SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 23. decembra 2015(1)
Zadeva C‑558/14
Mimoun Khachab
proti
Subdelegación de Gobierno en Álava
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (višje sodišče Baskovske avtonomne skupnosti) (Španija))
„Predhodno odločanje – Pravica do združitve družine – Državljan tretje države – Direktiva 2003/86/ES – Pogoji – Člen 7(1)(c) – Stalna, redna in zadostna sredstva – Ocena prihodnjega stanja – Metoda ocenjevanja – Verjetnost, da sponzor ta sredstva ohrani po vložitvi prošnje za združitev družine – Dolžina obdobja, v katerem mora sponzor razpolagati s temi sredstvi“
1. Sodišče se mora v tej zadevi izreči o pogojih, ki jih lahko države članice določijo za družino državljana tretje države, kar zadeva vstop na njihovo ozemlje in bivanje na njem. Člen 7 Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine,(2) ki ureja vstop in bivanje družinskih članov državljanov tretjih držav, določa, da lahko države članice zahtevajo, da ima sponzor stanovanje, zdravstveno zavarovanje ter stalna in redna sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegovih družinskih članov, ter da izpolni merila za integracijo.
2. Predložitveno sodišče Sodišče sprašuje o zahtevi v zvezi s sredstvi, natančneje, o tem, ali sponzor izpolnjuje to zahtevo, če ima na datum, ko pri pristojnih organih zadevne države članice vloži prošnjo za združitev družine, dovolj sredstev za vzdrževanje svoje družine, in ali lahko ta država članica zahteva, da s takimi sredstvi razpolaga po tem datumu, da se zagotovi, da bo lahko še naprej vzdrževal družino po njenem vstopu na ozemlje.
3. Čeprav se je Sodišče že izreklo o merilih za integracijo, v zvezi s katerimi lahko zadevna država članica zahteva, da jih sponzor izpolni,(3) ali o zadostnosti sredstev, zaradi katere sponzor ne potrebuje pomoči socialnega sistema te države članice,(4) pa mu nasprotno še nikoli ni bilo postavljeno vprašanje o tem, ali je od sponzorja mogoče zahtevati, naj dokaže, da bo po vložitvi prošnje za združitev družine po vsej verjetnosti ohranil sredstva, s katerimi razpolaga, in, če je ustrezno, koliko časa. Sodišče bo imelo v tej zadevi torej priložnost preučiti to vprašanje.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
4. V skladu s členom 1 Direktive 2003/86 je njen namen „določiti pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družin za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic“.
5. Direktiva se v skladu z njenim členom 3(1) uporablja, „če ima sponzor dovoljenje za prebivanje države članice, ki velja za obdobje enega leta ali več in ima realne možnosti, da pridobi pravico do stalnega prebivanja, če so člani njegove družine državljani tretje države s kakršnim koli statusom“.
6. Člen 4(1) Direktive 2003/86 določa:
„Države članice na podlagi te direktive in v skladu s pogoji, določenimi v Poglavju IV in členu 16, dovolijo vstop in bivanje naslednjim družinskim članom:
(a) zakoncu sponzorja […]“.
7. Člen 7(1) iz poglavja IV Direktive 2003/86 določa:
„Ko je prošnja za združitev družine predložena, lahko država članica zahteva, da oseba, ki je prošnjo predložila, zagotovi dokaze, da sponzor ima:
(a) stanovanje, ki se šteje kot normalno za primerljivo družino v enaki regiji in ki ustreza splošnim zdravstvenim in varnostnim merilom, ki veljajo v tej državi članici;
(b) zdravstveno zavarovanje za vsa tveganja, ki jih zavarovanje normalno pokrije za državljane v tej državi članici, zase in za svoje družinske člane;
(c) stalna in redna sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegove družinske člane, ne da bi potreboval pomoč socialnega sistema te države članice. Države članice ta sredstva ocenijo glede na njihovo naravo in rednost in lahko upoštevajo raven minimalne nacionalne plače in pokojnine ter število družinskih članov.“
8. Člen 16(1) Direktive 2003/86 določa:
„Države članice lahko v naslednjih okoliščinah zavrnejo prošnjo za vstop in bivanje zaradi združitve družine ali, če je ustrezno, prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje za družinskega člana:
(a) če pogoji, določeni v tej direktivi, niso več izpolnjeni.
Pri podaljšanju dovoljenja za prebivanje, če sponzor nima zadostnih sredstev brez pomoči socialnega sistema države članice, kot je omenjeno v členu 7(1)(c), država članica upošteva prispevke družinskih članov k dohodku gospodinjstva;
[…]“.
9. Člen 17 Direktive 2003/86 določa, da „[d]ržave članice ustrezno upoštevajo naravo in trdnost družinskih razmerij osebe in trajanje njegovega bivanja v državi članici ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z njegovo državo izvora, kadar zavrnejo prošnjo, prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje ali se odločijo, da bodo ukazale izgon sponzorja ali članov njegove družine“.
B – Špansko pravo
10. Člen 16(2) temeljnega zakona 4/2000 z dne 11. januarja 2000(5) o pravicah in svoboščinah tujcev v Španiji in njihovem vključevanju v družbo (Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social; v nadaljevanju: temeljni zakon 4/2000) določa, da imajo „[t]ujci, ki prebivajo v Španiji, […] pravico do združitve z družinskimi člani, navedenimi v členu 17“. Člen 17(1)(a) istega besedila določa, da imajo pravico, da združijo družinske člane, zlasti „zakonca rezidenta, če ne živita ločeno oziroma če nista razvezala zakonske zveze in če nista sklenila zakonske zveze, da bi obšla zakon“.
11. Člen 18(2) temeljnega zakona 4/2000 v zvezi s „Pogoji za združitev družine“ določa, da mora „[s]ponzor […] pod pogoji, določenimi v podzakonskih aktih, dokazati, da ima primerno stanovanje in zadostna finančna sredstva za pokrivanje svojih potreb in potreb svoje družine po združitvi. Pri ocenjevanju dohodkov za namene združitve se ne upoštevajo dohodki iz sistema socialne pomoči, se pa upoštevajo drugi dohodki, ki jih prejema zakonec, ki bo prebival v Španiji in živel skupaj s sponzorjem.“
12. Člen 54(1) kraljeve uredbe 557/2011 z dne 20. aprila 2011 o potrditvi uredbe za izvajanje temeljnega zakona 4/2000 o pravicah in svoboščinah tujcev v Španiji in njihovem vključevanju v družbo (El Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009),(6) kakor je bil spremenjen s temeljnim zakonom 2/2009, (v nadaljevanju: kraljeva uredba 557/2011) določa:
„Tujec, ki prosi za dovoljenje za prebivanje zaradi združitve s svojimi družinskimi člani, mora ob vložitvi prošnje za navedeno dovoljenje priložiti dokumentacijo, iz katere je razvidno, da ima dovolj finančnih sredstev za zadovoljevanje potreb družine, vključno z zdravniško oskrbo, če ta ni krita v okviru socialne varnosti, ki so izražena v minimalnem znesku ob vložitvi prošnje za dovoljenje, v evrih ali v enakovrednem znesku v tuji valuti, glede na število oseb, ki jih želi združiti, in tudi ob upoštevanju števila vzdrževanih družinskih članov, ki že živijo z njim v Španiji:
a) v primeru družin, ki skupaj s sponzorjem in osebo, s katero se bo po njenem prihodu v Španijo združil, štejejo dva člana: se zahteva znesek, ki mesečno znaša 150 % [Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples, v nadaljevanju: IPREM] […]“.
13. IPREM je indeks, ki se v Španiji uporablja kot referenca zlasti za dodelitev pomoči, štipendij, subvencij ali nadomestil za brezposelnost. Uveden je bil leta 2004, kot referenca za dodelitev teh pomoči pa je nadomestil minimalno plačo.
14. Člen 54(2), prvi pododstavek, kraljeve uredbe 557/2001 določa, da se „[d]ovoljenja […] ne podelijo, če se nedvomno ugotovi, da ni verjetno, da bodo finančna sredstva ohranjena v letu po datumu vložitve prošnje. Pri navedenem ugotavljanju se verjetnost, da bo vir dohodkov v navedenem letu ohranjen, ocenjuje ob upoštevanju gibanja sredstev sponzorja v šestih mesecih pred datumom vložitve prošnje.“
II – Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
15. M. Khachab ima v Španiji dovoljenje za prebivanje za daljši čas. Od leta 2009 je poročen z Ilham Aghadar.
16. M. Khachab je 20. februarja 2012 pri Subdelegación del Gobierno en Álava (vladno zastopstvo v provinci Álava) vložil prošnjo za dovoljenje za začasno prebivanje zaradi združitve družine v korist svoje žene.
17. Vladno zastopstvo v provinci Álava je s sklepom z dne 26. marca 2012 to prošnjo zavrnilo, ker M. Khachab ni „dokazal, da [je imel] sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njegove družine po združitvi“.
18. M. Khachab je v upravnem postopku vložil pritožbo zoper ta sklep. Vladno zastopstvo v provinci Álava je to pritožbo zavrnilo s sklepom z dne 25. maja 2012. Navedlo je, da je bila pogodba o zaposlitvi, ki jo je predložil M. Khachab in ki je bila s podjetjem Construcciones y distribuciones constru-label SL sklenjena 16. februarja 2012, odpovedana 1. marca 2012, da je M. Khachab v tem podjetju delal le 15 dni leta 2012 in 48 dni leta 2011 ter da na dan sprejetja sklepa, ki je predmet tožbe, ni opravljal nobene poklicne dejavnosti. Na podlagi tega je menilo, da ni imel zadostnih sredstev za vzdrževanje svoje družine po združitvi. Poudarilo je tudi, da nič ni kazalo na to, da bi ta sredstva ohranil v letu po vložitvi prošnje.
19. Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n°1 de Vitoria-Gasteiz (sodišče za upravni spor št. 1 v Vitoria-Gasteiz) je s sodbo z dne 29. januarja 2013 potrdilo sklep vladnega zastopstva v provinci Álava z dne 25. maja 2012. Ugotovilo je, da je M. Khachab v šestih mesecih pred vložitvijo prošnje za podjetje Construcciones y distribuciones constru-label SL delal le 63 dni, pri čemer je njegova plača znašala 929 EUR. Prav tako je poudarilo, da so bile pogodbe o zaposlitvi, ki jih je predložil M. Khachab in ki so bile iz obdobja pred sklenitvijo pogodbe s tem podjetjem, sklenjene za določen čas. Iz tega je sklepalo, da ni bilo razloga za domnevo, da bi imel M. Khachab v letu po vložitvi prošnje še naprej dovolj sredstev za vzdrževanje svoje družine.
20. M. Khachab je pri predložitvenem sodišču vložil pritožbo zoper sodbo z dne 29. januarja 2013. Sodišču za upravni spor št. 1 v Vitoria-Gasteiz očita zlasti, da ni upoštevalo novega dejstva, in sicer, da od 26. novembra 2012 obira agrume in da ima zato dovolj sredstev za vzdrževanje svoje družine. Abogado del Estado je predlagal, naj se pritožba zavrne, pri čemer je trdil, da novih dejstev ni bilo mogoče upoštevati in da je bilo iz upravnega spisa razvidno, da pritožnik ni imel nikakršnih možnosti za ohranitev zadostnih sredstev v letu po vložitvi prošnje.
21. Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (višje sodišče Baskovske avtonomne skupnosti) je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 7(1)(c) Direktive Sveta 2003/86 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta v zadevi v glavni stvari, ki omogoča, da se zavrne združitev družine, ker sponzor nima stalnih, rednih in zadostnih sredstev za vzdrževanje sebe in svojih družinskih članov, pri čemer ta zavrnitev temelji na oceni nacionalnih organov v zvezi z verjetnostjo ohranitve sredstev v letu, ki sledi datumu vložitve prošnje, ta ocena pa temelji na gibanju sredstev v šestih mesecih pred tem datumom?“
22. Pisna stališča v zvezi s tem vprašanjem so predložile španska, nemška, francoska, madžarska in nizozemska vlada ter Evropska komisija.
III – Presoja
23. Predložitveno sodišče Sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 7(1), začetek in točka (c), Direktive 2003/86, ki določa, da lahko zadevna država članica od sponzorja zahteva, da ima „stalna in redna sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegove družinske člane“, pristojnim organom te države omogoča, da ocenijo sredstva sponzorja v prihodnosti, torej da ne upoštevajo zgolj sredstev, ki jih ima na datum vložitve in/ali obravnave prošnje za združitev družine, temveč tudi sredstva, ki jih bo imel v letu po vložitvi prošnje, pri čemer je verjetnost, da sponzor eno leto ohrani sredstva, s katerimi razpolaga, ocenjena na podlagi sredstev, ki jih je imel v šestih mesecih pred vložitvijo prošnje.
24. Naj opozorim, da vprašanje za predhodno odločanje ne zadeva „zadostnosti“ sredstev, torej njihovega zneska zlasti v primerjavi z višino minimalne nacionalne plače in pokojnine, ampak „rednost“ in „stalnost“ teh sredstev, saj gre za ugotovitev, ali lahko pristojni organi zadevne države članice zahtevajo ne le, da je imel sponzor v preteklosti zadostna sredstva, temveč tudi da jih ima v prihodnje, pri čemer je treba določiti, koliko časa in kako pogosto.
25. Zato v teh sklepnih predlogih ne bom obravnaval vprašanja, ali lahko španski organi od sponzorja zahtevajo minimalni dohodek, ki znaša 150 % IPREM,(7) ne da bi kršili člen 7(1), začetek in točka (c), Direktive 2003/86. Vseeno naj pojasnim, da je Sodišče v sodbi Chakroun menilo, da „države članice lahko določijo neki znesek kot referenčni znesek, vendar ne tako, da bi lahko določile minimalni znesek dohodka, pod mejo katerega bi bila zavrnjena vsaka združitev družine, in to neodvisno od dejanskega preizkusa položaja posameznega prosilca“,(8) ter da tako razlago potrjuje člen 17 Direktive 2003/86,(9) ki zahteva obravnavo vsakega primera posebej.
26. Natančneje, zdi se mi, da je vprašanje, postavljeno Sodišču, sestavljeno iz dveh delov. Prvič, predložitveno sodišče Sodišče sprašuje o možnosti pristojnih organov zadevne države članice, da upoštevajo prihodnja sredstva sponzorja, torej o načelu ocene prihodnjega stanja glede zahteve v zvezi s sredstvi iz člena 7(1)(c) Direktive 2003/86. Drugič, predložitveno sodišče Sodišče sprašuje o elementih, ki jih je treba upoštevati v okviru take ocene, torej o dolžini obdobja, v katerem bo sponzor moral imeti zadostna sredstva (v skladu s špansko zakonodajo eno leto po datumu vložitve prošnje za združitev družine), in o verjetnosti, da bodo ta sredstva v tem obdobju ostala na voljo (v skladu s špansko zakonodajo je verjetnost, da sponzor po vložitvi prošnje ohrani sredstva, ocenjena na podlagi gibanja njegovih sredstev v šestih mesecih pred vložitvijo prošnje).
27. V nadaljevanju bom torej najprej preučil, ali člen 7(1) Direktive 2003/86 dovoljuje oceno prihodnjega stanja sredstev pritožnika. Naj že vnaprej povem, da po mojem mnenju ni nobenega dvoma, da ta direktiva državam članicam dovoljuje izvedbo take ocene. Nato bom preučil metodo, ki so jo pristojni organi zadevne države članice uporabili za oceno tega, ali je verjetno, da bo sponzor ohranil sredstva, s katerimi razpolaga, in koliko časa. V zvezi s tem naj opozorim, da države članice sicer lahko prosto določijo metodo ocenjevanja v zvezi s sredstvi sponzorja – saj Direktiva 2003/86 ne vsebuje izrecnih določb – vendar pa lahko to možnost uresničujejo le ob spoštovanju cilja te direktive, ki je spodbujanje združitve družine. Metodo ocenjevanja, določeno v španski zakonodaji, kot je bila navedena v prejšnji točki, bom preučil glede na ta cilj.
A – Možnost pristojnih organov zadevne države članice, da opravijo oceno prihodnjega stanja sredstev iz člena 7(1)(c) Direktive 2003/86
28. Člen 7(1) Direktive 2003/86 določa, da lahko zadevna država članica „zahteva, da oseba, ki je prošnjo predložila, zagotovi dokaze, da sponzor ima“ zlasti „stalna in redna sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegove družinske člane, ne da bi potreboval pomoč socialnega sistema te države članice“. Toda ta člen ne opredeljuje „stalnih“ in „rednih“ sredstev. Res je, da določa, da države članice „ta sredstva ocenijo glede na njihovo naravo in rednost“,(10) vendar so te navedbe tako ohlapne, da niso v veliko pomoč pri določitvi, ali so zadevna sredstva „stalna“ in „redna“. Nasprotno pa ta člen ne opredeljuje le – vsaj negativno – „zadostnih“ sredstev (gre za sredstva, katerih višina sponzorju in njegovi družini omogoča preživetje brez socialne pomoči), temveč vsebuje tudi informacije glede njihove metode ocenjevanja. Člen 7(1)(c), zadnji stavek, namreč določa, da lahko države članice pri ocenjevanju teh sredstev „upoštevajo raven minimalne nacionalne plače in pokojnine ter število družinskih članov“.
29. Drugače povedano, odstavek 1 tega člena ne določa, ali sta stalnost in rednost sredstev lahko predmet ocene prihodnjega stanja. Zdi se mi namreč, da ne bi smeli pripisati posebnega pomena temu, da je v tem členu uporabljen sedanjik („država članica [lahko] zahteva […], da sponzor ima“):(11) po mojem mnenju zaradi rabe sedanjika in ne prihodnjika („država članica [lahko] zahteva […], da bo sponzor „imel“) ni mogoče izključiti take ocene prihodnjega stanja.(12) Prav tako tega člena ni mogoče razlagati v smislu, da mora sponzor imeti zadostna sredstva, „ko je prošnja […] predložena“. Prislovno določilo časa se po mojem mnenje ne nanaša na posedovanje teh sredstev, temveč na možnost zadevne države članice, da v zvezi s tem zahteva dokazilo: „ko je prošnja […] predložena, lahko država članica zahteva“ od prosilca, da dokaže, da ima sponzor zadostna sredstva.(13)
30. Čeprav člen 7(1) Direktive 2003/86 ne določa, ali sta stalnost in rednost sredstev lahko predmet ocene prihodnjega stanja, pa se mi zdi, da odgovor na to vprašanje vsebuje člen 16.
31. Člen 16(1), začetek in točka (a), Direktive 2003/86 namreč določa, da „države članice lahko […] zavrnejo prošnjo za vstop in bivanje zaradi združitve družine ali, če je ustrezno, prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje za družinskega člana“, zlasti „če pogoji, določeni v tej direktivi, niso več izpolnjeni“.(14) Drugače povedano, če po odobritvi vstopa in bivanja družinskih članov eden od pogojev za združitev družine iz Direktive 2003/86 ni „več izpolnjen“, lahko pristojni organi zadevne države članice prekličejo dovoljenje za prebivanje za družinskih članov. To, da sponzor poseduje sredstva, ki zadoščajo za vzdrževanje njega in njegove družine, ne da bi potreboval pomoč socialnega sistema te države članice, je ena od „zahtev“, ki so v Direktivi 2003/86 izrecno določene za dovolitev združitve družine. Člen 7(1)(c) te direktive je namreč del določb iz poglavja IV te direktive, naslovljenega „Zahteve za uveljavljanje pravice do združitve družine“.(15) Zato iz člena 16(1) navedene direktive izhaja, da imajo zadevne države članice možnost zahtevati, da ima sponzor zadostna sredstva za vzdrževanje svoje družine ves čas njenega bivanja na ozemlju zadevne države članice, in sicer dokler družinski člani ne pridobijo dovoljenja za prebivanje, ki ni odvisno od dovoljenja za prebivanje sponzorja. V tem primeru namreč zanje ne velja več Direktiva 2003/86/ES o pravici do združitve družine.
32. Preučitev pripravljalnih dokumentov za člena 7 in 16 Direktive 2003/86 potrjuje ugotovitev, do katere sem prišel v prejšnji točki. Iz njih namreč izhaja, da je ta člen 16, kot ga je vseboval prvotni predlog Komisije v zvezi z direktivo, kot edine razloge za preklic ali nepodaljšanje dovoljenj za prebivanje družinskih članov določal, prvič, ponarejanje dokumentov ali goljufijo, in drugič, zakon ali posvojitev iz koristoljubja.(16) Navedeni člen 16 v prvotni različici torej ni določal, da je dovoljenja za prebivanje družinskih članov mogoče preklicati, če sponzor nima več zadostnih sredstev za njihovo vzdrževanje. Po predlogu delegacij iz več držav članic, naj se v besedilo člena 7(1) vključi najkrajši rok, v katerem mora sponzor izpolniti zlasti zahtevo v zvezi z zadostnimi sredstvi,(17) in ker med delegacijami ni bilo mogoče doseči soglasja o dolžini takega roka,(18) je bil ta člen 16 spremenjen tako, da državam članicam dopušča možnost, da prekličejo dovoljenje za prebivanje družinskih članov, če sponzor ne izpolnjuje več zahteve iz člena 7(1)(c) Direktive 2003/86. Ravno zato, ker lahko države članice od sponzorja zahtevajo, da ima zadostna sredstva za vzdrževanje svoje družine po njenem vstopu na njihovo ozemlje, jim člen 16(1) te direktive dovoljuje, da prekličejo dovoljenje za prebivanje družinskih članov, če po dovolitvi združitve družine sponzor ne izpolnjuje več te zahteve.
33. Še ena določba Direktive 2003/86 govori v prid možnosti držav članic, da svojim pristojnim organom dovolijo, da ocenijo prihodnje stanje sredstev sponzorja. Člen 3(1) te direktive 2003/86 določa, da se ta direktiva „uporablja, če ima sponzor dovoljenje za prebivanje države članice, ki velja za obdobje enega leta ali več in ima realne možnosti, da pridobi pravico do stalnega prebivanja, če so člani njegove družine državljani tretje države s kakršnim koli statusom“.(19) Ta člen ne določa, kaj so „realne možnosti, da pridobi pravico do stalnega prebivanja“. Nasprotno pa je v Sporočilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o smernicah za uporabo Direktive 2003/86 o pravici do združitve družine z dne 3. aprila 2014(20) (v nadaljevanju: Sporočilo Komisije) navedeno, da sponzor – čigar dovoljenje za bivanje je bilo „izdan[o] za posebni namen, im[a] omejeno veljavnost in [ga] ni mogoče podaljšati“ – nima takih možnosti.(21) Ker pa člen 3(1) Direktive 2003/86 pristojnim organom zadevne države članice priznava možnost, da ocenijo prihodnje stanje glede pridobitve pravice do stalnega prebivanja, ne bi bilo smiselno, da se jim zavrne možnost, da opravijo tako oceno, kar zadeva sredstva, s katerimi bo sponzor razpolagal po dovolitvi združitve družine.
34. Naj opozorim, da člen 7(1) Direktive 2003/86 tako razlaga tudi Komisija. Sporočilo Komisije namreč določa, da mora „[o]cena stalnosti in rednosti sredstev […] temeljiti na napovedi, da je dostopnost sredstev realno mogoče pričakovati v bližnji prihodnosti, zaradi česar vložnik ne bo potreboval pomoči socialnega sistema“.(22)
35. V obravnavani zadevi člen 54(2), prvi pododstavek, kraljeve uredbe 557/2001 od pristojnih organov zahteva, naj ocenijo prihodnje stanje sredstev sponzorja, saj določa, da ti ocenijo „verjetnost, da bo vir dohodkov v […] letu“, ki sledi datumu vložitve prošnje za združitev družine, „ohranjen“. Kot sem že ugotovil, pa Direktiva 2003/86 dovoljuje tako oceno.
36. Zato je treba predložitvenemu sodišču odgovoriti, da člen 7(1) Direktive 2003/86 v povezavi s členoma 16(1)(a) in 3(1) te direktive ne nasprotuje temu, da države članice pristojnim organom dovolijo, da ocenijo prihodnje stanje sredstev sponzorja, torej da ne upoštevajo zgolj sredstev sponzorja ob vložitvi prošnje za združitev družine, temveč tudi sredstva, s katerimi bo razpolagal po vložitvi te prošnje.
B – Ocena, ki jo pristojni organi držav članic opravijo v zvezi z verjetnostjo, da sponzor po vložitvi prošnje za združitev družine ohrani sredstva, s katerimi razpolaga
37. Čeprav iz Direktive 2003/86 jasno izhaja, da imajo države članice možnost, da svojim pristojnim organom dovolijo, da ocenijo prihodnje stanje sredstev sponzorja, pa ta direktiva ne določa, kakšno metodo je treba uporabiti za oceno, ali bo sponzor ohranil sredstva, s katerimi razpolaga, niti ne navaja, koliko časa jih mora ohraniti, da se štejejo za „stalna“ in „redna“ v smislu njenega člena 7(1)(c).(23) Zato so države članice tiste, ki morajo opredeliti to metodo ocenjevanja in določiti, koliko časa mora sponzor ohraniti sredstva, ki jih ima ob dovolitvi združitve družine.(24)
38. Vendar je Sodišče menilo, da „[k]er je dovolitev združitve družine splošno pravilo, je treba možnost, določeno v členu 7(1), začetek in točka (c), Direktive, razlagati ozko“ in da „diskrecijske pravice, priznane državam članicam, te ne smejo uporabiti tako, da bi posegale v cilj Direktive, ki je spodbuditi združitev družine, in v njen polni učinek“.(25) V zvezi s tem ugotavljam, da če je dovolitev združitve družine „pravilo“, je to zato, ker je taka združitev pravica. Sodišče je namreč menilo, da člen 4(1) Direktive 2003/86, v skladu s katerim države članice „dovolijo“ vstop in bivanje nekaterim družinskim članom, „državam članicam nalaga natančno določene pozitivne obveznosti, ki jim ustrezajo jasne subjektivne pravice, ker od njih zahteva, naj v primerih, ki jih določa Direktiva, dovolijo združitev družine nekaterih članov sponzorjeve družine, ne da bi imele možnost proste presoje“.(26)
39. Poleg tega iz sodne prakse izhaja, da je treba možnost držav članic iz člena 7(1), začetek in točka (c), Direktive 2003/86, da od sponzorja zahtevajo, da ima stalna, redna in zadostna sredstva, razlagati ob upoštevanju pravice do spoštovanja družinskega življenja.(27) Tako možnost je treba uresničevati tudi ob spoštovanju načela sorazmernosti.(28) Nazadnje je treba upoštevati člen 17 Direktive 2003/86, ki zahteva dejanski preizkus položaja posameznega prosilca.(29)
40. Ker je treba možnost držav članic, da zahtevajo dokaz o stalnih, rednih in zadostnih sredstvih razlagati ozko, je samoumevno, da je treba ozko razlagati tudi možnost držav članic, da določijo, da njihovi pristojni organi opravijo oceno prihodnjega stanja teh sredstev, ki izhaja iz tega. Tudi to možnost je treba uresničevati ob spoštovanju načela sorazmernosti in člena 17 Direktive 2003/86.
41. V obravnavani zadevi naj opozorim, da člen 54(2), prvi pododstavek, kraljeve uredbe 557/2011 določa, da mora sponzor ohraniti zadostna sredstva za vzdrževanje svoje družine v letu po vložitvi prošnje za združitev družine in da se verjetnost, da ta sredstva ohrani toliko časa, oceni na podlagi gibanja njegovih sredstev v šestih mesecih pred vložitvijo prošnje.
42. Kar zadeva enoletno obdobje, v katerem mora sponzor v skladu s špansko zakonodajo ohraniti zadostna sredstva, se mi to obdobje ne zdi nesorazmerno. V zvezi s tem opozarjam, da so nekatere delegacije v okviru pripravljalnih dokumentov za Direktivo 2003/86 predlagale daljše roke, in sicer od dveh do petih let. Prav tako opozarjam, da so nekatere države članice predlagale uskladitev obdobja, v katerem mora sponzor izpolniti zahtevo v zvezi s sredstvi iz člena 7(1), začetek in točka (c), Direktive 2003/86, z dolžino obdobja prebivanja, ki njegovim družinskim članom omogoči pridobitev nevezanega dovoljenja za prebivanje, ki ni več odvisno od dovoljenja za prebivanje sponzorja. V skladu s členom 15(1) te direktive bi to obdobje torej trajalo največ pet let.(30)
43. Kar zadeva metodo, ki se uporabi pri ocenjevanju, ali bo sponzor sredstva, s katerimi razpolaga, ohranil eno leto od vložitve prošnje, ne vidim, kako bi upoštevanje gibanja sredstev sponzorja v šestih mesecih pred tem datumom ogrozilo cilj ali polni učinek Direktive 2003/86. Upoštevanje daljšega obdobja, na primer enoletnega, ne bi bilo nujno bolj ugodno za sponzorja in njegovo družino. Bilo bi, če je sponzor na primer delal sedem mesecev pred izgubo zaposlitve in se ponovno zaposlil štiri mesece pozneje.(31) Ne bi pa bilo bolj ugodno, če je v preteklem letu pred vložitvijo prošnje delal le pet mesecev.(32)
44. V obravnavani zadevi je M. Khachab 20. februarja 2012 vložil prošnjo za združitev družine. Iz predložitvenega sklepa je razvidno, da je v šestih mesecih pred tem datumom delal le 63 dni (za podjetje Construcciones y distribuciones constru-label SL)(33). Če je njegov položaj dejansko tak, se mi zdi, da ni mogoče šteti, da bo imel zadostna sredstva za vzdrževanje svoje žene po njenem vstopu na špansko ozemlje. Vendar ugotavljam, da ima M. Khachab dovoljenje za prebivanje za daljši čas in da trdi, da je v Španiji plačeval prispevke več kot pet let, kar nakazuje na to, da ima redne prihodke ali vsaj da jih je imel ob izdaji dovoljenja. Ugotavljam tudi, da se je ponovno zaposlil 26. novembra 2012, res pa je, da se zdi, da nacionalna postopkovna pravila predložitvenemu sodišču ne dovoljujejo, da upošteva to okoliščino.
45. Zato bo moralo predložitveno sodišče na podlagi teh elementov, ob spoštovanju načela sorazmernosti in preizkusa osebnega položaja M. Khachaba iz člena 17 Direktive 2003/86 presoditi, ali je verjetno, da ima zadostna sredstva za vzdrževanje svoje žene in, če je odgovor pritrdilen, da taka sredstva ohrani po dovolitvi združitve družine.
IV – Predlog
46. Ob upoštevanju vsega navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložilo Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (višje sodišče Baskovske avtonomne skupnosti), odgovori:
1. Člen 7(1) Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine v povezavi s členoma 16(1)(a) in 3(1) te direktive ne nasprotuje temu, da države članice svojim pristojnim organom dovolijo, da ocenijo prihodnje stanje sredstev sponzorja, torej da ne upoštevajo zgolj sredstev sponzorja ob vložitvi prošnje za združitev družine, temveč tudi sredstva, s katerimi bo razpolagal po vložitvi te prošnje.
2. Možnost pristojnih organov zadevne države članice, da ocenijo prihodnje stanje sredstev sponzorja ne sme ogroziti cilja Direktive 2003/86, ki je spodbujanje združitve družine, uresničevati pa jo je treba ob spoštovanju načela sorazmernosti in člena 17 Direktive 2003/86, zlasti kar zadeva dolžino obdobja, v katerem bo sponzor moral ohraniti sredstva, s katerimi razpolaga.