qui sont i) dans une relation de travail existante, ii) (au moins dans certaines circonstances) à la recherche d’un emploi ou iii) couverts par les extensions de l’article 7, paragraphe 3, ou cet article doit-il être interprété comme ne faisant pas obstacle à la reconnaissance d’autres personnes demeurant des ‘travailleurs salariés’ à cette fin?
2) a) Dans cette dernière hypothèse, s’étend-il à une femme qui, légitimement, cesse de travailler ou de chercher un emploi, en raison des contraintes physiques liées aux derniers stades de sa grossesse (et aux suites de son accouchement)?
b) Si oui, a-t-elle le droit de bénéficier de la définition que donne la législation nationale du moment où il est légitime de cesser de travailler ou de chercher un emploi?»
9. Des observations écrites ont été présentées par Mme Saint Prix, par l’AIRE Centre (4), par les gouvernements du Royaume-Uni et polonais, par la Commission européenne ainsi que par l’Autorité de surveillance AELE, qui tous – à l’exception du gouvernement polonais – ont présenté des observations orales lors de l’audience du 14 novembre 2013.
II – Analyse juridique
A – Une citoyenne de l’Union se trouvant dans la situation de Mme Saint Prix doit conserver la qualité de travailleur
10. La décision de renvoi explique que, en vertu du droit du Royaume-Uni, une femme enceinte – qui est une ressortissante du Royaume-Uni – n’est pas tenue d’être disponible sur le marché de l’emploi ou même de chercher activement un emploi durant la période commençant onze semaines avant la date prévue de son accouchement. Après son accouchement, il est admis qu’elle soit absente du marché de l’emploi durant 15 semaines (5). Si elle remplit les conditions requises, une ressortissante du Royaume-Uni a aussi droit au complément de revenu durant cette période.
11. Cette possibilité n’est pas ouverte à une ressortissante d’un autre État membre, comme Mme Saint Prix, à moins qu’elle ne soit couverte par l’article 7 de la directive sur la citoyenneté, qui régit le droit pour les citoyens de l’Union de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois (6). En plus des circonstances (y compris le droit de séjour des travailleurs salariés ou non salariés) visées à l’article 7, paragraphe 1, de cette directive, celles énumérées à l’article 7, paragraphe 3, de celle-ci revêtent une importance particulière en l’espèce. Il s’agit des situations dans lesquelles un citoyen de l’Union qui n’exerce plus d’activité salariée ou non salariée conserve néanmoins la qualité de travailleur salarié ou non salarié. Ces circonstances incluent l’incapacité de travail temporaire résultant d’une maladie ou d’un accident. Cependant, l’article 7, paragraphe 3, ne mentionne pas la grossesse. Selon la juridiction de renvoi, Mme Saint Prix – qui était enceinte à l’époque en cause – ne peut, par conséquent, bénéficier du complément de revenu que si elle peut être considérée comme étant un travailleur durant la période en question.
12. Je conclus de ce qui précède que, par ses questions, la juridiction de renvoi vise essentiellement à savoir si une femme se trouvant dans la situation de Mme Saint Prix doit être assimilée à un travailleur aux fins de l’article 7 de la directive sur la citoyenneté.
13. Pour répondre à cette question, je commencerai par décrire les principes fondamentaux de la jurisprudence pertinente de la Cour en matière de libre circulation des travailleurs. Ensuite, je me pencherai – à la lumière de cette jurisprudence – sur l’interprétation correcte de l’article 7 de la directive sur la citoyenneté en examinant, en particulier, les arguments avancés par le gouvernement du Royaume-Uni.
1. Jurisprudence de la Cour
14. Selon une jurisprudence constante, la notion de travailleur doit être interprétée largement (7). Il en est ainsi parce qu’elle définit le champ d’application de l’une des libertés fondamentales garanties par le traité (8).
15. Par conséquent, un travailleur migrant qui a travaillé dans un État membre d’accueil doit être traité comme relevant du champ d’application de l’article 45 TFUE (9). En principe, donc, une personne est considérée comme travailleur pendant la durée de son emploi (10). Cependant, la Cour a aussi constamment jugé que les droits garantis aux travailleurs migrants ne sont pas nécessairement liés à l’existence effective ou continue d’une relation d’emploi. En fait, certains droits découlant de la qualité de travailleur sont garantis aux travailleurs migrants même lorsqu’ils ne sont plus dans une telle situation. Ces droits incluent le bénéfice d’une prestation de sécurité sociale dans l’État membre d’accueil (11).
16. Sur ce point, je voudrais attirer l’attention sur le fait que, selon une jurisprudence constante, l’article 45 TFUE – et en particulier son paragraphe 3, sous d) – consacre le droit d’un travailleur de rester sur le territoire d’un État membre après y avoir travaillé. Ainsi, dans l’arrêt Lair (12), la Cour a jugé qu’un travailleur migrant qui a cessé volontairement de travailler pour entreprendre des études universitaires en relation avec son activité professionnelle antérieure doit être considéré comme un travailleur. Consciente des problèmes qu’un travailleur qui est devenu involontairement chômeur rencontre pour trouver un nouvel emploi, la Cour a aussi estimé que le critère concernant l’existence d’un lien entre l’activité professionnelle en cause et les études entreprises ne peut s’appliquer lorsque la nécessité d’un recyclage ne résulte pas d’un choix opéré volontairement par la personne concernée (13).
17. Ce qui est, peut‑être, encore plus intéressant, c’est que, dans l’arrêt Orfanopoulos et Oliveri (14), la Cour a confirmé qu’un citoyen de l’Union qui a travaillé dans un État membre d’accueil et y a, par conséquent, acquis la qualité de travailleur migrant continue de relever du champ d’application de ce qui est devenu l’article 45 TFUE et de la législation adoptée sur la base de celui‑ci pour la durée de la peine de prison qu’il a purgée. Fondamentalement, donc, un détenu qui travaillait avant son incarcération ne doit pas être considéré comme ayant cessé d’être disponible sur le marché de l’emploi de l’État membre d’accueil, à condition qu’il retrouve un emploi dans un temps raisonnable après sa libération (15).
18. En l’espèce, il n’est pas contesté que Mme Saint Prix était un travailleur aux fins de l’article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive sur la citoyenneté jusqu’en mars 2008, époque à laquelle elle a cessé de travailler en raison des contraintes liées à sa grossesse. Mme Saint Prix est, néanmoins, restée sur le territoire de l’État membre d’accueil pendant la période où elle n’a pas travaillé et elle a repris le travail trois mois après son accouchement. Comme toutes les parties qui ont présenté des observations devant la Cour l’ont fait remarquer – à l’exception du gouvernement du Royaume-Uni –, pour priver Mme Saint Prix de la qualité de travailleur, il faudrait faire une interprétation particulièrement stricte de l’article 45 TFUE et de l’article 7 de la directive sur la citoyenneté. Cela serait contraire à l’attitude adoptée par la Cour dans la jurisprudence décrite ci-dessus.
19. Je dois me rallier à cette thèse. Si l’on privait Mme Saint Prix de sa qualité de travailleur, cela impliquerait que l’on interprète la législation existante d’une manière qui va à l’encontre de l’objectif de la directive sur la citoyenneté, qui est de faciliter l’exercice du droit fondamental et individuel – conféré directement à tous les citoyens de l’Union par le traité – de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (16). Par conséquent, il paraît évident que Mme Saint Prix doit être traitée comme un travailleur, même en ce qui concerne la période durant laquelle elle n’a pas travaillé. Après tout, elle a véritablement fait usage de son droit de libre circulation et a travaillé dans l’État membre d’accueil avant de tomber enceinte.
20. Cependant, je ne peux souscrire à l’interprétation proposée par Mme Saint Prix, par l’AIRE Centre et par la Commission en ce qui concerne l’article 7 de la directive sur la citoyenneté. En substance, ils affirment que – à l’instar des faits sous-jacents à l’arrêt Orfanopoulos et Oliveri, précité – une femme se trouvant dans la situation de Mme Saint Prix n’a pas quitté le marché de l’emploi de manière permanente et doit donc relever du champ d’application de la règle générale régissant le séjour d’une durée de plus de trois mois [telle que prévue à l’article 7, paragraphe 1, sous a), de cette directive]. Bien qu’il soit certainement tentant d’appliquer directement le dispositif de l’arrêt Orfanopoulos et Oliveri, précité, à la présente affaire, les changements survenus depuis lors dans le paysage législatif ne doivent pas, selon moi, être ignorés. Alors que, à l’époque concernée par cette affaire, il n’existait aucun instrument de droit dérivé visant à définir les conditions régissant l’exercice du droit de libre circulation, un tel instrument (la directive sur la citoyenneté) existe à présent (17). Le droit de séjourner dans un autre État membre pour une durée de plus de trois mois est spécifiquement régi par l’article 7 de la directive sur la citoyenneté.
21. Bien que Mme Saint Prix n’ait certainement été absente que temporairement du marché de l’emploi, elle ne s’est pas engagée, de manière significative, dans une activité économique durant cette période (exactement comme une personne qui était malade ou qui a été victime d’un accident). C’est la raison pour laquelle je crois que la référence la plus appropriée pour apprécier la situation d’une femme se trouvant dans celle de Mme Saint Prix figure dans l’exception à la règle générale, prévue à l’article 7, paragraphe 3, sous a), de la directive sur la citoyenneté, qui vise l’incapacité de travail temporaire résultant d’une maladie ou d’un accident.
22. Cependant, cela soulève la question de savoir comment ce point de vue peut être concilié avec le fait que l’article 7, paragraphe 3, de la directive sur la citoyenneté – qui concerne les conditions de maintien de la qualité de travailleur lorsque la personne en cause n’exerce plus d’activité salariée ou non salariée – ne mentionne pas expressément la grossesse. Pour répondre à cette question, j’examinerai maintenant les objections soulevées par le gouvernement du Royaume-Uni.
2. Objections soulevées par le Royaume-Uni
23. Contrairement aux autres parties qui ont présenté des observations, le gouvernement du Royaume-Uni attache une importance particulière à deux facteurs qui, selon lui, font obstacle à ce que Mme Saint Prix soit traitée comme un travailleur. D’une part, il affirme que la situation de Mme Saint Prix doit être mise sur le même pied que les circonstances de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Dias (18), une affaire où (à la différence de la présente affaire) la Cour a analysé les conditions d’obtention d’un droit de séjour permanent énoncées à l’article 16 de la directive sur la citoyenneté (19). Bien que cette question n’ait pas été en cause dans la procédure devant la Cour dans l’affaire Dias, précitée, la requérante n’avait pas été traitée comme un travailleur – une question qui n’a pas été débattue expressément devant la Cour – dans l’État membre d’accueil en ce qui concerne la période durant laquelle elle avait cessé de travailler pour s’occuper de son jeune enfant, période qui avait commencé au terme de son congé de maternité (20).
24. Je ne peux pas admettre que l’affaire Dias, précitée, soit analogue à la présente affaire. En réalité, les deux affaires peuvent être distinguées sur le plan des faits avec une facilité relative. Dans l’affaire Dias, la période pendant laquelle la mère n’a pas travaillé s’est étendue au‑delà de la période pendant laquelle il y avait une raison médicale justifiant qu’elle ne reprenne pas le travail. Comme la juridiction de renvoi le fait observer, les femmes et les hommes peuvent rester à la maison pour s’occuper d’enfants. Au contraire, dans l’affaire pendante devant la juridiction de renvoi, nous sommes confrontés à une situation où une femme cesse de travailler durant une période clairement circonscrite en raison des contraintes physiques et mentales liées à sa grossesse (21). De plus, cette période coïncide avec celle durant laquelle les femmes enceintes qui sont ressortissantes de l’État membre d’accueil ne sont pas tenues de travailler ou de chercher activement un emploi (22).
25. D’autre part, le gouvernement du Royaume-Uni met particulièrement l’accent sur le fait que l’article 7, paragraphe 3, de la directive sur la citoyenneté fait explicitement référence aux situations dans lesquelles la personne concernée est frappée par une incapacité de travail temporaire résultant d’une maladie ou d’un accident, mais ne mentionne pas la grossesse. Selon lui, le fait que cette directive n’offre pas expressément de protection à cet égard en ce qui concerne la grossesse et l’accouchement est significatif d’une mesure adoptée délibérément par le législateur pour empêcher que cette disposition soit interprétée comme comportant une telle protection. Cela est particulièrement évident, selon le gouvernement du Royaume-Uni, parce qu’une tentative a été faite au moment de l’examen du texte en commission du Parlement européen pour introduire une référence à la grossesse dans l’article 7, paragraphe 3, de la proposition de la Commission, qui est demeurée silencieuse sur ce point (23).
26. J’hésiterais à en tirer une conclusion définitive.
27. Sur ce point, je voudrais souligner que, ainsi qu’il ressort de la proposition de la Commission (24) relative à la directive sur la citoyenneté, la directive ne visait pas seulement à reprendre certaines dispositions figurant déjà dans d’autres directives et plus spécifiquement dans la directive 68/360/CEE (25). Cela est spécialement vrai s’agissant de l’article 7 de la directive sur la citoyenneté. La nouvelle directive visait aussi, comme le gouvernement du Royaume‑Uni lui-même le fait observer, à traduire sous une forme législative la jurisprudence (telle qu’elle existait à ce moment) de la Cour en matière de citoyenneté de l’Union (26). Cette jurisprudence n’avait pas abordé la question spécifique de la grossesse (ce que la directive 68/360 n’avait pas fait non plus en la matière) lorsqu’elle a déterminé le champ d’application de la notion de travailleur et du droit de séjour dans l’État membre d’accueil qui y est étroitement lié.
28. Selon moi, l’objectif clairement énoncé de la proposition originelle de nouvelle directive sur la citoyenneté présentée par la Commission – qui était d’intégrer à la fois les dispositions législatives existantes et la jurisprudence de la Cour dans la nouvelle disposition – contribue à expliquer pourquoi elle n’a pas proposé l’insertion d’une référence explicite à la grossesse à l’article 7, paragraphe 3, en tant qu’exception à la règle générale [énoncée au même article 7, paragraphe 1, sous a)], en vertu de laquelle le maintien de la qualité de travailleur présuppose l’existence d’une relation d’emploi (27). Étant donné cet objectif, il n’est pas surprenant qu’un plus large éventail de situations n’ait pas été envisagé. Les arguments avancés par le gouvernement du Royaume-Uni auraient, sans doute, été plus convaincants si la proposition originelle de la Commission avait explicitement inclus une référence à la grossesse, qui aurait été supprimée au cours de la procédure législative ultérieure.
29. Un autre point qui doit être souligné ici est que, bien que la directive sur la citoyenneté ait visé, comme je l’ai indiqué ci‑dessus, à définir les conditions régissant l’exercice du droit de libre circulation, il n’en demeure pas moins qu’un instrument de droit dérivé ne peut modifier la signification de la notion de travailleur, qui est solidement enracinée dans l’article 45 TFUE, une disposition appartenant au droit primaire. De plus, l’adoption d’un tel instrument légal ne peut empêcher la Cour d’interpréter et d’appliquer la notion de travailleur, telle qu’utilisée à l’article 45 TFUE, pour couvrir de nouvelles situations.
30. Pour dire les choses simplement, le point de savoir si une personne doit être considérée comme un travailleur ou dans quelles circonstances une personne conserve cette qualité est une question qui relève, en définitive, du droit primaire. La réponse à cette question ne peut être valablement limitée par une disposition du droit dérivé. En effet, comme on le sait, le droit dérivé doit être, autant que possible, interprété conformément au droit primaire (28). Cela vise à remédier aux incohérences susceptibles d’avoir une incidence sur la validité de dispositions du droit dérivé. Par conséquent, la référence pertinente pour déterminer si Mme Saint Prix conserve la qualité de travailleur au titre de l’article 7 de la directive sur la citoyenneté est, en particulier, la jurisprudence de la Cour concernant ce qui est devenu l’article 45 TFUE.
31. Pour éviter d’interpréter l’article 45 TFUE de manière à créer, en élaborant une construction judiciaire, une nouvelle catégorie de travailleurs, je considère qu’il est impératif que le traitement d’une femme enceinte se trouvant dans la situation de Mme Saint Prix soit aussi lié à l’article 7 de la directive sur la citoyenneté. Comme je l’ai indiqué, l’article 7, paragraphe 3, sous a), de cette directive revêt une importance particulière en l’espèce, étant donné qu’il fait spécifiquement référence à l’incapacité de travail temporaire résultant d’une maladie ou d’un accident.
32. Certes, la jurisprudence découlant de l’arrêt Webb (29) indique clairement que la grossesse ne doit pas être traitée comme une maladie. Cependant, cette distinction a été opérée dans le contexte de la protection des femmes enceintes contre le licenciement illicite. En effet, la Cour a constamment jugé – sans aucun doute pour conférer une protection spéciale aux femmes enceintes et pour favoriser une égalité réelle (30) – que, contrairement à la maladie, la grossesse seule ne peut justifier le licenciement (ou d’autres types de traitements différenciés sur le lieu de travail) (31).
33. En l’espèce, au contraire, nous sommes en présence d’une situation où le droit de l’Union conférerait une protection en cas de maladie, mais non en cas de grossesse si la grossesse n’était pas mise sur le même pied que la maladie. Cela se traduirait évidemment par une violation du principe de l’interdiction des discriminations fondées sur le sexe.
34. Imaginons, de manière tout à fait hypothétique, que Mme Saint Prix – ou, d’ailleurs, un travailleur intérimaire masculin – ait été temporairement incapable de travailler en raison non d’une grossesse, mais d’une maladie. Du fait de cette maladie, elle aurait été incapable de travailler pendant plusieurs mois, mais aurait repris le travail une fois que son état l’aurait permis. Dans ces circonstances, il semble peu douteux que Mme Saint Prix aurait été traitée, conformément à l’article 7, paragraphe 3, sous a), de la directive sur la citoyenneté comme un travailleur durant la période nécessaire à son rétablissement. Selon le gouvernement du Royaume-Uni, il n’en va pas de même lorsqu’une femme est non pas malade (ou victime d’un accident), mais enceinte.
35. Comme seules les femmes peuvent tomber enceintes, une interprétation de l’article 7, paragraphe 3, de la directive sur la citoyenneté, lu à la lumière de l’article 45 TFUE, qui conduirait à la perte de la qualité de travailleur en cas d’absence temporaire du travail due aux conséquences physiques liées aux derniers stades de la grossesse et aux suites de l’accouchement (conséquences qui, selon moi, peuvent être assez aisément assimilées à celles d’un grand nombre de maladies affectant les femmes comme les hommes) impliquerait en pratique que la protection offerte aux femmes est moindre que celle offerte aux hommes. Une telle conception irait, en particulier du fait de l’article 23 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à l’encontre du principe de l’interdiction des discriminations fondées sur le sexe. Il en est ainsi, notamment, en vertu du principe bien établi selon lequel un traitement moins favorable appliqué en raison de la grossesse constitue – sans qu’il soit nécessaire de désigner un élément de comparaison masculin – une discrimination fondée sur le sexe (32).
36. Cela dit, il est impératif de définir clairement l’étendue de la protection qui doit être conférée aux femmes enceintes au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive sur la citoyenneté.
3. Délimitation de l’étendue de la protection conférée aux femmes enceintes
37. Pour éviter une situation dans laquelle la qualité de travailleur est conservée pendant une durée illimitée avant et après l’accouchement, je crois que les contraintes temporaires résultant de la grossesse et de l’accouchement doivent entrer dans le champ d’application de l’article 7, paragraphe 3, de la directive sur la citoyenneté en ce qui concerne la période durant laquelle la condition physique de la femme concernée l’empêche véritablement de travailler. Sinon, cela reviendrait à ignorer l’objectif de la directive sur la citoyenneté, qui est de définir les conditions régissant l’exercice du droit de libre circulation.
38. Pour faire en sorte que l’article 7, paragraphe 3, de la directive sur la citoyenneté soit interprété d’une manière qui soit compatible avec l’article 18, paragraphe 1, TFUE et avec l’article 21, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, il semble que le seul critère approprié pour déterminer la période durant laquelle l’absence sur le marché de l’emploi peut être considérée comme «raisonnable» – pour adopter l’expression utilisée par la Cour dans l’arrêt Orfanopoulos et Oliveri (33) – se trouve dans le droit national et, plus spécifiquement, dans les règles nationales régissant la période durant laquelle les femmes enceintes ne sont pas tenues de travailler ou de chercher activement un emploi et dans les règles concernant l’assistance sociale qui doit être disponible pour les femmes durant cette période (34).
39. Maintenant, je dois souligner que, si une protection comparable n’était pas conférée aux travailleurs migrants, cela impliquerait une discrimination fondée sur la nationalité. En effet, étant donné que, durant la période commençant onze semaines avant la date prévue de son accouchement (et durant la période de quinze semaines suivant la fin de sa grossesse), une ressortissante du Royaume‑Uni non seulement est dispensée d’être disponible sur le marché de l’emploi et de chercher activement un emploi, mais a aussi droit, sous certaines conditions, à un complément de revenu pour cette période, les mêmes règles doivent également s’appliquer à une femme se trouvant dans la situation de Mme Saint Prix.
40. Cependant, comme on le sait, les conséquences de la grossesse peuvent parfois empêcher de travailler même durant les premiers stades de celle-ci. Dans ces situations, il faut supposer que la travailleuse concernée, qui est temporairement indisponible sur le marché de l’emploi en raison des conséquences de sa grossesse, serait assimilée à une personne malade (pourvu qu’elle se conforme aux procédures nationales applicables pour attester que tel est bien le cas, par exemple en fournissant un certificat médical) et relèverait automatiquement de l’article 7, paragraphe 3, sous a), de la directive sur la citoyenneté. Si tel n’était pas le cas, le simple fait d’être enceinte ne lui permettrait pas d’invoquer cette disposition. Une telle interprétation de la législation impliquerait, une fois encore, une méconnaissance manifeste du principe de l’interdiction des discriminations fondées sur le sexe.
41. Cela m’amène à conclure que l’article 7, paragraphe 3, sous a), de la directive sur la citoyenneté, lu à la lumière de l’article 45 TFUE, doit être interprété en ce sens qu’une femme qui peut être considérée comme temporairement incapable de travailler en raison des contraintes physiques liées aux derniers stades de sa grossesse doit conserver la qualité de travailleur. Elle conserve cette qualité de travailleur jusqu’à ce qu’il soit raisonnable pour elle de reprendre le travail ou de chercher un emploi, après la naissance de son enfant. Pour garantir le respect du principe de l’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité, cette période ne peut être plus brève que la période prévue par la législation nationale régissant la période durant laquelle une femme enceinte est dispensée d’être disponible sur le marché de l’emploi ou de chercher activement un emploi.
42. Cela dit, je souhaite formuler les observations additionnelles suivantes.
B – Conséquences pour le citoyen de l’Union qui ne conserve pas la qualité de travailleur
43. La juridiction de renvoi paraît partir de l’hypothèse que, si Mme Saint Prix devait ne pas être traitée comme un «travailleur» aux fins de l’article 7 de la directive sur la citoyenneté, elle ne pourrait pas revendiquer ou obtenir le complément de revenu pour la période durant laquelle elle a cessé de travailler. La raison en est, semble-t-il, qu’elle n’a plus le droit de séjourner au Royaume-Uni. Même si cette question n’est pas directement pertinente pour l’affaire pendante devant la juridiction de renvoi, elle a été largement débattue lors de l’audience devant la Cour.
44. Je ne peux me rallier inconditionnellement à l’hypothèse de la juridiction de renvoi.
45. Tout d’abord, j’attire l’attention sur le fait que la simple circonstance qu’un citoyen de l’Union a perdu sa qualité de travailleur ne signifie pas que tous les droits attachés à cette qualité disparaissent automatiquement et immédiatement. Cela est démontré par l’arrêt Trojani (35), où la Cour a jugé, notamment, que l’État membre d’accueil dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer si un ressortissant d’un autre État membre qui a recours à l’assistance sociale remplit les conditions auxquelles est soumis le droit de séjour (36). Cependant, consciente du rôle fondamental que joue la citoyenneté de l’Union dans la construction européenne, la Cour a néanmoins jugé, dans ce cas, qu’un citoyen de l’Union qui ne jouit pas d’un droit de séjour dans l’État membre d’accueil au titre de ce qui est devenu l’article 45 TFUE peut néanmoins, simplement en conséquence de cette citoyenneté de l’Union, y jouir d’un droit de séjour par application directe de ce qui est devenu l’article 21, paragraphe 1, TFUE. Il est certain, bien que l’exercice de ce droit soit, comme l’indique cette disposition, soumis à certaines «limitations et conditions», que les autorités nationales compétentes doivent faire en sorte que ces dispositions soient appliquées en harmonie avec les principes généraux du droit de l’Union, en particulier le principe de proportionnalité (37).
46. Ce principe bien établi a été réitéré très récemment dans l’arrêt Brey (38), où la Cour a apprécié la compatibilité d’une législation nationale qui exclut l’octroi d’une prestation particulière à un ressortissant d’un autre État membre économiquement non actif. Dans ledit arrêt, la Cour a attaché une importance particulière aux limites que la libre circulation, en tant que principe fondamental du droit de l’Union, impose au pouvoir d’appréciation dont jouissent les États membres (y compris le pouvoir d’éloigner du territoire national) en relation avec les ressortissants étrangers de l’Union.
47. Fait important, ce pouvoir d’appréciation ne peut être utilisé de manière à porter atteinte à l’objectif principal de la directive sur la citoyenneté, qui est de faciliter et de renforcer l’exercice par les citoyens de l’Union de leur droit primordial, à savoir le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, et à l’effet utile de cette directive (39). Il est vrai, bien sûr, que l’exercice du droit de séjourner dans un autre État membre peut être soumis à des limitations justifiées par les intérêts légitimes de cet État (tels que la protection du Trésor public). Cependant, la Cour a formellement écarté la possibilité d’utiliser ces intérêts légitimes de manière telle que le principe fondamental de la libre circulation soit remis en cause. Ce principe fondamental serait remis en cause si les conditions énoncées à l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive sur la citoyenneté faisaient l’objet d’une interprétation extensive (40). Conformément à cette disposition, les citoyens de l’Union économiquement non actifs (c’est‑à‑dire les personnes qui ne sont pas des travailleurs salariés ou non salariés dans l’État membre d’accueil) disposent du droit de séjourner dans l’État membre d’accueil à condition qu’ils aient des ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de cet État durant ce séjour.
48. Dans l’arrêt Brey, précité, la Cour a aussi jugé que les autorités nationales compétentes doivent apprécier globalement les circonstances de fait de chaque cas individuel – à la lumière du principe de proportionnalité – pour vérifier si, oui ou non, l’octroi d’une prestation pourrait imposer une charge déraisonnable au système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil considéré dans son ensemble, au sens de l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive sur la citoyenneté. La Cour a réitéré le principe établi selon lequel, particulièrement lorsque les difficultés que rencontre un bénéficiaire sont d’ordre temporaire, la directive sur la citoyenneté est basée sur l’idée que, en matière d’assistance sociale, il existe une certaine solidarité financière entre les ressortissants des divers États membres (41). En fait, la simple circonstance qu’un ressortissant d’un autre État membre reçoit une assistance sociale ne suffit pas en soi à montrer qu’il constitue une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil (42).
49. Partant de ce raisonnement – et sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi – je voudrais faire valoir que, dans des circonstances telles que celles qui sont sous‑jacentes à la décision de renvoi, c’est-à-dire lorsqu’une femme se trouvant dans la situation de Mme Saint Prix peut être considérée comme temporairement incapable de travailler en raison de sa grossesse et sollicite, pour cette raison, une prestation non contributive spéciale versée en espèces telle que le complément de revenu, elle ne devrait pas perdre automatiquement son droit de séjour en conséquence de ses difficultés financières temporaires. Compte tenu de la décision de la Cour sur ce point dans l’arrêt Brey, précité, je dois aussi conclure qu’il ne découle pas automatiquement de la simple circonstance qu’une femme enceinte a sollicité une prestation telle que le complément de revenu qu’elle ne dispose plus de ressources suffisantes pour séjourner dans l’État membre d’accueil. Cela est d’autant plus vrai que les difficultés de subsistance rencontrées par Mme Saint Prix sont d’ordre temporaire et que, par conséquent, l’assistance sociale est sollicitée seulement pour une durée limitée, dont il se trouve qu’elle coïncide avec la durée du congé de maternité ordinaire accordé aux ressortissantes du Royaume‑Uni, pendant lequel ces dernières ne sont pas tenues d’être disponibles sur le marché de l’emploi ou de chercher activement un emploi.
50. À la différence des circonstances de l’affaire pendante devant la juridiction de renvoi, une conclusion similaire ne pouvait pas, selon moi, être tirée aussi facilement dans l’affaire Brey, précitée. La raison en est que la prestation aurait dû être payée de manière récurrente pendant une durée indéfinie dans des circonstances où la personne concernée n’était plus véritablement économiquement active. Comme je l’ai expliqué par ailleurs (43), l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive sur la citoyenneté vise à empêcher que des citoyens de l’Union économiquement inactifs utilisent le système de protection sociale de l’État membre d’accueil pour financer leurs moyens d’existence durant la période initiale de leur séjour dans cet État membre.
51. Il ne faut, cependant, pas perdre de vue que c’est aux autorités nationales qu’il appartient de procéder à une appréciation (globale) de ce qui peut ou non constituer une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil considéré dans son ensemble (44). Malgré cette répartition des tâches entre l’Union et les États membres, je dois avouer que j’éprouve quelque difficulté à imaginer une situation où l’octroi d’une prestation telle que le complément de revenu à une femme se trouvant dans la situation de Mme Saint Prix constituerait une telle charge. Étant donné que les difficultés rencontrées sont d’ordre temporaire et que la prestation a été sollicitée pour une durée limitée, toute autre conclusion serait en contradiction avec le principe de proportionnalité, qui doit être dûment pris en compte lorsque cette appréciation est effectuée.
52. Cela dit, il ne peut être exclu catégoriquement que, pour éviter le «tourisme social», une sévérité plus grande puisse se justifier dans le cas de citoyens de l’Union économiquement inactifs qui n’ont jamais établi un lien avec la société de leur État membre d’accueil en y travaillant et en y payant des impôts. Cependant, je ne crois pas qu’une telle sévérité soit justifiée ou même proportionnée lorsque, comme en l’espèce, une femme a effectivement exercé son droit de libre circulation et a participé à une véritable activité économique dans l’État membre d’accueil avant de tomber enceinte et de solliciter une prestation pour une durée limitée avant de revenir sur le marché de l’emploi.
III – Conclusion
53. À la lumière des arguments développés précédemment, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par la Supreme Court of the United Kingdom:
L’article 7, paragraphe 3, sous a), de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) nº 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, lu à la lumière de l’article 45 TFUE, doit être interprété en ce sens qu’une femme qui peut être considérée comme temporairement incapable de travailler en raison des contraintes physiques liées aux derniers stades de sa grossesse doit conserver la qualité de travailleur. Cette qualité est conservée jusqu’à ce qu’il soit raisonnable pour cette femme de reprendre le travail ou de chercher un emploi, après la naissance de son enfant. Pour assurer le respect du principe de l’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité, cette période ne peut être plus brève que celle prévue par la législation nationale régissant la période durant laquelle les femmes enceintes sont dispensées d’être disponibles sur le marché de l’emploi ou de chercher activement un emploi.