STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 13. prosince 2012(1)
Věc C‑358/11
Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Korkein hallinto-oikeus (Finsko)]
„Směrnice 2008/98/ES – Nebezpečné odpady – Stav, kdy odpad přestává být odpadem – Nařízení (ES) č. 1907/2006 – Registrace, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH) – Látka, na kterou se vztahuje omezení podle přílohy XVII nařízení REACH – Používání starých sloupů telefonního vedení, které byly ošetřeny roztokem vyrobeným z mědi, chromu a arsenu“
I – Úvod
1. V divočině nejsevernějších oblastí Evropy byly již nepotřebné sloupy telefonního vedení využity k opravě stezky. V souvislosti s tím vypukl spor, neboť tyto sloupy byly původně ošetřeny přípravky určenými ke konzervaci dřeva, které obsahují arsen. Nyní je třeba objasnit, zda je toto použití sloupů slučitelné s přepracovaným zněním směrnice o odpadech(2) a nařízením REACH(3).
2. V tomto ohledu jde na jedné straně o to, zda tyto sloupy, které se po své demontáži mohly stát odpadem, pozbyly svou eventuální povahu odpadu při svém použití k opravě stezky. Nová směrnice o odpadech obsahuje vůbec poprvé právní úpravu, která se výslovně týká otázky, za jakých podmínek nemůže být odpad nadále pokládán za odpad.
3. Na druhé straně je třeba zaměřit se na nařízení REACH, neboť toto nařízení upravuje nakládání s přípravky určenými ke konzervaci dřeva, které obsahují arsen, a nakládání s ošetřeným dřevem.
4. Význam projednávané věci spočívá v tom, že bude poprvé proveden výklad příslušných ustanovení, zejména pokud jde o vztah směrnice o odpadech k nařízení REACH. Toto nařízení se sice nevztahuje na odpady, nicméně obsahuje jedinou výslovnou unijní právní úpravu týkající se nakládání se dřevem, které bylo ošetřeno přípravky určenými ke konzervaci dřeva, které obsahují arsen.
II – Právní rámec
A – Právní předpisy týkající se odpadů
5. Článek 3 směrnice o odpadech obsahuje různé definice pojmů:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1. ‚odpadem‘ jakákoli látka nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil;
[…]
13. ‚opětovným použitím‘ jakýkoliv postup, kterým jsou výrobky nebo jejich části, které nejsou odpadem, znovu použity pro tentýž účel, pro který byly původně určeny;
14. […]
15. ‚využitím‘ jakákoli činnost, jejímž hlavním výsledkem je, že odpad slouží užitečnému účelu tím, že nahradí jiné materiály, které by jinak byly použity ke konkrétnímu účelu, nebo jejímž výsledkem je, že je odpad upraven k tomuto konkrétnímu účelu, a to v daném zařízení nebo v širším hospodářství. V příloze II je uveden nevyčerpávající seznam způsobů využití;
16. ‚přípravou k opětovnému použití‘ způsoby využití zahrnující kontrolu, čištění nebo opravu a spočívající v tom, že jsou výrobky nebo části výrobků, které se staly odpady, upraveny tak, že budou opětovně použity bez dalšího předzpracování;
[…]“
6. Článek 6 směrnice o odpadech obsahuje právní úpravu týkající se stavu, kdy odpad přestává být odpadem:
„(1) Některé zvláštní druhy odpadu přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1, pokud byly předmětem některého způsobu využití, včetně recyklace, a splňují zvláštní kritéria, která budou vypracována v souladu s těmito podmínkami:
a) látka nebo předmět se běžně využívají ke konkrétním účelům;
b) pro tuto látku nebo tento předmět existuje trh nebo poptávka;
c) látka nebo předmět splňují technické požadavky pro konkrétní účely a vyhovují stávajícím právním předpisům a normám použitelným na výrobky; a
d) využití látky nebo předmětu nepovede k celkovým nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
Kritéria zahrnují podle potřeby limitní hodnoty pro znečišťující látky a zohledňují jakékoli možné nepříznivé dopady látky nebo předmětu na životní prostředí.
(2) Opatření, jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky této směrnice jejím doplněním, která se týkají přijetí kritérií uvedených v odstavci 1 a kterými se vymezuje odpad, na něž se tato kritéria použijí, se přijímají regulativním postupem s kontrolou podle čl. 39 odst. 2. Měla by být zvážena zvláštní kritéria pro určení, kdy odpad přestává být odpadem, mj. alespoň pro kamenivo, papír, sklo, kovy, pneumatiky a textil.
(3) […]
(4) Pokud nebyla kritéria stanovena na úrovni Společenství postupem uvedeným v odstavci 1 a 2, mohou členské státy v jednotlivých případech rozhodnout, zda určitý odpad přestal být odpadem, s přihlédnutím k platné judikatuře.[…]“
7. Druhá odrážka 22. bodu odůvodnění směrnice o odpadech konkretizuje provádění článku 6 takto:
„Tato směrnice by dále měla objasnit, kdy určité odpady přestávají být odpady, a to stanovením kritérií vymezujících, kdy odpad přestává být odpadem, jež poskytují vysokou úroveň ochrany životního prostředí a představují přínos z hlediska životního prostředí i z ekonomického hlediska; mezi případné kategorie odpadu, pro něž by měly být vypracovány podmínky a kritéria vymezující okamžik, kdy ,odpad přestává být odpadem‘, patří mimo jiné stavební a demoliční odpady, některé popílky a strusky, kovový odpad, kamenivo, pneumatiky, textil, kompost, odpadní papír a sklo. Pro účely dosažení stavu, kdy odpad přestává být odpadem, může způsob využití spočívat v jednoduché kontrole odpadu za účelem ověření, zda splňuje kritéria, podle nichž již přestává být odpadem.“
8. Základní požadavky kladené na nakládání s odpady vyplývají z článku 13 směrnice o odpadech:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění nakládání s odpady způsobem, který neohrožuje lidské zdraví a nepoškozuje životní prostředí […]“
B – Nařízení REACH
9. Článek 2 odst. 2 nařízení REACH upravuje vztah k právním předpisům týkajícím se odpadů:
„Látkou, směsí ani předmětem ve smyslu článku 3 tohoto nařízení není odpad, jak je vymezen […] [směrnicí o odpadech].“
10. Podle čl. 67 odst. 1 nařízení REACH podléhají výroba, uvádění na trh a používání některých látek zvláštním omezením:
„Látka samotná nebo obsažená v přípravku nebo v předmětu, pro kterou příloha XVII obsahuje omezení, se nesmí vyrábět, uvádět na trh ani používat, pokud nesplňuje podmínky tohoto omezení. […]“
11. Podle čl. 67 odst. 3 nařízení REACH se členské státy mohou od těchto omezení přechodně odchýlit:
„Členský stát může do 1. června 2013 ponechat v platnosti veškerá stávající a přísnější omezení týkající se přílohy XVII, která se vztahují na výrobu, uvádění na trh nebo použití látky, pokud tato omezení oznámil v souladu se Smlouvou. Komise vytvoří a zveřejní seznam těchto omezení do 1. června 2009.“
12. Článek 68 odst. 1 nařízení REACH upravuje zavádění omezení:
„Existuje-li nepřijatelné riziko pro lidské zdraví nebo životní prostředí plynoucí z výroby nebo použití látek nebo jejich uvedení na trh, jímž je nutné se zabývat na úrovni celého Společenství, příloha XVII se změní […] přijetím nových omezení nebo změnou stávajících omezení v příloze XVII pro výrobu, použití nebo uvedení na trh látek samotných nebo obsažených v přípravcích nebo v předmětech. […]“
13. Článek 128 nařízení REACH upravuje volný pohyb látek, přípravků a předmětů, na které se vztahuje uvedené nařízení, jakož i pravomoci členských států přijímat omezení:
„(1) S výhradou odstavce 2 nesmějí členské státy zakázat ani omezovat výrobu, dovoz, uvedení na trh nebo použití látky samotné nebo obsažené v přípravku nebo v předmětu, která spadá do oblasti působnosti tohoto nařízení a je v souladu s tímto nařízením a případně s právními akty Společenství přijatými k jeho provedení, ani takové výrobě, dovozu, uvedení na trh nebo použití bránit.
(2) Nic v tomto nařízení nebrání členským státům, aby zachovaly nebo stanovily vnitrostátní pravidla na ochranu pracovníků, lidského zdraví a životního prostředí použitelná v případech, kdy toto nařízení neharmonizuje požadavky na výrobu, uvádění na trh nebo používání.“
14. V projednávané věci mají význam zejména omezení vztahující se na sloučeniny arzenu podle bodu 19 přílohy XVII, která byla převzata ze směrnice 76/769/EHS o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se omezení uvádění na trh a používání některých nebezpečných látek a přípravků(4):
„Sloučeniny arzenu
[…]
3. Nesmí se používat při konzervaci dřeva. Dřevo takto ošetřené se dále nesmí uvádět na trh.
4. Odchylně od odstavce 3 však existují následující výjimky:
a) […]
b) Pokud jde o dřevo ošetřené roztoky CCA [CCA je zkratka pro prvky měď, chrom a arzen], může se toto dřevo uvádět na trh pro odborné a průmyslové použití, pokud se pro zajištění bezpečnosti lidí a zvířat požaduje neporušenost struktury dřeva a styk kůže široké veřejnosti se dřevem je po dobu životnosti dřeva nepravděpodobný, a to:
– […]
– v mostech a mostních konstrukcích,
– jako stavební dřevo ve sladkých a poloslaných vodách, například v přístavních molech a mostech,
– […]
c) […]
d) Ošetřené dřevo uvedené v písmenu a) se nesmí používat:
– […]
– při jakémkoli použití, kdy existuje riziko opakovaného styku s kůží,
– […]
5. […]
6. Dřevo ošetřené roztoky CCA, typ C, používané ve Společenství před 30. zářím 2007 nebo uvedené na trh podle odstavce 4:
– lze použít nebo opětovně využít za podmínek pro jeho použití uvedených v odst. 4 písm. b), c) a d),
– […]
7. Členské státy mohou povolit u dřeva ošetřeného jinými typy roztoku CCA používaného ve Společenství před 30. zářím 2007:
– použití nebo opětovné využití za podmínek pro jeho použití uvedených v odst. 4 písm. b), c) a d),
– […]“
III – Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
15. Stezka Raittijärvi vede přibližně v délce 35 km oblastí obce Enontekiö nacházející se na severu Finska. Její první úsek probíhá přibližně na 4,4 km území, které nepatří k síti Natura 2000. Zbytek stezky vede oblastí „Käsivarren erämaa“, která patří k síti Natura 2000 a rozkládá se na celkem 264 892 hektarech.
16. Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri-vastuualue (Laponský ústřední orgán pro živnost, dopravu a životní prostředí, oblast působnosti doprava a infrastruktura, dále jen „orgán správy silnic a cest“) nechal v letech 2008 až 2009 provést rekonstrukční práce na stezce Raittijärvi. Uvedený orgán souhlasil s použitím dřeva napuštěného roztokem CCA jako nosného základu stezky.
17. Podle zjištění finského ústředního orgánu na ochranu životního prostředí obsahuje impregnační prostředek CCA účinné látky chrom, měď a arsen. Do roku 1985 byl používán především impregnační prostředek typu B. Poté se začal používat impregnační prostředek typu C.
18. Ošetřené dřevo bylo do roku 2007 používáno jako sloupy telefonního vedení. V letech 2008 a 2009 bylo použito na přibližně 3,9 km stezky jako nosný základ dřevěného chodníku. Podle – přijatelného – tvrzení uvedeného orgánem správy silnic a cest jde o cesty nacházející se v bažinatých oblastech. Podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce však nebylo ošetřené dřevo použito na pramenech a potocích nebo v jejich bezprostřední blízkosti a v oblasti spodních vod. Ústřední orgán na ochranu životního prostředí vychází z toho, že z konstrukce dřevěných chodníků se pravděpodobně dostávají do životního prostředí účinné látky, byť pomalu.
19. Návrhem ze dne 17. října 2008 se organizace na ochranu životního prostředí, Lapinluonnonsuojelupiiri ry, laponské oblastní sdružení na ochranu přírody (dále jen „sdružení na ochranu přírody“) domáhala, aby orgán životního prostředí zakázal orgánu správy silnic a cest používat jako materiál k rekonstrukci stezky Raittijärvi dřevo ošetřené sloučeninou arsenu nebo jinou jedovatou látkou.
20. Orgán životního prostředí sice tento návrh zamítl, nicméně v reakci na žalobu podanou sdružením na ochranu přírody zrušil Vaasan hallinto-oikeus, správní soud Vaasa, rozhodnutí orgánu životního prostředí. Proti tomuto rozhodnutí se orgán správy silnic a cest odvolává ke Korkein hallinto-oikeus, nejvyššímu finskému správnímu soudu. Ten Soudnímu dvoru nyní předkládá k rozhodnutí následující předběžné otázky:
„1) Lze z okolnosti, že odpad byl klasifikován jako nebezpečný odpad, přímo usuzovat, že použití takové látky nebo předmětu celkově povede k nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví ve smyslu čl. 6 odst. 1 písm. d) směrnice o odpadech? Může také nebezpečný odpad pozbýt povahu odpadu, jsou-li splněny předpoklady podle čl. 6 odst. 1 směrnice o odpadech?
2) Je při výkladu pojmu ‚odpad‘ a zejména při posuzování povinnosti likvidace látky nebo předmětu, nutno přičítat význam okolnosti, že opětovné použití předmětu, který je posuzován, je podle přílohy XVII uvedené v článku 67 nařízení REACH za určitých podmínek dovoleno? Jestliže ano, jaký význam je nutno této okolnosti přičítat?
3) Byly článkem 67 nařízení REACH harmonizovány požadavky na výrobu, uvádění na trh nebo použití ve smyslu čl. 128 odst. 2 nařízení REACH, takže použití přípravků a předmětů uvedených v příloze XVII nelze bránit na základě vnitrostátních předpisů o ochraně životního prostředí, ledaže byla tato omezení zveřejněna v seznamu vydávaném Komisí podle čl. 67 odst. 3 nařízení REACH?
4) Má být výčet účelů použití dřeva ošetřeného roztokem CCA obsažený v příloze XVII bodě 19 odst. 4 písm. b) nařízení REACH vykládán v tom smyslu, že se jedná o taxativní výčet všech účelů použití?
5) Je použití dřeva jako nosného základu dřevěného chodníku, které je posuzováno v projednávané věci, srovnatelné s účely použití vyjmenovanými v uvedeném seznamu, jež jsou uvedeny ve výčtu zmíněném ve čtvrté otázce, takže toto použití může být na základě přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) nařízení REACH povoleno, jestliže jsou splněny ostatní nezbytné podmínky?
6) Jaké okolnosti je nutno brát v úvahu při posuzování, zda existuje riziko opakovaného styku s kůží ve smyslu přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. d) nařízení REACH?
7) Je výrazem ‚možný‘, který je obsažen v ustanovení uvedeném v otázce 6, míněno, že opakovaný styk s kůží musí být teoreticky možný, anebo že musí být alespoň do jisté míry pravděpodobný?“
21. Řízení se prostřednictvím písemných vyjádření účastnily orgán správy silnic a cest, sdružení na ochranu přírody, Rakouská republika, Finská republika a Evropská komise. Jednání se nekonalo.
IV – Právní posouzení
A – K přípustnosti a rozsahu žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
22. Na první pohled by bylo možné mít pochybnosti o časové působnosti právní úpravy uvedené v otázkách položených Korkein hallinto-oikeus. Podle informací, které uvádí, byly totiž sporné práce provedeny v letech 2008 až 2009 a návrh oblastního sdružení byl datován ke dni 17. října 2008. Nová směrnice o odpadech však měla být podle čl. 40 odst. 1 provedena teprve ke dni 12. prosince 2010; předtím platila podle článku 41 nové směrnice ještě stará směrnice o odpadech(5). A článek 67, jakož i příloha XVII nařízení REACH platí podle čl. 141 odst. 4 uvedeného nařízení teprve od 1. června 2009.
23. Na dotaz Soudního dvora však Korkein hallinto-oikeus odpověděl, že z jeho pohledu je rozhodující právní stav k datu jeho rozhodnutí. Za účelem zodpovězení projednávané žádosti je proto třeba vycházet z nyní platné právní úpravy, a to především z již uvedeného znění směrnice REACH(6).
24. Dále je třeba upozornit na skutečnost, že Korkein hallinto-oikeus ještě nerozhodl o tom, zda se v případě sporných sloupů telefonního vedení jedná o odpad, ale Soudnímu dvoru v tomto ohledu nepokládá žádné otázky.
25. Předpokladem zodpovězení první a druhé otázky však je, že sloupy je nejprve třeba pokládat za odpad, neboť jinak by nebylo možné použít směrnici o odpadech. Předpokladem zodpovězení ostatních otázek týkajících se nařízení REACH je naopak to, že se v případě sloupů o odpad nejedná. Podle čl. 2 odst. 2 se totiž toto nařízení nepoužije na odpad. Při zodpovězení prvních dvou otázek je tudíž třeba vycházet z předpokladu, že se v případě sloupů nejprve jedná o odpad, avšak při zodpovězení ostatních otázek sloupy odpadem nejsou nebo jím přestaly být.
B – K čtvrté až sedmé otázce – Podmínky použití
26. Nejprve bych chtěla přezkoumat, za jakých podmínek je použití dřeva ošetřeného roztokem CCA při stavbě dřevěného chodníku přípustné podle čl. 67 odst. 1 věty první a přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) nařízení REACH, jak se o tom zmiňuje čtvrtá, pátá, šestá a sedmá otázka.
27. Podle čl. 67 odst. 1 první věty a přílohy XVII bodu 19 odst. 3 nařízení REACH se sloučeniny arzenu nesmí používat při konzervaci dřeva. Dřevo takto ošetřené se dále nesmí uvádět na trh.
28. Z tohoto zákazu však existuje řada výjimek. V projednávané věci by se mohla použít příloha XVII bod 19 odst. 6 a 7, v obou případech první odrážka, nařízení REACH. Podle odstavce 6 lze dřevo ošetřené roztoky CCA, typ C, používané ve Společenství před 30. zářím 2007 použít nebo opětovně využít za podmínek pro jeho použití uvedených v odst. 4 písm. b), c) a d). Podle odstavce 7 mohou členské státy povolit použití dřeva ošetřeného jinými typy roztoku CCA za týchž podmínek. Podle informací uvedených Finskem(7) existuje takové povolení pro roztoky CCA, typ B.
29. Toto dřevo bylo podle informací uvedených v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce používáno do roku 2007 jako sloupy telefonního vedení a dnes není znovu využíváno v této podobě, nýbrž novým způsobem. Takové použití je tudíž přípustné, resp. je lze připustit, pokud jsou dodržovány podmínky uvedené v příloze XVII bodě 19 odst. 4 písm. b), c) a d) nařízení REACH.
30. Předkládající soud tedy žádá o výklad přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) a d) nařízení REACH.
31. Podle přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) lze ošetřené dřevo uvádět na trh pro odborné a průmyslové použití mimo jiné v mostech a mostních konstrukcích (druhá odrážka), jako stavební dřevo ve vnitrozemských vodách (třetí odrážka) a v zemních opěrných konstrukcích (osmá odrážka), pokud se pro zajištění bezpečnosti lidí a zvířat požaduje neporušenost struktury dřeva a styk kůže široké veřejnosti se dřevem je po dobu jeho životnosti nepravděpodobný.
32. Otázkou styku s kůží se opětovně zabývá příloha XVII v bodě 19 odst. 4 písm. d) druhé odrážce, podle níž se ošetřené dřevo nesmí používat, když existuje riziko opakovaného styku s kůží.
1. Ke čtvrté otázce – taxativní povaha přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) nařízení REACH
33. Jelikož použití jako nosného základu dřevěného chodníku není výslovně uvedeno, má být v rámci čtvrté otázky objasněno, zda jsou v příloze XVII bodě 19 odst. 4 písm. b) nařízení REACH uvedena možná použití taxativně.
34. Jak ukazuje článek 68 nařízení REACH, obecný zákaz používání sloučenin arzenu při konzervaci dřeva se zakládá na úvaze zákonodárce, že tyto sloučeniny vyvolávají nepřijatelná rizika pro lidské zdraví. Proto nelze výjimky z tohoto zákazu vykládat extenzivním způsobem. V souladu s tím všichni zúčastnění správně tvrdí, že způsoby použití vyjmenované v tomto ustanovení nejsou uváděny jako příklady, nýbrž jsou vyčerpávajícím seznamem.
35. Výčet účelů použití dřeva ošetřeného roztokem CCA obsažený v příloze XVII bodě 19 odst. 4 písm. b) nařízení REACH tedy musí být vykládán v tom smyslu, že se jedná o taxativní výčet všech povolených účelů použití.
2. K páté otázce – dřevěný chodník jako povolené použití
36. Tak vyvstává pátá otázka, a to zda použití ošetřeného dřeva jako nosného základu dřevěného chodníku je povoleným účelem použití podle přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) nařízení REACH. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se v tomto ohledu zabývá především povoleným použitím v mostech.
37. V případě pochybností týkající se výkladu omezení podle přílohy XVII nařízení REACH by za obvyklých okolností měla užitečná vodítka poskytnout historie vzniku omezení v řízení podle článků 69 až 73. V tomto řízení jsou vypracovávána hospodářská východiska takového omezení(8).
38. Omezení týkající se používání sloučenin arzenu podle přílohy XVII bodu 19 nařízení REACH však nevycházejí z tohoto řízení, nýbrž byla převzata ze směrnice 76/769(9) při původním přijetí nařízení. Právní úprava, která je dnes obsažena v příloze XVII bodě 19 odst. 4 písm. b) nařízení REACH, byla do uvedené směrnice včleněna směrnicí 2003/2/ES(10). Z naposled uvedené směrnice a v ní uváděných stanovisek Vědeckého výboru pro toxicitu, ekotoxicitu a životní prostředí(11) však jasně nevyplývá, co je rozhodující pro povolení použití ošetřeného dřeva právě v případě mostů.
39. Svou konstrukcí a funkcí vykazuje dřevěný chodník řadu podobností s mostní konstrukcí. Jak ukazují fotografie nacházející se ve spise, dřevěný chodník má často pomoci překlenout velmi bažinaté oblasti, kde je patrná dokonce přítomnost stojatých vod. Nelze ovšem vyloučit ani to, že na jiných místech má spíše povahu zpevněné cesty bez jednoznačné překlenovací funkce.
40. Rozhodujícím hlediskem by však mělo být to, že použití dřeva pro dřevěný chodník je s ohledem na rizika pro životní prostředí a na potřebu využití ošetřeného dřeva srovnatelné s použitím pro typický most. V obou případech se dřevo používá ve vlhkém prostředí, takže je dána zvláštní potřeba pro konzervaci dřeva, ale také existuje riziko, že se roztok CCA dostane do dotčených vod.
41. Proto lze použití dřeva ošetřeného roztokem CCA jako nosného základu dřevěného chodníku, které je posuzováno v projednávané věci, pokládat za použití pro „mosty“ ve smyslu přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) druhé odrážky nařízení REACH.
3. K šesté a sedmé otázce – styk s kůží
42. Šestá a sedmá otázka se zaměřují na výklad zákazu použití ošetřeného dřeva, když existuje riziko opakovaného styku s kůží podle přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) druhé odrážky nařízení REACH.
43. V zásadě jde o otázku, jak má být chápán pojem riziko.
44. Doslovné znění se zdá být jasné: riziko opakovaného styku ošetřeného dřeva s kůží je nepřijatelné.
45. Pokud by tím však bylo myšleno každé riziko, byly by povolené účely použití prakticky neuskutečnitelné. Takové riziko totiž nelze nikdy zcela vyloučit.
46. Třetí bod odůvodnění výše uvedené směrnice 2003/2 uvádí především rizika pro zdraví dětí plynoucí z používání dřeva ošetřeného CCA na vybavení dětských hřišť. Z toho by mohlo být dovozeno, že riziko opakovaného styku s kůží musí dosáhnout srovnatelné úrovně. Osmý bod odůvodnění této směrnice se ovšem týká zásady předběžné opatrnosti, takže je třeba vycházet z toho, že zákonodárce přece jen usiloval o rozsáhlejší ochranu.
47. Ve prospěch toho hovoří srovnání s podmínkou použití ošetřeného dřeva podle přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) nařízení REACH. Podle tohoto ustanovení musí být styk kůže široké veřejnosti se dřevem po dobu životnosti dřeva nepravděpodobný. To je rovněž kritériem, které by chtěl použít orgán správy silnic a cest, jakož i Finsko.
48. Riziko škody vzniklé na základě jednorázového styku s kůží je však zjevně menší než při opakovaném styku s kůží. Přijatelné zbývající riziko opakovaného kontaktu s kůží proto musí být menší než jen nepravděpodobný styk s kůží.
49. Vodítkem pro určení úrovně tohoto ještě přípustného, velmi nízkého zbývajícího rizika může být další formulace obsažená v nařízení REACH, a sice pravděpodobnost, která je za obvyklých nebo rozumně předvídatelných podmínek použití zanedbatelná(12), což ve výsledku odpovídá přístupu Komise.
50. Přijatelné zbývající riziko je totiž charakterizováno dvěma aspekty. Zaprvé musí existovat pouze zanedbatelná pravděpodobnost, že se takové riziko realizuje. Tak nízký stupeň pravděpodobnosti lze zpravidla přijmout. Zadruhé záleží na okolnostech, za jakých je třeba tuto pravděpodobnost přijmout, a sice obvyklé nebo rozumně předvídatelné podmínky používání. Sice nelze vyloučit, že za jiných podmínek, které by musely být neobvyklé nebo rozumně nepředvídatelné, existuje větší pravděpodobnost. Takové riziko by však bylo hypotetické a zpravidla by nemohlo odůvodnit opatření přijatá na základě zásady předběžné opatrnosti(13).
51. Na šestou a sedmou otázku je tudíž třeba odpovědět tak, že použití dřeva ošetřeného roztokem CCA typu C je podle přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. d) druhé odrážky nařízení REACH zakázáno, pokud pravděpodobnost opakovaného styku s kůží není za obvyklých nebo rozumně předvídatelných podmínek použití pouze zanedbatelná.
52. V původním řízení musí být přezkoumáno, jakým způsobem jsou dřevěné chodníky používány a zda je přitom pravděpodobnost opakovaného kontaktu s kůží zanedbatelná. Případně může být nezbytné přezkoumat, zda by možné změny v používání dostatečně minimalizovaly tuto pravděpodobnost. Pokud toho nelze dosáhnout, pak příloha XVII bod 19 odst. 4 písm. d) druhá odrážka nařízení REACH brání použití ošetřeného dřeva v těchto chodnících.
53. V praxi může být především zajímavé, zda jsou dřevěné chodníky vůbec využívány chodci, anebo zda se přímo u chodníků nacházejí místa, která využívají uživatelé vozidel povolených pro jízdu na stezkách – jedná se zřejmě o malá terénní vozidla – jako parkoviště. V rámci zajištění bezpečnosti lze za konkrétních okolností myslet na výstražné značky a na možnost odříznout nebo zakrýt přesahující konce sloupů telefonního vedení nacházející se pod vozovkou, tak aby k nim byl zamezen přístup seshora.
C – K třetí otázce – přísnější vnitrostátní ochranná opatření
54. Třetí otázka má objasnit, zda vedle právě přezkoumaných požadavků podle článku 67 a přílohy XVII bodu 19 nařízení REACH zbývá prostor pro vnitrostátní právní úpravu. Za účelem zodpovězení této otázky je tedy také třeba vycházet z předpokladu, že ošetřené sloupy telefonního vedení nejsou odpadem, aby bylo možné použít nařízení REACH.
55. Cíle nařízení REACH spočívají podle jeho článku 1 v „zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví a životního prostředí a volného pohybu látek na vnitřním trhu a současně zvýšení konkurenceschopnosti a inovace“(14). Volný pohyb na vnitřním trhu je zabezpečen zejména tím, že členské státy nesmějí podle čl. 128 odst. 1 nařízení REACH zakázat ani omezovat použití látky samotné nebo obsažené v předmětu, která spadá do oblasti působnosti tohoto nařízení a je v souladu s tímto nařízením a případně s právními akty Unie přijatými k jeho provedení, ani takovému použití bránit.
56. Podle čl. 128 odst. 2 nařízení REACH toto nařízení ale nebrání členským státům, aby zachovaly nebo stanovily vnitrostátní pravidla na ochranu pracovníků, lidského zdraví a životního prostředí použitelná v případech, kdy toto nařízení neharmonizuje požadavky na používání.
57. Záleží tedy na tom, zda bylo používání ošetřeného dřeva při stavbě dřevěných chodníků harmonizováno článkem 67 a přílohou XVII bodem 19 nařízení REACH.
58. Podle čl. 67 odst. 1 první věty nařízení REACH se látka samotná nebo obsažená v předmětu, pro kterou příloha XVII obsahuje omezení, nesmí používat, pokud nesplňuje podmínky tohoto omezení.
59. Znění stanovených omezení je vyčerpávající. Podle nich lze dřevo ošetřené sloučeninami arzenu využívat, pokud jsou splněny podmínky pro uplatnění uvedených výjimek z obecného zákazu jeho využívání. Tato ustanovení tedy neponechávají žádný prostor pro stanovení dalších podmínek podle vnitrostátního práva ve smyslu čl. 128 odst. 2 nařízení REACH.
60. Tento závěr je v souladu s tím, jak směrnici 76/769, z níž byla omezení použití sloučenin arzenu převzata, vykládá Soudní dvůr. Již podle tohoto výkladu nemůže členský stát stanovit pro používání přípravku, jehož účinná látka – v projednávané věci sloučeniny arzenu – je uvedena v příloze I uvedené směrnice, žádné jiné podmínky než ty, které jsou stanoveny touto směrnicí(15).
61. Z formulace této předběžné otázky vyplývá, že předkládající soud vychází z předpokladu, že v případě harmonizace ve smyslu čl. 128 odst. 2 nařízení REACH lze vnitrostátní ustanovení použít pouze podle čl. 67 odst. 3. Toto ustanovení sice členským státům umožňuje přechodně, a to do 1. června 2013, ponechat v platnosti stávající přísnější omezení; musely by je však oznámit Komisi. Finsko ale podle vlastních informací žádnou příslušnou právní úpravu neoznámilo(16).
62. Podle své povahy by taková přísnější ustanovení mohla být technickými předpisy ve smyslu směrnice 98/34(17), které by mohly vytvořit překážky volného pohybu zboží. Na rozdíl od případu přísnějších ustanovení na ochranu životního prostředí podle článku 193 SFEU(18) je tudíž oznámení Komisi podmínkou pro použití ustanovení ve smyslu čl. 67 odst. 3 nařízení REACH(19).
63. Ohledně dalšího Komise správně odkazuje na ochrannou doložku podle článku 129 nařízení REACH, která členskému státu za určitých podmínek umožňuje přijmout naléhavá opatření, jakož i na čl. 114 odst. 5 SFEU, podle kterého členské státy mohou v případě nových vědeckých poznatků požádat o povolení přísnějších předpisů. Ani jedna z uvedených alternativ nebyla v projednávané věci využita.
64. Na třetí otázku je tak třeba odpovědět v tom smyslu, že článek 67 a příloha XVII nařízení REACH harmonizují požadavky kladené na výrobu, uvádění na trh nebo použití směsí a předmětů uvedených v této příloze ve smyslu čl. 128 odst. 2 tohoto nařízení, v důsledku čehož přicházejí přísnější vnitrostátní požadavky na jejich použití v úvahu pouze na základě uvedeného nařízení, například na základě článku 129, jakož i podle čl. 114 odst. 5 SFEU.
D – K prvním dvěma otázkám
65. Za účelem zodpovězení prvních dvou otázek je třeba vycházet z předpokladu, že demontované sloupy telefonního vedení se nejprve staly nebezpečným odpadem. Korkein hallinto-oikeus se v rámci první otázky táže, zda tyto sloupy mohly ztratit tuto svou povahu odpadu, jestliže byly naplněny předpoklady stanovené čl. 6 odst. 1 nové směrnice o odpadech, a zejména zda by to platilo i v případě, kdy by musely být z důvodu jejich ošetření přípravky určenými ke konzervaci dřeva považovány za nebezpečné odpady. Druhá otázka se týká významu právní úpravy obsažené v nařízení REACH týkající se použití ošetřeného dřeva v těchto souvislostech.
66. Jak ukáži dále, otázku, kdy ošetřené dřevo případně ztratí tuto povahu odpadu, nelze v současnosti posuzovat podle čl. 6 odst. 1 směrnice o odpadech (k tomu viz níže bod 1), nýbrž jedině podle čl. 6 odst. 4 první věty (k tomu viz níže bod 2). Abych mohla přesto poskytnout užitečnou odpověď na projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce(20), přezkoumám obě otázky ve světle naposled uvedeného ustanovení, tedy na základě judikatury Soudního dvora (k tomu viz níže bod 3).
1. K článku 6 odst. 1 směrnice o odpadech
67. Podle čl. 6 odst. 1 směrnice o odpadech přestávají být některé zvláštní druhy odpadu odpadem, pokud byly předmětem některého způsobu využití a splňují zvláštní kritéria, která budou vypracována v souladu se čtyřmi konkrétně uvedenými podmínkami. Toto ustanovení tak přímo neupravuje, za jakých podmínek již nelze odpady považovat za odpady, nýbrž stanoví rámcové podmínky, za kterých může být tato otázka pro některé odpady upravena(21).
68. Nezbytnost zvláštních ustanovení upravujících stav, kdy odpad přestává být odpadem, potvrzuje druhá odrážka 22. bodu odůvodnění směrnice o odpadech. Ta uvádí mimo jiné možné kategorie odpadů, v souvislosti s nimiž lze přijímat takovou právní úpravu.
69. Na základě čl. 6 odst. 1 směrnice o odpadech tudíž nelze bez upřesňující prováděcí právní úpravy určit, že určité odpady nelze nadále považovat za odpad jako takový.
70. Podle čl. 6 odst. 2 směrnice o odpadech je tato prováděcí právní úprava přijímána na unijní úrovni regulativním postupem s kontrolou. V současnosti existuje právní úprava týkající se některých druhů šrotu(22) a studie zabývající se další právní úpravou(23). Pro dřevo, a to včetně chemicky ošetřeného dřeva, se však žádná právní úprava nepřipravuje, především protože užitek recyklace za účelem opětovného využití se zdá být ve srovnání se spálením za účelem získání energie omezený(24).
71. Článek 6 odst. 1 směrnice o odpadech se proto v projednávané věci nepoužije.
2. K článku 6 odst. 4 první větě směrnice o odpadech
72. Článek 6 odst. 4 první věta směrnice o odpadech stanoví, že členské státy mohou v jednotlivých případech rozhodnout, zda určitý odpad přestal být odpadem, s přihlédnutím k platné judikatuře.
73. Pokud jde o věcné předpoklady rozhodnutí učiněného podle čl. 6 odst. 4 první věty směrnice o odpadech, Komise zastává názor, že členské státy přitom musejí respektovat kritéria stanovená v čl. 6 odst. 1. To se sice jeví smysluplným, nicméně v souladu se zněním odstavce 4 postačí, když členské státy přihlédnou k platné judikatuře.
74. Není jasné, z jakého důvodu se v nové směrnici o odpadech objevuje odkaz na judikaturu, ale chybí odkaz na čl. 6 odst. 1. Návrh Komise ještě nestanovil žádné výslovné pravomoci členských států v této oblasti(25). Ty zavedla Rada a nejprve měly být vykonávány na základě současného právního stavu(26). Do tohoto odkazu mohla být včleněna právní úprava obsažená v čl. 6 odst. 1 směrnice o odpadech. Později však byl tento odkaz na právní stav nahrazen odkazem na judikaturu(27). To mohla být reakce na obavy, že judikatura týkající se pojmu „odpad“ by mohla být zpochybňována právní úpravou týkající se stavu, kdy odpad přestává být odpadem(28). Naopak nic již nenasvědčuje tomu, že by měla platit kritéria obsažená v odstavci 1.
75. Nezbývá tedy než konstatovat, že členské státy musejí podle čl. 6 odst. 4 první věty nové směrnice o odpadech přihlížet k judikatuře týkající se stavu, kdy odpad přestává být odpadem. Přitom musí být směrodatná rozhodovací praxe Soudního dvora, neboť jinak nelze očekávat jednotné uplatňování právních předpisů o odpadech.
3. Judikatura týkající se stavu, kdy odpad přestává být odpadem
76. Soudní dvůr vychází z předpokladu, že odpad zůstává odpadem, dokud se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit dotčené látky podle definice obsažené v čl. 3 bodu 1 směrnice o odpadech nebo se od něho požaduje, aby se jí zbavil(29). Tento pojem „odpad“ musí být vykládán ve světle cílů směrnice o odpadech, který podle šestého bodu odůvodnění uvedené směrnice spočívá v minimalizaci nepříznivých účinků vzniku odpadů a nakládání s nimi na lidské zdraví a životní prostředí, a dále ve světle čl. 191 odst. 2 SFEU, který stanoví, že politika Společenství v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany a je založena zejména na zásadách obezřetnosti a prevence. Pojem „odpad“ tedy musí být vykládán široce(30).
77. Příslušná rozhodnutí se týkají recyklace odpadů. Skutečnost, že látka je výsledkem úplného recyklačního postupu, je v zásadě pouze jednou z okolností, které je třeba zohlednit při určení toho, zda se jedná o odpad. Sama o sobě však nemůže vést ke konečnému závěru(31).
78. Nezávisle na eventuální kvalifikaci jako odpadu jsou v této souvislosti mimoto kladeny vysoké požadavky na úplný recyklační postup. Látka je předmětem takového postupu, pokud tím získá tytéž vlastnosti a znaky jako surovina a může být používána za stejných opatření sloužících k preventivní ochraně životního prostředí(32).
79. Soudní dvůr uznal pouze pro některé formy využití, že látky, které v důsledku toho vznikly, již nutně nejsou odpady. To platí pro recyklaci obalových odpadů(33) a zpracování železných odpadů ve výrobky ze železa nebo oceli, které jsou ostatním výrobkům ze železa nebo oceli, které vzešly z prvotních surovin, tak podobné, že nemohou být téměř odlišeny(34). Recyklace odpadů ve vyčištěný plyn, který se používá jako palivo, dosahuje podobné kvality(35).
80. V projednávané věci přicházejí v úvahu dva způsoby využití: zaprvé kontrola a odebrání demontovaných sloupů telefonního vedení jako stavebního materiálu a zadruhé jejich skutečné využití jako nosných základů dřevěných chodníků.
a) Ke kontrole sloupů telefonního vedení
81. V první fázi kontroly dřevěných sloupů chybí dostatečně intenzivní zpracování ošetřených sloupů telefonního vedení.
82. Podle čl. 3 bodu 16 směrnice o odpadech může být za způsob využití pokládána i pouhá kontrola materiálu za účelem přípravy k opětovnému použití. A podle poslední věty 22. bodu odůvodnění může způsob využití spočívat v jednoduché kontrole odpadu za účelem ověření, zda splňuje kritéria, podle nichž již přestává být odpadem. Kontrola, která musí být provedena v projednávané věci, ovšem nemůže stačit k tomu, aby byly kontrolované odpady postaveny na roveň surovinám a výrobkům.
83. Zaprvé cílem kontroly a výběru sloupů nebylo to, aby byly ve smyslu definice obsažené v čl. 3 bodu 16 směrnice o odpadech opět využity pro tentýž účel, a sice jako sloupy telefonního vedení, nýbrž to, aby byly využity jako stavební materiál pro dřevěné chodníky.
84. Zadruhé je, i přestože byla provedena kontrola, využití materiálu stále ještě nejisté. Již proto ještě nelze vyloučit, že držitel se svého materiálu zbaví(36).
85. A konečně zatřetí Soudní dvůr opakovaně zdůraznil, že trvající znečištění látek látkami škodlivými pro životní prostředí, zejména prostředky určenými ke konzervaci dřeva(37), hovoří pro to, aby byly nadále pokládány za odpad(38). A dotčené sloupy telefonního vedení jsou nadále zatíženy prostředky určenými ke konzervaci dřeva.
86. Důležitým vodítkem pro hypotézu, že zatížený materiál zůstává odpadem, představuje článek 13 směrnice o odpadu. Podle něj musí být s odpady nakládáno způsobem, který neohrožuje lidské zdraví a nepoškozuje životní prostředí. Recyklace nebezpečných odpadů tedy v pochybnostech nemůže vést k jeho vyloučení z oblasti působnosti právních předpisů týkajících se odpadů, pokud je třeba obávat se takových ohrožení či škod.
b) K využití sloupů při stavbě dřevěných chodníků
87. Předkládající soud správně konstatuje, že druhý způsob využití spočívající ve využití ošetřených sloupů telefonního vedení při výstavbě dřevěných chodníků vylučuje, že se jich držitel zbavuje nebo má v úmyslu se jich zbavit. Ze spisu vyplývá, že sloupy použité ve spodní části konstrukce stezek mají nosnou funkci. Bez nich by byla narušena stabilita a funkčnost stezek. To si držitel předmětného dřeva nemůže přát.
88. Stavu, kdy odpad přestává být odpadem, by však i v případě tohoto způsobu využití mohlo bránit to, že předmětné dřevo je nadále zatíženo přípravkem určeným ke konzervaci dřeva, a tudíž neztratilo vlastnosti, na základě kterých bylo kvalifikováno jako nebezpečný odpad. Z této skutečnosti by mohla vyplývat povinnost zbavit se ho, která by podle definice odpadu obsažené v čl. 3 bodu 1 směrnice o odpadech také vedla k tomu, že by toto dřevo mělo být pokládáno za odpad.
89. Tato povinnost by existovala, pokud by využití dřeva při stavbě dřevěných chodníků představovalo způsob využití, který není slučitelný se směrnicí o odpadech. V tomto ohledu je opět třeba připomenout si článek 13 směrnice, tedy zákaz ohrožování lidského zdraví a poškozování životního prostředí. Rakousko z toho vyvozuje, že by nebezpečné odpady, jako např. ošetřené dřevo, nemohly ztratit povahu odpadu.
90. Tento přístup správně připomíná, že v každém případě musí být respektována zvláštní právní úprava obsažená ve směrnici o odpadech týkající se nebezpečných odpadů, a to například sledovatelnost až do konečného využití podle článku 17 nebo zákaz míšení podle článku 18.
91. Kromě článku 13 však směrnice o odpadech neupravuje, jak mají být nebezpečné odpady ze dřeva využity. Je tedy otázkou, zda zde mohou pomoci jako vodítka již zmíněná ustanovení nařízení REACH.
92. Nařízení REACH se sice podle čl. odst. 2 nevztahuje na odpady. Bylo by však nelogické, kdyby měly být z článku 13 směrnice o odpadech dovozovány přísnější podmínky využití odpadů, kterých se jejich držitel (již) nezbavuje nebo nemá v úmyslu se jich zbavit, než jaké platí pro stejné látky, které nejsou odpadem. Každopádně je třeba se vyvarovat takového rozporu v situaci, kdy existuje právní úprava vztahující se na takové látky, která má podobné cíle jako článek 13.
93. V tomto smyslu je cílem nařízení REACH podle jeho čl. 1 odst. 1 rovněž zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví a životního prostředí.(39)
94. Navzdory tomuto cíli není třeba považovat každé využití látek, směsí nebo předmětů, které by bylo povoleno podle tohoto nařízení, také jako přípustné využití odpadů, zejména těch nebezpečných. Nařízení REACH se sice vztahuje na obrovské množství látek, směsí nebo předmětů, ale jen ve velmi málo případech upravuje konkrétně jejich využití. Ty se vyznačují zvlášť velkým rizikem pro lidské zdraví nebo pro životní prostředí. Článek 128 odst. 1 uvedeného nařízení sice v souladu s tím osvobozuje používání materiálů, na které se vztahuje, nicméně členské státy je mohou podle odstavce 2 omezit mimo jiné za účelem ochrany zdraví a životního prostředí, pokud je toto nařízení neharmonizuje.
95. Jak již bylo uvedeno, ohledně používání dřeva ošetřeného roztoky CCA existuje taková harmonizovaná právní úprava podle nařízení REACH(40).
96. Toto hodnocení zákonodárce je tedy třeba použít jako vodítko pro rozhodnutí o tom, jak mohou byt využity srovnatelné odpady.
97. Na první dvě otázky je tedy třeba odpovědět v tom smyslu, že nebezpečné odpady přestávají být podle čl. 6 odst. 4 směrnice o odpadech odpadem za předpokladu, že se jich jejich držitel již nezbavuje nebo nemá v úmyslu se jich zbavit nebo se od něho nadále nepožaduje, aby se jich zbavil, neboť jejich využití odpovídá způsobu využití, který je výslovně povolen harmonizovanou právní úpravou ve smyslu čl. 128 odst. 2 nařízení REACH pro stejné látky, které nejsou odpady.
V – Závěry
98. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zodpověděl takto:
„1) Výčet účelů použití dřeva ošetřeného roztokem CCA obsažený v příloze XVII bodě 19 odst. 4 písm. b) nařízení (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH), ve znění nařízení (EU) č. 836/2012, musí být vykládán v tom smyslu, že se jedná o taxativní výčet všech povolených účelů použití.
2) Použití dřeva ošetřeného roztokem CCA jako nosného základu dřevěného chodníku posuzované v projednávané věci lze pokládat za použití pro ‚mosty‘ ve smyslu přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. b) druhé odrážky nařízení (ES) č. 1907/2006.
3) Použití dřeva ošetřeného roztokem CCA typu C je podle přílohy XVII bodu 19 odst. 4 písm. d) druhé odrážky nařízení (ES) č. 1907/2006 zakázáno, pokud pravděpodobnost opakovaného styku s kůží není za obvyklých nebo rozumně předvídatelných podmínek použití pouze zanedbatelná.
4) Článek 67 a příloha XVII nařízení (ES) č. 1907/2006 harmonizují požadavky kladené na výrobu, uvádění na trh nebo použití směsí a předmětů uvedených v této příloze ve smyslu čl. 128 odst. 2 tohoto nařízení, v důsledku čehož přicházejí přísnější vnitrostátní požadavky na jejich použití v úvahu pouze na základě uvedeného nařízení, například na základě článku 129, jakož i podle čl. 114 odst. 5 SFEU.
5) Z článku 6 odst. 4 směrnice 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech vyplývá, že nebezpečné odpady přestávají být odpadem za předpokladu, že se jich jejich držitel již nezbavuje nebo nemá v úmyslu se jich zbavit nebo se od něho nadále nepožaduje, aby se jich zbavil, neboť jejich využití odpovídá způsobu využití, který je výslovně povolen harmonizovanou právní úpravou ve smyslu čl. 128 odst. 2 nařízení (ES) č. 1907/2006 pro stejné látky, které nejsou odpady.“