ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
29 de Abril de 2010 (*)
«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas contra pessoas e entidades ligadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs – Congelamento de fundos e de recursos económicos – Regulamento (CE) n.° 881/2002 – Artigo 2.°, n.° 2 – Proibição de colocar fundos à disposição das pessoas enumeradas no Anexo I deste regulamento – Âmbito – Prestações de segurança social ou de assistência concedidas ao cônjuge de uma pessoa enumerada no referido Anexo I»
No processo C‑340/08,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pela House of Lords (Reino Unido), por decisão de 30 de Abril de 2008, entrado no Tribunal de Justiça em 23 de Julho de 2008, no processo
The Queen, a pedido de:
M e o.,
contra
Her Majesty’s Treasury,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: J.‑C. Bonichot, presidente de secção, C. Toader, C. W. A. Timmermans (relator), K. Schiemann e P. Kūris, juízes,
advogado‑geral: P. Mengozzi,
secretário: M.‑A. Gaudissart, chefe de unidade,
vistos os autos e após a audiência de 11 de Novembro de 2009,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de M e o., por B. Emerson, QC, S. Cox, barrister, e H. Miller e K. Ashton, solicitors,
– em representação do Governo do Reino Unido, por I. Rao, na qualidade de agente, assistida J. Swift, barrister,
– em representação do Governo estónio, por L. Uibo, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por S. Boelaert e P. Aalto, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 14 de Janeiro de 2010,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 881/2002 do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã[s], e que revoga o Regulamento (CE) n.° 467/2001 do Conselho que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos e prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos talibã[s] do Afeganistão (JO L 139, p. 9), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 561/2003 do Conselho, de 27 de Março de 2003 (JO L 82, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 881/2002»).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de litígios que opõem M e o. ao Her Majesty’s Treasury (Tesouro Público, a seguir «Treasury»), relativos a decisões através das quais esta autoridade considerou que a concessão de prestações de segurança social e de assistência às recorrentes nos processos principais, cônjuges de pessoas designadas pelo comité criado nos termos do n.° 6 da Resolução 1267 (1999) do Conselho de Segurança das Nações Unidas e enumeradas no Anexo I do Regulamento n.° 881/2002 [a seguir, respectivamente, «pessoa(s) designada(s)», «Comité de Sanções» e «Conselho de Segurança»], é proibida pela medida restritiva prevista no artigo 2.°, n.° 2, deste regulamento.
Quadro jurídico
Resoluções do Conselho de Segurança
3 Em 16 de Janeiro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1390 (2002), que fixa as medidas que os Estados devem tomar relativamente a Osama Bin Laden, aos membros da organização Al‑Qaida, bem como aos talibãs e a outras pessoas, grupos, empresas e entidades associadas que figuram na lista elaborada em conformidade com as Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000) do referido Conselho.
4 Nos termos do n.° 2 da Resolução 1390 (2002):
«[O Conselho de Segurança] [d]ecide que todos os Estados devem adoptar as seguintes medidas em relação a Osama Bin Laden, aos membros da organização Al‑Qaida, aos talibãs e a outras pessoas, grupos, empresas ou entidades associadas que figuram na lista elaborada em conformidade com as Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000), que deve ser actualizada periodicamente pelo [Comité de Sanções]:
a) congelar sem demora os fundos e demais activos financeiros ou recursos económicos dessas pessoas, grupos, empresas e entidades, incluindo os fundos provenientes de bens que lhes pertençam ou que sejam controlados, directa ou indirectamente, por eles ou por pessoas que actuem por conta ou sob as suas ordens, e assegurar que nem esses fundos nem quaisquer outros fundos, activos financeiros ou recursos económicos sejam, directa ou indirectamente, colocados à disposição dos mesmos para os fins por eles prosseguidos, pelos seus nacionais ou por pessoas que se encontrem no seu território;
[…]»
5 Em 20 de Dezembro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1452 (2002), destinada a facilitar o respeito das obrigações em matéria de luta antiterrorista.
6 O n.° 1 da Resolução 1452 (2002) dispõe:
«[O Conselho de Segurança] [d]ecide que as disposições da alínea a) do n.° 2 da Resolução 1390 (2002) não são aplicáveis aos fundos e outros activos financeiros ou recursos económicos que o(s) Estado(s) competente(s) tenha(m) determinado serem:
a) necessários para as despesas de base, incluindo as destinadas a víveres, rendas ou empréstimos hipotecários, medicamentos e tratamentos médicos, impostos, apólices de seguro e serviços públicos, […], após a notificação pelo Estado ou Estados competentes ao [Comité de Sanções] da intenção de autorizar, quando necessário, o acesso a esses fundos, activos ou recursos, desde que o [Comité de Sanções] não tome decisão em sentido contrário no prazo de quarenta e oito horas após a notificação;
[…]»
Regulamentação da União
7 A fim de dar execução à Resolução 1390 (2002), o Conselho da União Europeia adoptou, em 27 de Maio de 2002, a Posição Comum 2002/402/PESC, relativa a medidas restritivas contra Osama Bin Laden, os membros da organização Al‑Qaida e os talibã[s], bem como contra outros indivíduos, grupos, empresas e entidades a eles associados, e que revoga as Posições Comuns 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (JO L 139, p. 4).
8 Como decorre, em particular do seu quarto considerando, o Regulamento n.° 881/2002 foi adoptado para aplicar, designadamente, a Resolução 1390 (2002).
9 O artigo 1.° do Regulamento n.° 881/2002 dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
1) ‘Fundos’, activos financeiros e vantagens económicas de qualquer tipo […];
2) ‘Recursos económicos’, activos de qualquer tipo, corpóreos ou incorpóreos, móveis ou imóveis, que não sejam fundos mas que podem ser utilizados na obtenção de fundos, bens ou serviços;
[…]»
10 Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 881/2002:
«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I, ou que por eles sejam possuídos ou detidos.
2. Os fundos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I.
3. Os recursos económicos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I, de forma a que essas pessoas, grupos ou entidades possam vir a beneficiar de fundos, bens ou serviços.»
11 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade Europeia para dar execução à Resolução 1452 (2002), o Conselho adoptou, em 27 de Fevereiro de 2003, a Posição Comum 2003/140/PESC, relativa às derrogações às medidas restritivas impostas pela Posição Comum 2002/402 (JO L 53, p. 62).
12 O quarto considerando do Regulamento n.° 561/2003 precisa que, tendo em conta a Resolução 1452 (2002), é necessário ajustar as medidas impostas pela Comunidade.
13 O artigo 2.°‑A do Regulamento n.° 881/2002, disposição inserida neste regulamento pelo Regulamento n.° 561/2003, prevê:
«1. O disposto no artigo 2.° não se aplica aos fundos ou recursos económicos quando:
a) Qualquer uma das autoridades competentes dos Estados‑Membros referidas no Anexo II determinar, a pedido de uma pessoa singular ou colectiva interessada, que esses fundos ou recursos económicos:
i) são necessários para cobrir despesas de base, incluindo os pagamentos de comida, rendas ou empréstimos hipotecários, medicamentos e tratamentos médicos, impostos, apólices de seguro e serviços públicos;
[…] e
b) Essa determinação tiver sido notificada ao Comité de Sanções e:
c) i) no caso de uma determinação ao abrigo da subalínea i) […] da alínea a), o Comité de Sanções não tiver, no prazo de 48 horas após a notificação, emitido objecções à determinação, ou
[…]
2. Quem pretenda beneficiar do disposto no n.° 1 deve apresentar um requerimento à autoridade competente do Estado‑Membro referida no Anexo II.
A autoridade competente referida no Anexo II deve notificar rapidamente por escrito o requerente, bem como quaisquer outras pessoas, organismos ou entidades reconhecidos como directamente interessados, de que o requerimento foi ou não deferido.
A autoridade competente deve também informar os restantes Estados‑Membros de que o requerimento de isenção foi ou não deferido.
[…]»
14 O artigo 10.° do Regulamento n.° 881/2002 dispõe:
«1. Cada Estado‑Membro determina as sanções a aplicar em caso de violação das disposições do presente regulamento. Essas sanções devem ser eficazes, proporcionais e dissuasivas.
[…]
3. É da responsabilidade de cada Estado‑Membro o exercício da acção penal contra qualquer pessoa singular ou colectiva, grupo ou entidade sob a sua jurisdição, em caso de violação, por essa pessoa, grupo ou entidade, de uma das proibições previstas no presente regulamento.»
15 O Treasury é identificado no Anexo II do Regulamento n.° 881/2002 como autoridade competente do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte.
Legislação nacional
16 O Decreto relativo à Al‑Qaida e aos talibãs (medidas das Nações Unidas) de 2002 [The Al‑Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2002, a seguir «Decreto de 2002»] visa, nos termos do preâmbulo, aplicar, nomeadamente, as Resoluções 1390 (2002) e 1452 (2002) do Conselho de Segurança.
17 O artigo 7.° do Decreto de 2002, intitulado «Fundos colocados à disposição de Osama Bin Laden e dos seus associados», dispõe:
«Quem, sem ter obtido autorização do Tresury nos termos do presente artigo, colocar fundos à disposição ou em benefício de uma pessoa inscrita na lista ou de pessoa que tenha agido por conta de uma pessoa inscrita na mesma, comete uma infracção penal nos termos do presente decreto.»
18 O artigo 20.° do Decreto de 2002, sob a epígrafe «Penas e procedimentos», prevê no seu n.° 1:
«Quem violar o disposto nos artigos […] 7.° […] incorre:
(a) após acusação e condenação, numa pena de prisão até sete anos e/ou em multa; ou
(b) após condenação em processo sumário, numa pena de prisão até seis meses e/ou em multa até ao limite previsto na lei.»
19 Em 16 de Novembro de 2006, o Decreto de 2002 foi alterado pelo Decreto relativo à Al‑Qaida e aos talibãs (medidas das Nações Unidas) de 2006 [The Al‑Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2006, a seguir «Decreto de 2006»].
20 Nos termos do artigo 7.° do Decreto de 2006, intitulado «Congelamento de fundos e de recursos económicos de pessoas designadas»:
«(1) A pessoa designada ou qualquer outra pessoa não poderão, sem ter obtido autorização nos termos do artigo 11.°, utilizar fundos ou recursos económicos que sejam propriedade, estejam na posse ou sejam detidos por uma pessoa indicada no n.° 2.
(2) A proibição do n.° 1 é aplicável:
(a) a qualquer pessoa designada;
(b) a qualquer pessoa que faça parte ou seja controlada, directa ou indirectamente, por uma pessoa designada; e
(c) a qualquer pessoa que actue por conta ou sob as instruções de uma pessoa designada.
(3) Quem violar a proibição prevista no n.° 1 comete uma infracção penal.»
21 O artigo 8.° do Decreto de 2006, sob a epígrafe «Colocação à disposição de pessoas designadas de fundos ou recursos económicos», dispõe:
«(1) É proibido colocar à disposição, directa ou indirectamente, fundos ou recursos económicos de ou em benefício de uma pessoa indicada no artigo 7.°, n.° 2, sem ter obtido autorização nos termos do artigo 11.°
(2) Quem violar a proibição prevista no n.° 1 comete uma infracção penal.
[…]»
22 O artigo 11.° do Decreto de 2006, intitulado «Autorizações», prevê:
«(1) O Treasury pode conceder uma autorização que isente os actos que especificar das proibições dos artigos 7.°, n.° 1, ou 8.°, n.° 1.
(2) Pode ser concedida uma autorização
(a) geral ou concedida a uma categoria de pessoas ou a uma pessoa em particular;
(b) sujeita a condições;
(c) com duração determinada ou indeterminada.
(3) O Treasury pode alterar ou revogar a autorização a todo o tempo.
[…]
(6) Quem tiver agido com base numa autorização sem respeitar qualquer das condições aqui previstas comete uma infracção penal.»
Litígios nos processos principais e questão prejudicial
23 Resulta da decisão de reenvio que os litígios nos processos principais têm por objecto diversas prestações de segurança social ou de assistência, como os complementos de recursos, subsídios de subsistência para deficientes, abonos de família, subsídios à habitação e reduções de impostos locais concedidos a M e o., recorrentes nos processos principais, cônjuges de pessoas designadas e que residem com essas pessoas e os filhos no Reino Unido.
24 Por decisões adoptadas em Julho de 2006 e válidas por um período indeterminado, o Treasury considerou que os referidos pagamentos são abrangidos pela proibição prevista no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002.
25 Uma vez que os montantes em causa podem destinar‑se a cobrir despesas de base da família, da qual fazem parte pessoas designadas, como a compra de alimentos para as refeições em comum, são, segundo o Treasury, indirectamente colocados à disposição destas pessoas, na acepção da mencionada disposição.
26 O Treasury decidiu que estes pagamentos apenas podem ser efectuados, por conseguinte, se beneficiarem de uma derrogação ao abrigo do artigo 2.°‑A do Regulamento n.° 881/2002, sob a forma de uma autorização nos termos do artigo 7.° do Decreto de 2002.
27 O Treasury concedeu autorizações, sujeitas a determinadas condições, a diferentes autoridades públicas, que lhes permitiam continuar a efectuar o pagamento de prestações sociais a cada um dos cônjuges em causa nos processos principais.
28 M e o. contestaram estas decisões, alegando que os referidos pagamentos não são abrangidos pela proibição prevista no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002.
29 Vencidos em primeira instância e em recurso, M e o. remeteram os litígios nos processos principais à House of Lords.
30 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que, no âmbito de uma autorização concedida nos termos do artigo 7.° do Decreto de 2002, são impostas as seguintes obrigações:
– as prestações em causa devem ser transferidas para uma conta bancária, da qual o cônjuge em questão apenas pode levantar 10 GBP em dinheiro líquido por cada um dos membros da família, devendo os restantes pagamentos efectuados a partir desta conta ser feitos através de um cartão de débito;
– o cônjuge em questão deve enviar um extracto mensal ao Treasury, no qual se encontrem discriminadas todas as suas despesas do mês precedente, acompanhado dos recibos relativos aos produtos comprados e uma cópia dos extractos bancários mensais. Estes recibos podem ser objecto de fiscalização por parte do Treasury para verificar se as compras não excedem as despesas de base; e
– deve constar da autorização um aviso que informa o cônjuge em questão de que é constitutiva de delito a colocação à disposição em benefício do seu cônjuge, pessoa designada, de dinheiro líquido, de valores financeiros ou de recursos económicos.
31 O referido órgão jurisdicional considera que o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002 não exige um mecanismo a tal ponto intrusivo e apresenta, a este respeito, os seguintes argumentos:
– este mecanismo não é necessário para atingir o objectivo da Resolução 1390 (2002) que consiste em impedir que os fundos sejam utilizados para fins terroristas. Compreender‑se‑ia dificilmente como é que o desembolso de montantes destinados a despesas domésticas correntes, como a compra de víveres, do qual uma pessoa designada retira um benefício em espécie, poderia criar um qualquer risco de desvio desses montantes para fins terroristas, dado que os montantes das prestações sociais em causa são, de resto, cuidadosamente calculados a fim de não exceder as necessidades vitais dos beneficiários;
– a interpretação lata da expressão «em benefício de», tal como esta consta do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002, não é coerente com o artigo 2.°, n.° 3, do referido regulamento, que apenas proíbe que sejam colocados à disposição recursos económicos se isso permitir às pessoas designadas «beneficiar de fundos, bens ou serviços»;
– o Treasury interpreta os termos constantes do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002 no sentido de que significam «afectado ou gasto em benefício de». Ora, tendo em vista o objectivo deste regulamento, é mais provável que o autor do mencionado regulamento tenha pretendido dar aos ditos termos o sentido de fundos colocados à disposição ou utilizados em benefício de uma pessoa designada que esta poderia utilizar para fins terroristas; e
– a interpretação preconizada pelo Treasury produz um resultado desproporcionado e abusivo. Implica que qualquer pessoa que pague dinheiro ao cônjuge de uma pessoa designada, como o seu empregador ou o seu banco, deve pedir uma autorização unicamente pelo facto de esse cônjuge viver com uma pessoa designada e de uma parte das suas despesas poder ser utilizada em benefício desta pessoa. Além disso, as condições previstas na autorização são tais que o cônjuge não pode gastar o seu próprio dinheiro, independentemente do valor dos seus rendimentos, sem informar o Treasury de cada utilização das suas despesas. Isto constitui uma intromissão anormal na vida privada de uma pessoa que não figura na lista em causa.
32 Nestas condições, a House of Lords decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento […] n.° 881/2002 […] é aplicável à concessão pelo Estado de prestações de segurança social ou de [assistência] ao cônjuge de uma pessoa designada […], com o único fundamento de que o cônjuge reside com a pessoa designada e utilizará ou poderá utilizar uma parte desse montante para o pagamento de bens e serviços que aquela consumirá ou dos quais beneficiará?»
Quanto à questão prejudicial
33 Nos litígios nos processos principais, o Treasury concluiu que o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002 é aplicável ao pagamento de prestações de segurança social ou de assistência em causa aos cônjuges das pessoas designadas, com fundamento no teor da versão inglesa desta disposição, a qual é igualmente a língua do processo na presente causa.
34 Por conseguinte, cumpre examinar se pode responder‑se à questão prejudicial procedendo‑se a uma interpretação literal do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002, sendo para tal necessário efectuar uma comparação das diferentes versões linguísticas desta disposição.
35 Segundo a versão em língua inglesa da mencionada disposição, «não deve ser colocado qualquer fundo à disposição, directa ou indirectamente, ou em benefício» («[n]o funds shall be made available, directly or indirectly, to, or for the benefit of») de uma pessoa designada.
36 O Treasury, como os órgãos jurisdicionais que apreciaram em primeira instância e em recurso os litígios nos processos principais, bem como o Governo do Reino Unido, deduzem que a proibição prevista no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002 abrange a colocação à disposição indirecta de fundos em benefício de uma pessoa designada.
37 Daqui decorre, em seu entender, que esta disposição é igualmente aplicável quando os fundos são colocados à disposição de uma pessoa diferente da pessoa designada, mas que esta última daí retira indirectamente benefício. Ora, é esse o caso dos litígios nos processos principais, dado que as prestações de segurança social ou de assistência em causa são calculadas e concedidas com o objectivo de beneficiar a família, incluindo a pessoa designada que faz parte da família.
38 A este respeito, embora a delimitação do âmbito de aplicação do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002 efectuada pelo Treasury pareça poder basear‑se igualmente noutras versões linguísticas, como as versões em língua húngara, neerlandesa, finlandesa e sueca, impõe‑se todavia observar que a redacção desta disposição noutras versões linguísticas, em especial nas versões em língua espanhola, francesa, portuguesa e romena, é diferente.
39 Com efeito, decorre destas últimas versões linguísticas que, para além da colocação à disposição, directa ou indirectamente, de fundos, é também proibido que um fundo seja «utilizado em benefício» de uma pessoa designada.
40 Nestas versões linguísticas, o benefício pretensamente retirado por uma pessoa designada está relacionado com a utilização de um fundo e não com a colocação à disposição. Além disso, nestas mesmas versões linguísticas, os termos «directa ou indirectamente» referem‑se à colocação à disposição e não à utilização dos fundos.
41 O exame isolado, à luz destas últimas versões linguísticas, não permite defender que, pelo facto de colocar à disposição dos cônjuges de pessoas designadas prestações de segurança social ou de assistência, as autoridades em causa «utilizaram» estes fundos «em benefício» de uma pessoa designada. Com efeito, são os cônjuges das pessoas designadas à disposição dos quais são colocados os fundos, e não as ditas autoridades, que a seguir os utilizam para comprar bens ou serviços que prestam, como assistência em espécie, às pessoas designadas para cobrir as despesas de base da família da qual estas pessoas fazem parte.
42 Além disso, outras versões linguísticas, como as versões em língua alemã e italiana, não se enquadram em nenhum dos dois grupos de versões linguísticas atrás descritos, mas utilizam uma terminologia que lhes é específica.
43 Assim, estas versões proíbem, para além da colocação à disposição, directa ou indirectamente, de fundos a uma pessoa designada, que os fundos possam «beneficiar» («zugute kommen») esta pessoa, ou mesmo que os fundos sejam «concedidos em benefício» («stanziar[e] a […] vantaggio») de tal pessoa.
44 A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, as diferentes versões linguísticas de um texto da União Europeia devem ser interpretadas de modo uniforme e, por isso, em caso de divergência entre estas versões, a disposição em questão deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (v., designadamente, acórdão de 29 de Abril de 2004, Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, Colect., p. I‑4883, n.° 64 e jurisprudência referida).
45 Além disso, para efeitos da interpretação do Regulamento n.° 881/2002, deve igualmente ter‑se em conta o texto e o objecto da Resolução 1390 (2002) a que este regulamento, segundo o seu quarto considerando, se destina a dar execução (v., designadamente, acórdão de 3 de Setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, Colect., p. I‑6351, n.° 297 e jurisprudência referida).
46 Nos termos do n.° 2, alínea a), da Resolução 1390 (2002), os Estados devem «assegurar que nem esses fundos nem quaisquer outros fundos [pertencentes a pessoas, grupos, empresas e entidades associadas que figuram na lista elaborada em conformidade com as Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000)], activos financeiros ou recursos económicos sejam, directa ou indirectamente, colocados à disposição dos mesmos para os fins por eles prosseguidos, pelos seus nacionais ou por pessoas que se encontrem no seu território».
47 Embora a expressão «para os fins por eles prosseguidos» («pour les fins qu’ils poursuivent»), constante da versão em língua francesa do referido n.° 2, alínea a), pareça indiciar que a colocação à disposição de activos financeiros ou de recursos económicos apenas é proibida se estes puderem ser utilizados pelas pessoas designadas para actividades relacionadas com o terrorismo, impõe‑se todavia declarar que outras versões linguísticas oficiais desta disposição não permitem chegar a uma interpretação unívoca neste sentido apenas com fundamento no seu texto.
48 Com efeito, na versão em língua espanhola, a mencionada expressão não consta, sendo apenas indicado nesta versão que deve ser proibida a colocação à disposição de activos «dessas pessoas» («de esas personas»). A versão em língua inglesa é diferente dado que enuncia que é proibido que sejam colocados à disposição activos «em benefício dessas pessoas» («for such persons’ benefit»).
49 Atendendo às divergências assim observadas entre as versões linguísticas, tanto do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002, como do n.° 2, alínea a), da Resolução 1390 (2002), tendo em consideração o que foi referido nos n.os 44 e 45 do presente acórdão, deve interpretar‑se o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002 em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que esta disposição constitui um elemento e levar em conta, neste contexto, o objecto da Resolução 1390 (2002).
50 A este propósito, no que respeita às obrigações referidas no n.° 2, alínea a), da Resolução 1390 (2002), o n.° 4 da Resolução 1822 (2008), adoptada pelo Conselho de Segurança em 30 de Junho de 2008, prevê que estas «se aplicam aos recursos económicos e financeiros de qualquer tipo […] utilizados para apoiar a Al‑Qaida, Osama Bin Laden e os talibãs, assim como as pessoas, os grupos, as empresas e as entidades a eles associados».
51 Além disso, num documento informativo de 11 de Setembro de 2009, intitulado «Explicação dos termos relativos ao congelamento de activos», disponível no sítio Internet do Comité de Sanções, este comité indica que «[o] objectivo do congelamento de activos é privar as pessoas, os grupos, as empresas e as entidades cujos nomes constam da [lista elaborada pelo Comité de Sanções] de meios para apoiar o terrorismo».
52 Relativamente ao Regulamento n.° 881/2002, o Tribunal de Justiça considerou que o seu objectivo é impedir as pessoas designadas de dispor de qualquer recurso financeiro e económico, a fim de obstar ao financiamento de actividades terroristas (acórdão de 11 de Outubro de 2007, Möllendorf e Möllendorf‑Niehuus, C‑117/06, Colect., p. I‑8361, n.° 63).
53 Além disso, o Tribunal de Justiça indicou que a finalidade essencial e o objecto do regulamento controvertido é combater o terrorismo internacional, em particular, retirar‑lhe os seus recursos financeiros congelando os fundos e os recursos económicos das pessoas ou entidades suspeitas de estarem envolvidas em actividades ligadas ao terrorismo (acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, n.° 169).
54 Daqui resulta que o objectivo do regime do congelamento de activos das pessoas designadas, do qual faz parte a proibição de colocação à disposição de fundos prevista no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002, é impedir que essas pessoas tenham acesso a recursos económicos ou financeiros, independentemente da sua natureza, que possam utilizar para apoiar actividades terroristas.
55 Este objectivo transparece, aliás, na qualificação constante da definição prevista no artigo 1.°, ponto 2, do Regulamento n.° 881/2002 do conceito de «recursos económicos» enquanto «activos de qualquer tipo, […], que não sejam fundos mas que podem ser utilizados na obtenção de fundos, bens ou serviços», bem como na proibição prevista no artigo 2.°, n.° 3, do referido regulamento, de colocar à disposição de pessoas designadas recursos económicos «de forma a que essas pessoas, grupos ou entidades possam vir a beneficiar de fundos, bens ou serviços».
56 Tendo em conta o objectivo do Regulamento n.° 881/2002, a mencionada qualificação deve ser entendida no sentido de que a medida de congelamento dos recursos económicos é apenas aplicável aos activos que possam ser convertidos em fundos, bens ou serviços susceptíveis de ser utilizados para apoiar actividades terroristas.
57 É certo que nem a definição de fundos constante do artigo 1.°, ponto 1, do Regulamento n.° 881/2002 nem a medida de proibição de colocação à disposição de fundos prevista no artigo 2.°, n.° 2, do dito regulamento contém essa qualificação. Todavia, esse facto pode ser explicado pela circunstância de estas disposições visarem especificamente fundos, que, se forem, directa ou indirectamente, colocados à disposição de uma pessoa designada, comportam, em si próprios, um risco de desvio para apoiar essas actividades terroristas.
58 Ora, nos litígios nos processos principais, a interpretação dada pelo Treasury ao artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002 não se baseou num qualquer risco de que os fundos em causa pudessem ser desviados para apoiar actividades terroristas.
59 Não foi defendido que os cônjuges em questão tenham entregado estes fundos a uma pessoa designada em vez de os destinar às despesas de base da sua família. Tal desvio de fundos seria, aliás, abrangido pela proibição prevista no artigo 2.°, n.° 2, do referido regulamento e constituiria, nos termos do direito nacional aplicável, um delito passível de sanções penais.
60 Não se contesta que, nos litígios nos processos principais, os fundos em causa são efectivamente utilizados pelos cônjuges em questão para fazer face às necessidades essenciais da família da qual fazem parte pessoas designadas.
61 Ora, como salientou o órgão jurisdicional de reenvio, sem que, sobre este ponto, se tenha sustentado o contrário no Tribunal de Justiça, a possibilidade de conversão dos referidos fundos em meios que possam servir para apoiar actividades terroristas dificilmente parece plausível, tanto mais quanto as prestações em causa nos processos principais são fixadas a um nível que visa exclusivamente fazer face às necessidades estritamente vitais das pessoas em questão.
62 Portanto, em circunstâncias como as que estão em causa nos processos principais, o benefício em espécie que uma pessoa designada possa retirar indirectamente das prestações sociais pagas ao seu cônjuge não é susceptível de pôr em causa o objectivo do Regulamento n.° 881/2002 que, como foi referido no n.° 54 do presente acórdão, é impedir que as pessoas designadas possam ter acesso a recursos económicos ou financeiros de qualquer natureza que possam utilizar para apoiar actividades terroristas.
63 Por conseguinte, atendendo às divergências observadas nas versões linguísticas do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002, a mencionada disposição deve, tendo em conta o seu objectivo, ser interpretada no sentido de que não se aplica ao pagamento de prestações de segurança social ou de assistência em circunstâncias como as que estão em causa nos processos principais.
64 Além disso, há que recordar que um texto de direito derivado da União deve ser interpretado, na medida do possível, no sentido da sua conformidade, nomeadamente, com os princípios gerais do direito da União e, mais especificamente, com o princípio da segurança jurídica (v., designadamente, acórdão de 1 de Abril de 2004, Borgmann, C‑1/02, Colect., p. I‑3219, n.° 30 e jurisprudência referida).
65 Ora, este princípio exige que uma regulamentação como o Regulamento n.° 881/2002, que impõe medidas restritivas com importantes repercussões nos direitos e liberdades das pessoas designadas (acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, n.° 375) e que, como prevê o artigo 10.° do dito regulamento, em direito nacional, é acompanhada de sanções, neste caso, de natureza penal por violação dessas medidas, seja clara e precisa, de forma a que as pessoas em questão, incluindo terceiros como os organismos de segurança social em causa nos processos principais, possam conhecer, sem quaisquer ambiguidades, os seus direitos e obrigações e tomar medidas em conformidade.
66 Neste contexto, uma interpretação contrária à apresentada no n.° 63 do presente acórdão pode gerar incertezas jurídicas relacionadas, nomeadamente, com as situações triangulares nas quais os fundos são colocados à disposição, directa ou indirectamente, não de uma pessoa designada, mas de outra pessoa com a qual a pessoa designada tem ligações mais ou menos próximas e das quais esta última retira indirectamente um certo benefício desses fundos.
67 Essas incertezas jurídicas afiguram‑se ainda menos permitidas porquanto, em tais situações, se coloca, de qualquer modo, a questão de saber se o benefício específico facultado a uma pessoa designada pela pessoa à disposição da qual os fundos foram colocados pode ser abrangido pelas medidas restritivas previstas no artigo 2.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 881/2002.
68 A este respeito, pode acrescentar‑se que, em circunstâncias como as que estão em causa nos processos principais, o benefício retirado por uma pessoa designada, sob a forma de uma assistência em espécie, de fundos colocados à disposição do seu cônjuge também não pode ser qualificado de recurso económico, nos termos dos artigos 1.°, ponto 2, e 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 881/2002, dado que tal benefício não pode ser utilizado pela pessoa designada «para fundos, bens ou serviços» na acepção destas disposições.
69 Com efeito, como foi referido no n.° 61 do presente acórdão, em situações como as que estão em causa nos processos principais, não pode ser defendido, de forma razoável, que o dito benefício pode ser convertido num recurso económico ou financeiro que a pessoa designada possa utilizar para apoiar actividades terroristas.
70 Também não pode ser defendido que, se fosse acolhida a interpretação segundo a qual o pagamento das prestações sociais em causa nos processos principais não é abrangido pelo artigo 2.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 881/2002, a derrogação prevista no artigo 2.°‑A do mesmo regulamento, que se refere, no caso em apreço, às despesas de base, seria supérflua.
71 Como salienta o advogado‑geral no n.° 102 das suas conclusões, a referida derrogação deve ser concedida em todos os casos em que os fundos são directa ou indirectamente colocados à disposição de uma pessoa designada e não de um terceiro, dado que, nessa situação, a pessoa designada pode decidir qual é o destino destes fundos, o que implica um risco de desvio para fins terroristas.
72 Por fim, não se pode contestar que, se fosse acolhida a interpretação segundo a qual o pagamento das prestações sociais em causa nos processos principais não é abrangido pelo artigo 2.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 881/2002, a pessoa designada em causa estaria dispensada da obrigação de assegurar ela própria o pagamento das suas despesas de base, o que lhe permitiria, assim, afectar para fins terroristas os activos que viesse a adquirir por outros meios.
73 Com efeito, como salientou o advogado‑geral no n.° 105 das suas conclusões, embora a circunstância de um terceiro assumir directamente as despesas de base de uma pessoa designada não seja abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 2.° do Regulamento n.° 881/2002, não deixa de ser verdade que o congelamento e as proibições previstas nesta disposição são plenamente aplicáveis a essa pessoa, sem prejuízo, sendo caso disso, da derrogação prevista no artigo 2.°‑A do referido regulamento.
74 Tendo em conta o exposto, há que responder à questão submetida que o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 881/2002 deve ser interpretado no sentido de que não é aplicável às prestações de segurança social ou de assistência pagas pelo Estado ao cônjuge de uma pessoa designada, unicamente pelo facto de esse cônjuge viver com a dita pessoa designada e destinar ou poder destinar uma parte dessas prestações à compra de bens ou serviços que a pessoa designada consumirá ou dos quais também beneficiará.
Quanto às despesas
75 Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
O artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 881/2002 do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã[s], e que revoga o Regulamento (CE) n.° 467/2001 do Conselho que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos e prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos talibã[s] do Afeganistão, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 561/2003 do Conselho, de 27 de Março de 2003, deve ser interpretado no sentido de que não é aplicável às prestações de segurança social ou de assistência pagas pelo Estado ao cônjuge de uma pessoa designada pelo comité criado nos termos do n.° 6 da Resolução 1267 (1999) do Conselho de Segurança das Nações Unidas e enumerada no Anexo I do referido regulamento, conforme alterado, unicamente pelo facto de esse cônjuge viver com a dita pessoa designada e destinar ou poder destinar uma parte dessas prestações à compra de bens ou serviços que a pessoa designada consumirá ou dos quais também beneficiará.
Assinaturas