OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 7 lutego 2013 r.(1)
Sprawa C‑6/12
P Oy
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Korkein hallinto‑oikeus (Finlandia)]
Pomoc państwa – Korzyści podatkowe – Nowa pomoc lub pomoc istniejąca – Właściwy system kontroli i przepisy proceduralne
1. Trybunał badał już przy wielu okazjach, czy krajowe przepisy podatkowe wchodzą w zakres stosowania ustanowionego przez Unię Europejską zakazu pomocy państwa(2). W niniejszej sprawie Korkein hallinto‑oikeus (najwyższy sąd administracyjny, Finlandia) zwraca się o udzielenie wyjaśnienia, czy przepisy krajowe regulujące dopuszczalność przenoszenia strat poniesionych przez spółki w danym podatkowym okresie rozliczeniowym i ich pokrywania z zysków osiągniętych w kolejnych latach mają charakter selektywny w rozumieniu przepisów dotyczących pomocy państwa(3).
Prawo Unii Europejskiej
Systemy monitorowania pomocy przyznawanej przez państwa członkowskie
Postanowienia traktatu
2. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE kompetencje Unii Europejskiej obejmują ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego. Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi, że pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych, która zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi(4).
3. W celu zapewnienia skuteczności tego zakazu art. 108 TFUE zobowiązuje Komisję do kontrolowania pomocy, a państwa członkowskie – do współpracy z Komisją przy tym zadaniu. Jeżeli Komisja uzna, że pomoc istniejąca przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem, zobowiązana jest do wszczęcia procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE. Jeżeli państwa członkowskie planują przyznanie nowej pomocy lub zmianę pomocy istniejącej, są one zobowiązane do zgłoszenia jej Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE. Po otrzymaniu takiego zgłoszenia Komisja wszczyna procedurę przewidzianą w art. 108 ust. 2 TFUE. Artykuł 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE jednoznacznie zabrania państwom członkowskim wprowadzania w życie wszelkich projektowanych środków do czasu aż procedura przewidziana w art. 108 ust. 2 zostanie zakończona i zostanie wydana decyzja Komisji(5).
Rozporządzenie nr 659/1999
4. Rozporządzenie nr 659/1999(6) ujednolica i precyzuje przepisy proceduralne mające zastosowanie do pomocy państwa. Artykuł 1 lit. a) tego rozporządzenia definiuje „pomoc” jako „każdy środek spełniający wszystkie kryteria ustanowione w [art. 107 ust. 1 TFUE, dawniej art. 92 ust. 1 WE]”. Jego art. 1 lit. b) określa kilka kategorii „istniejącej pomocy”, w tym:
„i) bez uszczerbku dla art. 144 [...] aktu przystąpienia Austrii, Finlandii i Szwecji[(7)], każdą pomoc, jaka istniała przed wejściem w życie traktatu w odpowiednich państwach członkowskich, to znaczy programy pomocowe i pomoc indywidualną, jakie zostały wprowadzone w życie przed [wejściem w życie traktatu] i nadal stosowane po wejściu w życie traktatu;
[...]
v) pomoc, jaka została uznana za pomoc istniejącą, ponieważ można stwierdzić, że w czasie gdy została wprowadzona w życie, nie stanowiła pomocy, a w okresie późniejszym stała się pomocą ze względu na rozwój wspólnego rynku bez wprowadzenia zmian przez państwo członkowskie. W przypadku gdy niektóre środki stają się pomocą po liberalizacji danego działania przez prawo wspólnotowe, środków takich nie uznaje się za pomoc istniejącą po terminie przyjętym dla liberalizacji;
[...]”.
5. „Nowa pomoc” została zdefiniowana w art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999 i oznacza „każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy”.
6. Procedura dotycząca nowej pomocy określona jest w art. 2 i 3 rozporządzenia nr 659/1999. Artykuł 2 zobowiązuje państwa członkowskie do zgłaszania Komisji wszelkich planów przyznania nowej pomocy. Artykuł 3 przewiduje obowiązek zawieszenia realizacji takiej pomocy do czasu podjęcia przez Komisję decyzji zezwalającej na nią (lub do czasu uznania takiej decyzji za podjętą) (zwany dalej „obowiązkiem standstill”). Decyzja taka (wydana zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 659/1999) poprzedzona jest wnioskiem o udzielenie informacji (art. 5 rozporządzenia nr 659/1999) oraz formalnym postępowaniem wyjaśniającym (art. 6 rozporządzenia nr 659/1999).
7. Procedura, którą stosuje się do istniejących programów pomocowych, określona została w art. 17‒19 rozporządzenia nr 659/1999 i różni się w istotnych aspektach od procedury stosowanej w odniesieniu do nowej pomocy. Nie ma wymogu wcześniejszego zgłoszenia ani obowiązku standstill. Inicjatywa skontrolowania takiej pomocy należy w pełni do Komisji, której zadaniem jest stałe badanie we współpracy z państwami członkowskimi istniejącej pomocy(8). W przypadku gdy Komisja uważa, że istniejący program pomocowy nie jest lub przestaje być zgodny z rynkiem wewnętrznym, musi poinformować o tym zainteresowane państwo członkowskie i umożliwić przedstawienie mu odpowiedzi(9). Jeżeli Komisja stwierdziła w świetle informacji przedłożonych przez to państwo członkowskie, że istniejący program pomocowy jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym, musi następnie wydać zalecenie zawierające propozycję właściwych środków. Środki te mogą obejmować m.in. wycofanie przedmiotowego programu pomocowego(10). Tylko wtedy, gdy państwo członkowskie nie przyjmuje proponowanych środków, Komisja wszczyna postępowanie na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE przy zastosowaniu szczegółowej procedury określonej w art. 6 i 7 rozporządzenia nr 659/1999 mutatis mutandis(11).
Akt przystąpienia z 1994 r.
8. Finlandia przystąpiła do UE w dniu 1 stycznia 1995 r.(12). Z tego względu programy pomocowe, które zostały wprowadzone w życie przed przystąpieniem Finlandii i które są nadal stosowane po wejściu w życie traktatu, stanowią istniejącą pomoc państwa(13).
9. Artykuł 144 aktu przystąpienia stanowi część jego tytułu VI, dotyczącego produktów rolnych. Stwierdza on, że w odniesieniu do takich produktów tylko pomoc zakomunikowana Komisji do dnia 30 kwietnia 1995 r. uznana będzie za pomoc istniejącą w rozumieniu traktatu(14). Nie ma to wpływu na pozarolnicze programy pomocowe.
Krajowe ramy prawne
10. Zgodnie z § 117 Tuloverolaki (fińskiej ustawy o podatku dochodowym, dalej zwanej „TVL”) straty poniesione w danym okresie rozliczeniowym mogą zostać przeniesione na kolejne lata podatkowe. W § 119 akapit pierwszy TLV wyjaśnione zostało, że strata, która została poniesiona w roku podatkowym w związku z działalnością gospodarczą, może być przeniesiona i pokryta z przychodów z tej działalności w ciągu dziesięciu kolejnych lat podatkowych w razie osiągnięcia zysku.
11. Na podstawie § 122 akapit pierwszy TLV straty spółki nie podlegają odliczeniu, jeżeli w roku, w którym została poniesiona strata, lub później więcej niż połowa akcji (udziałów) tej spółki zmieniła właściciela(15).
12. Paragraf 122 ust. 3 TVL zawiera wyjątek od zasady określonej w akapicie pierwszym tego przepisu. Działając na wniosek, właściwy urząd skarbowy może zezwolić na pokrywanie przeniesionych strat ze szczególnych powodów, gdy jest to konieczne do kontynuowania działalności spółki mimo zmian w strukturze własności.
13. W celu wyjaśnienia stosowania § 122 ust. 3 TVL finlandzkie władze wydały pismo wyjaśniające(16) oraz informację(17). Według pisma wyjaśniającego celem § 122 jest zapobieganie unikaniu opodatkowania polegającemu na tym, że spółki przynoszące straty nabywane są wyłącznie w celu pokrycia ich strat z podlegających opodatkowaniu zysków nabywcy.
14. Według pisma wyjaśniającego i informacji szereg sytuacji, takich jak przekazanie spółki w ramach zmiany pokoleniowej lub sprzedaż spółki pracownikom, może stanowić „szczególne powody” uzasadniające udzielenie zezwolenia na pokrywanie przeniesionych strat, w drodze wyjątku od zasady określonej w § 122 ust. 1 TVL(18).
Okoliczności faktyczne, przebieg postępowania oraz pytania prejudycjalne
15. P Oy została założona w 1998 r. Spółka ta opracowuje i utrzymuje systemy opłat za parkowanie, które funkcjonują za pośrednictwem telefonu komórkowego. Podstawę jej działalności stanowią opracowane i opatentowane przez nią produkty. Do końca 2004 r. strata z jej działalności gospodarczej przekroczyła 4 mln EUR. Najwyraźniej straty poniesione w początkowej fazie działalności nie są w tym sektorze uważane za coś niezwykłego, ponieważ wynikły one z początkowych inwestycji w rozwój produktów i technologii koniecznych z punktu widzenia działalności prowadzonej przez P Oy. W 2004 r. nastąpiły zmiany dotyczące struktury własności P Oy. Po tych zmianach spółka nadal kontynuowała działalność handlową. Działalność ta rozwinęła się w ten sposób, że obrót w latach 2005–2007 wzrósł z 498 339 EUR do 866 810 EUR.
16. Wnioskiem z dnia 3 września 2008 r. P Oy zwróciła się do finlandzkich organów podatkowych o wydanie zezwolenia na przeniesienie i pokrycie strat poniesionych we wcześniejszych podatkowych okresach rozliczeniowych. Organy podatkowe oddaliły ten wniosek decyzją z dnia 24 października 2008 r.
17. P Oy zaskarżyła tę decyzję do Helsingin hallinto‑oikeus (sądu administracyjnego w Helsinkach), który oddalił tę skargę. Wobec tego P Oy odwołała się do Korkein hallinto‑oikeus – sądu odsyłającego, który zwraca się z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy w ramach postępowania w sprawie zezwolenia takiego jak przewidziane w § 122 ust. 3 [TVL] warunek selektywności wynikający z art. 107 ust. 1 TFUE należy interpretować jako sprzeciwiający się prawu do odliczenia strat w wypadku zmiany udziałowców, jeżeli nie zostało przy tym zachowane postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 3 zdanie trzecie TFUE?
2) Czy w ramach wykładni warunku selektywności, w szczególności przy ustalaniu grupy odniesienia, należy uwzględnić zasadę ogólną możliwości odliczenia stwierdzonych strat zawartą w §§ 117 [i 119] [TVL], czy też przepisy dotyczące zmiany udziałowców?
3) Jeżeli warunek selektywności z art. 107 TFUE należy a priori uważać za spełniony, to czy system wynikający z § 122 ust. 3 [TVL] można uważać za uzasadniony okolicznością, że chodzi o mechanizm nieodłączny charakteru systemu podatkowego, który jest niezbędny na przykład w celu zapobiegania unikaniu opodatkowania?
4) Przy ocenie istnienia uzasadnienia i mechanizmu nieodłącznego charakteru systemu podatkowego jakie znaczenie należy przyznać zakresowi swobodnego uznania władz? Czy dla mechanizmu nieodłącznego charakteru systemu podatkowego wymagane jest, aby organ stosujący ustawę nie dysponował żadnym zakresem swobodnego uznania, a przepisy dokładnie określały warunki stosowania odstępstwa?”.
18. Uwagi na piśmie przedstawiły P Oy, Republika Federalna Niemiec, Republika Finlandii i Komisja Europejska. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 22 listopada 2012 r., wszystkie strony przedstawiły uwagi ustne.
Ocena
Uwagi wstępne
19. Ta sprawa jest ciekawa. Spory dotyczące pomocy państwa wszczynane są zazwyczaj albo dlatego, że beneficjent świadczenia nie chce, aby było ono zakazane, albo dlatego, że dwie spółki są konkurentami i tylko jedna z nich otrzymała kwestionowane świadczenie. W niniejszej sprawie, jeśli sporne środki zostaną zakwalifikowane jako zakazana pomoc państwa, to P Oy z tego nie skorzysta. Spółka ta będzie raczej pozbawiona korzyści podatkowej, z której chciałaby skorzystać. Nie będzie mogła uzyskać zezwolenia na przeniesienie straty poniesionej w 2004 r. i na pokrycie jej z zysków z lat przyszłych.
20. Jak zatem doszło do tego, że niniejszy wniosek trafił przed Trybunał?
21. W zakresie, w jakim można to stwierdzić, opierając się na postanowieniu odsyłającym, sąd krajowy wychodzi z założenia, że: (i) sporne środki są „pomocą”; (ii) ponieważ nie wszystkim spółkom wolno przenosić straty i pokrywać je z przyszłych zysków, stosowany system może mieć charakter „selektywny”, a więc niezgodny z prawem („poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów”); (iii) sporne środki nie zostały zgłoszone Komisji oraz (iv) Republika Finlandii nie wywiązała się z obowiązku standstill w zakresie, w jakim sporne środki weszły w życie bez otrzymania uprzedniego zezwolenia ze strony Komisji. Sąd krajowy zadaje szereg szczegółowych pytań, które na tym tle mają na celu stwierdzenie:
– czy postępowanie w sprawie zezwoleń przewidziane w §122 ust. 3 TVL jest zgodne z prawem pomimo niewywiązania się z obowiązku standstill (pytanie pierwsze);
– jak ma być ustalona grupa odniesienia mająca służyć stwierdzeniu tego, czy system ustanowiony przez sporne środki ma niezgodnie z prawem selektywny charakter (pytanie drugie);
– nawet jeśli system ma charakter selektywny, to czy mimo to nie jest on jednak uzasadniony jako związany z charakterem systemu podatkowego mechanizm, który jest niezbędny w celu zapobiegania unikaniu opodatkowania (pytanie trzecie); a jeśli tak, to
– czy zakres swobodnego uznania przysługujący organom podatkowym wpływa na kwestię uzasadnienia poruszoną w pytaniu trzecim (pytanie czwarte).
22. Jak wynika z przepisów prawa przytoczonych na wstępie niniejszej opinii, uregulowania dotyczące kontroli pomocy istniejącej i nowej pomocy znacznie się od siebie różnią(19). Przed przystąpieniem do analizy kwestii tego, czy § 122 ust. 3 TVL w związku z pismem wyjaśniającym i informacją w rzeczywistości tworzą system, który niezgodnie z prawem i w sposób selektywny sprzyja niektórym przedsiębiorstwom (zwanej dalej „kwestią selektywności”), pojawia się kwestia wstępna, czy mamy do czynienia z (domniemaną) pomocą istniejącą, czy z (domniemaną) nową pomocą.
23. Wymieniona kwestia wstępna sięga sedna sprawy zawisłej przed sądem krajowym i przed Trybunałem. Uprawnienia i zadania powierzone Komisji, państwom członkowskim i sądom krajowym są różne w zależności od tego, czy przedmiotem badania jest (domniemana) pomoc istniejąca, czy (domniemana) nowa pomoc(20).
24. Jeżeli chodzi o istniejącą pomoc, to z utrwalonego orzecznictwa wynika, że powierzona Komisji na podstawie art. 108 ust. 1 TFUE rola polega na dokonaniu ustaleń (podlegających weryfikacji przez Trybunał), czy pomoc istniejąca jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, po zastosowaniu odpowiedniej procedury, której wszczęcie należy do Komisji(21). Bez podjęcia takich działania przez Komisję nie można domniemywać, że środki krajowe są niezgodne z przepisami Unii dotyczącymi pomocy państwa ani że sąd krajowy musi podjąć działania zmierzające do zaprzestania ich stosowania.
25. Inna procedura odnosi się do nowej pomocy. W art. 108 ust. 3 TFUE przewidziano, że Komisja powinna zostać poinformowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Następnie Komisja dokonuje wstępnego badania planowanej nowej pomocy. Jeżeli Komisja uzna na tej podstawie, że plan jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, powinna ona wszcząć procedurę kontroli o charakterze spornym przewidzianą w art. 108 ust. 2 tego traktatu. Zaangażowanie sądów krajowych wynika z bezpośredniej skuteczności art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE, który zabrania państwu członkowskiemu zamierzającemu przyznać pomoc lub dokonać jej zmiany wprowadzać w życie projektowane środki dopóty, dopóki Komisja nie zakończy postępowania w sprawie kontroli państwa wydaniem decyzji końcowej. Ten obowiązek standstill ma zastosowanie w przypadku nowej pomocy, ale nie w przypadku pomocy istniejącej.
26. Zarówno traktat, jak i szczegółowe uregulowania rozporządzenia nr 659/1999 przewidują wymóg dokładnego, szczegółowego i obszernego zbadania przez Komisję wszelkich istniejących lub planowanych systemów pomocy, które mogą kwalifikować się do uznania za pomoc państwa. Podstawowy zakaz pomocy państwa ustanowiony w art. 107 ust. 1 TFUE nie jest ani absolutny, ani bezwarunkowy, co bezpośrednio wyjaśnia treść art. 107 ust. 2 i 3 TFUE. W art. 108 ust. 3 TFUE Komisji przyznany został bowiem szeroki zakres swobodnego uznania w zakresie stwierdzania – na zasadzie odstępstwa od ogólnego zakazu określonego w art. 107 ust. 1 TFUE – że dana pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Podobnie, zainteresowanemu państwu członkowskiemu przyznano również pełną możliwość udzielenia wyjaśnień oraz obrony swoich uregulowań. Tylko w przypadku nowej pomocy, która nie została zgłoszona i została po prostu wprowadzona w życie (to jest w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie przestrzega obowiązku standstill w przypadku nowej pomocy), sąd krajowy zobowiązany jest podjąć kroki mające na celu zaprzestanie stosowania obowiązujących norm krajowych.
Czy sporne środki stanowią pomoc istniejącą, czy nową pomoc?
27. Sąd krajowy sam nie wskazuje wyraźnie, czy uznaje sporne środki za (domniemaną) pomoc istniejącą, czy za (domniemaną) nową pomoc. Wyjaśnia on, że środki te weszły w życie przed przystąpieniem Republiki Finlandii do Unii Europejskiej, ale nie zostały zgłoszone jako pomoc istniejąca w tym czasie. Sąd krajowy stwierdza, że nie ma żadnych informacji dotyczących tego, czy finlandzkie władze dokonały późniejszego zgłoszenia.
28. Republika Finlandii wyjaśniła zarówno w uwagach na piśmie, jak i następnie na rozprawie, że po przystąpieniu nie zgłosiła spornych środków jako pomocy, ponieważ nie uznawała ich (i nadal nie uznaje) za pomoc państwa(22).
29. To, czy pomoc należy zakwalifikować jako istniejącą pomoc, czy jako zmianę istniejącej pomocy, musi być ustalone w kontekście przepisów przewidujących tę pomoc(23). Na rozprawie, w związku z uwagami przedstawionymi w odpowiedzi na pytania Trybunału zadane na podstawie art. 54 a regulaminu postępowania, wyjaśniono, iż § 122 ust. 3 TVL obowiązywał w Finlandii przed przystąpieniem do (ówczesnej) Wspólnoty Europejskiej i przed związaniem się postanowieniami traktatu WE. Stosownie do tego strony podniosły, że powinna być ona uznana za (domniemaną) pomoc istniejącą.
30. Mogę tylko zgodzić się z tą analizą. Ponieważ § 122 ust. 3 TVL poprzedza przystąpienie Republiki Finlandii, można go tylko (jeśli w ogóle ustanawia on pomoc) zakwalifikować jako pomoc istniejącą. O takiej pomocy jest właśnie mowa w art. 1 lit. b) pkt i) rozporządzenia nr 659/1999(24).
31. Nawet w przypadku, gdy środki krajowe nie stanowią pomocy państwa w chwili ich wprowadzenia, ale później stają się pomocą państwa (ze względu na rozwój wspólnego rynku), zgodnie z art. 1 lit. b) pkt v) rozporządzenia nr 659/1999 środki takie wciąż uznaje się za pomoc istniejącą(25). Tak więc jeśli sporne środki nie zostały zgłoszone, ponieważ w chwili przystąpienia Republiki Finlandii nie były one uznawane za pomoc państwa, to wszelka zmiana (np. rozwój orzecznictwa Trybunału w tej dziedzinie), która może skutkować tym, że środki te stanowią czy też mogą stanowić teraz pomoc państwa, nie zmienia ich kwalifikacji prawnej jako (domniemanej) pomocy istniejącej.
32. Dochodzę do wniosku, że sporne środki należy zakwalifikować jako (domniemaną) pomoc istniejącą. Z tego względu zastosowanie do niej mają system kontroli i procedury właściwe dla pomocy istniejącej.
Skutki kwalifikacji jako pomocy istniejącej
33. W pierwszym pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy z uwagi na brak przestrzegania wynikającego z art. 108 ust. 3 TFUE obowiązku standstill sporne środki są objęte przewidzianym w art. 107 ust. 1 TFUE zakazem selektywności.
34. Jak już wyjaśniono(26), obowiązek standstill ma zastosowanie do nowej pomocy, ale nie do pomocy istniejącej. Jeśli i w stopniu, w jakim sporne środki są pomocą państwa – w odniesieniu do czego nie wyrażam żadnego poglądu – stanowią one pomoc istniejącą.
35. Na pierwsze pytanie należy zatem odpowiedzieć, że w zakresie, w jakim sporne środki stanowią pomoc państwa, powinny być one zakwalifikowane jako domniemana pomoc istniejąca w rozumieniu art. 108 ust. 1 TFUE. Jako takie mogą podlegać wykładni sądu krajowego i być przez niego stosowane, skoro Komisja nie wydała decyzji na podstawie art. 13 rozporządzenia nr 659/1999.
36. Jak Trybunał powinien podejść do udzielenia odpowiedzi na pytania drugie, trzecie i czwarte (z których wszystkie dotyczą właściwej interpretacji zakazu selektywności)?
37. W swoich uwagach na piśmie wszystkie strony poświęciły większą część swych uwag problemowi selektywności.
38. Komisja uważa, że sporne środki jako takie mają charakter selektywny. Rządy fiński i niemiecki nie zgadzają się z tym i twierdzą, że pomoc państwa w ogóle nie występuje. P Oy twierdzi, że sąd krajowy powinien dokonać wykładni spornych środków w sposób gwarantujący, iż ich stosowanie nie będzie selektywne. Twierdzi ona, że w przypadku zastosowania takiego podejścia nie powstaje w ogóle kwestia niezgodnej z prawem pomocy (i spółka ta miałaby wówczas możliwość skorzystania z przeniesienia strat i ich pokrycia).
39. Gdybyśmy (quod non) mieli w tej sprawie do czynienia z niezgłoszoną nową pomocą, to rzeczywiście do sądu krajowego należałoby wyegzekwowanie obowiązku standstill przewidzianego w bezpośrednio skutecznym przepisie art. 108 ust. 3 TFUE(27). Jedynie Komisja może wydawać decyzje dotyczące tego, czy pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, niemniej jednak sądy krajowe mogą stosować pojęcie pomocy, o którym mowa w art. 107 ust. 1 TFUE, w celu ustalenia, czy zaskarżone środki krajowe powinny były podlegać obowiązkowi standstill. W tym kontekście sądy krajowe mogą być zmuszone do rozstrzygnięcia, czy dany środek krajowy ma charakter selektywny(28), oraz mogą zgodnie z prawem zwracać się do Trybunału z pytaniami w sprawie właściwej wykładni pojęcia pomocy państwa(29).
40. Jednakże przepisy proceduralne i system kontroli niezgłoszonej nowej pomocy nie mogą mieć zastosowania do pomocy istniejącej. Tym bardziej takiej samej roli nie odgrywają sądy krajowe, ponieważ pomoc istniejąca podlega wyłącznej właściwości Komisji na mocy art. 108 ust. 1 TFUE. Dlatego też, ze względu na to, że omawiane w tym miejscu sporne środki stanowią (domniemaną) pomoc istniejącą, art. 108 ust. 3 TFUE nie daje sądowi krajowemu żadnych podstaw do dokonywania ustaleń w zakresie kwestii selektywności ani do zwracania się do Trybunału o udzielenie wskazówek w sprawie sposobu wykładni przepisów traktatu dotyczących pomocy o charakterze selektywnym.
41. Republika Federalna Niemiec, Republika Finlandii i Komisja zgodnie uważają, że w związku z tym nie ma potrzeby, aby Trybunał odpowiadał na postawione przez sąd krajowy pytania drugie, trzecie i czwarte.
42. Podzielam ten pogląd z następujących powodów.
43. Po pierwsze, zadaniem powierzonym Trybunałowi w ramach postępowań prejudycjalnych (poza oczywiście zapewnieniem jednolitej wykładni i stosowania prawa Unii Europejskiej)(30) jest uczestnictwo w wymiarze sprawiedliwości w państwach członkowskich; nie jest nim formułowanie opinii doradczych na pytania ogólne lub hipotetyczne(31).
44. Z kwalifikacji spornych środków jako domniemanej istniejącej pomocy wynika, że pomoc taka może być realizowana dopóty, dopóki Komisja nie stwierdzi jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym(32). Sąd krajowy może zatem swobodnie interpretować i stosować środki krajowe oraz zdecydować, czy P Oy powinna, czy nie powinna otrzymać zezwolenia na korzystanie z przywileju podatkowego. Jakikolwiek pogląd wyrażony przez Trybunał na temat kryterium selektywności nie byłby wiążący w postępowaniu przed sądem krajowym i miałby charakter hipotetyczny.
45. Po drugie, niniejsza sprawa różni się od spraw takich jak Paint Graphos i in.(33), dotyczących domniemanej nowej pomocy. W tamtym przypadku rozstrzygnięcie Trybunału miało bezpośredni wpływ na spór w postępowaniu przed sądem krajowym: zaskarżone środki nie mogłyby być stosowane, jeżeli zostałyby zakwalifikowane jako pomoc i zgodnie z tym jako podlegające bezpośrednio skutecznemu obowiązkowi standstill(34). Sytuacja jest jednak inna w odniesieniu do pomocy istniejącej rozpatrywanej w niniejszej sprawie.
46. Po trzecie, sąd krajowy odniósł się do decyzji Komisji(35) w sprawie niektórych niemieckich przepisów podatkowych uznanych za zgodne z przepisami Unii dotyczącymi pomocy państwa(36). W przeciwieństwie do niniejszej sprawy tamta sprawa dotyczy niezgłoszonej nowej pomocy (przedmiotowe przepisy zostały uchwalone w lipcu 2009 r. z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2008 r.).
47. Po czwarte, ponieważ okres standstill przewidziany w art. 108 ust. 3 TFUE nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, kwestia tego, czy P Oy może przenieść i pokryć przedmiotowe straty, dotyczy raczej wykładni i stosowania prawa krajowego, a nie prawa Unii Europejskiej. Zarówno P Oy, jak i rząd fiński nawiązują do wyroku sądu krajowego, w którym rozważone zostało pojęcie „szczególne powody”, o którym mowa w § 122 ust. 3 TVL(37). Wyjaśniają oni, że gdyby rozstrzygnięcie to zastosować do niniejszej sprawy, spółce P Oy mogłaby zostać przyznana możliwość skorzystania z przywileju podatkowego. Jest to w całości kwestia prawa krajowego, której zbadanie należy do sądu krajowego.
48. Wreszcie pragnę zauważyć, że zgromadzony przed Trybunałem materiał jest stosunkowo mało szczegółowy w zakresie dotyczącym spornych środków, marginesu swobodnego uznania przyznanego organom podatkowym odnośnie do udzielenia lub odmowy udzielenia zezwolenia, o którym mowa w § 122 ust. 3 TVL, czy też w zakresie stanowiących kontekst względów politycznych. Kontrastuje to wyraźnie z bardzo szczegółowym badaniem, które przeprowadziłaby Komisja, gdyby podjęła działania na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE oraz art. 17 i 19 rozporządzenia nr 659/1999, w razie konieczności stosując mutatis mutandis jego art. 6, 7 i 9. Taka procedura, w przypadku jej wszczęcia, w pełni uwzględnia przysługujące państwom członkowskim prawa do udzielenia wyjaśnień i obrony swoich uregulowań. W takich okolicznościach wydaje się, że byłoby niewłaściwe, gdyby w tej sprawie Trybunał wszedł w rozważania na temat kwestii selektywności.
49. Z tych względów uważam, że Trybunał nie musi udzielać odpowiedzi na drugie, trzecie i czwarte z pytań prejudycjalnych skierowanych przez sąd krajowy.
Wnioski
50. Z uwagi na powyższe jestem zdania, że na pytania prejudycjalne skierowane przez Korkein hallinto‑oikeus Trybunał powinien odpowiedzieć w następujący sposób:
W zakresie, w jakim sporne środki stanowią pomoc państwa, powinny być one zakwalifikowane jako domniemana pomoc istniejąca w rozumieniu art. 108 ust. 1 TFUE. Jako takie mogą podlegać wykładni sądu krajowego i być przez niego stosowane, skoro Komisja nie wydała decyzji i nie wszczęła przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE postępowania spornego.