ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
10. července 2014(*)
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Dohoda o přidružení EHS‑Turecko – Dodatkový protokol – Článek 41 odst. 1 – Právo pobytu rodinných příslušníků tureckého státního příslušníka – Vnitrostátní právní úprava vyžadující od rodinného příslušníka, který si přeje vstoupit na vnitrostátní území, prokázání základních jazykových znalostí – Přípustnost – Směrnice 2003/86/ES – Sloučení rodiny – Článek 7 odst. 2 – Slučitelnost“
Ve věci C‑138/13,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Verwaltungsgericht Berlín (Německo) ze dne 13. února 2013, došlým Soudnímu dvoru dne 19. března 2013, v řízení
Naime Dogan
proti
Bundesrepublik Deutschland,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení R. Silva de Lapuerta (zpravodajka), předsedkyně senátu, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot a A. Arabadžev, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: A. Impellizzeri, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 5. února 2014,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Naime Dogan C. Kässem, Rechtsanwalt,
– za německou vládu T. Henzem a J. Möllerem, jako zmocněnci,
– za dánskou vládu M. Wolff, C. Thorningem a V. Pasternak Jørgensen, jako zmocněnci,
– za nizozemskou vládu J. Langerem a M. Bulterman, jako zmocněnci,
– za rakouskou vládu C. Pesendorfer, jako zmocněnkyní,
– za Evropskou komisi M. Condou-Durande, jakož i M. Kellerbauerem a W. Bogensbergerem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 30. dubna 2014,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu podepsaného dne 23. listopadu 1970 v Bruselu a uzavřeného, schváleného a potvrzeného jménem Evropského hospodářského společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince 1972 o uzavření dodatkového protokolu a finančního protokolu podepsaných dne 23. listopadu 1970 a připojených k Dohodě zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem a o opatřeních, která mají být přijata pro jejich vstup v platnost (Úř. věst. L 293, s. 1; Zvl. vyd. 11/11, s. 41; dále jen „dodatkový protokol“). Tato dohoda byla podepsána dne 12. září 1963 v Ankaře Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé a byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (Úř. věst. 1964, 217, s. 3685; Zvl. vyd. 11/11, s. 10, dále jen „dohoda o přidružení“). Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se rovněž týká výkladu čl. 7 odst. 2 prvního pododstavce směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (Úř. věst. L 251, s. 12; Zvl. vyd. 19/06, s. 224).
2 Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi N. Dogan a Spolkovou republikou Německo ve věci, v níž posledně uvedená zamítla žádost N. Dogan o udělení víza za účelem sloučení rodiny.
Právní rámec
Unijní právo
Dohoda o přidružení
3 Z článku 2 odst. 1 dohody o přidružení vyplývá, že cílem této dohody je podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami při plném respektování nutnosti zajistit urychlený rozvoj tureckého hospodářství a pozvednout úroveň zaměstnanosti a životní úroveň tureckého lidu.
4 Podle článku 12 dohody o přidružení se „smluvní strany […] dohodly, že se při vzájemném postupném zavedení volného pohybu pracovníků budou inspirovat články [39 ES], [40 ES] a [41 ES]“, a podle článku 13 této dohody se tyto strany „dohodly, že se při vzájemném odstranění omezení svobody usazování budou inspirovat články [43 ES] až [46 ES] a [48 ES]“. (neoficiální překlad)
Dodatkový protokol
5 Podle svého článku 62 tvoří dodatkový protokol a jeho přílohy nedílnou součást dohody o přidružení.
6 Článek 41 odst. 1 dodatkového protokolu zní:
„Smluvní strany mezi sebou nebudou zavádět nová omezení svobody usazování a volného pohybu služeb.“
Směrnice 2003/86
7 Článek 1 směrnice 2003/86 zní:
„Cílem této směrnice je stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států.“
8 Článek 4 odst. 1 této směrnice zní:
„1. Členské státy povolí vstup a pobyt níže uvedených rodinných příslušníků podle této směrnice a s výhradou dodržení podmínek uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16:
a) manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny;
[...]“
9 Článek 6 odst. 1 uvedené směrnice zní:
„Členské státy mohou zamítnout žádost o vstup a pobyt rodinných příslušníků z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.“
10 Článek 7 směrnice 2003/86/ES zní následovně:
„1. Při podání žádosti o sloučení rodiny může dotyčný členský stát požadovat po žadateli, aby prokázal, že osoba usilující o sloučení rodiny má:
a) ubytování považované za obvyklé pro rodinu srovnatelné velikosti ve stejné oblasti, které odpovídá obecným normám zdraví a bezpečnosti platným v daném členském státě;
b) zdravotní pojištění pro sebe a své rodinné příslušníky, pokud jde o všechna rizika běžně krytá státním příslušníkům daného členského státu;
c) stálé a pravidelné finanční příjmy, které jsou dostatečné pro výživu jeho a jeho rodinných příslušníků, aniž by využíval systému sociální pomoci daného členského státu. Členské státy zhodnotí tyto příjmy podle jejich povahy a pravidelnosti a mohou přihlédnout k výši minimální mzdy a důchodu v dotyčném státě, jakož i k počtu rodinných příslušníků.
2. Členské státy mohou po státních příslušnících třetí země vyžadovat dodržování integračních opatření v souladu s vnitrostátním právem.
Pokud jde o uprchlíky nebo rodinné příslušníky uprchlíků uvedené v článku 12, mohou být integrační opatření uvedená v prvním pododstavci uplatněna teprve poté, co bylo dotyčným osobám umožněno sloučení rodiny.“
11 Článek 17 této směrnice stanoví:
„Členské státy berou náležitě v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě, jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu v případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků.“
Německé právo
12 Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, udělení požadovaného víza se řídí následujícími ustanoveními německého zákona o pobytu, výdělečné činností a integraci cizinců na spolkovém území (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet), ve znění vyhlášeném dne 25. února 2008 (BGBl.2008 I, s. 162), změněném článkem 2 zákona ze dne 21. ledna 2013 (BGBl. 2013 I, s. 86, dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
13 Ustanovení § 2 odst. 8 uvedeného zákona zní takto:
„Základní znalosti němčiny odpovídají úrovni A 1 Společného evropského referenčního rámce pro jazyky (Doporučení výboru ministrů Evropské rady členským státům č. R (98) 6 ze dne 17. března 1998 o společném evropském referenčním rámci pro jazyky).“
14 Ustanovení § 27 odst. 1 zákona o pobytu cizinců zní:
„Povolení k pobytu za účelem vytvoření a zachování rodinného životního společenství na spolkovém území pro zahraniční rodinné příslušníky (sloučení rodiny) se uděluje a prodlužuje za účelem ochrany manželství a rodiny podle článku 6 německé ústavy (Grundgesetz)“.
15 Ustanovení § 30 zákona o pobytu cizinců, nadepsané „Sloučení manželů“, zní následovně:
„1. Manželovi či manželce cizince se udělí povolení k pobytu na dobu určitou, pokud
1) oba manželé dosáhli 18. roku života,
2) manžel či manželka se umí alespoň základním způsobem dorozumět německy a
3) cizinec
a) má povolení k trvalému pobytu [...]
Ustanovení odst. 1 bodů 1 a 2 se pro účely udělení povolení k pobytu nepoužijí, pokud
1. cizinec má povolení k pobytu podle § 19 až § 21 tohoto zákona [pro určité výdělečné činnosti] a manželství již existovalo v době, kdy přemístil středisko svých zájmů na spolkové území […]“;
Ustanovení odst. 1 bodu 2 se pro účely udělení povolení k pobytu nepoužije, pokud
1) [...]
2) manžel či manželka z důvodů tělesného nebo duševního onemocnění není s to prokázat základní znalosti německého jazyka;
[...]“
16 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že § 30 odst. 1 první věta bod 2 zákona o pobytu cizinců byl vložen zákonem o provedení směrnic Evropské unie v oblasti práva pobytu a azylu (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) ze dne 19. srpna 2007 (BGBl. 2007 I, s. 1970).
Spor v původním řízení a předběžné otázky
17 Žalobkyně v původním řízení je tureckou státní příslušnicí narozenou v Turecku v roce 1970 a pobývající v této zemi. Žádá o vízum z důvodu sloučení rodiny se svým manželem, narozeným v roce 1964, rovněž tureckým státním příslušníkem, který žije od roku 1998 v Německu.
18 Od roku 2002 je S. Dogan držitelem povolení k pobytu na dobu určitou, které se následně přeměnilo na povolení na dobu neurčitou. Je ředitelem společnosti s ručením omezeným, jejímž je většinovým společníkem. Až do dnešního dne tuto činnost bez přerušení vykonává.
19 Dne 18. ledna 2011 N. Dogan požádala německé velvyslanectví v Ankaře (Turecko) o udělení víza za účelem sloučení rodiny s manželem a dětmi pro sebe a pro nejprve dvě ze svých dětí. Předložila vysvědčení Goethe‑Institutu o jazykovém testu úrovně A1, který absolvovala dne 28. září 2010, přičemž v testu získala známku „dostatečně“ (62 ze 100 bodů). Její výsledky v písemné části byly ohodnoceny 14,11 bodu z 25 možných.
20 Podle německého velvyslanectví je však žalobkyně v původním řízení analfabetka. Údajně test složila namátkovým zaškrtnutím odpovědí v dotazníku s možností výběru různých odpovědí, a tím, že se naučila a nazpaměť přeříkala tři standardní věty.
21 Z důvodu neprokázání znalosti německého jazyka zamítlo německé velvyslanectví žádost N. Dogan rozhodnutím ze dne 23. března 2011. Žalobkyně v původním řízení toto usnesení nenapadla, nýbrž dne 26. července 2011 podala u téhož velvyslanectví novou žádost o udělení víza za účelem přistěhování k rodině pouze pro sebe, načež tato žádost byla znovu velvyslanectvím zamítnuta rozhodnutím ze dne 31. října 2011.
22 Poté, co N. Dogan prostřednictvím svého advokáta podala dne 15. listopadu 2011 žádost o přezkoumání („Remonstration“), zrušilo německé velvyslanectví v Ankaře původní rozhodnutí a nahradilo jej rozhodnutím ze dne 24. ledna 2012 o „Remonstration“, přičemž žádost opět zamítlo z důvodu, že žalobkyně nemá nezbytné jazykové znalosti, neboť je analfabetka.
23 Jelikož se N. Dogan domnívá, že má nezbytné jazykové znalosti, a má kromě toho za to, že prokázání znalosti německého jazyka porušuje zákaz reformatio in peius plynoucí z dohody o přidružení, podala u Verwaltungsgericht Berlin žalobu proti rozhodnutí ze dne 24. ledna 2012.
24 V tomto kontextu se Verwaltungsgericht Berlin rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Brání čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu [...], který se týká opatření, která mají být přijata v přechodné etapě přidružení podle dohody [o přidružení], vnitrostátní právní úpravě prvně zavedené po vstupu výše uvedených ustanovení v platnost, která první vstup na území [Spolkové republiky Německo] rodinného příslušníka tureckého státního příslušníka, který požívá právního postavení podle čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, podmiňuje tím, že rodinný příslušník před vstupem musí prokázat, že se může na základní úrovni dorozumět v německém jazyce?
2) Brání čl. 7 odst. 2 první pododstavec směrnice 2003/86 [...] vnitrostátní právní úpravě uvedené v první otázce?“
K předběžným otázkám
K první otázce
25 Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu vykládán v tom smyslu, že doložka „standstill“ zakotvená v tomto ustanovení brání pravidlu vnitrostátního práva, zavedenému po vstupu uvedeného dodatkového protokolu v platnost v dotyčném členském státě, které ukládá manželům tureckých státních příslušníků pobývajících v uvedeném členském státě, kteří si přejí vstoupit na území tohoto členského státu za účelem sloučení rodiny, podmínku předem prokázat nabytí základních znalostí úředního jazyka tohoto členského státu.
26 Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury doložka „standstill“ zakotvená v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu obecně zakazuje zavedení jakéhokoliv nového opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu těchto hospodářských svobod tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu dodatkového protokolu v platnost ve vztahu k dotčenému členskému státu (rozsudek Dereci a další, C‑256/11, EU:C:2011:734, bod 88, jakož i citovaná judikatura).
27 Bylo rovněž uznáno, že toto ustanovení brání od data vstupu právního aktu, jehož je součástí, v hostitelském členském státě, zavádění jakýchkoliv nových omezení výkonu svobody usazování nebo svobody poskytování služeb, včetně omezení týkajících se hmotněprávních nebo procesních podmínek v oblasti prvního vstupu tureckých státních příslušníků, kteří zde hodlají využívat uvedených hospodářských svobod, na území dotyčného členského státu (rozsudek Oguz, C‑186/10, EU:C:2011:509, bod 22 a citovaná judikatura).
28 Konečně se podle judikatury Soudního dvora doložka „standstill“, ať již prostřednictvím svobody usazování nebo volného pohybu služeb, může týkat podmínek pro vstup a pobyt tureckých státních příslušníků na území členských států pouze v souvislosti s výkonem hospodářské činnosti (rozsudek Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, bod 55).
29 V projednávané věci je nesporné, že vnitrostátní ustanovení dotčené ve věci v původním řízení bylo zavedeno po 1. lednu 1973, dni vstupu dodatkového protokolu v platnost v dotyčném členském státě, a že vede ke zpřísnění podmínek vstupu v oblasti sloučení rodiny, které předtím existovaly pro manžele cizinců pobývajících v tomto členském státě, takže toto sloučení ztěžuje.
30 Dále z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že N. Dogan si přeje vstoupit na území dotyčného členského státu nikoliv proto, aby využila volného poskytování služeb nebo svobody usazování, ale aby se připojila ke svému manželovi, který tam má bydliště, a vedla s ním rodinný život.
31 Konečně z předkládacího rozhodnutí rovněž vyplývá, že S. Dogan je turecký státní příslušník, který pobývá v dotyčném členském státě od roku 1998 a který jako ředitel společnosti s ručením omezením, jejímž je většinovým vlastníkem, má příjmy plynoucí z nezávislé činnosti (v tomto smyslu viz rozsudek Asscher, C‑107/94, EU:C:1996:251, bod 26). Za těchto podmínek se na S. Dogana vztahuje zásada svobody usazování.
32 Ve věci v původním řízení musí být tedy soulad či nesoulad dotčeného vnitrostátního ustanovení s doložkou „standstill“ zakotvenou v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu analyzován s ohledem na výkon svobody usazování S. Dogana.
33 Je tedy třeba zkoumat, zda může být v rámci sloučení rodiny zavedení nové právní úpravy zpřísňující podmínky prvního vstupu manžela tureckého státního příslušníka pobývajícího v členském státě, ve srovnání s podmínkami vyžadovanými ke dni vstupu tohoto dodatkového protokolu v platnost v dotyčném členském státě, „novým omezením“ svobody usazování uvedených tureckých státních příslušníků, ve smyslu čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu.
34 K tomuto je třeba uvést, že Soudní dvůr rozhodl, že sloučení rodiny je nezbytným prostředkem pro umožnění rodinného života tureckých pracovníků působících na trhu práce v členských státech, a přispívá tak ke zlepšení kvality jejich pobytu a k jejich integraci v těchto státech (viz rozsudek Dülger, C‑451/11, EU:C:2012:504, bod 42).
35 Rozhodnutí tureckého státního příslušníka usadit se v členském státě, aby zde vykonával hospodářskou činnost stálým způsobem, může být totiž negativně ovlivněno tím, že právní předpisy tohoto členského státu ztěžují nebo znemožňují sloučení rodiny, takže uvedený státní příslušník může být popřípadě nucen k tomu, aby si vybral mezi svou činností v dotyčném členském státě, nebo rodinným životem v Turecku.
36 Je tedy třeba mít za to, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která ztěžuje sloučení rodiny tím, že zpřísňuje podmínky prvního vstupu manžela/manželky tureckých státních příslušníků/tureckých státních příslušnic na území dotyčného členského státu ve srovnání s podmínkami, které byly použitelné při vstupu dodatkového protokolu v platnost, je „novým omezením“ výkonu svobody usazování uvedenými tureckými státními příslušníky ve smyslu čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu.
37 Konečně je třeba uvést, že omezení, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu volného pohybu pracovníků tureckým státním příslušníkem na vnitrostátním území restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu dodatkového protokolu v platnost, je zakázáno, ledaže je odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu, může zajistit dosažení sledovaného legitimního cíle a nejde nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné (viz obdobně rozsudek Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, bod 40).
38 I za předpokladu, že důvody uvedené německou vládou, a sice předcházení nuceným sňatkům a podpora integrace, mohou být naléhavými důvody veřejného zájmu, jde takové vnitrostátní ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, pokud neprokázání nabytí dostatečných jazykových znalostí vede k automatickému zamítnutí žádosti o sloučení rodiny, aniž je přihlíženo ke konkrétním okolnostem každého případu.
39 Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám je třeba na první otázku odpovědět, že čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu musí být vykládán v tom smyslu, že doložka „standstill“ zakotvená v uvedeném ustanovení brání pravidlu vnitrostátního práva, které bylo zavedeno po vstupu uvedeného dodatkového protokolu v platnost v dotyčném členském státě, které ukládá manželům/manželkám tureckých státních příslušníků/tureckých státních příslušnic pobývajících v uvedeném členském státě, kteří/které si přejí vstoupit na území tohoto státu za účelem sloučení rodiny, podmínku prokázat nejprve nabytí základních znalostí úředního jazyka tohoto členského státu.
Ke druhé otázce
40 S ohledem na odpověď na první otázku není třeba odpovídat na otázku druhou.
K nákladům řízení
41 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
Článek 41 odst. 1 dodatkového protokolu podepsaného dne 23. listopadu 1970 v Bruselu a uzavřeného, schváleného a potvrzeného jménem Evropského hospodářského společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince 1972 o uzavření dodatkového protokolu a finančního protokolu podepsaných dne 23. listopadu 1970 a připojených k Dohodě zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem a o opatřeních, která mají být přijata pro jejich vstup v platnost, musí být vykládán v tom smyslu, že doložka „standstill“ zakotvená v uvedeném ustanovení brání pravidlu vnitrostátního práva, které bylo zavedeno po vstupu uvedeného dodatkového protokolu v platnost v dotyčném členském státě, které ukládá manželům/manželkám tureckých státních příslušníků/tureckých státních příslušnic pobývajících v uvedeném členském státě, kteří/které si přejí vstoupit na území tohoto státu za účelem sloučení rodiny, podmínku prokázat nejprve nabytí základních znalostí úředního jazyka tohoto členského státu.
Podpisy.