CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
NIILO JÄÄSKINEN
presentate il 13 dicembre 2012 (1)
Causa C‑512/10
Commissione europea
contro
Repubblica di Polonia
«Ricorso per inadempimento – Direttiva 91/440/CEE – Sviluppo delle ferrovie comunitarie – Direttiva 2001/14/CE – Ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria – Articolo 6, paragrafo 3, e allegato II della direttiva 91/440 – Articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 – Gestore dell’infrastruttura – Indipendenza organizzativa e decisionale – Struttura di holding – Articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14 – Assenza persistente di equilibrio finanziario – Articoli 6, paragrafo 1, e 7, paragrafi 3 e 4, della direttiva 91/440 – Assenza di misure di incentivo al gestore dell’infrastruttura – Articoli 7, paragrafo 3, e 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 – Calcolo del diritto per l’accesso minimo»
I – Introduzione
1. Con il suo ricorso per inadempimento, la Commissione europea ha chiesto alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440/CEE (2), come modificata dalla direttiva 2007/58/CE (3) (in prosieguo: la «direttiva 91/440»), degli articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14/CE (4) (in prosieguo: la «direttiva 2001/14»), nonché dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, letto in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafi 3 e 4, della direttiva 91/440, nonché degli articoli 7, paragrafo 3, e 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14. La Repubblica di Polonia conclude per il rigetto del ricorso proposto dalla Commissione.
2. La presente causa si inquadra in una serie di ricorsi per inadempimento (5), proposti dalla Commissione nel 2010 e nel 2011 e vertenti sull’applicazione da parte degli Stati membri delle direttive 91/440 e 2001/14, il cui oggetto principale è quello di garantire l’accesso equo e non discriminatorio delle imprese ferroviarie all’infrastruttura, cioè alla rete ferroviaria. Tali ricorsi sono inediti, in quanto offrono alla Corte la possibilità di esaminare per la prima volta la liberalizzazione delle ferrovie nell’Unione europea e, segnatamente, di interpretare ciò che è stato convenuto di chiamare il «primo pacchetto ferroviario».
3. Ho già presentato, il 6 settembre 2012, le mie conclusioni nella causa all’origine della citata sentenza Commissione/Portogallo, nonché nelle citate cause Commissione/Ungheria, Commissione/Spagna, Commissione/Austria, Commissione/Germania. Oltre alle presenti conclusioni, presento oggi le mie conclusioni nelle citate cause Commissione/Repubblica Ceca; Commissione/Francia; Commissione/Slovenia e Commissione/Lussemburgo. Nella misura in cui la presente causa verte su censure analoghe a quelle che ho già avuto l’occasione di esaminare nelle conclusioni summenzionate, mi limiterò a fare riferimento ai punti rilevanti di queste ultime, senza però riprendere l’argomentazione che vi figura nella sua integralità.
II – Contesto normativo
A – Normativa dell’Unione
1. La direttiva 91/440
4. L’articolo 6, paragrafi 1‑3, della direttiva 91/440 dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che sia i conti profitti e perdite, sia i bilanci siano tenuti separati e siano pubblicati per le attività connesse alla prestazione di servizi di trasporto e per quelle connesse alla gestione dell’infrastruttura ferroviaria. Il finanziamento pubblico concesso ad uno di questi due settori di attività non può essere trasferito all’altro.
I conti relativi ai due settori di attività sono tenuti in modo da riflettere tale divieto.
2. Gli Stati membri possono inoltre prevedere che detta separazione comporti sezioni organiche distinte all’interno di una stessa impresa o che la gestione dell’infrastruttura sia esercitata da un ente distinto.
3. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le funzioni essenziali che determinano l’accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura, elencate all’allegato II, siano attribuite a enti o società che non prestano a loro volta servizi di trasporto ferroviario. Indipendentemente dalle strutture organizzative è necessario provare che il presente obiettivo è stato realizzato.
Gli Stati membri possono tuttavia incaricare le imprese ferroviarie o qualsiasi altro organismo della riscossione dei diritti e attribuire loro la responsabilità di gestione dell’infrastruttura ferroviaria, ad esempio investimenti, manutenzione e finanziamento».
5. L’allegato II della direttiva 91/440 elenca le funzioni essenziali di cui all’articolo 6, paragrafo 3, di quest’ultima:
– preparazione e adozione delle decisioni relative alle licenze delle imprese ferroviarie, compresa la concessione di licenze individuali;
– adozione di decisioni relative all’assegnazione delle linee ferroviarie, comprese la definizione e la valutazione della disponibilità, nonché l’assegnazione di singole linee ferroviarie;
– adozione di decisioni relative all’imposizione dei diritti per l'utilizzo dell’infrastruttura, e
– controllo del rispetto degli obblighi di servizio pubblico previsti nella prestazione di taluni servizi.
6. L’articolo 7, paragrafi 3 e 4, della direttiva 91/440 prevede quanto segue:
«3. Gli Stati membri possono inoltre concedere al gestore dell’infrastruttura, nel rispetto degli articoli 73, 87 e 88 del trattato, un finanziamento sufficiente in funzione dei compiti, della dimensione e delle esigenze finanziarie, in particolare per far fronte a nuovi investimenti».
4. Nell’ambito della politica generale stabilita dallo Stato, il gestore dell’infrastruttura elabora un piano commerciale comprendente i programmi di investimento e di finanziamento. Il piano ha lo scopo di garantire l’uso e lo sviluppo ottimali ed efficienti dell’infrastruttura, assicurando al tempo stesso l’equilibrio finanziario e prevedendo i mezzi per conseguire tali obiettivi».
2. La direttiva 2001/14
7. I considerando 11 e 16 della direttiva 2001/14 enunciano quanto segue:
«I sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo e di assegnazione della capacità dovrebbero consentire un accesso equo e non discriminatorio a tutte le imprese e cercare, per quanto possibile, di soddisfare le esigenze di tutti i tipi di utenti e di traffico in maniera equa e non discriminatoria.
(…)
I sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo e di ripartizione della capacità dovrebbero consentire una concorrenza leale nella fornitura di servizi ferroviari».
8. Conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, della suddetta direttiva:
«Se il gestore dell’infrastruttura non è indipendente da un’impresa ferroviaria sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, le funzioni di cui al presente capo diverse dalla riscossione dei diritti sono svolte da un organismo incaricato della determinazione dei diritti indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale».
9. A norma dell’articolo 6 della direttiva 2001/14:
«1. Gli Stati membri stabiliscono le modalità, ivi compresi, se del caso, pagamenti anticipati, necessarie affinché la contabilità del gestore dell’infrastruttura, in condizioni normali di attività e nell’arco di un periodo ragionevole, presenti almeno un equilibrio tra, da un lato, il gettito dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, le eccedenze provenienti da altre attività commerciali e i contributi statali e, dall’altro, i costi di infrastruttura.
(…)
2. Tenendo debito conto della sicurezza, della manutenzione e del miglioramento della qualità del servizio di infrastruttura, devono essere concessi incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso.
3. Gli Stati membri provvedono affinché il paragrafo 2 sia attuato attraverso un contratto concluso tra l’autorità competente e il gestore dell’infrastruttura, per un periodo minimo di tre anni, che contempli contributi statali oppure mediante l’istituzione di un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri.
(…)».
10. L’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 dispone quanto segue:
«Fatti salvi i paragrafi 4 e 5 o l’articolo 8, i diritti per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso ai servizi sulla linea sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario».
11. L’articolo 8, paragrafo 1, della suddetta direttiva recita come segue:
«Ai fini del pieno recupero dei costi da parte del gestore dell’infrastruttura, uno Stato membro può, se il mercato lo consente, applicare coefficienti di maggiorazione in base a principi efficaci, trasparenti e non discriminatori, garantendo nel contempo una competitività ottimale, in particolare per il trasporto internazionale di merci per ferrovia. Il sistema di imposizione dei diritti deve rispettare gli aumenti di produttività conseguiti dalle imprese ferroviarie.
Il livello dei diritti stabiliti non deve tuttavia precludere l’utilizzo dell’infrastruttura a segmenti del mercato che possono pagare quanto meno il costo direttamente imputabile, più un tasso di rendimento accettabile per il mercato, alla prestazione del servizio ferroviario».
12. Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14:
«Se il gestore dell’infrastruttura non è indipendente da un’impresa ferroviaria sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, le funzioni di cui al paragrafo 1 e descritte nel presente capo sono svolte da un organismo preposto all’assegnazione della capacità indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale».
B – La normativa polacca
1. La legge dell’8 settembre 2000
13. L’articolo 15 della legge sulla vendita, sulla ristrutturazione e sulla privatizzazione dell’impresa pubblica Polskie Koleje Państwowe (ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego «Polskie Koleje Państwowe»), dell’8 settembre 2000 (6), come modificata (in prosieguo: la «legge dell’8 settembre 2000»), dispone quanto segue:
«1. La PKP SA costituisce una società per azioni incaricata di gestire le linee ferroviarie, operante con la denominazione “PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna”, chiamata in prosieguo: la “PLK SA”.
2. La PLK SA riprende, a decorrere dal giorno della sua iscrizione nel registro di commercio, i diritti e gli obblighi della PKP SA nel settore della gestione delle linee ferroviarie, ai sensi della legge di cui all’articolo 14, paragrafo 2, punto 2).
2 bis. Fintantoché la PLK SA fruirà di crediti pubblici per finanziare i suoi investimenti nell’infrastruttura, le azioni di tale società non daranno diritto ad alcun utile.
3. La gestione delle linee ferroviarie da parte della PLK SA comprende anche le missioni di cui all’articolo 49, paragrafo 1, della legge del 27 giugno 1997 sul trasporto ferroviario adempiute dai guardabinari, che sono integrate sulla struttura organizzativa della PLK SA.
4. La PLK SA diviene il gestore delle linee ai sensi della legge di cui all’articolo 14, paragrafo 2, punto 2).
4 bis. La PLK SA gestisce le linee ferroviarie e le altre infrastrutture ferroviarie, definite nella [legge sul trasporto ferroviario (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym), del 28 marzo 2003 (7), come modificata (in prosieguo: la «legge sul trasporto ferroviario»)], ad eccezione degli immobili e costruzioni destinati al trasporto di passeggeri e merci nonché dei terreni occupati dai suddetti immobili e costruzioni.
4 ter. L’eccezione di cui al paragrafo 4 bis non copre le costruzioni situate sui terreni che fanno parte integrante di linee ferroviarie.
5. Il ministro incaricato dei Trasporti approva gli statuti della PLK SA e le modifiche apportate a questi ultimi.
6. L’assemblea generale della PLK SA nomina i membri del consiglio di sorveglianza della PLK SA tra le persone proposte a tal fine dal ministro incaricato dei Trasporti. Il numero di membri del consiglio di sorveglianza della PLK SA è fissato negli statuti.
7. Le spese del bilancio dello Stato destinate, in occasione di un esercizio particolare, al finanziamento delle linee ferroviarie di interesse nazionale aumentano il capitale emesso dalla PLK SA; le azioni corrispondenti all’aumento del capitale sono detenute dal Tesoro pubblico, rappresentato dal ministro incaricato dei Trasporti.
8. Le azioni della PLK SA detenute dalla PKP SA e dal Tesoro pubblico non possono essere vendute, fatto salvo il paragrafo 8 bis.
8 bis. Le azioni della PLK SA detenute dalla PKP SA possono essere vendute solo al Tesoro pubblico.
9. In caso di privatizzazione o di liquidazione della PKP SA, le azioni della PLK SA detenute dalla PKP SA sono riprese dal Tesoro pubblico rappresentato dal ministro incaricato dei Trasporti. In caso di privatizzazione della PKP SA, ha luogo una riduzione del capitale sociale della PKP SA attraverso l’annullamento di un numero di azioni di valore equivalente al valore nominale delle azioni della PLK SA riprese dal Tesoro pubblico».
2. La legge sul trasporto ferroviario
14. L’articolo 5, paragrafi 1‑3, della legge sul trasporto ferroviario (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (8), come modificata, in prosieguo: la «legge sul trasporto ferroviario») dispone quanto segue:
«1. La gestione dell’infrastruttura ferroviaria consiste:
1) nella costruzione e manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria;
2) nella gestione della circolazione dei treni sulle linee ferroviarie;
3) nel mantenimento dell’infrastruttura ferroviaria in uno stato che garantisca la circolazione dei treni in assoluta sicurezza;
4) nella messa a disposizione delle tratte per la circolazione dei treni sulle linee ferroviarie e nelle connesse prestazioni di servizi;
5) nella gestione dei beni immobili facenti parte dell’infrastruttura ferroviaria.
2. Il gestore dell’infrastruttura, in prosieguo: il «gestore», gestisce l’infrastruttura ferroviaria e provvede al suo sviluppo nonché alla sua modernizzazione.
3. Il gestore non è abilitato ad esercire servizi di trasporto ferroviario, ad eccezione per i servizi tecnologici svolti per le proprie necessità, fatto salvo il paragrafo 4».
15. Conformemente all’articolo 13, paragrafo 1, della legge in parola:
«Il presidente dell’Ufficio dei trasporti ferroviari, in prosieguo: il “presidente dell’UTF”, è competente in materia di regolazione del trasporto ferroviario per:
1) approvare e coordinare i diritti per l’utilizzazione delle tratte concesse, verificando la loro conformità alle regole di fissazione dei diritti medesimi;
(…)
3) controllare che i gestori rispettino la parità di trattamento di tutti i vettori ferroviari, in particolare in materia di trattamento delle domande di assegnazione di tratte e di fissazione di diritti;
4) controllare se il gestore ha correttamente fissato i diritti di base per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria ed i diritti supplementari per la prestazione di servizi;
5) esaminare i ricorsi dei vettori ferroviari relativi:
(…)
b) alla concessione delle tratte ed ai diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria; (…)».
16. L’articolo 14, paragrafo 1, della legge sul trasporto ferroviario prevede quanto segue:
«Il presidente dell’UTF ordina, tramite decisione, l’eliminazione di qualsiasi irregolarità nel termine impartito in caso di violazione delle disposizioni relative agli obblighi dei gestori, dei vettori ferroviari nonché degli utilizzatori di diramazioni ferroviarie, in materia di sicurezza del trasporto ferroviario (...).»
17. Ai sensi dell’articolo 33, paragrafi 1‑8, di tale legge:
«1. Il gestore fissa l’importo dei diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura per i vettori ferroviari.
2. Il diritto di base per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria è fissato prendendo in considerazione il costo, sostenuto dal gestore, direttamente imputabile alla prestazione del servizio ferroviario.
3. Il diritto per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria consta del diritto di base e dei diritti supplementari.
3 bis. Nell’ambito del diritto di base, il gestore applica un diritto separato per
1) l’accesso minimo all’infrastruttura ferroviaria che include i servizi di cui alla parte I, paragrafo 1, dell’allegato della legge;
2) l’accesso alle installazioni connesse alla manutenzione dei treni che include i servizi di cui alla parte I, paragrafo 2, dell’allegato della legge.
4. Il diritto di base per l’accesso minimo all’infrastruttura ferroviaria è calcolato come il prodotto dei movimenti di treni e dei tassi unitari fissati a seconda della categoria della linea ferroviaria e del tipo di treno, e ciò separatamente per il trasporto di passeggeri e di merci.
4 bis. Il gestore può applicare un tasso unitario minimo di diritto di base per l’accesso minimo all’infrastruttura ferroviaria. Il tasso minimo è applicabile secondo modalità equivalenti a tutti i vettori ferroviari di passeggeri per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria connesso alle attività eseguite conformemente al contratto di servizio pubblico.
(…)
4 quater. Il diritto di base di accesso alle attrezzature connesse alla manutenzione dei treni è calcolato come il prodotto dei servizi comandati e dei corrispondenti tassi unitari il cui importo varia in funzione del tipo di servizi di cui alla parte I, paragrafo 2, dell’allegato alla legge.
5. Il tasso unitario del diritto di base per l’accesso minimo all’infrastruttura ferroviaria è fissato per treno, in ragione di un chilometro di spostamento.
«5 bis. Al fine di fissare i tassi unitari del diritto di base, il gestore sottrae dall’importo previsto delle spese di messa a disposizione dell’infrastruttura ferroviaria ai vettori ferroviari la sovvenzione prevista per il rinnovo ed il mantenimento dell’infrastruttura proveniente dal bilancio dello Stato o degli enti locali e le risorse previste provenienti dal Fondo per la rete.
(…)
5 quater. L’aumento dei tassi unitari del diritto di base per i trasporti ferroviari di persone effettuati a norma di un contratto di servizi pubblici nel corso del periodo di validità degli orari ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 5, non può superare il livello del tasso di inflazione previsto nel progetto di legge finanziaria dell’anno pertinente.
6. Il gestore è tenuto a rendere pubblici, secondo la prassi vigente, l’importo ed i tipi di tasso del diritto di base e dei diritti supplementari, distinguendo il trasporto di passeggeri dal trasporto di beni.
7. I tassi unitari del diritto di base e dei diritti supplementari, tranne i diritti di utilizzo per la corrente di trazione, sono trasmessi, insieme ai calcoli del loro importo, al presidente dell’UTF.
8. Il presidente dell’UTF approva i tassi nel termine di 30 giorni a decorrere dal loro ricevimento o rifiuta di applicarli se constata infrazioni alle regole di cui ai paragrafi 2‑6, all’articolo 34 o all’articolo 35».
18. L’articolo 38 bis, paragrafi 1 e 2, della legge sul trasporto ferroviario dispone quanto segue:
«1. Il ministro incaricato dei Trasporti può cofinanziare a partire dal bilancio dello Stato o del Fondo per la rete le spese di rinnovo e di manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria, al fine di ridurre le spese e l’importo dei diritti di utilizzo, se l’infrastruttura è messa a disposizione dal gestore conformemente ai principi definiti nella legge.
2. La missione di cui al paragrafo 1 è realizzata sulla base di un contratto concluso tra il ministro incaricato dei Trasporti ed il gestore per un periodo superiore o uguale a 3 anni».
3. La legge relativa alla lotta contro la concorrenza sleale
19. L’articolo 3 della legge relativa alla lotta contro la concorrenza sleale (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) (9), del 16 aprile 1993, come modificata, prevede quanto segue:
«1. Qualsiaisi azione contraria al diritto o ai buoni costumi che minaccia o viola gli interessi di un altro imprenditore o cliente costituisce un atto di concorrenza sleale.
2. Costituiscono segnatamente atti di concorrenza sleale: (…) la violazione di segreti commerciali, l’incitazione a rescindere o a non eseguire un contratto (...), la calunnia o l’elogio sleale, l’ostacolo all’accesso al mercato, la corruzione di una persona che esercita funzioni pubbliche (...)».
4. Il codice del lavoro
20. L’articolo 100 della legge relativa al codice del lavoro (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy) (10), del 26 giugno 1974, come modificata, dispone quanto segue:
«(…)
Paragrafo 2. Il dipendente è tenuto in particolare a:
(…)
4) provvedere agli interessi dell’azienda, tutelarne i beni e rispettare la confidenzialità delle informazioni la cui divulgazione potrebbe esporre il datore di lavoro ad un pregiudizio,
5) rispettare la confidenzialità quale definita nelle disposizioni particolari,
(…)».
III – Il procedimento precontenzioso ed il procedimento dinanzi alla Corte
21. Il 10 maggio 2007 i servizi della Commissione hanno inviato un questionario alle autorità polacche al fine di verificare la trasposizione ad opera della Repubblica di Polonia delle direttive del primo pacchetto ferroviario. Queste ultime vi hanno risposto il 5 luglio 2007.
22. Il 26 giugno 2008 la Commissione ha, sulla base delle informazioni comunicate dalla Repubblica di Polonia, intimato a tale Stato membro di conformarsi alle direttive del primo pacchetto ferroviario. Le principali irregolarità poste in rilievo concernerebbero la mancanza di indipendenza dell’ente che esercita le funzioni essenziali ai sensi dell’allegato II della direttiva 91/440 e la riscossione dei diritti di accesso all’infrastruttura ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, letto in combinato disposto con l’articolo 30, paragrafo 3, della stessa direttiva. Il 26 agosto 2008 la Repubblica di Polonia ha risposto alla diffida della Commissione.
23. Il 9 ottobre 2009 la Commissione ha rivolto alla Repubblica di Polonia un parere motivato addebitandole di non aver adottato le misure necessarie a garantire l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura ferroviaria nei confronti dei vettori ferroviari, nonché a garantire l’osservanza del disposto dell’articolo 7, paragrafi 3 e 4, della direttiva 91/440, dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14, dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, letto in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafi 3 e 4, della direttiva 91/440, e degli articoli 7, paragrafo 3, e 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14. Il 9 dicembre 2009 la Repubblica di Polonia ha risposto al suddetto parere motivato ed ha contestato gli inadempimenti addebitati dalla Commissione.
24. Dati tali elementi, la Commissione ha proposto il presente ricorso per inadempimento il 26 ottobre 2010.
25. Con ordinanza del presidente della Corte del 13 aprile 2011, la Repubblica ceca e la Repubblica italiana sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Polonia.
26. La Commissione, la Repubblica di Polonia nonché la Repubblica ceca erano rappresentate all’udienza svoltasi il 20 settembre 2012.
IV – Analisi del ricorso per inadempimento
A – Sulla prima censura relativa alla mancanza di indipendenza del gestore dell’infrastruttura
1. Argomenti delle parti
27. Secondo la Commissione occorre interpretare l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 nel senso che le funzioni essenziali esercitate dal gestore dell’infrastruttura devono essere assicurate da un ente indipendente dalle imprese ferroviarie non soltanto sul piano giuridico, ma anche sul piano economico. Quando le funzioni essenziali sono esercitate da una società dipendente da una holding alla quale appartengono fornitori di servizi di trasporto ferroviario, la suddetta società farebbe parte della medesima «impresa» dei fornitori in questione, a meno che non si dimostri che essa è libera di agire indipendentemente da questi ultimi.
28. Ad avviso della Commissione l’esercizio delle funzioni essenziali ad opera di una società dipendente da una holding ferroviaria può essere conforme ai requisiti di indipendenza definiti all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, nonché agli articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, a condizione che sussistano meccanismi che garantiscano una vera autonomia decisionale della suddetta società rispetto alla holding, e che la holding non sia in grado di controllare le decisioni della società stessa.
29. In proposito la Commissione indica che ha presentato nell’allegato 5 del documento di lavoro SEC(2006) 530 dei servizi della Commissione, allegato alla relazione sull’attuazione del primo pacchetto ferroviario [in prosieguo: l’«allegato 5 del documento di lavoro SEC(2006)530»] (11), criteri in virtù dei quali valuterà l’indipendenza dei gestori dell’infrastruttura integrati in holdings ferroviarie nazionali.
30. Orbene, la Repubblica di Polonia non avrebbe previsto meccanismi efficaci al fine di garantire l’indipendenza organizzativa e gestionale del gestore dell’infrastruttura che esercita le funzioni essenziali.
31. Dal canto suo, la Repubblica di Polonia addebita in maniera generale alla Commissione di non aver né proceduto all’esame delle disposizioni del diritto nazionale, né dimostrato che queste ultime non garantiscono un’indipendenza sufficiente al fine di garantire un accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura conformemente all’obiettivo perseguito dalla direttiva 91/440.
32. La Repubblica di Polonia sostiene in particolare che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, il quale non vieterebbe all’ente cui sono state attribuite le funzioni essenziali di far parte di una holding come il gruppo PKP, si limita ad esigere che sia raggiunto l’obiettivo di accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura. Orbene, la Commissione non avrebbe presentato alcun argomento di fatto o di diritto nel senso che tale obiettivo non sia stato raggiunto in Polonia.
33. Quanto agli articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, la Repubblica di Polonia fa valere che tali disposizioni menzionano l’indipendenza giuridica, organizzativa e decisionale del gestore, senza però definire le stesse nozioni né menzionare l’indipendenza economica. Secondo tale Stato membro, le nozioni in parola vanno interpretate in rapporto all’obiettivo della suddetta direttiva che sarebbe pienamente realizzato dalla Repubblica di Polonia.
34. Circa l’allegato 5 del documento di lavoro SEC(2006)530, la Repubblica di Polonia osserva che tale documento è stato pubblicato numerosi anni dopo la pubblicazione della direttiva 91/440 e la scadenza del termine di trasposizione di quest’ultima nonché tre anni dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 2001/14.
35. Per quanto riguarda la situazione del gestore dell’infrastruttura, la PLK SA, la Repubblica di Polonia contesta l’argomentazione della Commissione secondo cui quest’ultimo non sarebbe inadempiente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440.
36. Nella sua memoria d’intervento, la Repubblica italiana sostiene che l’obiettivo consistente nel garantire che le funzioni essenziali siano affidate ad istanze o imprese che siano esse stesse fornitori di servizi di trasporto ferroviario è manifestamente realizzato nell’ambito del modello organizzativo a holding, poiché le suddette funzioni sono attribuite ad una società distinta, che esercita unicamente un’attività di gestione di infrastruttura e, come tale, non fornisce essa stessa servizi di trasporto ferroviario. Una volta soddisfatta quest’ultima esigenza, gli Stati membri conserverebbero la facoltà – nell’ambito del potere discrezionale ad essi riconosciuto dalla direttiva e conformemente al principio di sussidiarietà – di autorizzare i gruppi ferroviari nazionali e strutturarsi secondo le modalità che considerano le più adeguate e quindi anche adottando strutture di gruppo controllate da una holding comune.
37. Nella sua risposta alla memoria d’intervento della Repubblica italiana, la Commissione ribatte che il fatto di attribuire le funzioni essenziali a istanze o imprese che non forniscono esse stesse servizi di trasporto ferroviario non è di per sé l’obiettivo dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, ma serve ad assicurare che sia garantito un accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura. Limitarsi alla separazione da un punto di vista giuridico dell’organismo esercente funzioni essenziali dalle imprese ferroviarie, cioè creare, nell’ambito della holding, una società separata dalle imprese ferroviarie alle quali si attribuisce l’esercizio delle funzioni essenziali, non sarebbe sufficiente a garantire un accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura ferroviaria di tutti gli organismi interessati al di fuori della holding. Così, in caso di holding, la creazione di meccanismi che garantiscano l’indipendenza decisionale di tale organismo rispetto alle altre società della holding (imprese ferroviarie e la loro società madre) sarebbe di capitale importanza.
2. Esame della prima censura
38. Come ho già esposto nelle mie conclusioni nella causa Commissione/Austria (12), le disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440, nonché degli articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, che prevedono un obbligo di indipendenza dell’organismo incaricato delle funzioni essenziali, non possono fondare un’interpretazione secondo cui gli Stati membri che hanno optato per il modello della società holding sarebbero tenuti ad adottare misure legislative, regolamentari o convenzionali corrispondenti all’interpretazione accolta dalla Commissione nell’allegato 5 del documento di lavoro SEC(2006) 530.
39. Di conseguenza, nell’ambito di un ricorso per inadempimento relativo ad una trasposizione erronea o incompleta delle summenzionate disposizioni della direttiva 2001/14, non si può addebitare alla Repubblica di Polonia di non aver adottato regole particolari:
– che vietano ai membri del direttorio o del consiglio di sorveglianza, ai membri degli organi dirigenti o ai collaboratori della PKP SA, di imprese dipendenti da quest’ultima o di imprese di trasporto ferroviario, di esercitare funzioni in seno al direttorio o al consiglio di sorveglianza della PLK SA, al contempo durante l’esercizio del loro mandato e durante un periodo sufficientemente lungo dopo la scadenza del medesimo; ciò accade anche per le persone che occupano funzioni identiche in seno alla PLK SA e mantengono rapporti analoghi con altre società del gruppo;
– istituendo meccanismi atti a garantire la mutua indipendenza degli enti che provvedono al trasporto ferroviario ed alla gestione dell’infrastruttura;
– prevedendo meccanismi di protezione dell’accesso ai sistemi informatici al fine di garantire l’indipendenza dell’ente incaricato delle funzioni essenziali nell’esercizio delle suddette funzioni, e
– introducendo restrizioni applicabili alle comunicazioni tra il personale dell’ente incaricato delle funzioni essenziali e gli altri enti sotto il controllo della holding.
40. Occorre constatare che la censura della Commissione è dedotta non da un’applicazione erronea della direttiva 91/440 e della direttiva 2001/14, ma piuttosto da un’incompleta trasposizione dei suddetti atti di diritto dell’Unione. Per di più, la Commissione non ha fornito prove concrete che dimostrerebbero che l’esigenza di indipendenza dell’ente incaricato delle funzioni essenziali non è stata in pratica osservata.
41. Il fatto che, attualmente, talune persone siedano al tempo stesso negli organi della PKP SA e di vettori ferroviari, ma che una situazione del genere non esista nei confronti della PLK SA, milita, a mio avviso, a favore della posizione della Repubblica di Polonia secondo cui il Tesoro pubblico polacco provvede ad assicurare l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura nell’ambito delle decisioni di nomina in seno agli organi del gruppo PKP. Si deve aggiungere che il Tesoro pubblico possiede il 100% delle azioni della PKP SA, la società madre del gruppo, e che il ministro incaricato dei Trasporti presenta all’assemblea generale della PLK SA l’elenco dei suoi candidati al consiglio di sorveglianza. Orbene, tali modelli di governo societario contraddicono il sospetto che la PKP SA, quale società madre, possa, attraverso il controllo della direzione della PLK SA, compromettere l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura.
42. Quanto alle osservazioni della Commissione relative all’inapplicabilità e all’asserita inefficacia, da una parte, della legge relativa alla lotta contro la concorrenza sleale in seno ai gruppi di società e, dall’altra, dell’articolo 100 del codice del lavoro, ai fini della tutela dell’indipendenza del gestore dell’infrastruttura, considero che la Commissione non è giunta a provare che le spiegazioni della Repubblica di Polonia siano al riguardo erronee.
43. Inoltre, alla stregua del ragionamento che ho seguito nella citata causa Commissione/Austria, non mi sembra coerente, nel caso di specie, esigere da uno Stato membro, come fa la Commissione, che adotti regole supplementari se i soggetti interessati non rispettano, ex hypothesi, gli obblighi giuridici esistenti risultanti dalla legislazione generale adottata dallo Stato membro ai fini della tutela dell’indipendenza della società controllata (13). Orbene, un ricorso per inadempimento non può fondarsi su una mera ipotesi secondo la quale i quadri e la direzione del gestore dell’infrastruttura potrebbero venir meno alle disposizioni legali, il che farebbe sorgere in capo allo Stato membro interessato l’obbligo di adottare regole particolari più dettagliate.
44. Alla luce di tutte le precedenti considerazioni, propongo alla Corte di disattendere la prima censura della Commissione.
B – Sulla seconda censura relativa ad un’assenza persistente di equilibrio finanziario
1. Argomenti delle parti
45. La Commissione addebita alla Repubblica di Polonia di non aver preso le misure atte a garantire in tempo utile l’equilibrio finanziario del gestore dell’infrastruttura, cioè la PLK SA. Tale omissione integrerebbe quindi una violazione degli obblighi che le incombono a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, letto in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafi 3 e 4, della direttiva 91/440. La Commissione precisa al riguardo che dalla risposta del governo polacco al parere motivato emergerebbe che le uscite e le entrate saranno in equilibrio solo nel 2012.
46. La Repubblica di Polonia sostiene che l’equilibrio finanziario del gestore dell’infrastruttura è raggiunto se si tiene conto del risultato di esercizio prima della deduzione degli ammortamenti. Orbene, non risulterebbe affatto dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 che l’equilibrio finanziario debba essere raggiunto integrando i costi di ammortamento, e segnatamente quelli delle linee ferroviarie che sono liquidate o lo saranno in avvenire, talché i costi del loro eventuale rinnovo non sono stati presi in considerazione all’atto della fissazione dei diritti di accesso all’infrastruttura.
2. Esame della seconda censura
47. Ricordo anzitutto che la presente censura della Commissione corrisponde grosso modo alla medesima problematica trattata nel contesto della seconda censura nella causa all’origine della sentenza Commissione/Portogallo (14).
48. In tale causa Commissione/Portogallo, la censura della Commissione era desunta tuttavia dalla violazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 91/440 e dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 risultante dall’omessa adozione, da parte della Repubblica portoghese, dei provvedimenti necessari al fine di conformarsi agli obblighi di cui ai suddetti articoli. Le disposizioni in parola impongono agli Stati membri l’obbligo di stabilire le modalità necessarie affinché la contabilità del gestore dell’infrastruttura sia in equilibrio. Come ho illustrato nelle mie conclusioni in tale causa (15), si evinceva chiaramente dalle spiegazioni fornite dal governo portoghese in risposta alla seconda censura della Commissione che, nonostante gli obblighi previsti nella legislazione nazionale al riguardo, la Repubblica portoghese non aveva adottato le misure necessarie per conformarsi agli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 91/440 e all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 alla scadenza del termine fissato nel parere motivato.
49. Invece, nella presente causa, la Repubblica di Polonia afferma di aver fornito al gestore dell’infrastruttura ferroviaria finanziamenti sufficienti di un importo crescente, quando lo squilibrio contabile rilevato dalla Commissione si spiega grazie ai costi di ammortamento delle infrastrutture, segnatamente, delle linee da liquidare. La Repubblica di Polonia milita dunque per un’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, secondo la quale la suddetta disposizione imporrebbe allo Stato membro non di raggiungere un equilibrio dei conti profitti e perdite, ma soltanto di fornire il finanziamento necessario affinché il risultato di esercizio prima della deduzione degli ammortamenti sia in equilibrio.
50. Pertanto, proprio l’interpretazione di quest’ultima disposizione si trova al cuore del dibattito. Infatti, in primo luogo, la Commissione non nega che la Repubblica di Polonia ha fornito un finanziamento al fine di migliorare la situazione economica e finanziaria del gestore dell’infrastruttura e preso misure a tale scopo. Tuttavia la Commissione afferma che il suddetto finanziamento non è stato sufficiente riguardo alle misure dirette a rimediare stabilmente alle cause dello squilibrio finanziario, quali, ad esempio, la soppressione della parte dei collegamenti ferroviari non redditizi.
51. In secondo luogo, occorre rilevare che, nell’ambito della rifusione del primo pacchetto ferroviario, proposto dalla Commissione nel 2010 (16), la Commissione sta considerando di fondere i paragrafi 3 e 4 dell’articolo 7 della direttiva 91/440 in una nuova disposizione corrispondente al paragrafo 3 dell’articolo 8 del testo modificato. Inoltre l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 sarebbe ricollocato, subendo qualche modifica, al paragrafo 4 del suddetto articolo 8 (17).
52. Il progetto di articolo 8, paragrafo 4, della direttiva rifusa, nella versione adottata dal Parlamento in seconda lettura il 3 luglio 2012, recita come segue:
«Gli Stati membri assicurano che il conto profitti e perdite del gestore dell’infrastruttura, in condizioni normali di attività e nell’arco di un periodo ragionevole che non superi i cinque anni, presenti almeno un equilibrio tra, da un lato, il gettito dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, le eccedenze provenienti da altre attività commerciali, le entrate non rimborsabili di fonti private e i contributi statali, compresi, se del caso, i pagamenti anticipati concessi dallo Stato, e, dall’altro, i costi di infrastruttura» (18).
53. Risulta quindi chiaramente che, se la summenzionata disposizione entrasse in vigore, proprio il conto profitti e perdite dovrebbe trovarsi in equilibrio. Allo stato attuale del diritto dell’Unione, trattasi tuttavia di accertare se ciò già si verifichi in applicazione delle direttive 2001/14 e 91/440. Indipendentemente dalla posizione che potrebbe adottarsi in proposito, il tenore letterale delle disposizioni in parola non è privo di ambiguità.
54. Constato, anzitutto, che, contrariamente alle direttive contabili dell’Unione (v., a titolo di esempio, la direttiva 78/660/CE (19)), che impiegano i termini «costo», «onere», addirittura «costi» (ma non «spese»), l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 utilizza la nozione di «costi di infrastruttura» (20). Quand’anche si trattasse di una semplice scelta terminologica senza incidenza maggiore, ciò mostra comunque che la terminologia contabile accolta non rispetta rigorosamente la nomenclatura unificata.
55. Inoltre la nozione di «pagamenti anticipati» (articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14), divenuta, nell’ambito della rifusione, quella di «pagamenti anticipati concessi dallo Stato» (articolo 8, paragrafo 4, della direttiva rifusa), dà luogo ad un’incertezza quanto alla portata dell’obbligo incombente agli Stati membri a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, dato che l’equilibrio del conto profitti e perdite non dipende dal momento del pagamento della somma in questione. Il pagamento di una sovvenzione statale ex ante o ex post non incide quindi sull’equilibrio del conto profitti e perdite nella misura in cui l’aiuto in questione deve essere contabilizzato a titolo dell’esercizio per il quale è stato concesso indipendentemente dal momento del versamento (21). Per tale ragione la lettura dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, proposta dalla Repubblica di Polonia secondo cui l’obbligo di equilibrare i conti mira a tutelare non l’equilibrio contabile ma la sua liquidità del gestore, non risulta priva di fondamento.
56. Tuttavia, nonostante il valore di siffatti argomenti, considero che l’obbligo gravante sullo Stato membro di «stabilire le modalità (…) necessarie affinché la contabilità del gestore dell’infrastruttura presenti almeno un equilibrio» tra il gettito dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ed i costi di quest’ultima, deve essere interpretato come riferentesi ad un equilibrio contabile del conto profitti e perdite.
57. Se fosse accolta una diversa interpretazione, la disposizione di cui trattasi non avrebbe un ambito di applicazione autonomo rispetto ai paragrafi 3 e 4 dell’articolo 7, della direttiva 91/440 che hanno per oggetto, da una parte, un finanziamento statale sufficiente in funzione dei compiti, della dimensione e delle esigenze finanziarie del gestore dell’infrastruttura e, dall’altra, l’obbligo in capo al gestore dell’infrastruttura di elaborare un piano commerciale idoneo ad assicurare l’equilibrio finanziario nell’ambito della politica generale stabilita dallo Stato. Appare quindi che queste ultime disposizioni hanno per oggetto di garantire la liquidità del gestore dell’infrastruttura, mentre l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 riguarda, nonostante le sue imperfezioni di redazione, l’equilibrio contabile.
58. Rilevo, inoltre, che gli ammortamenti corrispondono alla perdita di valore dello stock del capitale dovuto all’usura o all’obsolescenza dell’infrastruttura, qual è iscritta nel conto profitti e perdite nella forma di costi contabili annui, al fine di aumentare il finanziamento proprio necessario agli investimenti di sostituzione alla scadenza del periodo di utilizzo dell’infrastruttura. Così, a norma dell’articolo 35, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 78/660, «[i]l prezzo di acquisizione o il costo di produzione degli elementi delle immobilizzazioni, la cui utilizzazione è limitata nel tempo, deve essere diminuito delle rettifiche di valore calcolate per ammortizzare sistematicamente il valore di questi elementi durante il periodo della loro utilizzazione». L’iscrizione degli ammortamenti degli attivi costituisce un obbligo contabile senza il quale i costi annuali di una società di capitali come la PLK SA non potrebbero dare un quadro fedele della situazione patrimoniale, di quella finanziaria nonché del risultato economico della società, conformemente all’articolo 2, paragrafo 3, della suddetta direttiva.
59. Si deve aggiungere che la necessità di ammortizzare il valore degli attivi non dipende dalla questione se l’impresa abbia l’intenzione di rinnovare o meno un elemento dell’attivo immobilizzato. Osservo che il fatto che un’impresa non sia in grado di coprire gli ammortamenti a partire dai suoi attivi dimostra che le sue attività non hanno un fondamento sostenibile e solido a lungo termine, poiché essa non è capace di finanziare con i suoi propri introiti investimenti necessari al fine di sostituire i suoi attivi fisici esistenti in esito al loro periodo di utilizzo economico. Orbene, il quadro fedele di un’impresa siffatta è quello di una società in squilibrio finanziario, sebbene essa non abbia problemi di liquidità.
60. Per i suddetti motivi, si deve respingere l’argomentazione della Repubblica di Polonia secondo cui i conti del gestore dell’infrastruttura sarebbero equilibrati ad onta del fatto che il saldo del conto profitti e perdite non sia quanto meno neutro, in ragione dell’impatto degli ammortamenti. Uno squilibrio del conto profitti e perdite del gestore dell’infrastruttura non è però sufficiente, da solo, per concludere che lo Stato membro in questione non ha soddisfatto gli obblighi incombentigli a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva. Infatti, onde pervenire ad una conclusione del genere, occorrerebbe anche provare, secondo la stessa formulazione letterale di tale disposizione, che lo squilibrio contabile si presenti «in condizioni normali di attività» e «nell’arco di un periodo ragionevole».
61. La Commissione fa valere al riguardo che, se il gestore dell’infrastruttura accumula perdite di un livello equivalente a quello indicato dal governo polacco nella sua risposta alla lettera di diffida, sarebbe impossibile raggiungere l’equilibrio finanziario di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14. Ad avviso della Commissione, lo Stato membro in questione non avrebbe erogato al gestore dell’infrastruttura un finanziamento sufficiente in funzione dei suoi compiti, della sua dimensione e delle sue esigenze finanziarie. Si deve ricordare sul punto che emerge dalla risposta del governo polacco al parere motivato che il gestore registrerà perdite sino al 2012.
62. Secondo i dati figuranti nel ricorso, il disavanzo del gestore è passato dal 2% nel 2006 al 10% (secondo le previsioni) nel 2009. Durante lo stesso periodo, il finanziamento da parte dello Stato è aumentato dal 10,8% al 19,3% (secondo le previsioni), mentre la copertura dei costi per il gettito ottenuto dai diritti per l’accesso all’infrastruttura è parallelamente diminuito dal 79,4% nel 2006 al 64,4% nel 2009 (conformemente alle previsioni).
63. La Repubblica di Polonia fa tuttavia valere che è previsto che, nel 2015, lo Stato coprirebbe le spese connesse all’infrastruttura sino alla concorrenza del 37,5%, il che implicherà, a suo parere, una diminuzione sensibile dei tassi del diritto dovuto dai vettori ferroviari.
64. Nella controreplica la Repubblica di Polonia ricorda di aver presentato, nella sua risposta al parere motivato, il piano governativo che prevede l’aumento del finanziamento del gestore dell’infrastruttura cha ha per obiettivo di pervenire all’equilibrio di bilancio nel 2012. Peraltro lo Stato membro in questione si prefigge di raggiungere l’equilibrio del bilancio anche allo stadio della pianificazione degli introiti e delle spese della PLK SA. Pur indicando che il risultato finale dipenderà dall’evoluzione, la Repubblica di Polonia precisa che, nel 2009, una caduta dei volumi di trasporto ferroviario di merci del 17% è stata registrata rispetto all’anno precedente.
65. Osservo al riguardo che la formulazione letterale dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 vigente non contiene alcuna precisazione ai fini dell’applicazione del criterio di un «periodo ragionevole» che, secondo la summenzionata rifusione del primo pacchetto ferroviario, non può superare cinque anni. Risulta dal fascicolo che la Repubblica di Polonia ha concesso la prima sovvenzione pari a PLN 340 milioni alla PLK SA nel 2006, dopo che il gestore aveva avviato le sue attività. La sovvenzione statale annua è stata portata a PLN 900 milioni nel 2010, per raggiungere PLN 1 200 milioni nel 2012, anno nel corso del quale si dovrebbe pervenire all’equilibrio finanziario. Infine, nel corso degli anni successivi, la suddetta sovvenzione deve aumentare di PLN 100 milioni ogni anno.
66. Secondo le informazioni contenute nel fascicolo, la rete ferroviaria polacca è molto densa, in cattivo stato e, in un’ampia misura, poco redditizia. Come ho rilevato, la gestione indipendente dell’infrastruttura ferroviaria è iniziata solo recentemente, nei limiti in cui la prima sovvenzione statale è stata concessa nel 2006. Al tempo stesso, malgrado la ripetuta erogazione di finanziamenti da parte dello Stato polacco al gestore dell’infrastruttura, gli introiti di quest’ultimo sono diminuiti, in parte a causa dell’importante crisi economica che affronta l’Unione europea. La pianificazione finanziaria realizzata dallo Stato polacco prevede nondimeno di raggiungere l’equilibrio finanziario nel 2012.
67. Tenuto conto di tali elementi e diversamente dalla situazione della Repubblica portoghese oggetto delle mie conclusioni nella citata causa Commissione/Portogallo, non mi sembra possibile affermare che la Repubblica di Polonia non ha stabilito le modalità necessarie affinché la contabilità del gestore dell’infrastruttura, in condizioni normali di attività e nell’arco di un periodo ragionevole, presenti almeno un equilibrio tra il gettito dei diritti per l’infrastruttura e i costi di quest’ultima.
68. Date tali considerazioni, propongo alla Corte di disattendere la seconda censura della Commissione.
C – Sulla terza censura relativa all’assenza di misure di incentivo al gestore dell’infrastruttura
1. Argomenti delle parti
69. La Commissione sostiene che la Repubblica di Polonia, avendo omesso di adottare, conformemente a quanto prevede l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14, un regime di incentivi idoneo ad incorraggiare il gestore a diminuire i costi e i diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, è venuta meno agli obblighi incombentile a norma di tali disposizioni. La Commissione fa valere, in particolare, che l’articolo 38 bis della legge sul trasporto ferroviario non istituisce alcun regime di incentivi idoneo ad incoraggiare il gestore a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso.
70. Preliminarmente la Repubblica di Polonia fa valere che la direttiva 2001/14 prevede l’obbligo per gli Stati membri di prendere misure di incentivo al fine di aumentare l’efficacia dei gestori, senza con ciò definire la natura delle suddette misure. La Repubblica di Polonia fa nondimeno valere che il ministro polacco incaricato dei Trasporti decide ogni anno insieme alla PKP SA, controllata al 100% dal Tesoro pubblico, di attribuire ricompense ai membri dei consigli di amministrazione delle società allo scopo di aumentare l’efficacia del gestore. La Repubblica di Polonia fa peraltro valere che altri strumenti di amministrazione d’impresa sono utilizzati nei confronti della PLK SA.
71. Dal canto suo la Repubblica ceca sostiene che l’esigenza di misure di incentivo a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso costituisce l’obiettivo finale dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, cioè uno stato che deve essere raggiunto. Orbene, come tale disposizione prevederebbe esplicitamente, sarebbe necessario creare condizioni preliminari a tal fine. Così lo Stato membro, quando cerca di raggiungere siffatto obiettivo, deve provvedere alla sicurezza, al mantenimento e al miglioramento della qualità del servizio dell’infrastruttura.
72. Secondo la Repubblica ceca, in una situazione in cui l’infrastruttura è in uno stato di pessima manutenzione, non ricorrono condizioni siffatte. Di conseguenza la conclusione di un contratto tra lo Stato ed il gestore dell’infrastruttura concernente il finanziamento dei costi di riparazione o di manutenzione dell’infrastruttura è una misura diretta a raggiungere l’obiettivo finale fissato all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 e che deve considerarsi sufficiente, tenuto conto dello stato concreto in cui versa l’infrastruttura.
73. Nella risposta alla memoria d’intervento della Repubblica ceca, la Commissione sostiene che un’interpretazione siffatta dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 è erronea. A suo parere tale disposizione non fa dipendere l’obbligo di prendere misure di incentivo dallo stato dell’infrastruttura ferroviaria. Infatti un siffatto obbligo gravante sullo Stato membro esisterebbe di per se stesso. Così la conclusione di un accordo tra lo Stato ed il gestore dell’infrastruttura a proposito del finanziamento dei costi di riparazione e di manutenzione dell’infrastruttura, che non implicasse misure di incentivi al gestore a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso, non adempirebbe l’obbligo previsto dalla suddetta disposizione.
2. Esame della terza censura
74. Ricordo anzitutto che la terza censura della Commissione, fondata sull’assenza di misure di incentivo al gestore dell’infrastruttura a limitare i costi connessi al servizio di infrastruttura o al livello dei diritti di accesso, è in sostanza identica alla terza censura nella citata causa Commissione/Germania (22). Per questa ragione rinvio al ragionamento giuridico seguito nelle suddette conclusioni.
75. Trattandosi della normativa polacca e della sua attuazione, sussistono nondimeno differenze importanti rispetto alla situazione che prevale in Germania. Di conseguenza la mia conclusione, secondo cui occorre disattendere la censura fatta valere contro la Repubblica federale di Germania, non è automaticamente trasponibile al caso della Repubblica di Polonia.
76. A norma dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, tenendo debito conto della sicurezza della manutenzione e del miglioramento della qualità di servizio dell’infrastruttura, devono essere concessi incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso. Contrariamente a quanto è applicabile in caso di miglioramento delle prestazioni della rete ferroviaria ex articolo 11 della suddetta direttiva, l’articolo 6, paragrafo 2, di quest’ultima non esige che le misure di incentivo formino un «sistema».
77. Tuttavia l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 prevede due distinte possibilità di attuazione dell’obbligo enunciato al paragrafo 2 del suddetto articolo. Deve trattarsi sia di un accordo pluriennale concluso tra il gestore dell’infrastruttura e l’autorità competente, che contempli contributi statali, sia dell’istituzione di un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri.
78. Rilevo, in un primo tempo, che l’articolo 38 bis, paragrafi 1 e 2, della legge sul trasporto ferroviario sembra prevedere un contesto legislativo adeguato per l’attuazione degli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14. Infatti le suddette disposizioni definiscono l’autorità competente (cioè il ministro incaricato dei Trasporti), l’attrezzatura disponibile (cioè i contributi statali), l’obiettivo (cioè la riduzione dei costi e dell’importo dei diritti per l’utilizzo) e la forma delle misure in questione (cioè un accordo pluriennale).
79. Tuttavia le summenzionate disposizioni legislative non paiono sufficienti, in quanto tali, a trasporre gli obblighi previsti all’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14. Non v’è infatti definito il meccanismo incitativo che definisce il nesso causale tra gli obiettivi economici che il gestore dell’infrastruttura deve raggiungere e le misure prese dal ministro incaricato dei Trasporti in materia di finanziamento dei costi di rinnovo e di manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria.
80. Occorre inoltre precisare che le suddette disposizioni nazionali non istituiscono neppure un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri affinché il gestore dell’infrastruttura renda conto della sua gestione ad un’autorità competente, quale il presidente dell’UFT, conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2001/14. Orbene mi sembra pacifico che il legislatore polacco ha optato, in tale contesto, a favore della conclusione di un accordo pluriennale.
81. La Repubblica di Polonia menziona nelle sue memorie numerosi esempi di misure da essa considerate come incentivanti, nei confronti dei membri del consiglio di amministrazione e dei direttori del gestore dell’infrastruttura, al fine di aumentarne l’efficacia. La Repubblica di Polonia menziona anche strumenti di amministrazione d’impresa e di finanziamento del gestore dell’infrastruttura.
82. Nondimeno mi sembra acquisito che la Repubblica di Polonia non sostiene che le misure da essa descritte nel controricorso e nella controreplica, pur supponendo che possano considerarsi come misure di incentivo, sono incluse in un accordo pluriennale di finanziamento ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2001/14. In proposito si deve operare un raffronto con la convenzione di prestazione e finanziamento «Leistungs‑ und Finanzierungsvereinbarung», conclusa tra la Repubblica federale di Germania ed il DB Netz, che definisce un insieme delle misure che, a me pare, adempiono i requisiti di cui all’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14 (23).
83. Infine, circa gli argomenti della Repubblica ceca, è sufficiente constatare che gli obblighi degli Stati membri previsti all’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14 non dipendono dallo stato dell’infrastruttura. Ciò posto, è evidente che la scelta delle misure di incentivo da adottare e, più particolarmente, i concreti obiettivi perseguiti dallo Stato membro attraverso tali misure dipendono dalle esigenze in materia di sicurezza e dal livello della qualità di servizi dell’infrastruttura. Così, nell’applicare l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della suddetta direttiva, gli Stati membri sono tenuti a tener conto dello stato dell’infrastruttura, il che non le dispensa affatto dall’obbligo sia di concludere contratti pluriennali di finanziamento che includono misure di incentivo, sia di istituire un opportuno sistema di regolamentazione a tale scopo.
84. Dato l’insieme delle precedenti considerazioni, occorre accogliere la terza censura della Commissione.
D – Sulla quarta censura relativa al calcolo del diritto per l’accesso minimo
1. Argomenti delle parti
85. La Commissione sostiene che la Repubblica di Polonia non ha soddisfatto gli obblighi che le incombono a norma degli articoli 7, paragrafo 3, e 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14. Essa sostiene che la nozione di «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della suddetta direttiva rinvia a quella del «costo marginale». Quest’ultimo corrisponde unicamente, a parere della Commissine, ai costi generati dai movimenti effettivi di treni, e non ai costi fissi che coprono, oltre ai costi connessi all’esercizio della prestazione ferroviaria, le spese generali del funzionamento dell’infrastruttura che devono sostenersi anche in assenza di movimenti di treni.
86. Inoltre la Commissione fa valere che la Repubblica di Polonia ha riconosciuto, nella sua risposta al parere motivato, che il livello dei tassi unitari del diritto di base per l’accesso minimo all’infrastruttura dipendeva dai lavori previsti in materia di prestazione del servizio, dal costo previsto per la fornitura dell’infrastruttura ferroviaria nell’ambito dell’accesso minimo e dal finanziamento previsto delle riparazioni e della manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria. Orbene, a parere della Commissione, tali fattori non sono direttamente legati ai costi diretti risultanti dalla prestazione del servizio, ma sono diretti al recupero dell’insieme dei costi sostenuti dal gestore.
87. Per quanto concerne le possibilità di maggiorazione dei diritti sulla base dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, la Commissione fa valere che gli Stati membri sono tenuti, come risulterebbe dalla lettura combinata del primo e del secondo comma di tale disposizione, ad istituire un meccanismo di controllo che comprende tutti i segmenti del mercato dei vettori ferroviari e le loro capacità di pagamento. Secondo la Commissione la direttiva 2001/14 lascia agli Stati membri il compito di istituire un meccanismo che individui la «resistenza del mercato» e di vigilare a che si escludano taluni settori del mercato che, sino ad oggi, potevano assolvere il diritto per l’accesso minimo all’infrastruttura. Orbene, la legge polacca sul trasporto ferroviario non istituirebbe meccanismi idonei a verificare che tutti i segmenti del mercato chiamati a coprire i costi diretti hanno la capacità di sostenere una maggiorazione dei diritti destinata a recuperare le spese sostenute dal gestore dell’infrastruttura (cioè i costi diversi da quelli diretti).
88. In primo luogo, quanto alla censura fondata sulla violazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, la Repubblica di Polonia fa valere che la legge sul trasporto ferroviario è stata modificata nel corso del procedimento precontenzioso, conformemente alle esigenze della Commissione. In particolare, l’articolo 33 della legge sul trasporto ferroviario disporrebbe che il diritto di base per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria è fissato tenendo conto del costo che il gestore sostiene direttamente in seguito agli spostamenti dei treni realizzati dal vettore ferroviario.
89. La Repubblica di Polonia contesta peraltro l’addebito della Commissione secondo cui, a norma della legislazione polacca, i costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario corrisponderebbero ai costi globali di manutenzione e ai costi globali di esercizio. In risposta all’asserzione della Commissione secondo cui la nozione di «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario» rinvia a quella di «costo marginale», la Repubblica di Polonia sostiene che la stessa è priva di fondamento. Tale Stato membro osserva in proposito che, dal momento che la direttiva 2001/14 non definisce il «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario», gli Stati membri dispongono di una certa libertà per definire, nel rispetto degli obiettivi della direttiva in parola, gli elementi costitutivi ed inferirne l’importo del diritto di accesso.
90. In secondo luogo, quanto alla censura fondata sulla violazione dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, la Repubblica di Polonia sostiene che la Commissione non ha chiarito su quale base, alla luce delle disposizioni vigenti in Polonia, essa ha constatato che i costi presi in considerazione per calcolare il diritto per l’accesso minimo erano maggiorati del tasso di rendimento di cui all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.
91. Dal canto suo la Repubblica ceca fa valere, circa l’addebito della Commissione fondato su una trasposizione scorretta dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, che non risulta affatto da tale disposizione che soltanto i costi marginali potrebbero essere qualificati come «cost[i] direttamente legat[i] alla prestazione del servizio ferroviario». Secondo lo Stato membro in questione, dato che né la direttiva 2001/14, né alcun’altra disposizione del diritto dell’Unione elencano i costi corrispondenti alla nozione in parola, il criterio decisivo sarebbe unicamente la questione se si possa dimostrare, per siffatti costi, un rapporto diretto con la prestazione del servizio ferroviario.
2. Esame della quarta censura
92. Rilevo anzitutto che ho già avuto occasione di pronunciarmi sull’interpretazione dell’espressione «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario» nelle mie conclusioni presentate nella causa C‑545/10, Commissione/Repubblica ceca (24). Di conseguenza, nell’ambito della risposta alla presente censura della Commissione, mi limiterò a far riferimento alle suddette conclusioni senza però riprendere l’integralità degli argomenti che vi figurano.
93. Quanto all’interpretazione della nozione di «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario», ho proposto alla Corte di considerare che, tenuto conto, da una parte, del carattere non preciso della direttiva 2001/14 e, dall’altra, dell’assenza di definizione precisa della suddetta nozione nonché di una disposizione di diritto dell’Unione che elenchi in maniera precisa i costi non rientranti nella suddetta nozione, gli Stati membri fruiscono di un certo potere discrezionale di valutazione economica ai fini della trasposizione e dell’applicazione della nozione in parola. Tenuto conto della natura estremamente tecnica della problematica in parola e di diversi studi di esperti diretti a stabilire una definizione nonché una metodologia comuni in seno all’Unione, la Corte non è in grado di fornire precisazioni utili al riguardo. In particolare, mi sembra vano tentare di precisare il senso giuridico della nozione in parola del diritto dell’Unione, quando si tratta di una nozione di scienze economiche la cui applicazione solleva considerevoli difficoltà pratiche.
94. Con ciò, anche se non mi sembra possibile definire, con un elenco esaustivo, ciò che rientra o meno nella nozione di «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario», resta il fatto che le definizioni utilizzate in proposito dagli Stati membri possono, in taluni casi, includere costi che oltrepassano manifestamente i limiti della nozione utilizzata dalla direttiva 2001/14. Nell’ambito di un procedimento per inadempimento, occorre dunque ricercare se la normativa dello Stato membro incriminato permetta di includere nel calcolo dei diritti percepiti per l’insieme delle prestazioni minime e l’accesso, attraverso la rete, alle infrastrutture ferroviarie, degli elementi che, manifestamente, non sono direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario.
95. Dunque, per quanto riguarda la trasposizione del requisito di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, di un importo dei diritti di accesso limitato al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario, mi sembra che la legislazione polacca comprenda tutti gli elementi necessari affinché il gestore dell’infrastruttura e dell’autorità di controllo possano fissare i diritti conformemente al suddetto requisito.
96. Ricordo al riguardo che, a tenore dell’articolo 33 della legge sul trasporto ferroviario, il diritto di base per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria è fissato prendendo in considerazione il costo, sostenuto dal gestore, direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario (paragrafo 2); il diritto di utilizzo per l’infrastruttura ferroviaria consta del diritto di base e dei diritti complementari (paragrafo 3); nell’ambito del diritto di base, il gestore applica un diritto separato per l’accesso minimo all’infrastruttura ferroviaria (25) (paragrafo 3 bis, punto 1); il diritto di base per l’accesso minimo all’infrastruttura ferroviaria è determinato come il prodotto dei movimenti di treni e dei tassi unitari fissati secondo la categoria della linea ferroviaria ed il tipo di treno e ciò separatamente per il trasporto di passeggeri e di merci; il gestore può applicare un tasso unitario minimo di diritto di base per l’accesso minimo all’infrastruttura ferroviaria. Il tasso minimo è applicabile secondo le modalità equivalenti a tutti i vettori ferroviari di passeggeri per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria connessa alle attività eseguite conformemente al contratto di servizio pubblico (paragrafo 4 bis) (26); il diritto di base di accesso alle attrezzature legate alla manutenzione dei treni è calcolato come il prodotto dei servizi comandati e dei corrispondenti tassi unitari il cui importo varia in funzione del tipo di servizi di cui alla parte I, paragrafo 2, dell’allegato alla legge sul trasporto ferroviario (paragrafo 4 quater) ed il tasso unitario del diritto di base per l’accesso minimo all’infrastruttura ferroviaria è fissato per treno, in ragione di un chilometro di spostamento (paragrafo 5).
97. Le regole legislative sono concretizzate dalle disposizioni più dettagliate figuranti nel regolamento del ministro dell’infrastruttura relativo alle condizioni di accesso (in prosieguo: il «regolamento del ministro») (27). Le disposizioni previste agli articoli 6 e 7 del suddetto regolamento definiscono le modalità di calcolo del diritto di base di cui all’articolo 33, paragrafo 4, della legge sul trasporto ferroviario e dei tassi unitari del diritto di base.
98. Per di più, a norma dell’articolo 8, paragrafo 1, punti 1‑4, del regolamento del ministro, il gestore dell’infrastruttura tiene conto, per calcolare i tassi di messa a disposizione dell’infrastruttura ferroviaria, dei costi diretti che coprono i costi di manutenzione, i costi di gestione del traffico ferroviario e l’ammortamento. Inoltre il gestore tiene conto anche dei costi indiretti dell’attività che coprono le spese ragionevoli del gestore dell’infrastruttura diverse dai costi summenzionati, dei costi finanziari legati al rimborso dei prestiti che il gestore ha contratto per sviluppare e modernizzare l’infrastruttura messa a disposizione e del lavoro di prestazione del servizio definito per le varie categorie di linee e treni. A norma dell’articolo 10 del suddetto regolamento, «il tasso minimo di cui all’articolo 33, paragrafo 4 bis, della legge [sul trasporto ferroviario], non può essere inferiore al 75% del tasso fissato per una categoria di linea ferroviaria determinata e dell’insieme della massa lorda del treno».
99. Come ho rilevato nelle mie conclusioni nella citata causa Commissione/Repubblica ceca, l’approccio della Commissione è caratterizzato da un’interpretazione troppo restrittiva dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14. Infatti i costi connessi alla segnaletica, alla gestione del traffico, alla manutenzione e alle riparazioni possono variare, almeno parzialmente, in funzione del traffico e, di conseguenza, essere considerati come direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario.
100. Mi pare tuttavia che la normativa polacca di rango infralegislativo necessariamente conduca, ai fini della determinazione del diritto riscosso per l’insieme delle prestazioni minime e per l’accesso, attraverso la rete, alle infrastrutture, alla presa in considerazione di costi che manifestamente non potrebbero considerarsi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario.
101. Così, ad esempio, i costi di manutenzione o di gestione del traffico menzionati all’articolo 8 del regolamento del ministro possono ritenersi solo in parte direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario, poiché includono costi di natura fissa che il gestore deve sostenere dopo l’apertura al traffico di una tratta della rete ferroviaria, anche in assenza di movimenti dei treni. Quanto ai costi finanziari, del pari contemplati dalla suddetta disposizione, mi sembra che il nesso in parola manchi del tutto. Occorre aggiungere che il regolamento del ministro permette di includere ammortamenti nel calcolo di diritti di accesso, ma il governo polacco ha affermato, nell’ambito della seconda censura, che ciò non avveniva in pratica (28).
102. Così, visto tutto quanto precede, concludo che è lecito constatare un’infrazione all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, da parte della Repubblica di Polonia.
103. Invece le censure della Commissione fondate sulla violazione dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 non possono essere accolte. Infatti lo Stato membro in causa contesta di aver fatto uso della possibilità offerta dalla suddetta disposizione la quale permette di percepire maggiorazioni dei diritti di accesso. Orbene, considero che la Commissione non è pervenuta a confutare siffatta deduzione.
104. Per di più la direttiva 2001/14 non impone agli Stati membri di stabilire, per via legislativa o regolamentere, un metodo specifico al fine di misurare la «resistenza del mercato». È vero che gli Stati membri devono adottare un opportuno sistema di regolamentazione affinché il gestore dell’infrastruttura possa, nell’ambito dell’autonomia di gestione, valutare, «se il mercato lo consente», una maggiorazione dei diritti in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, della suddetta direttiva. Tuttavia, come l’ho rilevato nelle mie conclusioni nella causa Commissione/Germania, la medesima direttiva accorda al gestore dell’infrastruttura, in materia di imposizione dei diritti, un ruolo che implica scelte le quali comportano un potere discrezionale, segnatamente quanto alla metodologia da applicare (29).
105. Per tali ragioni considero che la quarta censura della Commissione debba essere accolta nella misura in cui la Repubblica di Polonia ha permesso di includere nel calcolo dei diritti riscossi per l’insieme delle prestazioni minime e l’accesso, attraverso la rete, alle infrastrutture dei servizi costi che non possono considerarsi come i costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14. Propongo pertanto alla Corte di disattendere per il resto la quarta censura della Commissione.
V – Sulle spese
106. A norma dell’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura della Corte (30), se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Poiché la Commissione e la Repubblica di Polonia soccombono ciascuna su più capi, propongo che le spese siano compensate.
107. Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese rispettivamente sostenute dalla Repubblica ceca e dalla Repubblica italiana, ammesse ad intervenire nella presente controversia, restano a loro carico.
VI – Conclusione
108. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di pronunciarsi come segue:
1) La Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi incombentile
– a norma dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, non avendo adottato misure che incentivino i gestori delle infrastrutture ferroviarie a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritto di accesso; e
– a norma dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, permettendo di includere nel calcolo dei diritti riscossi per l’insieme delle prestazioni minime e l’accesso, attraverso la rete, alle infrastrutture costi che non possono considerarsi come i costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) La Commissione europea, la Repubblica di Polonia, la Repubblica ceca e la Repubblica italiana sopporteranno ciascuna le proprie spese.