OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JÁNA MAZÁKA
przedstawiona w dniu 6 września 2012 r.(1)
Sprawa C‑610/10
Komisja Europejska
przeciwko
Królestwu Hiszpanii
Stosowanie ratione temporis art. 260 ust. 2 TFUE – Dopuszczalność skargi – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Niewykonanie – Kara pieniężna
1. W niniejszej sprawie Komisja Europejska wniosła skargę przeciwko Królestwu Hiszpanii na podstawie art. 260 TFUE w związku z zarzucanym niewykonaniem wyroku wydanego przez Trybunał w dniu 2 lipca 2002 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii(2) (zwanego dalej „wyrokiem z 2002 r.”). W wyroku tym Trybunał orzekł, że nie podejmując środków koniecznych do zastosowania się do decyzji Komisji 91/1/EWG z dnia 20 grudnia 1989 r. w sprawie pomocy przyznanej w Hiszpanii przez rząd centralny i szereg rządów regionalnych na rzecz Magefesa(3), producenta przyborów kuchennych ze stali nierdzewnej i małych urządzeń elektrycznych(4), w której uznano za bezprawną i niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc przyznaną Indosa, Gursa, Migsa i Cunosa, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 249 akapit czwarty WE oraz art. 2 i 3 tej decyzji(5).
2. Należy wyjaśnić, że niniejsza skarga dotyczy wyłącznie niewykonania wyroku z 2002 r. w odniesieniu do pomocy przyznanej Indosa przez Wspólnotę Autonomiczną Kraju Basków w formie gwarancji pożyczki w wysokości 300 milionów ESP, udzielonej bezpośrednio Indosa, gwarancji pożyczki w wysokości 672 milionów ESP dla przedsiębiorstw grupy Magefesa i umorzenia odsetek w wysokości 9 milionów ESP. W odniesieniu do przedsiębiorstw Gursa, Migsa i Cunosa Komisja stwierdziła, że od 2006 r. decyzja 91/1 została wykonana, ponieważ zakończyły one działalność, a ich aktywa zostały sprzedane po cenie rynkowej.
I – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
3. Od 2004 r. Komisja i Królestwo Hiszpanii prowadziły obszerną korespondencję na temat wykonania wyroku z 2002 r. Uwzględniając znaczną ilość wymienionych pism, wspomnę tylko najważniejsze fragmenty tej korespondencji.
4. Zważywszy, że Indosa ogłosiła swą upadłość już w dniu 19 kwietnia 1994 r., ale kontynuowała działalność za pośrednictwem spółki zależnej w 100%, czyli spółki CMD(6), Komisja wielokrotnie zwracała się do władz hiszpańskich o udzielenie informacji na temat stanu likwidacji Indosa. Komisja wezwała je do podjęcia wszelkich środków koniecznych do zakończenia całkowitej likwidacji aktywów tego przedsiębiorstwa oraz zaprzestania jego działalności.
5. Władze hiszpańskie odpowiedziały, że likwidacja aktywów Indosa nie została jeszcze zakończona, ponieważ ugoda likwidacyjna dotycząca sprzedaży wszystkich aktywów stanowiących majątek spółki oraz zakończenia działalności przedsiębiorstwa, zatwierdzona postanowieniem z dnia 29 września 2004 r., nie jest jeszcze prawomocna. Dopiero w dniu 30 maja 2006 r. władze hiszpańskie poinformowały Komisję, że ugoda ta zyskała prawomocność w dniu 2 maja 2006 r.
6. W piśmie z dnia 26 stycznia 2007 r. Komisja stwierdziła, że CMD, będąca spółką zależną Indosa w 100%, nadal prowadzi dotowaną działalność i zwróciła uwagę władz hiszpańskich na okoliczność, że skuteczne wykonanie decyzji 91/1 wymaga odzyskania pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem od podmiotu, który z tej pomocy rzeczywiście skorzystał. W odpowiedzi na to pismo władze hiszpańskie udzieliły informacji dotyczących procesu sprzedaży jedynego składnika majątku przedsiębiorstwa Indosa, czyli akcji CMD. Wreszcie w dwóch pismach z września 2008 r. władze hiszpańskie wskazały, że nie została przedstawiona ważna oferta dotycząca akcji CMD i w ostateczności aktywa Indosa nie zostały przydzielone.
7. Pismem z dnia 24 października 2007 r. władze hiszpańskie wskazały, że pomoc uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem decyzją 91/1 została wpisana jako zobowiązania do masy upadłościowej Indosa. W lipcu 2008 r. Komisja zażądała dokumentu uzasadniającego, którego władze hiszpańskie jednak nie dostarczyły.
8. Pismami z dnia 8 października 2008 r. i z dnia 13 listopada 2008 r. władze hiszpańskie poinformowały Komisję, że CMD ogłosiła upadłość w dniu 30 lipca 2008 r.
9. Pismami z dnia 18 sierpnia 2009 r., z dnia 7 września 2009 r. i z dnia 21 września 2009 r. Komisja zażądała od władz hiszpańskich, po pierwsze, szczegółowego kalendarza wskazującego datę zakończenia działalności przez CMD i postępowania likwidacyjnego dotyczącego jej aktywów, po drugie, informacji dotyczących zbycia aktywów, po trzecie, dowodu, że wspomniane zbycie zostało dokonane na warunkach rynkowych, i po czwarte, dowodów, że pomoc uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem jest wpisana do zobowiązań CMD jako długi w masie upadłościowej.
10. Pismami z dnia 21 września 2009 r. i z dnia 13 października 2009 r. władze hiszpańskie odpowiedziały, po pierwsze, że CMD zakończyła działalność w dniu 30 lipca 2009 r., po drugie, że postępowanie upadłościowe toczy się przed właściwym sądem krajowym (nie przedstawiając szczegółowego kalendarza zażądanego przez Komisję), a po trzecie, że nie wiedzą, czy pomoc niezgodna ze wspólnym rynkiem jest wpisana do zobowiązań CMD. W dniu 1 grudnia 2009 r. wysłały ostateczną listę wierzycieli CMD zatwierdzoną przez właściwy sąd krajowy. Autonomiczna Wspólnota Kraju Basków nie figurowała na tej liście w odniesieniu do pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem przez decyzję 91/1.
11. W dniu 20 listopada 2009 r. Komisja wysłała do Królestwa Hiszpanii wezwanie do usunięcia uchybienia na mocy art. 228 ust. 2 WE, wskazując, że zastrzega sobie prawo, po zapoznaniu się z uwagami danego państwa członkowskiego lub jeśli uwagi te nie zostaną jej wysłane w wyznaczonym terminie, do wydania w stosownym wypadku uzasadnionej opinii zgodnie z art. 228 ust. 2 WE.
12. W odpowiedzi na to wezwanie w dniu 26 stycznia 2010 r. władze hiszpańskie poinformowały Komisję, że wyrok z 2002 r. jest w trakcie wykonywania, jako że Indosa oraz CMD są w trakcie likwidacji, zostały pozbawione pracowników i zakończyły działalność.
13. W dniu 18 marca 2010 r. Komisja wysłała uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wezwała Królestwo Hiszpanii zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE do przedłożenia jej uwag w terminie dwóch miesięcy od doręczenia wezwania. Komisja wskazała, że zastrzega sobie prawo, po zapoznaniu się z uwagami danego państwa członkowskiego lub jeśli uwagi te nie zostaną jej wysłane w wyznaczonym terminie, do wniesienia sprawy do Trybunału na mocy art. 260 ust. 2 TFUE.
14. Władze hiszpańskie odpowiedziały na to uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia pismami z dnia 2 czerwca 2010 r., z dnia 9 czerwca 2010 r. i z dnia 29 września 2010 r., z których wynikało, że Autonomiczna Wspólnota Kraju Basków nie figurowała wśród wierzycieli CMD i że miała przystąpić do postępowań upadłościowych, żądając wpisania na listę wierzytelności, wierzytelności, jaką posiadała w odniesieniu do Indosa w związku z pomocą uznaną za niezgodną ze wspólnym rynkiem decyzją 91/1. W dniu 7 lipca 2010 r. władze hiszpańskie wysłały drogą elektroniczną plan likwidacji CMD zatwierdzony przez sąd krajowy.
15. Wobec powyższego Komisja wniosła w dniu 22 grudnia 2010 r. skargę w niniejszej sprawie.
II – Postępowania przed Trybunałem i żądania stron
16. Komisja w swojej skardze wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że nie podejmując wszelkich działań niezbędnych do wykonania wyroku z 2002 r., Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy decyzji 91/1 i art. 260 TFUE;
– zasądzenie od Królestwa Hiszpanii na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 131 136 EUR za każdy dzień zwłoki w wykonaniu wyroku z 2002 r., od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia wykonania wyroku z 2002 r.;
– zasądzenie od Królestwa Hiszpanii na rzecz Komisji ryczałtu, którego kwota jest wynikiem pomnożenia dziennej kwoty wynoszącej 14 343 EUR przez liczbę dni trwania naruszenia, od dnia ogłoszenia wyroku z 2002 r. do dnia, w którym:
– Królestwo Hiszpanii nie odzyska pomocy uznanej za bezprawną na mocy decyzji 91/1, jeżeli Trybunał stwierdzi, że odzyskanie rzeczywiście nastąpiło przed ogłoszeniem wyroku w niniejszej sprawie;
– zostanie wydany wyrok w niniejszej sprawie w razie, gdyby do tego czasu wyrok z 2002 r. nie został w pełni wykonany;
– obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
17. Królestwo Hiszpanii wnosi do Trybunału o:
– oddalenie skargi, a tytułem żądania ewentualnego nałożenie kwartalnej okresowej kary pieniężnej w wysokości 12 269,70 EUR, a także ryczałtu w wysokości 44,80 EUR dziennie, oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
18. Działając w oparciu o art. 91 regulaminu postępowania przed Trybunałem, Królestwo Hiszpanii podniosło w dniu 22 marca 2011 r. zarzut niedopuszczalności, który Trybunał postanowił rozpatrzyć w ramach badania istoty sprawy.
19. Postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r. prezes Trybunału dopuścił Republikę Czeską do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Królestwa Hiszpanii. W uwagach interwenienta Republika Czeska skupiła się na kwestii dopuszczalności skargi.
III – Ocena
A – W przedmiocie dopuszczalności skargi
20. W zarzucie niedopuszczalności Królestwo Hiszpanii podważa prawidłowość postępowania poprzedzającego wniesienie skargi ze względu na brak uzasadnionej opinii.
21. Zarzut ten znajduje swe oparcie w reformie wprowadzonej traktatem z Lizbony do postępowania poprzedzającego obowiązkowo wniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego polegającego na niewykonaniu wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie.
22. Królestwo Hiszpanii, popierane przez Republikę Czeską, oraz Komisja nie zgadzają się co do kwestii, czy prawidłowość postępowania poprzedzającego wniesienie skargi powinna być oceniana na podstawie art. 228 WE, zważywszy, że postępowanie to zostało wszczęte wezwaniem do usunięcia uchybienia z dnia 20 listopada 2009 r., czyli przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, czy też na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, zważywszy, że wspomniany artykuł powinien być stosowany od wejścia w życie tego traktatu, nawet jeśli postępowanie poprzedzające wniesienie skargi zostało wszczęte przed tą datą.
23. Królestwo Hiszpanii twierdzi, że art. 260 ust. 2 TFUE został zastosowany wstecz i w konsekwencji doszło do naruszenia zasad pewności prawa oraz zakazu stosowania wstecz przepisów przewidujących surowsze sankcje.
24. W tym zakresie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego polegającego na niewykonaniu wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie powinno być uznane za szczególne postępowanie sądowe mające na celu doprowadzenie do wykonania wyroku, innymi słowy postępowanie egzekucyjne(7). Jego celem jest zapewnienie i zagwarantowanie przywrócenia poszanowania prawa(8). Wniesienie skargi powinno być poprzedzone postępowaniem poprzedzającym wniesienie skargi, którego prawidłowość stanowi istotną gwarancję przewidzianą w TFUE nie tylko dla ochrony praw danych państw członkowskich, lecz również dla zapewnienia, że ewentualne postępowanie sporne będzie miało jednoznacznie zdefiniowany przedmiot sporu(9).
25. Podobnie jak postępowanie poprzedzające wniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego polegającego na niewykonaniu wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie było pierwotnie, zgodnie z postanowieniami art. 228 WE, złożone z dwóch następujących po sobie etapów, czyli wezwania do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii. W tym względzie nie mogę zgodzić się z Królestwem Hiszpanii, że przebieg postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wynikał wyłącznie z praktyki administracyjnej Komisji. Jak podkreśliła Komisja w swych uwagach na piśmie na temat zarzutu niedopuszczalności, etapy postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wynikały bezpośrednio z art. 228 WE.
26. Zmiana wprowadzona przez traktat z Lizbony polega na uproszczeniu, a w konsekwencji przyspieszeniu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi poprzez zniesienie etapu uzasadnionej opinii. W konsekwencji art. 260 ust. 2 TFUE uzależnia dopuszczalność skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego polegającego na niewykonaniu wyroku Trybunału stwierdzającego naruszenie jedynie od warunku, by dane państwo członkowskie miało możliwość przedstawienia swych uwag przed wniesieniem skargi. Moim zdaniem wezwanie do usunięcia uchybienia wzywające dane państwo członkowskie do przedstawienia uwag dotyczących niewykonania wyroku Trybunału wystarczy do zagwarantowania przestrzegania wskazanego warunku.
27. Pojawia się kwestia, czy art. 260 ust. 2 TFUE ma zastosowanie tylko do postępowań wszczętych po wejściu w życie traktatu z Lizbony, co oznaczałoby, że wezwanie do usunięcia uchybienia powinno było być skierowane do danego państwa członkowskiego po dniu 1 grudnia 2009 r., czy też ma on także zastosowanie do postępowań wszczętych przed tą datą, co oznaczałoby, że prawidłowość postępowania poprzedzającego wniesienie skargi należy oceniać na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE w przypadku wszystkich skarg wniesionych po wejściu w życie traktatu z Lizbony.
28. W tym zakresie zgadzam się z Republiką Czeską, że odpowiedź zależy od oceny kwestii, czy art. 260 ust. 2 TFUE należy uznać za przepis proceduralny, czy materialny. Niemniej jednak sądzę, wbrew temu, co twierdzi Republika Czeska, że artykuł ten sam w sobie nie powinien być uznany za przepis materialny.
29. W mojej opinii art. 260 ust. 2 TFUE ma mieszany charakter. Jest przepisem materialnym, w którym definiuje się i przewiduje karę pieniężną za „delikt” niewykonania wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie. Natomiast w odniesieniu do wymogu polegającego na przeprowadzeniu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, w toku którego dane państwo członkowskie będzie mogło przedstawić swe uwagi, jest przepisem proceduralnym definiującym warunki realizacji praw wynikających z przepisu materialnego. Dotyczy to także wymogu, by skarga wskazywała kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej.
30. W tym zakresie Trybunał wyraźnie wyjaśnił, że przepisy proceduralne uznaje się na ogół za mające zastosowanie w chwili ich wejścia w życie(10).
31. Byłoby inaczej, gdyby traktat z Lizbony zawierał postanowienie przejściowe przewidujące, że jeśli postępowanie poprzedzające wniesienie skargi zostało wszczęte przed dniem 1 grudnia 2009 r., należy przestrzegać postanowień art. 228 ust. 2 WE. Jednakże traktat ten nie zawiera takiego postanowienia.
32. W konsekwencji w odniesieniu do art. 260 ust. 2 TFUE prawidłowość postępowania poprzedzającego wniesienie skargi należy oceniać na podstawie wspomnianego artykułu w przypadku wszystkich skarg wniesionych po dniu 1 grudnia 2009 r., nawet jeśli wezwanie do usunięcia uchybienia wszczynające postępowanie poprzedzające wniesienie skargi zostało skierowane do danego państwa członkowskiego przed tą datą.
33. Co do argumentu Królestwa Hiszpanii, że doszłoby do naruszenia zasady pewności prawa, gdyby w niniejszym przypadku został zastosowany art. 260 ust. 2 TFUE, można odwołać się do orzecznictwa Trybunału dotyczącego zasady uzasadnionych oczekiwań, zgodnie z którą zasada ta nie może zostać rozszerzona w taki sposób, by ogólnie uniemożliwiać stosowanie nowych przepisów do przyszłych skutków okoliczności, które powstały w czasie obowiązywania poprzedniej regulacji(11). Moim zdaniem orzecznictwo to odnosi się także przez analogię do relacji pomiędzy zasadą pewności prawa a zasadą natychmiastowego stosowania przepisu proceduralnego.
34. W tym względzie należy także zauważyć, że Królestwo Hiszpanii nie może podnosić, że w wyniku oceny prawidłowości postępowania poprzedzającego wniesienie skargi na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE nie mogłoby poznać jednoznacznie swych praw i obowiązków i podjąć w związku z tym odpowiednich działań, czego wymaga zasada pewności prawa(12). Obowiązek podjęcia środków w ramach wykonania wyroku Trybunału był już ustanowiony w porządku prawnym Unii, nawet przed traktatem z Lizbony, a Królestwo Hiszpanii zostało poinformowane w uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 18 marca 2010 r., że Komisja ma zamiar wnieść sprawę do Trybunału na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE po przedstawieniu uwag przez Królestwo Hiszpanii.
35. W odniesieniu do kolejnego argumentu Królestwa Hiszpanii, że zastosowanie art. 260 ust. 2 TFUE naruszałoby zasadę zakazu wstecznego stosowania przepisów przewidujących surowsze sankcje wystarczy stwierdzić, że traktat z Lizbony nie wniósł żadnej zmiany w zakresie sankcji za niewykonanie wyroku Trybunału.
36. Podsumowując, w niniejszym przypadku Królestwo Hiszpanii miało przed wniesieniem skargi możliwość przedstawienia uwag dotyczących uchybienia zarzucanego przez Komisję, czego wymaga art. 260 ust. 2 TFUE. Dowodami na tę okoliczność są: wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 20 listopada 2009 r., a także uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 18 marca 2010 r., w których Komisja wezwała Królestwo Hiszpanii do przedstawienia uwag w przedmiocie niewykonania wyroku z 2002 r. Moim zdaniem postępowanie poprzedzające wniesienie skargi przebiegło zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE, a w związku z tym proponuję Trybunałowi oddalenie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Królestwo Hiszpanii.
B – W przedmiocie uchybienia
37. W wyroku z 2002 r. Trybunał orzekł, że Królestwo Hiszpanii, nie podejmując środków koniecznych do wykonania decyzji 91/1, uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą na mocy art. 249 akapit czwarty WE, a także art. 2 i 3 decyzji 91/1. Wykonanie wyroku z 2002 r. zakłada zatem wykonanie tejże decyzji 91/1, a wykonanie wspomnianej decyzji zakłada odzyskanie pomocy uznanej za bezprawną.
38. W związku z powyższym stwierdzenie, czy Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE zależy od odpowiedzi na pytanie, czy to państwo członkowskie odzyskało od beneficjentów pomoc uznaną za bezprawną w decyzji 91/1. Należy przypomnieć, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie pomocy przyznanej Indosa przez Autonomiczną Wspólnotę Kraju Basków.
39. Uwzględniwszy wniesioną przez traktat z Lizbony zmianę w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego polegającego na niewykonaniu wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie, należy przede wszystkim ponownie zdefiniować datę będąca punktem odniesienia przy ocenie istnienia uchybienia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym art. 228 ust. 2 WE wspomnianą datą jest data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii(13).
40. Ponieważ etap uzasadnionej opinii został usunięty, datą będąca punktem odniesienia przy ocenie istnienia uchybienia w rozumieniu art. 260 ust. 2 TFUE powinna być przez analogię z orzecznictwem dotyczącym art. 228 ust. 2 WE data upływu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia lub, ewentualnie, w uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia terminu na przedstawienie uwag przez dane państwo członkowskie. W niniejszym przypadku jest to dzień 22 maja 2010 r.
41. Zważywszy, że Indosa i jej spółka zależna, czyli CMD, są w stanie upadłości, przydatne wydaje się przypomnienie orzecznictwa dotyczącego odzyskania pomocy od przedsiębiorstw w stanie upadłości. Zgodnie z tym orzecznictwem przywrócenie stanu poprzedniego i wyeliminowanie zakłócenia konkurencji wynikłego z bezprawnie wypłaconej pomocy może co do zasady zostać zrealizowane poprzez wpisanie wierzytelności z tytułu zwrotu danej pomocy na listę wierzytelności(14). Jednakże wpisanie wierzytelności z tytułu zwrotu danej pomocy na listę wierzytelności umożliwia wypełnienie obowiązku odzyskania pomocy, w przypadku gdy władze państwowe nie mogły odzyskać całej kwoty pomocy, tylko jeśli postępowanie upadłościowe prowadzi do likwidacji przedsiębiorstwa, czyli ostatecznego zakończenia jego działalności, które władze państwowe mogą spowodować jako akcjonariusze lub wierzyciele(15).
42. Orzecznictwo to ustanawia dwa warunki, które muszą być spełnione łącznie, by pomoc uznana decyzją Komisji za bezprawną mogła być uznana za odzyskaną. Pierwszy warunek to wpisanie wierzytelności dotyczących zwrotu danej pomocy jako długów do masy upadłościowej, a drugi to ostateczne zakończenie działalności dotowanej przez daną pomoc.
43. W odniesieniu do pierwszego warunku w niniejszej sprawie nie podważa się, że w dacie będącej punktem odniesienia, czyli w dniu 22 maja 2010 r., wierzytelności dotyczące zwrotu pomocy udzielonej przez Autonomiczna Wspólnotę Kraju Basków Indosa nie były wpisane jako długi do masy upadłościowej w ramach postępowania upadłościowego CMD.
44. Z akt sprawy wynika, że pierwsze zgłoszenie wierzytelności w wysokości 16 828,34 EUR zostało przedstawione przez Autonomiczną Wspólnotę Kraju Basków w dniu 10 czerwca 2010 r., czyli po upływie terminu wyznaczonego w uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia. Ponadto zadeklarowana suma była nieprawidłowa. Nowe zgłoszenie wierzytelności, tym razem w kwocie 16 498 499 EUR zostało przedstawione w dniu 3 grudnia 2010 r. Wskazane zgłoszenie zostało skorygowane zgłoszeniem wierzytelności z dnia 23 lutego 2011 r. na kwotę 22 469 459 EUR, a wreszcie zgłoszeniem wierzytelności z dnia 7 grudnia 2011 r. na kwotę 22 683 745 EUR. Z rozprawy wynika, że w związku z decyzją wydaną przez właściwy sąd krajowy w dniu 4 kwietnia 2012 r. wierzytelności w kwocie 22 683 745 EUR zostały ostatecznie wpisane jako długi do masy upadłościowej w ramach postępowania upadłościowego CMD.
45. Zważywszy, że obydwa warunki stwierdzenia odzyskania pomocy uznanej za bezprawną decyzją Komisji w przypadku przedsiębiorstwa w stanie upadłości muszą być spełnione łącznie i że właśnie wykazałem, iż jeden z tych warunków nie został spełniony, uważam, że nie trzeba badać, czy został spełniony drugi warunek ustalenia uchybienia ze strony Królestwa Hiszpanii na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE.
46. W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie podejmując po upływie terminu wyznaczonego w uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia na przedstawienie uwag w przedmiocie uchybienia zarzucanego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, wszystkich środków koniecznych do wykonania wyroku z 2002 r. dotyczącego odzyskania pomocy uznanej za bezprawną i niezgodną ze wspólnym rynkiem decyzją 91/1, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy tej decyzji i art. 260 ust. 1 TFUE.
C – W przedmiocie okresowej kary pieniężnej
47. Opierając się na metodzie obliczania przedstawionej w komunikacie SEC(2005) 1658 z dnia 13 grudnia 2005 r. dotyczącym stosowania art. 228 WE(16), uaktualnionym komunikatem SEC(2010) 923 z dnia 20 lipca 2010 r. Komisja proponuje dzienną okresową karę pieniężną w wysokości 131 136 EUR. Jest zdania, że wspomniana okresowa kara pieniężna, obliczona na podstawie ryczałtu podstawowego wynoszącego 640 EUR, pomnożonego przez współczynnik wagi naruszenia wynoszący 5, współczynnik czasu trwania naruszenia wynoszący 3 i współczynnik n wynoszący 13,66, jest proporcjonalna do wagi i czasu trwania naruszenia, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia, by taka okresowa kara pieniężna miała skutek przymuszający i odstraszający.
48. Komisja uzasadnia nałożenie okresowej kary pieniężnej faktem, że rozpatrywana pomoc nie została jeszcze odzyskana, a zatem decyzja 91/1, a także wyrok z 2002 r. nie zostały wykonane. W swych uwagach na piśmie Komisja wymieniła trzy warunki, po spełnieniu których można uznać pomoc za odzyskaną. Po pierwsze, należności będące wynikiem danej pomocy powinny być wpisane jako długi do masy upadłościowej, po drugie, dotowana działalność musi być zakończona, a po trzecie, aktywa przedsiębiorstwa Indosa muszą być sprzedane po cenie rynkowej po przeprowadzeniu otwartego, bezwarunkowego i przejrzystego postępowania przetargowego.
49. Podczas rozprawy Komisja zmieniała swą argumentację w tym zakresie. Podniosła, że nawet jeśli wierzytelności wynikające z rozpatrywanej pomocy zostały ostatecznie wpisane jako długi do masy upadłościowej w dniu 4 kwietnia 2012 r., uchybienie zarzucane Królestwu Hiszpanii było kontynuowane, jako że dotowana działalność nie została zakończona. Wydaje się zatem, że Komisja wycofała się z warunku sprzedaży aktywów po cenie rynkowej.
50. Królestwo Hiszpanii jest natomiast zdania, że w niniejszym przypadku nie należy nakładać kar pieniężnych, ponieważ władze krajowe uczyniły wszystko co możliwe, by odzyskać pomoc uznaną za bezprawną na mocy decyzji 91/1 i że w konsekwencji ewentualne kary pieniężne nie mogą zmienić ich zachowania. W odniesieniu w szczególności do okresowej kary pieniężnej Królestwo Hiszpanii oparło się na wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom(17), by stwierdzić, że ze względu na wpisanie wierzytelności dotyczących zwrotu pomocy uznanej za bezprawną decyzją 91/1 jako długów do masy upadłościowej w ramach postępowania upadłościowego CMD wyrok z 2002 r. został ostatecznie wykonany i z tego względu nie należy nakładać okresowej kary pieniężnej.
51. Jednakże na wypadek gdyby Trybunał uznał za stosowane nałożenie takich kar, Królestwo Hiszpanii proponuje kwartalną karę pieniężną w wysokości 12 269,70 EUR obliczoną na podstawie ryczałtu podstawowego wynoszącego 9,98 EUR(18), pomnożonego przez współczynnik wagi naruszenia wynoszący 1, współczynnik czasu trwania naruszenia wynoszący 1, współczynnik n wynoszący 13,66 oraz – z uwagi na kwartalne stosowanie okresowej kary pieniężnej – współczynnik wynoszący 90.
52. Uwzględniwszy przedstawione powyżej argumenty stron, należy przede wszystkim określić, czy uchybienie zarzucane Królestwu Hiszpanii dotyczące niewykonania wyroku z 2002 r. trwało aż do zbadania okoliczności faktycznych przez Trybunał, czego wymaga orzecznictwo dotyczące nakładania okresowej kary pieniężnej(19).
53. Jak już wskazałem w niniejszej opinii, wykonanie wyroku z 2002 r. zakłada wykonanie decyzji 91/1, a wykonanie wspomnianej decyzji zakłada odzyskanie pomocy uznanej za bezprawną.
54. Stwierdziłem także, że w przypadku przedsiębiorstwa w stanie upadłości, jak w niniejszym przypadku, orzecznictwo nakłada obowiązek spełnienia łącznie dwóch warunków, aby pomoc uznana za bezprawną w decyzji Komisji mogła być uznana za odzyskaną, czyli wpisanie wierzytelności dotyczących zwrotu pomocy jako długów do masy upadłościowej oraz ostateczne zakończenie działalności dotowanej daną pomocą(20).
55. Moim zdaniem obowiązek spełnienia obydwu warunków łącznie nie został podważony w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom(21), nawet jeśli Królestwo Hiszpanii wywiodło z niego, że państwo członkowskie spełnia obowiązek odzyskania bezprawnej pomocy państwa poprzez uwzględnienie danych wierzytelności w ramach postępowania upadłościowego. Prawdą jest, że w wyroku tym Trybunał powiązał obowiązek odzyskania bezprawnej pomocy państwa wyłącznie z uwzględnieniem wierzytelności w ramach postępowania upadłościowego, a jednocześnie wyraźnie odrzucił warunek sprzedaży aktywów przedsiębiorstwa po cenie rynkowej(22). Nie oznacza to jednak, że Trybunał zrezygnował z warunku zakończenia działalności dotowanej bezprawną pomocą państwa, który wynika z wcześniejszego utrwalonego orzecznictwa(23).
56. W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że w dniu zakończenia procedury ustnej w niniejszej sprawie wierzytelności w wysokości 22 683 745 EUR dotyczące zwrotu pomocy przyznanej przez Autonomiczną Wspólnotę Kraju Basków na rzecz Indosa zostały wpisane jako długi do masy upadłościowej w ramach postępowania upadłościowego CMD.
57. Problem stwarza ocena, czy działalność dotowana pomocą uznaną za bezprawną decyzją 91/1 rzeczywiście została zakończona.
58. Nawet jeśli Indosa ogłosiła swą upadłość w 1994 r., sporna działalność była kontynuowana za pośrednictwem CMD. W 2008 r. CMD także ogłosiła swą upadłość i zgodnie z twierdzeniami Królestwa Hiszpanii zakończenie jej działalności stało się ostateczne w związku z postanowieniem właściwego sądu krajowego z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie wygaśnięcia umów pracy wszystkich jej pracowników. Jednakże samo Królestwo Hiszpanii przyznało w odpowiedzi pisemnej na pytania Trybunału, że działalność w zakładach CMD była kontynuowana za pośrednictwem spółki Euskomenaje, utworzonej w dniu 3 września 2009 r., która użytkuje pomieszczenia spółki CMD do produkcji i sprzedaży produktów, które spółka CMD produkowała wcześniej. Było to możliwe na mocy zezwolenia udzielonego przez syndyków masy upadłościowej CMD na tymczasowe zbycie aktywów tej spółki na rzecz Euskomenaje.
59. Prawdą jest, że Królestwo Hiszpanii udowodniło, że rząd baskijski przyjął szereg środków w celu uniemożliwienia Euskomenaje kontynuowania działalności w pomieszczeniach CMD. Niemniej jednak w dniu zakończenia procedury ustnej w niniejszej sprawie spółka Euskomenaje nadal prowadziła tę samą działalność w zakładach CMD. Okoliczność ta została potwierdzona przez samo Królestwo Hiszpanii podczas rozprawy.
60. Moim zdaniem zostało dostatecznie dowiedzione, że warunek ostatecznego zakończenia działalności dotowanej bezprawną pomocą nie został w niniejszym przypadku spełniony w dniu zakończenia procedury ustnej i w konsekwencji pomoc państwa uznana za bezprawna decyzją 91/1 nie może być uznana za odzyskaną. Z tego względu należy nałożyć na Królestwo Hiszpanii okresową karę pieniężną w celu spowodowania usunięcia w jak najkrótszym terminie zarzucanego uchybienia, które w braku tego rodzaju środka miałoby tendencję do utrwalania się(24).
61. Co do kwoty okresowej kary pieniężnej Trybunał wielokrotnie orzekał, że okresowa kara pieniężna powinna być tak określona, by była jednocześnie dostosowana do okoliczności i proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia, a także możliwości finansowych danego państwa członkowskiego. Podstawowymi kryteriami, które należy uwzględnić, by zapewnić, że okresowa kara pieniężna wywrze odpowiedni nacisk, wymuszając jednolite i skuteczne stosowanie prawa wspólnotowego, są co do zasady czas trwania naruszenia, jego waga oraz możliwości finansowe danego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, trzeba wziąć pod uwagę w szczególności skutki niewykonania wyroku dla interesów prywatnych i interesu publicznego oraz stopień pilności w doprowadzeniu do zastosowania się przez państwo członkowskie do jego zobowiązań(25).
62. W odniesieniu do pierwszego kryterium, czyli czasu trwania naruszenia, w niniejszym przypadku upłynęło ponad dziesięć lat od dnia ogłoszenia wyroku z 2002 r., którego niewykonanie zarzuca się Królestwu Hiszpanii. Jest to bez wątpienia znaczny okres. Należy dodać, że chodzi o najdłuższy okres, co do którego Trybunał orzeka w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego polegającego na niewykonaniu wyroku stwierdzającego uchybienie. Z tego względu zgadzam się z Komisją, że należy zastosować najwyższy współczynnik czasu trwania naruszenia, czyli 3.
63. W odniesieniu do drugiego kryterium, czyli wagi naruszenia, Trybunał już podkreślił fundamentalny charakter postanowień traktatu WE w przedmiocie pomocy państwa, które są przedmiotem decyzji 91/1 i wyroku z 2002 r. Znaczenie naruszonych w niniejszej sprawie przepisów znajduje w szczególności wyraz w okoliczności, że zwrot nielegalnie wypłaconej pomocy państwa eliminuje zniekształcenie konkurencji spowodowane przewagą konkurencyjną wynikającą z pomocy oraz że wskutek tego zwrotu beneficjent traci przywilej, z którego korzystał na rynku w stosunku do swych konkurentów(26).
64. Jednakże w tym zakresie należy moim zdaniem uwzględnić postęp w zakresie wykonania decyzji 91/1 i wyroku z 2002 r., który został dokonany po wniesieniu niniejszej skargi. Chciałbym podkreślić w szczególności dwie okoliczności: po pierwsze, wierzytelności dotyczące zwrotu pomocy przyznanej Indosa zostały ostatecznie wpisane jako długi do masy upadłościowej w ramach postępowania upadłościowego CMD, a po drugie, władze krajowe podjęły działania w celu spowodowania ostatecznego, a nie tylko formalnego, zakończenia działalności dotowanej bezprawną pomocą państwa, nawet jeśli ich działania nie doprowadziły jeszcze do osiągnięcia zamierzonego celu.
65. Te dwie okoliczności uzasadniają moim zdaniem obniżenie współczynnika wagi naruszenia proponowanego przez Komisje do 4.
66. W odniesieniu do trzeciego kryterium, czyli możliwości finansowych danego państwa członkowskiego, Trybunał orzekł, iż metoda obliczania, zgodnie z którą Komisja proponuje pomnożenie kwoty podstawowej przez szczególny współczynnik mający zastosowanie do danego państwa członkowskiego, stanowi odpowiedni instrument w celu odzwierciedlenia jego możliwości finansowych przy zachowaniu rozsądnego rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi(27). Z powyższego wynika, że w niniejszym przypadku należy zastosować współczynnik n wynoszący 13,66 dla Królestwa Hiszpanii.
67. Po zastosowaniu zaproponowanych współczynników otrzymujemy okresową karę pieniężną w wysokości 104 909 EUR za dzień zwłoki w wykonaniu decyzji 91/1 i wyroku z 2002 r.
68. W odniesieniu do periodyczności okresowej kary pieniężnej moim zdaniem okresowa kara pieniężna obliczana za każdy dzień jest w niniejszym przypadku najbardziej odpowiednia, by spowodować zakończenie w jak najkrótszym czasie uchybienia zarzucanego Królestwu Hiszpanii.
D – W przedmiocie ryczałtu
69. Komisja twierdzi, że z uwagi na wszystkie okoliczności prawne i faktyczne uchybienia zarzucanego Królestwu Hiszpanii skuteczne zapobieżenie ponownemu popełnieniu w przyszłości podobnych naruszeń prawa unijnego wymaga przyjęcia środka odstraszającego, takiego jak nałożenie ryczałtu. W odniesieniu do kwoty ryczałtu proponuje pomnożenie kwoty wynoszącej 14 343 EUR(28) przez liczbę dni, jakie upłynęły od dnia wydania wyroku z 2002 r. do daty wykonania przez Królestwo Hiszpanii jego zobowiązań lub, w przypadku ich niewykonania, daty wydania wyroku w niniejszej sprawie.
70. Na wypadek gdyby Trybunał orzekł, że należy zastosować ryczałt, Królestwo Hiszpanii proponuje kwotę wynoszącą 44,80 EUR za dzień, obliczoną na podstawie ryczałtu podstawowego wynoszącego 3,28 EUR(29), pomnożonego przez współczynnik wagi naruszenia wynoszący 1 i współczynnik n wynoszący 13,66.
71. Co do ryczałtu należy przypomnieć, że nałożenie tego rodzaju kary pieniężnej nie może mieć charakteru automatycznego w przypadku uchybień zobowiązaniom wynikającym z art. 260 ust. 1 TFUE. Zdaniem Trybunału wspomniane postanowienie TFUE powierza mu szeroki zakres swobodnego uznania w przedmiocie podjęcia decyzji co do tego, czy należy nałożyć tego rodzaju karę, czy też nie(30), uwzględniając całokształt istotnych elementów związanych z naturą stwierdzonego uchybienia, jak i postawą państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie(31).
72. Moim zdaniem w niniejszej sprawie przede wszystkim czas trwania naruszenia przemawia za nałożeniem ryczałtu. Chodzi o znaczny okres, ponieważ od dnia ogłoszenia wyroku z 2002 r., którego niewykonanie jest zarzucane Królestwu Hiszpanii, upłynęło ponad dziesięć lat.
73. Poza tym Trybunał już uznał, że powtarzanie bezprawnych zachowań w danej dziedzinie prawa unijnego może stanowić kryterium nałożenia ryczałtu(32), co wiąże się z zapobiegawczym charakterem kar pieniężnych(33). W przypadku Królestwa Hiszpanii Trybunał wielokrotnie stwierdzał uchybienia związane z niewykonaniem decyzji Komisji uznających pomoc państwa za bezprawną i sprzeczną ze wspólnym rynkiem, zwłaszcza w wyrokach z dnia 20 września 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii(34) i z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii(35).
74. Co do kwoty ryczałtu należy na wstępie przypomnieć, że Trybunał nie jest związany propozycją Komisji i że określenie tej kwoty wchodzi w zakres jego swobodnej oceny(36). Ryczałt powinien zostać określony w taki sposób, by był, po pierwsze, stosowny do okoliczności sprawy, a po drugie, proporcjonalny do stwierdzonego uchybienia oraz do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego. Do elementów istotnych w tym względzie należą w szczególności takie elementy jak czas trwania uchybienia od wydania stwierdzającego je wyroku, jak również waga naruszenia(37).
75. Biorąc pod uwagę rozważania przedstawione w pkt 62–64 niniejszej opinii w przedmiocie czasu trwania i wagi uchybienia zarzucanego Królestwu Hiszpanii, uważam, że kwota wynosząca 20 milionów EUR jest stosowna do okoliczności niniejszej sprawy.
IV – Wnioski
76. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, by Trybunał:
– orzekł, że nie podejmując po upływie terminu wyznaczonego w uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia na przedstawienie uwag w przedmiocie uchybienia zarzucanego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, wszystkich środków koniecznych do wykonania wyroku z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie C‑499/99 Komisja przeciwko Hiszpanii dotyczącego odzyskania pomocy uznanej za bezprawną i niezgodną ze wspólnym rynkiem decyzją Komisji 91/1/EWG z dnia 20 grudnia 1989 r. w sprawie pomocy przyznanej w Hiszpanii przez rząd centralny i szereg rządów regionalnych na rzecz MAGEFESA, producenta przyborów kuchennych ze stali nierdzewnej i małych urządzeń elektrycznych, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy tej decyzji i art. 260 ust. 1 TFUE;
– zasądził od Królestwa Hiszpanii na rzecz Komisji, na rachunek „środki własne Unii Europejskiej”, okresową karę pieniężną w wysokości 104 909 EUR za każdy dzień zwłoki w wykonaniu środków niezbędnych do zastosowania się do ww. wyroku z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, począwszy od upływu miesiąca po ogłoszeniu niniejszego wyroku, do czasu wykonania wyroku z dnia 2 lipca 2002 r.;
– nałożył na Królestwo Hiszpanii ryczałt w wysokości 20 milionów EUR, płatny na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „środki własne Unii Europejskiej”;
– obciążył Królestwo Hiszpanii kosztami postępowania.