FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
föredraget den 21 mars 2017(1)
Mål C‑190/16
Werner Fries
mot
Lufthansa CityLine GmbH
(begäran om förhandsavgörande från Bundesarbeitsgericht (Federala arbetsdomstolen, Tyskland))
”Transportpolitik – Flygtransport – Kommissionens förordning nr 1178/2011 – Giltigheten av FCL.065 b i bilaga I till kommissionens förordning nr 1178/2011 – Artiklarna 15.1 och 21.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt att välja yrke och rätt att arbeta – Likabehandling på grund av ålder – Åldergräns vid 65 år för piloter i kommersiell flygtransport – Luftfartssäkerhet – Definition av ’kommersiell flygtransport’ – Tomflygningar, utbildningsverksamhet och förrättande av flygprov, kompetenskontroller och kompetensbedömningar”
I. Inledning
1. Werner Fries arbetade som pilot för Lufthansa CityLine GmbH (nedan kallat Lufthansa CityLine). När han uppnådde 65 års ålder vägrade flygbolaget att förlänga hans anställning, fastän anställningsavtalet enligt gällande kollektivavtal inte löpte ut förrän två månader senare. Flygbolaget ansåg att anställningen inte kunde fortsätta, eftersom en innehavare av flygcertifikat som har uppnått 65 års ålder enligt unionsrätten inte får vara pilot på ett luftfartyg i kommersiell flygtransport. Werner Fries har dock gjort gällande att hans anställning hos Lufthansa CityLine kunde ha fortsatt under de två månader som återstod innan han uppnådde pensionsåldern. Under denna period kunde han ha varit verksam som instruktör och kontrollant och som pilot vid tomflygningar.
2. Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang för det första ifrågasatt giltigheten av den unionsrättsliga bestämmelsen om en åldersgräns – FCL.065 b i bilaga I till kommissionens förordning (EU) nr 1178/2011 (nedan kallad FCL.065 b)(2) – mot bakgrund av dels förbudet mot åldersdiskriminering (artikel 21.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna; nedan kallad stadgan), dels rätten att arbeta och utöva ett fritt valt yrke (artikel 15.1 i stadgan). Om denna bestämmelse ska anses giltig, har den hänskjutande domstolen för det andra frågat om tolkningen av begreppet ”kommersiell flygtransport”. Den har närmare bestämt begärt att få klarlagt huruvida detta begrepp omfattar dels flygningar som avser utbildningsverksamhet och förrättande av flygprov, kompetenskontroller och kompetensbedömningar, dels tomflygningar.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Förordning nr 216/2008
3. Det nu aktuella målet gäller förordning nr 1178/2011, som innehåller tillämpningsföreskrifter till förordning (EU) nr 216/2008.(3) Skälen 1, 3, 4, 7 och 8 i den senare förordningen har följande lydelse:
”(1) Europas medborgare bör ständigt garanteras en hög och enhetlig säkerhetsnivå inom den civila luftfarten genom att gemensamma säkerhetsbestämmelser antas och genom åtgärder för att säkerställa att produkter som används och personer och organisationer som är verksamma inom gemenskapen följer såväl dessa bestämmelser som miljöskyddsbestämmelserna Detta bör bidra till att underlätta den fria rörligheten för varor, personer och organisationer på den inre marknaden.
…
(3) Chicagokonventionen innehåller redan miniminormer för att säkerställa säkerheten inom den civila luftfarten med tillhörande miljöskydd. Grundläggande gemenskapskrav och deras tillämpningsföreskrifter bör garantera att medlemsstaterna fullgör de förpliktelser som följer av den konventionen, även gentemot tredjeland.
(4) Gemenskapen bör i linje med normer och rekommendationer som anges i Chicagokonventionen fastställa grundläggande krav som gäller luftfartsprodukter, delar och anordningar, personer och organisationer som utför trafik med luftfartyg, samt personer som medverkar i och produkter som används i utbildning och medicinsk undersökning av piloter. Kommissionen bör få befogenheter att utarbeta nödvändiga tillämpningsföreskrifter.
…
(7) Luftfartsprodukter, delar och anordningar, operatörer som deltar i kommersiella lufttransporter, samt piloter och personer, produkter och organisationer som deltar i deras utbildning och medicinska undersökningar, bör certifieras eller licensieras när de befunnits uppfylla de grundläggande krav som ska fastställas av gemenskapen i linje med normer och rekommendationer som anges i Chicagokonventionen. Kommissionen bör få befogenhet att utarbeta nödvändiga tillämpningsföreskrifter för fastställande av villkoren för utfärdande av certifikatet eller villkoren för att ersätta detta med en deklaration om erforderlig förmåga, med beaktande av de risker som är förenade med olika typer av trafik, till exempel vissa typer av bruksflyg och lokala flygningar med små luftfartyg.
(8) I fråga om icke-kommersiell trafik bör reglerna för driften och licensieringen anpassas till komplexiteten hos luftfartyget, och en därtill hörande definition bör fastställas.”
4. I artikel 2.1 i förordning nr 216/2008 anges att ”[d]enna förordnings huvudsyfte är att skapa och upprätthålla en hög och enhetlig säkerhetsnivå inom den civila luftfarten i Europa”.
B. Förordning nr 1178/2011
5. Skäl 11 i förordning nr 1178/2011 har följande lydelse:
”För att säkerställa en smidig övergång och en hög och enhetlig säkerhetsnivå inom den civila luftfarten i unionen bör genomförandeåtgärderna återspegla teknikens utvecklingsnivå inklusive beprövade erfarenheter samt vetenskapliga och tekniska framsteg inom områdena pilotutbildning och flygande personals flygmedicinska lämplighet. I enlighet med detta bör tekniska krav och administrativa förfaranden som antagits av Internationella civila luftfartsorganisationen … och de gemensamma luftfartsmyndigheterna till och med den 30 juni 2009 samt befintlig lagstiftning som hänför sig till särskilda nationella förhållanden beaktas.”
6. I artikel 1.1 i förordning nr 1178/2011 anges att det i förordningen fastställs närmare bestämmelser om bland annat ”[o]lika behörigheter för flygcertifikat, villkor för att utfärda, bibehålla, ändra, begränsa, tillfälligt dra in eller återkalla certifikat, rättigheter och skyldigheter för innehavare av flygcertifikat, villkor för konvertering av befintliga nationella flygcertifikat och nationella certifikat för flygmaskinister till flygcertifikat samt villkor för godtagande av certifikat från tredjeland”.
7. I artikel 3 i förordning nr 1178/2011, i den lydelse som är tillämplig på de nu aktuella omständigheterna, föreskrivs följande: ”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 7 ska piloter på luftfartyg som avses i artikel 4.1 b och c och artikel 4.5 i förordning (EG) nr 216/2008 efterleva de tekniska krav och administrativa förfaranden som anges i bilaga I och bilaga IV till den här förordningen.”
8. FCL.010 i bilaga I till förordning nr 1178/2011 (nedan kallad FCL.010) innehåller de definitioner som gäller för FCL-delen (kraven för utfärdande av flygcertifikat). Där föreskrivs att med ”kommersiell flygtransport” avses ”transport av passagerare, gods eller post mot ersättning”.
9. FCL.065 i bilaga I till förordning nr 1178/2011 har rubriken ”Begränsning av befogenheter för certifikatinnehavare som är 60 år eller äldre i kommersiell flygtransport”. I denna bestämmelse föreskrivs, enligt den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet(4), följande:
”a) 60–64 år. Flygplan och helikoptrar. En certifikatinnehavare som har uppnått en ålder av 60 år får inte vara pilot på ett luftfartyg i kommersiell flygtransport utom
1. som medlem av en flerpilotsbesättning och under förutsättning att
2. en sådan innehavare är den enda piloten i flygbesättningen som har uppnått en ålder av 60 år.
b) 65 år. En certifikatinnehavare som har uppnått en ålder av 65 år får inte vara pilot på ett luftfartyg i kommersiell flygtransport.”
III. Bakgrund, det nationella förfarandet och tolkningsfrågorna
10. Werner Fries anställdes vid Lufthansa CityLine år 1986. Han var kapten på ett luftfartyg av typen Embraer. I hans arbetsuppgifter ingick även att utbilda andra piloter.
11. Werner Fries fyllde 65 år i oktober 2013. Lufthansa CityLine anmodade Werner Fries att senast den 31 oktober 2013 återlämna den arbetsutrustning som hade ställts till hans förfogande. Efter nämnda datum upphörde hans anställning vid Lufthansa Cityline. Enligt flygbolagets mening kunde Werner Fries, efter att ha uppnått en ålder av 65 år, inte längre vara anställd som pilot på grund av den åldersbegränsning som gällde enligt FCL.065 b i bilaga I till förordning nr 1178/2011.
12. Anställningsavtalet mellan Lufthansa CityLine och Werner Fries byggde emellertid på förutsättningen att anställningen skulle avslutas den 31 december 2013. Grunden härför var en regel i gällande kollektivavtal, enligt vilken ett anställningsavtal upphörde att gälla i och med att den i pensionslagstiftningen föreskrivna pensionsåldern hade uppnåtts. Werner Fries uppnådde denna ålder när han blev 65 år och två månader.
13. Det uppstod till följd härav en skillnad på två månader mellan det datum från och med vilket Werner Fries inte längre var anställd hos Lufthansa CityLine och det datum då anställningsavtalet enligt kollektivavtal skulle ha upphört.
14. Werner Fries har anfört att det hade varit möjligt för honom att efter sin 65-årsdag fullfölja anställningsavtalet under de två månader som återstod innan han uppnådde lagstadgad pensionsålder. Han hade fortfarande kunnat vara pilot vid tomflygningar och vara instruktör och kontrollant i enlighet med de behörigheter som hade utfärdats för honom. För den aktuella tidsperioden hade Werner Fries fortfarande trafikflygarcertifikat (ATPL), som omfattade luftfartyg av typen Embraer, befogenhet som typinstruktör (TRI) att utbilda piloter i luftfartyg och simulatorer av typen Embraer, befogenhet som typkontrollant (TRE) att förrätta flygprov, kompetenskontroller och kompetensbedömningar i luftfartyg och simulatorer för erhållande av certifikat eller utvidgat certifikat gällande luftfartyg av typen Embraer. Han var även, oberoende av typen av luftfartyg, auktoriserad som erfaren kontrollant, inför vilken en sökande till behörighet som typkontrollant ska uppvisa sin kompetens.
15. Werner Fries inledde en rättsprocess och yrkade ersättning för november och december 2013. Det framgår av de skriftliga yttranden, som har inkommit till domstolen, att talan i huvudsak bifölls i den första och den andra domstolsinstansen.
16. Båda parter har överklagat angående en rättsfråga till den hänskjutande domstolen, Bundesarbeitsgericht (Federala arbetsdomstolen, Tyskland). Lufthansa CityLine har yrkat att Werner Fries talan ska ogillas, medan Werner Fries har yrkat ersättning med hela det begärda beloppet.
17. Den hänskjutande domstolen har upplyst att en arbetsgivare enligt nationell rätt(5) anses försumlig om arbetsgivaren i samband med ett existerande anställningsavtal, som är möjligt att uppfylla, inte godtar att en arbetstagare utför arbete som i vederbörlig ordning har erbjudits arbetsgivaren. I ett sådant fall kan arbetstagaren begära avtalad ersättning för de tjänster som inte har tillhandahållits till följd av försumligheten. Om arbetstagaren emellertid inte har möjlighet att uppfylla sina åtaganden, är arbetsgivarens försumlighet ursäktad. Om det är omöjligt för arbetstagaren att helt eller delvis utföra de arbetsuppgifter som har avtalats i anställningsavtalet, har arbetsgivaren dock enligt nationell rätt skyldighet att beakta arbetstagarens rättigheter och intressen. Detta innebär att arbetstagaren ska förses med sådana arbetsuppgifter som vederbörande har förmåga att utföra. Den arbetsgivare som underlåter att uppfylla denna förpliktelse kan åläggas ansvar och bli ersättningsskyldig.
18. Mot denna bakgrund beslutade Bundesarbeitsgericht (Federala arbetsdomstolen, Tyskland) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Är FCL.065 b i bilaga I till kommissionens förordning (EU) nr 1178/2011 […] förenlig med artikel 21.1 i [stadgan], i vilken föreskrivs förbud mot diskriminering på grund av ålder?
2) Är FCL.065 b i bilaga I till förordning nr 1178/2011 förenlig med artikel 15.1 i stadgan, enligt vilken var och en har rätt att arbeta och utöva ett fritt valt eller accepterat yrke?
3) Om den första och den andra frågan besvaras jakande:
a) Omfattas även så kallad tomflygning utförd med ett luftfartyg, som inte transporterar vare sig passagerare, gods eller post, av begreppet ’kommersiell flygtransport’ i den mening som avses i FCL.065 b och i definitionen av detta begrepp i FCL.010 i bilaga I till [förordning nr 1178/2011]?
b) Omfattas verksamhet, som avser utbildning och förrättande av flygprov, kompetenskontroller och kompetensbedömningar, vid vilken en pilot, som har uppnått 65 års ålder, befinner sig i luftfartygets cockpit såsom icke-manövrerande besättningsmedlem, av begreppet ’kommersiell flygtransport’ i den mening som avses i FCL.065 b och i definitionen av detta begrepp i FCL.010 i bilaga I till förordning nr [1178/2011]?”
19. Werner Fries, Lufthansa CityLine, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden i målet.
IV. Bedömning
20. Mitt förslag till avgörande är disponerat på följande sätt. Jag behandlar för det första frågan huruvida FCL.065 b är förenlig med artiklarna 21.1 och 15.1 i stadgan (Avsnitt A). Eftersom jag kommer fram till att denna bestämmelse är förenlig med ovannämnda rättigheter i stadgan, presenterar jag för det andra min tolkning av ”kommersiell flygtransport” i FCL.010 och FCL.065 b (Avsnitt B).
A. Frågan huruvida FCL.065 b är förenlig med stadgan
21. I FCL.065 b i bilaga I till förordning nr 1178/2011 föreskrivs en åldersgräns för rätten att vara pilot. Där anges att en certifikatinnehavare som har uppnått 65 års ålder inte får vara pilot på ett luftfartyg i kommersiell flygtransport. Den hänskjutande domstolen har i sin första och andra tolkningsfråga begärt att få klarlagt huruvida denna åldersgräns är förenlig med stadgan såvitt avser, för det första, förbudet enligt artikel 21.1 mot diskriminering på grund av ålder och, för det andra, rätten enligt artikel 15.1 att arbeta och att utöva ett fritt valt eller accepterat yrke. Jag utreder i tur och ordning huruvida FCL.065 b är förenlig med dessa två rättigheter.
1. Artikel 21.1 i stadgan
22. Enligt artikel 21.1 i stadgan är all diskriminering på grund av ålder förbjuden. Förbudet mot sådan diskriminering är ett uttryck för unionsrättens allmänna princip om likabehandling, som har stadfästs i artikel 20 i stadgan.(6) Det innebär att a) lika situationer inte får behandlas olika, b) till nackdel för den skyddade gruppen, c) med stöd av en av de skyddade grunderna, d) såvida en sådan behandling inte är objektivt berättigad på grund av ett syfte av allmänt intresse, som erkänns i unionen och innebär ett iakttagande av proportionalitetsprincipen.
a) Olika behandling i jämförbara situationer
23. I FCL.065 b föreskrivs olika behandling av personer som är i en jämförbar situation. En certifikatinnehavare, som på grund av 65-årsregeln inte längre får vara pilot på ett luftfartyg i kommersiell flygtransport, uppvisar förvisso större likheter än olikheter med en yngre pilot som innehar certifikat att utföra samma arbete.(7) Båda omfattas av samma regelverk, inom vilket de konkurrerar om i huvudsak samma arbetsuppgifter.
b) Till nackdel för den skyddade gruppen
24. Piloter som har uppnått 65 års ålder och för vilka rätten att arbeta som pilot på ett luftfartyg i kommersiell flygtransport är begränsad behandlas på ett mindre förmånligt sätt på grund av sin ålder.(8) De får inte utföra vissa slags arbetsuppgifter.
c) Med stöd av en skyddad grund
25. Ålder är det enda kriterium som kan utgöra grund för en sådan begränsning som stadgas i FCL.065 b. Ålder utgör en av de ”tvivelaktiga grunder” som uttryckligen räknas upp i artikel 21.1 i stadgan.
d) Berättigat skäl
26. Förbudet mot diskriminering på grund av ålder i artikel 21.1 i stadgan är emellertid inte absolut. Begränsningar är tillåtna enligt de förutsättningar som föreskrivs i artikel 52.1 i stadgan.
27. Kommissionen har, som ett hjälpmedel för att avgöra vilka skäl som kan motivera olika behandling i förevarande fall, hänvisat, analogt, till godtagbara undantag från likabehandlingsprincipen enligt i direktiv 2000/78.(9) Kommissionen har anfört att det ålderskrav som har uppställts i det nu aktuella målet ingår bland de åtgärder som enligt artikel 2.5 i direktiv 2000/78 är ”nödvändiga … för den allmänna säkerheten”. Kommissionen har vidare gjort gällande att ålderskravet för yrkespiloter handlar om ett sådant ”verkligt och avgörande yrkeskrav” som avses i artikel 4.1 i direktivet, samt att detta krav är proportionerligt i förhållande till det eftersträvade legitima syftet.
28. Parterna är eniga om att direktiv 2000/78 inte är tillämpligt i det nu aktuella målet. Frågan här gäller huruvida en sekundärrättslig unionsbestämmelse är giltig mot bakgrund av primärrättslig lagstiftning – stadgan.
29. I direktiv 2000/78 konkretiseras principen om likabehandling såvitt gäller arbetslivsfrågor. Den bedömningsram som ligger till grund för artikel 21.1 i stadgan är således med nödvändighet likartad. Av detta skäl kan de kategorier och den tolkning som har utvecklats beträffande direktivet tjäna som hjälp för att bättre förstå innebörden av artikel 21.1 i stadgan. De två artiklar i direktivet som har åberopats av kommissionen belyser bland annat att unionslagstiftarna i sina försök att nå en kompromiss mellan konkurrerande intressen tillåter vissa nationella åtgärder som innebär särbehandling direkt grundad på ålder.(10) Vederbörlig hänsyn till direktivet är också påkallad för att uppnå en enhetlig domstolsprövning av såväl unionsrätt som nationell rätt i frågor som gäller förbud mot diskriminering på grund av ålder.
30. Begreppet ”verkligt yrkeskrav”, som har framlagts av kommissionen på grundval av direktiv 2000/78, innebär i detta sammanhang en specifik möjlighet att rättfärdiga särbehandling i arbetslivet. Begreppet är tillämpligt även inom ramen för artikel 21.1 i stadgan. Domstolen har uttalat att en skillnad i behandling med hänvisning till sådana grunder som ålder, kön eller funktionshinder, inte ska utgöra ett åsidosättande av artikel 21.1 i stadgan när den ”föranleds av en egenskap som har samband med sådana grunder … om denna egenskap utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav, förutsatt att målet är legitimt och kravet står i proportion till de mål som eftersträvas”.(11) Det verkliga och avgörande yrkeskravet, som föranleder särbehandling, är inte den ”tvivelaktiga” grunden i sig, det vill säga ålder, utan en egenskap som hör till ålder.(12) I det nu aktuella målet innebär den egenskap som har samband med ålder bland annat fysisk förmåga, vilken avtar med åldern.(13) Domstolen har redan uttalat att en sådan förmåga är ett ”verkligt och avgörande yrkeskrav” för arbete som pilot inom trafikflyget.(14) För att utgöra en tillåten begränsning av den likabehandlingsprincip som föreskrivs i artikel 21.1 i stadgan ska begränsningen ha ett legitimt syfte och vara proportionerlig.(15)
31. Frågan huruvida den nu aktuella åtgärden kan godtas såsom ett verkligt och avgörande yrkeskrav ska bedömas enligt artikel 52.1 i stadgan, som ytterst anger vilka begränsningar som får göras i de rättigheter som har slagits fast i artikel 21.1. i stadgan.
32. Enligt artikel 52.1 i stadgan får begränsningar göras, under förutsättning att de är föreskrivna i lag och förenliga med berörda rättigheter, att proportionalitetsprincipen beaktas samt att de är nödvändiga och svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller mot behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.(16)
33. Det är ostridigt att åldersbegränsningen i det nu aktuella målet är föreskriven i lag. Den stadgas uttryckligen i FCL.065 b. i bilaga I till förordning nr 1178/2011. Åldersbegränsningen kan inte sägas undergräva det huvudsakliga innehållet i likabehandlingsprincipen, eftersom den har liten omfattning.(17)
34. Jag ska därför nu undersöka 1) huruvida åldersbegränsningen uppfyller ett legitimt mål och 2) huruvida den är förenlig med proportionalitetskravet.
1) Legitimt mål
35. I det nu aktuella målet har kommissionen, den italienska regeringen och Lufthansa CityLine anfört att den ifrågavarande åtgärden syftar till att uppnå och säkerställa en hög och enhetlig säkerhetsnivå inom den civila luftfarten i Europa. Lufthansa CityLine har påpekat att detta syfte även har samband med skyddet för människors liv och hälsa.
36. Målet att uppnå och säkerställa en hög och enhetlig säkerhetsnivå inom den civila luftfarten i unionen anges uttryckligen i skäl 1 och artikel 2.1 i förordning nr 216/2008, vilken utgör rättslig grund för förordning nr 1178/2011. I den senare förordningen upprepas också exakt denna målsättning i skälen 1 och 11.
37. Det föreligger enligt min mening inte något tvivel om att lufttrafiksäkerhet, liksom säkerhet inom andra transportsektorer(18), är ett mål av allmänt intresse som erkänns av unionen.(19)
2) Proportionalitet
38. Frågan här gäller huruvida den aktuella åtgärden i realiteten gagnar syftet att uppnå säkerhet i lufttrafiken, huruvida den är nödvändig för att uppnå detta syfte och huruvida de uppkomna nackdelarna är proportionerliga i förhållande till det eftersträvade målet.
39. Den italienska regeringen och Lufthansa CityLine har anfört att en 65-årsgräns är lämplig och nödvändig för att uppnå målet. Werner Fries har medgivit att en åldersgräns behövs för att en hög och enhetlig säkerhetsnivå ska uppnås, eftersom erfarenhet visar att fysisk och psykisk förmåga tenderar att avta med åldern. Han har emellertid hävdat att en 65-årsgräns inte är nödvändig.
i) Lämplighet
40. Det råder enligt min mening knappast något tvivel om att den ifrågavarande åldersgränsen är lämplig för att uppnå det eftersträvade målet. Såsom domstolen uttalade i domen Prigge måste trafikflygare besitta en viss fysisk kapacitet.(20) En viss del av denna kapacitet avtar oundvikligen med tiden.
41. En 65-årsgräns framstår därför som en lämplig åtgärd för att uppnå en hög säkerhetsnivå inom lufttrafiken.(21)
42. Werner Friies har emellertid ifrågasatt den nu aktuella bestämmelsens inre följdriktighet och till stöd härför åberopat domen Petersen.(22) Han har anfört att en 65-årsgräns i syfte att uppnå flygtransportsäkerhet inte iakttas konsekvent, eftersom denna åldersgräns inte gäller vid icke kommersiell flygtransport, där säkerhetsrisker också är ett problem.
43. Jag delar inte denna uppfattning. Att den ifrågavarande åldersgränsen är tillämplig endast på piloter i kommersiell flygtransport strider inte på något sätt mot strävandena att nå det angivna legitima målet utan ger i själva verket stöd för åtgärdens proportionerliga karaktär.
44. Inom lufttrafikens område tillämpas olika regler på olika verksamheter i förhållande till de olika säkerhetsnivåer som krävs. Reglerna härom baseras på en rangordning av riskerna, enligt vilken kommersiell flygtransport placeras högt.
45. Genom bestämmelsen om en åldersgräns endast för kommersiell flygtransport i förordning nr 1178/2011 uppnås en kompromisslösning, som innebär att strängare krav gäller till följd av de stora risker som är förenade med antalet personer och de berörda flygsäkerhetsfrågornas betydelse.(23)
ii) Nödvändighet
46. Werner Fries har emellertid hävdat att han var utsatt för en onödig åldersgräns. Han har anfört två grunder.
47. Werner Fries har för det första att anfört att det saknas vetenskapligt stöd för att piloter som har uppnått 65 års ålder inte uppfyller säkerhetskraven för kommersiell flygtransport. Han har som exempel hänvisat till att vissa stater utanför unionen inte har sådana åldersgränser.
48. Werner Fries har för det andra gjort gällande att hälsa och fysisk kapacitet är av personlig karaktär och specifik för varje pilot. En individuell bedömning bör därför göras. Antagandet att den fysiska kapaciteten avtar går inte att tillämpa generellt på alla individer. Ålder bör därför inte vara ett fristående kriterium. Genom mindre exakta mätmetoder skulle fysisk kapacitet på individnivå kunna beaktas. Werner Fries har understrukit att det skulle kunna vara möjligt att bestämma den fysiska kapaciteten genom ett system med läkarkontroller. Han har påpekat att för certifikatinnehavare som är 60 år eller äldre är giltighetsperioden för nödvändiga läkarintyg förkortad till sex månader enligt MED.A.045 a 2 ii) i bilaga IV till förordning nr 1178/2011. Han har även anmärkt att piloter, såsom föreskrivs i ORO.FC.230 i förordning nr 965/2012(24), fortlöpande är föremål för utbildning och kontroll av sin lämplighet för yrket.
49. Jag anser att Werner Fries argument inte kan godtas. Jag ska behandla dem i turordning.
– Att fastställa åldersgränsen till 65 år
50. Att den fysiska kapaciteten i allmänhet avtar med åldern kan knappast ifrågasättas. Det kan emellertid diskuteras var exakt gränsen ska dras. Werner Fries har således rätt i sitt påstående att det kan föreligga viss medicinsk osäkerhet när det gäller att bestämma den exakta ålder efter vilken medicinsk lämplighet inte längre kan anses föreligga.(25)
51. Beslutet att fastställa en åldersgräns och den exakta bestämningen av denna gräns innebär komplicerade bedömningar av medicinsk och teknisk karaktär. Härigenom ges unionslagstiftarna ett brett utrymme för skönsmässig bedömning vid bestämningen av åldersgränser.(26)
52. Unionslagstiftarnas val måste även i detta fall baseras på objektiva kriterier och tillgodose grundläggande rättigheter.(27) Standarder som har fastställts på internationell nivå får anses utgöra avgörande beståndsdelar i sådana objektiva kriterier.
53. En 65-årsgräns är i linje med de standarder som, inom ramen för Chicagokonventionen, har utarbetats av Internationella civila luftfartsorganisationen (International Civil Aviation Organisation; nedan kallad ICAO). Dessa standarder har tillmätts en mycket stor betydelse i både förordning nr 216/2008 och förordning nr 1178/2011.(28)
54. Enligt punkt 2.1.10 i bilaga I till Chicagokonventionen begränsas således befogenheterna för piloter som har uppnått 60 års ålder och inskränks ytterligare för piloter som har uppnått 65 års ålder. I punkt 2.1.10.1 i denna bilaga föreskrivs att anslutande stater inte får tillåta certifikatinnehavare att vara befälhavande pilot på ett luftfartyg i internationell kommersiell flygtransportverksamhet, om de har uppnått 60 års ålder eller – såvida det är mer än en pilot och den andra piloten är yngre än 60 år – om de har uppnått 65 års ålder.(29) Punkt 2.1.10.2 i denna bilaga innehåller dessutom en rekommendation, enligt vilken en anslutande stat, som har utfärdat flygcertifikat, inte får tillåta certifikatinnehavare som har fyllt 65 år att vara biträdande pilot på luftfartyg i internationell kommersiell flygtransportverksamhet.
55. De nu gällande åldersbegränsningarna enligt Chicagokonventionen infördes efter mycket debatt inom ramen för ICAO och innebar en höjning av den övre åldersgränsen från 60 till 65 år.(30) En regel om 65 år som övre åldersgräns har även antagits av Joint Aviation Authorities (De gemensamma luftfartsmyndigheterna).(31)
56. Sådana internationella standarder utgör ett värdefullt element vid bedömningen av huruvida den i förevarande mål aktuella bestämmelsen är proportionerlig. Eftersom standarderna har tillkommit efter omfattande professionell debatt och baseras på expertutlåtanden, utgör de en hållfast grund för att motivera åldersbegränsning och tjäna som en objektiv och rimlig utgångspunkt för beslutsfattare.(32) De visar på graden av samstämmighet och på god sedvänja inom ett tekniskt område som till sin karaktär är internationellt.(33)
57. Att åldersgränserna har ändrats, såväl i de olika versionerna av den nu aktuella unionsförordningen(34) som inom ramen för internationella standarder, medför inte att den ifrågavarande regeln ska anses oproportionerlig eller godtycklig. Beslutsfattarnas lovvärda ansträngningar att anpassa reglerna till kunskapsutvecklingen, den sociala utvecklingen och de bästa internationella metoderna kan definitivt inte användas som argument för att tona ned nödvändigheten av åldersbegränsning.
58. Sammanfattningsvis visar sig unionslagstiftarnas beslut att fastställa en 65-årsgräns vara helt i linje med internationella standarder på området. Den har vidare tillämpats på ett rimligt sätt och utvecklats under årens lopp. För att ifrågasätta en sådan standard skulle det krävas ett klart fall med stöd av stark bevisning, vilket inte har presenterats i det nu aktuella målet.
– Ålder som enda kriterium
59. Werner Fries har även anfört att den ifrågavarande bestämmelsen innehåller ålder som enda kriterium. Det räcker med att en person uppnår 65 års ålder för att vederbörande inte längre ska kunna vara pilot på ett luftfartyg i kommersiell flygtransport. I ett fall som det nu aktuella anser jag emellertid att nödvändighetskriteriet iakttas även om någon individualiserad bedömning inte görs.
60. Genom att sätta en allmän övre åldersgräns beträffande det särskilda område som gäller kommersiell flygtransport har unionslagstiftarna i enlighet med internationell praxis skapat ett regelverk, som innebär en kombination av dels en individualiserad bedömning grundad på medicinska undersökningar och skicklighetskontroller (fram till 60 års ålder), dels en progressiv begränsning av befogenheterna för certifikatinnehavare i kommersiell flygtransport över denna ålder.
61. Jag anser att en sådan ordning avspeglar ett legitimt val av reglering. När de medicinska riskerna efter en viss ålder anses ha ökat, skärper lagstiftarna den individualiserade bedömningen genom vissa ytterligare krav på läkarundersökningar och skicklighetskontroller för åldersgruppen 60–64 år samt utesluter till sist möjligheten att vara pilot i kommersiell flygtransport från och med 65 års ålder. Härigenom får regeln en inbyggd proportionalitet med begränsningar som är progressivt anpassade till stigande ålder. Det är fråga om en generell regel, som gäller enhetligt och är baserad på en generell riskbedömning utförd av unionens beslutsfattare inom en skönsmässig ram. Regeln säkerställer förutsägbarhet, användbarhet och hanterlighet för både privata aktörer och myndigheter.
62. Regelns ovannämnda element avseende förutsägbarhet och användbarhet bör understrykas här. Werner Fries andra argument som syftar till växelverkan mellan en generell regel och förhållandena i det enskilda fallet skulle i själva verket kunna användas i alla sammanhang för att ifrågasätta en generellt tillämplig regel som handlar om ålder. Generella regler har emellertid, såsom framgår av deras beteckning, tillkommit genom generalisering. De är berättigade så länge som de kan sägas i allmänhet vara tillämpliga i en godtagbar majoritet av förekommande fall. Detta innebär naturligtvis också att det möjligtvis kan finnas enskilda undantag. Härav följer dock inte att den generella regeln måste omprövas och ersättas av en bedömning utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Om det förhöll sig på det sättet, skulle det inte kunna finnas några generella regler.
– Proportionalitet i egentlig mening
63. Med beaktande av å ena sidan betydelsen av målet att uppnå en hög säkerhetsnivå i lufttrafiken och dess inverkan på enskildas rättigheter och å andra sidan riskerna som är förenade med kommersiell flygtransport, framstår det som om den aktuella bestämmelsen innebär en avvägning mellan de rättigheter som tillkommer piloter som har uppnått 65 års ålder och de särskilda kraven på lufttrafiksäkerhet. Mot bakgrund av det eftersträvade målet kan bestämmelsen, vars giltighet ifrågasätts i förevarande fall, därför inte anses medföra en oproportionerlig nackdel för de personer som berörs av ålderbegränsningen.
e) Förslag till avgörande i denna del
64. På grund av vad jag har anfört ovan, föreslår jag att svaret på den första tolkningsfrågan som Bundesarbeitsgericht (Federala arbetsdomstolen) har ställt ska vara att det vid utredningen av denna fråga inte har framkommit några skäl som ger anledning att, mot bakgrund av artikel 21.1 i stadgan, ifrågasätta giltigheten av FCL.065 b i bilaga I till förordning nr 1178/2011.
2. Artikel 15.1 i stadgan
a) Bedömning
65. Den hänskjutande domstolen har även begärt att få ett klargörande beträffande giltigheten av FCL.065 b mot bakgrund av artikel 15.1 i stadgan.
66. I artikel 15.1 i stadgan föreskrivs att ”[v]ar och en har rätt att arbeta och utöva ett fritt valt eller accepterat yrke”. Denna artikel bekräftar en på människans värdighet grundad rätt till personlig självständighet och självförverkligande.(35)
67. Parterna är eniga om att den ifrågavarande åldersgränsen leder till en begränsning att rätten att utöva pilotyrket, såvitt gäller möjligheten att vara pilot på ett luftfartyg i kommersiell flygtransport. Artikel 15.1 i stadgan innehåller emellertid inga absoluta rättigheter. Begränsningar är tillåtna inom de ramar som föreskrivs i artikel 52.1 i stadgan. En redovisning härav har lämnats i punkt 32 i detta förslag till avgörande.(36)
68. Werner Fries har anfört att åldersbegränsningen i den nu aktuella bestämmelsen strider mot artikel 15.1 i stadgan, eftersom rättighetens själva kärna påverkas.
69. Denna ståndpunkt kan enligt min mening inte godtas. Såsom redan har anförts i punkt 33 i detta förslag till avgörande kan den nu gällande åldersbegränsningen för piloter inom det speciella område, som gäller kommersiell flygtransport, inte anses inverka negativt på själva kärnan i rätten att utöva ett fritt valt yrke. Åldersbegränsningen påverkar i ett visst skede möjligheten att fortsätta en professionell yrkesbana inom en viss sektor med avseende på en specifik verksamhet. Den gäller under en yrkeskarriärs senare år, som är nära (eller mycket nära) pensionen utan att dock sammanfalla med pensionen. Samtliga arbetsuppgifter som kan komma i fråga vid en anställning som pilot omfattas emellertid inte av åldersbegränsningen. Den är tillämplig endast såvitt gäller att vara pilot i sådan kommersiell flygtransport som avses i FCL.010 i bilaga I till förordning nr 1178/2011. Jag har härigenom redan antytt svaret på den tredje tolkningsfrågan.
70. Med hänsyn till säkerhetsmålets övergripande betydelse för luftfarten och med beaktande av beslutsfattarens utrymme för skönsmässig bedömning på detta område, är de överväganden som gjordes rörande artikel 21.1 i stadgan beträffande det uppsatta målets legitimitet och proportionaliteten i den aktuella bestämmelsen till stor del tillämpliga även i samband med artikel 15.1.(37)
71. Det har emellertid påpekats att det, vad gäller åtgärdens proportionalitet, finns en särskiljande aspekt, nämligen att åldersbegränsningen är tillämplig oavsett pensionsålder. Den hänskjutande domstolen har således uttryckt osäkerhet i frågan om huruvida FCL.065 b är tillämplig oavsett om de berörda piloterna uppfyller de nationella förutsättningarna för att erhålla ålderspension eller inte. I Tyskland liksom i andra medlemsstater är pensionsåldern inte alltid bestämd till 65 år. Den har även senarelagts och fortsätter att senareläggas för kommande generationer. Dessa omständigheter har framhållits även av Werner Fries.
72. Den italienska regeringen har anfört att detta argument inte är hållbart. De problem som uppkommer på grund av skillnaden mellan den övre åldersgränsen för piloter och den gällande pensionsåldern är en fråga för nationell lagstiftning. Enskilda individers speciella intressen av ekonomisk karaktär ska inte gå före legitima intressen såsom säkerhet och trygghet.
73. Jag anser att vederbörlig hänsyn ska tas till den aktuella bestämmelsens verkningar på rätten att utöva ett fritt valt yrke, varvid frågan om tillgång till avgångs- och pensionsrättigheter bör beaktas. Ett sådant synsätt ska, enligt min uppfattning, tillämpas vid en avvägning mellan de berörda enskilda och allmänna intressena. En prövning av grundläggande rättigheter handlar exakt om det.
74. De rättigheter som skyddas enligt artikel 15.1 i stadgan påverkas av åldersbegränsningar för att utöva ett yrke och av automatisk pensionering vid en viss ålder.(38) Denna inskränkning i rätten att utöva ett fritt valt yrke blir dessutom allvarligare när en yrkesverksamhet upphör automatiskt utan beaktande av huruvida den enskildes yrkesliv har avslutats enligt nationella bestämmelser om pension och pensionsrättigheter.
75. I det nu aktuella målet förbjuds emellertid för det första enligt FCL.065 b endast ett visst slags verksamhet, nämligen att vara pilot på luftfartyg i kommersiell flygtransport. Detta förbud gäller, för det andra, endast för en ganska begränsad tidsperiod jämfört med en yrkeskarriärs totala längd. Jag gör därför bedömningen att den ifrågavarande åtgärden inte leder till en oproportionerlig nackdel för den enskilda individen.
76. Det bör slutligen tilläggas att artikel 15.1 i stadgan inte endast utgör en måttstock vid giltighetsgranskningen, utan även spelar roll som riktlinje vid bedömning av den nationella domstolens tredje tolkningsfråga, som handlar om definitionen av ”kommersiell flygtransport”.
b) Förslag till avgörande i denna del
77. Jag anser sammanfattningsvis att det vid utredningen av den hänskjutande domstolens andra tolkningsfråga inte har framkommit några skäl som, mot bakgrund av artikel 15 i stadgan, kan påverka giltigheten av FCL.065 b i bilaga I till förordning nr 1178/2011.
B. Tolkning av begreppet ”kommersiell flygtransport”
78. Den hänskjutande domstolen har vidare begärt ett klargörande angående tolkningen av ”kommersiell flygtransport” i FCL.065 b. Om denna bestämmelse – såsom jag har föreslagit – anses äga giltighet, är det nämnda domstols uppfattning att Werner Fries yrkande enligt nationell rätt ska avgöras av huruvida han bland annat fortfarande hade rätt att genomföra så kallade tomflygningar och/eller fortfarande kunde arbeta som instruktör och kontrollant ombord på ett luftfartyg, fastän han hade uppnått 65 års ålder.
79. Lufthansa CityLine har, med hänvisning till de viktiga målen gällande luftfartssäkerhet och skydd av människors liv och hälsa, anfört att en person som har uppnått 65 års ålder inte ska få tillstånd att arbeta som pilot i kommersiell flygtransport. Enligt flygbolagets uppfattning ska en person som är 65 år eller äldre vara utesluten från möjligheten att vara pilot vid tomflygning och att vara instruktör och kontrollant i cockpit under flygning.
80. Werner Fries, den italienska regeringen och kommissionen har vidhållit den motsatta uppfattningen. Med hänsyn till definitionen av ”kommersiell flygtransport” i FCL.010 i bilaga I till förordning nr 1178/2011, innefattar sådan transport i den meningen som avses i FCL.065 b varken tomflygningar, vid vilka passagerare, gods eller post inte transporteras, eller sådan verksamhet som avser utbildning eller förrättande av flygprov, kompetenskontroller och kompetensbedömningar, vid vilken en pilot, som har uppnått 65 års ålder, är närvarande i cockpit.
81. Jag instämmer. Enligt min uppfattning får denna tolkning av ”kommersiell flygtransport” stöd vid såväl en bokstavstolkning som en systematisk tolkning och en ändamålstolkning.
1. Bokstavstolkning
82. För det första föreskrivs i FCL.065 b: ”en certifikatinnehavare som har uppnått en ålder av 65 år får inte vara pilot på ett luftfartyg i kommersiell flygtransport”.
83. För att tolka ”kommersiell flygtransport” i FCL.065 b är det nödvändigt att beakta definitionen av detta begrepp i FCL.010. Där anges de definitioner som ska tillämpas i ”FCL-delen”, i vilken båda bestämmelserna ingår.
84. I FCL.010 definieras ”kommersiell flygtransport” som ”transport av passagerare, gods eller post mot ersättning”.
85. För att en verksamhet ska anses utgöra ”kommersiell flygtransport” krävs således att tre rekvisit ska vara uppfyllda samtidigt. För det första ska ”transport” förekomma. För det andra ska antingen personer, gods eller post vara föremål för transporten. För det tredje krävs ersättning.
86. Även om det vid tomflygning(39) kanske skulle kunna sägas föreligga ”transport”, eftersom luftfartyget förs framåt, saknas det andra rekvisitet, det vill säga förekomsten av passagerare, gods eller post. Det kan vara fråga om transport av planet men inte transport av passagerare, gods eller post. Jag anser att det uppenbart strider mot bestämmelsens ordalydelse att tolka dess innebörd på så sätt att ”godset” vid tomflygning består av det tomma planet i sig.(40)
87. Vid utbildning och förrättande av flygprov, kompetenskontroller och kompetensbedömningar saknas både det första och det andra rekvisitet. Även om personer under sådana verksamheter kan ”flyttas runt”, föreligger ingen transport i den meningen att en förflyttning av personer från punkt A till punkt B skulle vara verksamhetens huvudsyfte.(41)
88. Det är endast rekvisitet angående ersättning som, beroende på avtal och andra förhållanden i det enskilda fallet, skulle kunna vara uppfyllt i båda situationerna. Det är emellertid inte tillräckligt för att föra in dessa verksamheter inom ramen för ”kommersiell flygtransport”.
2. Systematisk tolkning
89. Vid beaktande av övriga bestämmelser i förordning nr 1178/2011 bör det från systematisk synpunkt anmärkas att ett certifikats giltighet inte påverkas av FCL.065 b. Den bestämmelsen handlar enbart om begränsning av befogenheter för certifikatinnehavare att vara pilot på bland annat luftfartyg i kommersiell flygtransport. Såsom Werner Fries har påpekat, regleras återkallande och tillfälligt upphävande av certifikat separat i FCL.070 i förordningen. Det är också värt att notera, att MED.B.010 i bilaga IV till förordningen innehåller en särskild regel om medicinska krav för utfärdande av ett medicinskt intyg klass 1. I regeln föreskrivs att ”[v]id undersökningen inför den första förlängningen eller förnyelsen efter 65 års ålder ska en utvidgad kardiovaskulär undersökning göras och därefter vart 4:e år”.
90. Det står därför klart att FCL.065 b inte är avsedd att ha någon vidsträcktare verkan och betydelse annat än i det enda undantagsfall som uttryckligen regleras i denna bestämmelse.
91. En bredare systematisk tolkning mot bakgrund av kommissionens förordning nr 965/2012 ger också stöd för nämnda slutsats.
92. Lufthansa CityLines argumentation tycks bygga på antagandet att piloters samtliga verksamheter inom ett kommersiellt flygbolags ram utgör ”kommersiell flygtransport”. Såsom den italienska regeringen korrekt har påpekat, kan detta argument emellertid lätt avfärdas med hänvisning till förordning nr 965/2012, som också har antagits på grundval av förordning nr 216/2008.
93. I artikel 2.1 i förordning nr 965/2012 definieras ”kommersiell flygtransport” på i huvudsak samma sätt som i FCL.010. Enligt ORO.AOC.125 i bilaga III till förordning nr 965/2012(42) får innehavaren av ett drifttillstånd bedriva icke-kommersiell verksamhet med ett luftfartyg som annars används för kommersiell flygtransport under vissa i bestämmelsen angivna villkor.
94. Den sistnämnda punkten är viktig. I den bekräftas att det är möjligt för en operatör som normalt deltar i kommersiell flygtransport att delta i en annan verksamhet för vilken den ifrågavarande åldersbegränsningen inte är tillämplig.
3. Teleologisk tolkning
95. Såsom Lufthansa CityLine har anfört är den ifrågavarande bestämmelsens syfte att en hög och enhetlig säkerhetsnivå inom lufttransportområdet ska uppnås. I förordning nr 1178/2011 och förordning nr 216/2008 eftersträvas samma mål och det ska ske under iakttagande av proportionalitetsprincipen.
96. Det är emellertid just på grund av proportionalitetsprincipen som ålderbegränsningen omfattar endast kommersiell flygtransport, vilken innebär höga risker och kan få förödande konsekvenser. Unionens beslutsfattare har inte föreskrivit någon generell åldersbegränsning för andra certifikatinnehavare än piloter på luftfartyg i kommersiell flygtransport. Detta innebär inte något avsteg från säkerhetsmålet. För certifikatinnehavare inom andra verksamheter, som inte innebär samma höga risk som kommersiell flygtransport, har reglerna om skyldighet att från och med 60 års ålder(43) förnya medicinska intyg var sjätte månad bedömts vara en tillräcklig säkerhetsgaranti.
97. Werner Fries har i detta avseende anfört att en pilot som är 65 år eller äldre är i egenskap av instruktör och/eller kontrollant inte den person som aktivt manövrerar flygplanet. En sådan pilot är närvarande i cockpit endast såsom en icke-manövrerande besättningsmedlem och har följaktligen inte någon kontroll över luftfartyget och kan inte heller genom sina handlingar påverka luftsäkerheten direkt. Den hänskjutande domstolen har också påpekat denna omständighet i sin tredje tolkningsfråga.
98. Slutligen har Werner Fries helt riktigt anfört att åldersgränsen leder till en inskränkning i såväl rätten till likabehandling som rätten att fritt utöva ett yrke. Eftersom bestämmelsen i sig innebär såväl ett undantag såvitt gäller arbete som pilot som en begränsning i den mening som avses i artikel 15.1 i stadgan, ska den inte tolkas extensivt. Det finns således inte något godtagbart skäl för att, i strid med bestämmelsens ordalydelse och sammanhang, utvidga den till att gälla annan verksamhet än den som därigenom uttryckligen regleras.
4. Förslag till avgörande i denna del
99. Sammanfattningsvis anser jag att svaret på den tredje tolkningsfrågan ska vara följande. Begreppet ”kommersiell flygtransport” i FCL.065 b i bilaga I till förordning nr 1178/2011 ska i enlighet med definitionen i FCL.010 i samma bilaga tolkas på så sätt att det inte omfattar så kallade tomflygningar som utförs med ett luftfartyg som inte transporterar vare sig passagerare, gods eller post. I ”kommersiell flygtransport” ingår inte heller verksamhet som gäller utbildning eller förrättande av flygprov, kompetenskontroller och kompetensbedömningar, vid vilken en pilot, som har uppnått 65 års ålder, är närvarande i luftfartygets cockpit såsom icke-manövrerande besättningsmedlem.
V. Förslag till avgörande
100. Mot bakgrund av vad ovan har anförts föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som har ställts av Bundesarbeitsgericht (Federala arbetsdomstolen, Tyskland) på följande sätt:
– Vid utredning av den hänskjutande domstolens första och andra tolkningsfråga har det, mot bakgrund av artiklarna 15.1 och 21.1 i stadgan, inte framkommit några skäl som kan inverka på giltigheten av FCL.065 b i bilaga I till kommissionens förordning (EU) nr 1178/2011 av den 3 november 2011 om tekniska krav och administrativa förfaranden inom den civila luftfarten i enlighet med förordning (EG) nr 216/2008.
– Begreppet ”kommersiell flygtransport” i FCL.065 b i bilaga I till förordning nr 1178/2011 ska tolkas i enlighet med definitionen i FCL.010 i samma bilaga. Begreppet omfattar således inte så kallade tomflygningar som genomförs med ett luftfartyg som inte transporterar vare sig passagerare, gods eller post, och inte heller verksamhet som gäller utbildning eller förrättande av flygprov, kompetenskontroller och kompetensbedömningar, vid vilken en pilot, som har uppnått 65 års ålder, befinner sig i luftfartygets cockpit såsom icke-manövrerande besättningsmedlem.