SENTENZA TAL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (It-Tieni Awla)
15 ta’ Marzu 2017 (*)
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Kriterji u mekkaniżmi sabiex ikun iddeterminat liema huwa l-Istat Membru responsabbli sabiex jeżamina applikazzjoni għall-protezzjoni internazzjonali – Regolament (UE) Nru 604/2013 (Dublin III) – Artikolu 28(2) – Detenzjoni għall-finijiet ta’ trasferiment – Artikolu 2(n) – Riskju sinjifikattiv ta’ ħarba – Kriterji oġġettivi – Assenza ta’ definizzjoni legali”
Fil-Kawża C‑528/15,
li għandha bħala suġġett talba għal deċiżjoni preliminari taħt l-Artikolu 267 TFUE, imressqa min-Nejvyšší správní soud (qorti amministrattiva suprema, ir-Repubblika Ċeka) permezz ta’ deċiżjoni tal-24 ta’ Settembru 2015, li waslet fil-Qorti tal-Ġustizzja fis-7 ta’ Ottubru 2015, fil-proċedura
Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie
vs
Salah Al Chodor,
Ajlin Al Chodor,
Ajvar Al Chodor,
IL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (It-Tieni Awla),
komposta minn M. Ilešič, President tal-Awla, A. Prechal (Relatur), A. Rosas, C. Toader u E. Jarašiūnas, Imħallfin,
Avukat Ġenerali: H. Saugmandsgaard Øe,
Reġistratur: L. Hewlett, Amministratur Prinċipali,
wara li rat il-proċedura bil-miktub u wara s-seduta tal-14 ta’ Lulju 2016,
wara li kkunsidrat l-osservazzjonijiet ippreżentati:
– għal Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie, minn D. Franc,
– għall-Gvern Ċek, minn M. Smolek u J. Vláčil kif ukoll minn S. Šindelková, bħala aġenti,
– għall-Gvern Elleniku, minn M. Michelogiannaki, bħala aġent,
– għall-Gvern tar-Renju Unit, minn S. Brandon, bħala aġent, assistit minn M. Gray, barrister,
– għall-Kummissjoni Ewropea, minn M. Condou-Durande u M. Šimerdová kif ukoll minn G. Wils, bħala aġenti,
wara li semgħet il-konklużjonijiet tal-Avukat Ġenerali, ippreżentati fis-seduta tal-10 ta’ Novembru 2016,
tagħti l-preżenti
Sentenza
1 It-talba għal deċiżjoni preliminari tirrigwarda l-interpretazzjoni tal-Artikolu 28 tar-Regolament (UE) Nru 604/2013 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tas-26 ta’ Ġunju 2013, li jistabbilixxi l-kriterji u l-mekkaniżmi biex ikun iddeterminat liema hu l-Istat Membru responsabbli biex jeżamina applikazzjoni għall-protezzjoni internazzjonali iddepożitata għand wieħed mill-Istati Membri minn ċittadin ta’ pajjiż terz jew persuna apolida (ĠU 2013, L 180, p. 31) (iktar ’il quddiem ir-“Regolament Dublin III”), moqri flimkien mal-Artikolu 2 ta’ dan ir-regolament.
2 Din it-talba tressqet fil-kuntest ta’ appell ta’ kassazzjoni ppreżentat mill-Policie ČR, Krajské ředitelství Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie (pulizija tar-Repubblika Ċeka, direttorat reġjonali ta’ Ústí nad Labem, dipartiment tal-pulizija tal-barranin, iktar ’il quddiem il-“pulizija tal-barranin”), dwar l-annullament, minn qorti inferjuri, tad-deċiżjoni tal-pulizija tal-barranin għad-detenzjoni ta’ Salah, Ajlin u Ajvar Al Chodor (iktar ’il quddiem, flimkien “Al Chodor”) għal perijodu ta’ 30 jum għall-finijiet tat-trasferiment tagħhom lejn l-Ungerija.
Il-kuntest ġuridiku
Il-KEDB
3 Il-Konvenzjoni Ewropea għall-Protezzjoni tad-Drittijiet tal-Bniedem u tal-Libertajiet Fundamentali, iffirmata f’Ruma fl-4 ta’ Novembru 1950 (iktar ’il quddiem il-“KEDB”), tipprovdi fl-Artikolu 5 tagħha, intitolat “Id-dritt għal-libertà u s-sigurtà”:
“1. Kulħadd għandu d-dritt għal-libertà u għas-sigurtà tal-persuna. Ħadd ma għandu jiġi pprivat mil-libertà tiegħu ħlief fil-każijiet li ġejjin u skont il-proċedura preskritta bil-liġi:
[…]
f) l-arrest jew id-detenzjoni skont il-liġi ta’ persuna biex jiġi evitat li tidħol mingħajr awtorità fil-pajjiż jew ta’ persuna li kontra tagħha tkun qed tittieħed azzjoni għad-deportazzjoni jew għall-estradizzjoni. […]”
Id-dritt tal-Unjoni
Il-Karta
4 L-Artikolu 6 tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea (iktar ’il quddiem il-“Karta”), jipprevedi li “[k]ull persuna għandha d-dritt għal-libertà u għas-sigurtà”.
5 Skont l-Artikolu 52 tal-Karta, intitolat “L-ambitu u l-interpretazzjoni ta’ drittijiet u ta’ prinċipji”:
“1. Kull limitazzjoni fl-eżerċizzju tad-drittijiet u tal-libertajiet rikonoxxuti minn din il-Karta għandha tkun prevista mil-liġi u għandha tirrispetta l-essenza ta’ dawk id-drittijiet u l-libertajiet. Bla ħsara għall-prinċipju ta’ proporzjonalità, jistgħu jsiru limitazzjonijiet f’dawk il-każijiet biss fejn ikun meħtieġ u fejn ġenwinament jintlaħqu l-objettivi ta’ interess ġenerali rikonoxxuti mill-Unjoni jew il-ħtieġa li jiġu protetti d-drittijiet u l-libertajiet ta’ oħrajn.
[…]
3. Safejn din il-Karta fiha drittijiet li jikkorrispondu għal drittijiet iggarantiti mill-Konvenzjoni Ewropea għall-Protezzjoni tad-Drittijiet tal-Bniedem u l-Libertajiet Fundamentali, it-tifsira u l-ambitu ta’ dawk id-drittijiet għandhom ikunu l-istess bħal dawk stabbiliti mill-Konvenzjoni msemmija. Din id-dispożizzjoni ma żżommx lil-liġi ta’ l-Unjoni milli [t]ipprevedi protezzjoni aktar estensiva.
[…]”
Ir-Regolament Dublin III
6 Il-premessa 9 tar-regolament imsemmi tipprovdi:
“Fid-dawl tar-riżultati tal-valutazzjonijiet magħmula tal-implimentazzjoni tal-istrumenti tal-ewwel fażi, huwa xieraq, f’dan l-istadju, li jkunu kkonfermati l-prinċipji sottostanti għar-Regolament [tal-Kunsill] (KE) Nru 343/2003 [tat-18 ta’ Frar 2003, li jistabbilixxi l-kriterji u l-mekkaniżmi biex ikun iddeterminat l-Istat Membru responsabbli biex jeżamina applikazzjoni għall-ażil iddepożitata f’wieħed mill-Istati Membri minn ċittadin ta’ pajjiż terz (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 19, Vol. 6, p. 109)] waqt li jsir it-titjib neċessarju, fid-dawl tal-esperjenza, għall-effettività tas-sistema ta’ Dublin u l-protezzjoni mogħtija lill-applikanti skont dik is-sistema. Meta wieħed iqis li sistema ta’ Dublin li taħdem tajjeb hija essenzjali għas-[Sistema Ewropea Komuni tal-Asil (SEKA)], il-prinċipji u t-tħaddim tagħha għandhom jiġu eżaminati hekk kif komponenti oħra tas-SEKA u għodod ta’ solidarjetà tal-Unjoni jkunu qed jinbnew. Għandha tiġi prevista ‘verifika tal-adegwatezza’ permezz tat-twettiq ta’ reviżjoni komprensiva, ibbażata fuq l-evidenza, li tkopri l-effetti legali, ekonomiċi u soċjali tas-sistema ta’ Dublin, inkluż l-effetti tagħha fuq id-drittijiet tal-bniedem.”
7 Il-premessa 20 tar-Regolament Dublin III tgħid:
“Id-detenzjoni ta’ applikanti għandha tiġi applikata skont il-prinċipju bażiku li persuni m’għandhomx jiġu detenuti fuq il-bażi unika li huma qiegħdin ifittxu l-protezzjoni internazzjonali. Id-detenzjoni għandha tkun għal perjodu qasir kemm jista’ jkun, u soġġetta għall-prinċipji tan-neċċessita u l-proporzjonalità. B’mod partikolari, id-detenzjoni ta’ applikanti għandha tkun skont l-Artikolu 31 tal-Konvenzjoni ta’ Ġinevra. Il-proċeduri previsti minn dan ir-Regolament fir-rigward ta’ persuna detenuta għandhom jiġu applikati bħala kwistjoni ta’ prijorita’, fl-iqsar skadenzi possibbli. Fir-rigward tal-garanziji ġenerali li jirregolaw id-detenzjoni, kif ukoll il-kondizzjonijiet tad-detenzjoni, fejn xieraq, l-Istati Membri għandhom japplikaw id-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2013/33/UE [tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tas-26 ta’ Ġunju 2013, li tistabbilixxi l-istandards dwar l-akkoljenza ta’ applikanti għall-protezzjoni internazzjonali (ĠU 2013, L 180, p. 96)] ukoll għal persuni detenuti abbażi ta’ dan ir-Regolament.”
8 L-Artikolu 2 tar-Regolament Dublin III, intitolat “Definizzjonijiet”, jipprovdi:
“Għall-għanijiet ta’ dan ir-Regolament:
[…]
n) “riskju ta’ ħarba” tfisser l-eżistenza ta’ raġunijiet f’każ individwali, li huma bbażati fuq kriterji objettivi ddefiniti mil-liġi, biex wieħed jaħseb li applikant jew ċittadin ta’ pajjiż terż jew ta’ persuna mingħajr Stat li huwa soġġett għal proċedura ta’ trasferiment jista’ jaħrab.”
9 L-Artikolu 28 ta’ dan ir-regolament, intitolat “Detenzjoni”, jipprovdi:
“1. L-Istati Membri ma għandhomx iżommu persuna f’detenzjoni għall-unika raġuni li huwa jew hija soġġetta għall-proċedura stabbilita b’dan ir-Regolament.
2. Meta jkun hemm riskju sinifikanti li l-persuna taħrab, l-Istati Membri jistgħu jżommu lill-persuna kkonċernata taħt detenzjoni sabiex jiżguraw proċeduri ta’ trasferiment skont dan ir-Regolament, fuq il-bażi ta’ valutazzjoni individwali u biss sa fejn id-detenzjoni tkun proporzjonali, jekk ma jkunux jistgħu jiġu applikati effettivament miżuri alternattivi oħra inqas koerżivi.
3. Id-detenzjoni għandha tkun għal żmien qasir kemm jista’ jkun u m’għandiex tkun għal iżjed miż-żmien li raġonevolment huwa meħtieġ sabiex jiġu ssodisfati l-proċeduri amministrattivi meħtieġa b’diliġenza dovuta sakemm jitwettaq it-trasferiment taħt dan ir-Regolament
[…]”
Id-Direttiva 2013/33
10 Skont l-Artikolu 8 tad-Direttiva 2013/33, (iktar ’il quddiem id-“Direttiva dwar l-‘akkoljenza’”):
“1. L-Istati Membri m’għandhomx iżommu persuna f’detenzjoni għall-unika raġuni li huwa jew hija applikant(a) skont id-Direttiva 2013/32/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Ġunju 2013 dwar proċeduri komuni għall-għoti u l-irtirar tal-istatus ta’ protezzjoni internazzjonali [(ĠU 2013, L 180, p. 60)].
2. Meta jkun meħtieġ u fuq il-bażi ta’ valutazzjoni individwali ta’ kull każ, l-Istati Membri jistgħu jżommu applikant f’detenzjoni, sakemm miżuri inqas dixxiplinari oħra ma jistgħux ikunu applikati b’mod effettiv.
3. Applikant jista’ jinżamm f’detenzjoni biss:
[…]
f) skont l-Artikolu 28 tar-Regolament [Dublin III].
Ir-raġunijiet għad-detenzjoni għandhom jiġu stipulati fil-liġi nazzjonali.
[…]”
Id-dritt Ċek
11 L-Artikolu 129(1) tal-Liġi 326/1999 dwar ir-residenza ta’ barranin fit-territorju tar-Repubblika Ċeka u li temenda liġijiet oħra (iktar ’il quddiem il-“liġi dwar ir-residenza ta’ barranin”) kien jipprovdi:
“Il-pulizija żżomm f’detenzjoni, għal perijodu strettament neċessarju, il-barrani li jkun daħal jew li jkun baqa’ illegalment fit-territorju, sabiex dan jintbagħat lura bl-applikazzjoni ta’ ftehim internazzjonali konkluż ma’ Stat Membru ieħor tal-Unjoni Ewropea qabel it-13 ta’ Jannar 2009, jew bl-applikazzjoni ta’ dispożizzjoni legali applikabbli direttament tal-Komunitajiet Ewropej.”
12 Fid-data tal-adozzjoni tad-deċiżjoni tar-rinviju, kienet pendenti proċedura leġiżlattiva bil-għan li temenda dan l-artikolu, biż-żieda ta’ paragrafu 4, ifformulat kif ġej:
“Il-pulizija tiddeċiedi li barrani jinżamm f’detenzjoni sabiex dan jintbagħat lura fl-Istat marbut b’dispożizzjoni direttament applikabbli tal-Unjoni biss jekk jeżisti riskju sinjifikattiv ta’ ħarba. Riskju sinjifikattiv ta’ ħarba tfisser b’mod partikolari l-fatt li l-barrani jkun baqa’ illegalment fit-territorju, preċedentement ikun diġà evita li jintbagħat lura lejn l-Istat marbut b’dispożizzjoni direttament applikabbli tal-Unjoni, jew li jkun ipprova jaħrab jew li jkun esprima l-intenzjoni li ma josservax deċiżjoni definittiva ta’ trasferiment lejn l-Istat marbut b’dispożizzjoni direttament applikabbli tal-Unjoni, jew jekk din l-intenzjoni tirriżulta b’mod ċar mill-aġir tiegħu. B’riskju sinjifikattiv ta’ ħarba wieħed jifhem ukoll il-fatt li l-barrani li ser jintbagħat lura lejn l-Istat marbut b’dispożizzjoni applikabbli direttament tal-Unjoni u li ma huwiex direttament fil-viċinanza tar-Repubblika Ċeka, ma jkunx jista’ jivvjaġġa waħdu legalment lejn dan l-Istat u ma jistax jipprovdi indirizz ta’ residenza fit-territorju.”
Il-kawża prinċipali u d-domanda preliminari
13 Al Chodor, ċittadini Iraqini, ivvjaġġaw lejn ir-Repubblika Ċeka, fejn kienu suġġetti għal kontroll tal-pulizija fis-7 ta’ Mejju 2015. Minħabba li dawn ma ppreżentaw l-ebda dokument għall-istabbiliment tal-identità tagħhom, huma ġew interrogati mill-pulizija tal-barranin.
14 Waqt l-interrogatorju tagħhom, huma ddikjaraw li huma kienu ta’ oriġini Kurda u li r-raħal tagħhom kien ġie okkupat mill-ġellieda tal-organizzazzjoni terrorista “Stat Iżlamiku”. Al Chodor għaddew mit-Turkija, u mill-Greċja huma komplew il-vjaġġ tagħhom permezz ta’ trakk. Fl-Ungerija, huma ġew arrestati mill-pulizija, li ħaditilhom il-marki tas-swaba’ tagħhom. Salah Al Chodor iddikjara li huwa kien iffirma xi dokumenti f’dak il-mument. Il-jum ta’ wara, l-awtoritajiet Ungeriżi ħaduhom fi stazzjon tal-ferrovija u twasslu f’kamp tar-refuġjati. Al Chodor kienu ħallew dan il-kamp wara jumejn bl-intenzjoni li jingħaqdu ma’ membri tal-familja tagħhom fil-Ġermanja.
15 Wara li arrestaw lil Al Chodor fir-Repubblika Ċeka, il-pulizija tal-barranin Ċeka ikkonsultat mad-database Eurodac u nnotaw li huma kienu applikaw għall-ażil fl-Ungerija.
16 Il-pulizija tal-barranin qieset li kien jeżisti riskju sinjifikattiv ta’ ħarba, peress li Al Chodor ma kellhom la permess ta’ residenza u lanqas residenza fir-Repubblika Ċeka sakemm ikunu qegħdin jistennew it-trasferiment tagħhom lejn l-Ungerija. Barra minn hekk, minkejja r-regoli li jipprojbixxulhom dan, huma kienu telqu mill-kamp ta’ refuġjati li jinsab fl-Ungerija, u dan mingħajr ma stennew li jirċievu deċiżjoni dwar l-applikazzjoni għall-ażil tagħhom, bl-intenzjoni li jaslu l-Ġermanja. Il-pulizija tal-barranin, għalhekk, żammet lil Al Chodor f’detenzjoni għal perijodu ta’ 30 jum sakemm dawn ikunu qed jistennew it-trasferiment tagħhom lejn l-Ungerija, b’applikazzjoni tal-Artikolu 129(1) tal-liġi dwar ir-residenza ta’ barranin, moqri flimkien mal-Artikolu 28(2) tar-Regolament Dublin III.
17 Al Chodor ippreżentaw rikors kontra d-deċiżjoni dwar id-detenzjoni tagħhom. Il-Krajský soud Ústí nad Labem (qorti reġjonali ta’ Ústí nad Labem, ir-Repubblika Ċeka) annullat din id-deċiżjoni, peress li qieset li l-leġiżlazzjoni Ċeka ma tagħtix definizzjoni ta’ kriterji oġġettivi għall-finijiet tal-evalwazzjoni ta’ riskju ta’ ħarba fis-sens tal-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III. Għaldaqstant, din il-qorti ddeċidiet li d-detenzjoni kienet illegali. Hija tibbaża ruħha, barra minn hekk, fuq żewġ deċiżjonijiet mogħtija minn qrati ta’ Stati Membri oħrajn fl-istess sens, li waħda minnhom hija tal-Bundesgerichtshof (qorti federali tal-ġustizzja, il-Ġermanja) (Bundesgerichtshof, 26 ta’ Ġunju 2014, V ZB 31/14) u l-oħra hija tal-Verwaltungsgerichtshof (qorti amministrattiva, l-Awstrija) (Verwaltungsgerichtshof, 19 ta’ Frar 2015, RO 2014/21/0075‑5).
18 Wara l-annullament tad-deċiżjoni tal-pulizija tal-barranin, Al Chodor inħelsu. Huma telqu mir-Repubblika Ċeka lejn destinazzjoni mhux magħrufa.
19 Il-pulizija tal-barranin ippreżentat appell ta’ kassazzjoni quddiem in-Nejvyšší správní soud (qorti amministrattiva suprema, ir-Repubblika Ċeka) mid-deċiżjoni tal-Krajský soud Ústí nad Labem (qorti reġjonali ta’ Ústí nad Labem). Fil-fehma tagħhom, l-assenza biss fil-leġiżlazzjoni Ċeka ta’ kriterji oġġettivi li jiddefinixxu riskju ta’ ħarba ma tiġġustifikax l-inapplikabbiltà tal-Artikolu 28(2) tar-Regolament Dublin III. Din l-aħħar dispożizzjoni timponi l-eżami ta’ riskju ta’ ħarba fid-dawl ta’ tliet kundizzjonijiet, jiġifieri evalwazzjoni individwali b’teħid inkunsiderazzjoni taċ-ċirkustanzi tal-każ, in-natura proporzjonata tad-detenzjoni u l-impossibbiltà ta’ applikazzjoni ta’ miżura inqas koerċittiva. Il-pulizija tal-barranin osservat dawn il-kundizzjonijiet.
20 Il-qorti tar-rinviju għandha dubji dwar il-kwistjoni ta’ jekk l-Artikolu 28(2) tar-Regolament Dublin III, moqri flimkien mal-Artikolu 2(n) tiegħu, u/jew l-Artikolu 129(1) tal-liġi dwar ir-residenza tal-barranin, jikkostitwixxux bażi legali suffiċjenti fl-assenza, fil-leġiżlazzjoni nazzjonali, ta’ kriterji oġġettivi li jippermettu d-definizzjoni ta’ riskju sinjifikattiv ta’ ħarba.
21 Hija tenfasizza, f’dan il-kuntest, li teżisti diverġenza bejn il-verżjonijiet lingwistiċi tal-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III. Filwaqt li l-verżjonijiet bil-lingwa Ġermaniża jew Franċiża ta’ din id-dispożizzjoni jeżiġu definizzjoni, mil-liġi, tal-kriterji oġġettivi għall-finijiet tal-evalwazzjoni ta’ riskju ta’ ħarba, verżjonijiet lingwistiċi oħra jeżiġu definizzjoni tal-kriterji msemmija “mid-dritt”, b’tali mod li l-portata tat-termini “[i]ddefiniti mil-liġi” ma jirriżultax b’mod ċar mit-test ta’ din id-dispożizzjoni. Barra minn hekk, il-qorti tar-rinviju tosserva li l-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem tinterpreta t-terminu “liġi” b’mod wiesa’, fis-sens li, għaliha, dan it-terminu ma huwiex limitat biss għal-leġiżlazzjoni, iżda jinkludi wkoll sorsi oħrajn ta’ dritt (Qorti EDB, 24 ta’ April 1990, Kruslin vs Franza, CE:ECHR:1990:0424JUD001180185, §29). Fil-kuntest tad-detenzjoni ta’ persuni li jirrisjedu b’mod irregolari, mis-sentenza tal-Qorti EDB tad-9 ta’ Lulju 2009, Mooren vs Il‑Ġermanja (CE:ECHR:2009:0709JUD001136403, § 76 u 90 sa 97) jirriżulta li għandha tkun iġġudikata l-kwalità tal-bażi legali, b’mod partikolari f’termini ta’ ċarezza, ta’ aċċessibbiltà u ta’ previdibbiltà.
22 Il-qorti tar-rinviju tistaqsi, għalhekk, jekk ir-rikonoxximent, mill-ġurisprudenza stabbilita tagħha, ta’ kriterji oġġettivi li fuq il-bażi tagħhom jistgħu jinżammu f’detenzjoni persuni b’applikazzjoni tal-Artikolu 129 tal-liġi dwar ir-residenza ta’ barranin jistax jissodisfa r-rekwiżit ta’ definizzjoni “mil-liġi” fis-sens tal-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III, sa fejn din il-ġurisprudenza tissanzjona prassi amministrattiva kostanti tal-pulizija tal-barranin, li hija kkaratterizzata mill-assenza ta’ elementi arbitrarji, mill-prevedibbiltà u mill-evalwazzjoni individwali f’kull każ.
23 F’dawn iċ-ċirkustanzi, in-Nejvyšší správní soud (qorti amministrattiva suprema) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri quddiemha u tagħmel id-domanda preliminari segwenti lill-Qorti tal-Ġustizzja:
“Is-sempliċi fatt li l-liġi ma ddefinixxietx il-kriterji oġġettivi għall-finijiet tal-evalwazzjoni ta’ riskju sinjifikattiv li persuna barranija taħrab [fis-sens tal-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III] iwassal għall-inapplikabbiltà tal-istrument tad-detenzjoni fis-sens tal-Artikolu 28(2) [ta’ dan ir-]regolament?”
Fuq id-domanda preliminari
24 Il-qorti tar-rinviju tistaqsi, essenzjalment, jekk l-Artikolu 2(n), u l-Artikolu 28(2) tar-Regolament Dublin III, moqrija flimkien, għandhomx jiġu interpretati fis-sens li jimponu fuq l-Istati Membri li jistabbilixxu, fil-liġi nazzjonali, il-kriterji oġġettivi li fuqhom għandhom ikunu bbażati r-raġunijiet biex wieħed jaħseb li jista’ jaħrab l-applikant għal protezzjoni internazzjonali (iktar ’il quddiem l-“applikant”) li huwa s-suġġett ta’ proċedura ta’ trasferiment, u jekk l-assenza ta’ dawn il-kriterji fil-liġi nazzjonali twassalx għall-inapplikabbiltà tal-Artikolu 28(2) ta’ dan ir-regolament.
25 Għandu jitfakkar, qabelxejn, li r-Regolament Dublin III jippermetti, skont l-Artikolu 28(2) tiegħu, li meta jeżisti riskju sinjifikattiv ta’ ħarba, l-applikanti jistgħu jinżammu f’detenzjoni sabiex jiżguraw il-proċeduri ta’ trasferiment skont dan ir-regolament, fuq il-bażi ta’ evalwazzjoni individwali u biss sa fejn id-detenzjoni tkun proporzjonata u jekk ma jkunux jistgħu jiġu applikati effettivament miżuri alternattivi oħra inqas koerċittivi. L-Artikolu 2(n) ta’ dan ir-regolament jiddefinixxi, min-naħa tiegħu, it-terminu “riskju ta’ ħarba” bħala l-eżistenza ta’ raġunijiet, f’każ individwali, li huma bbażati fuq kriterji oġġettivi ddefiniti mil-liġi, biex wieħed jaħseb li l-persuna kkonċernata tista’ taħrab.
26 Il-pulizija tal-barranin u l-Gvern Ċek isostnu, preliminarjament, li regolament huwa direttament applikabbli fl-Istati Membri u, għaldaqstant, ma tinħtieġx li ssir traspożizzjoni minn qabel fid-dritt nazzjonali. Konsegwentement, l-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III ma jimponix fuq il-leġiżlatur nazzjonali l-obbligu li jimplementa, f’liġi nazzjonali, il-kriterji oġġettivi msemmija li jiddefinixxu riskju ta’ ħarba.
27 F’dan ir-rigward, għandu jitfakkar li skont ġurisprudenza stabbilita sew tal-Qorti tal-Ġustizzja, skont l-Artikolu 288 TFUE u minħabba n-natura ta’ regolamenti u tal-funzjoni tagħhom fis-sistema tas-sorsi tad-dritt tal-Unjoni, id-dispożizzjonijiet tar-regolamenti msemmija għandhom, bħala regola ġenerali, effett immedjat fl-ordinamenti ġuridiċi nazzjonali mingħajr il-ħtieġa li jittieħdu miżuri ta’ applikazzjoni mill-awtoritajiet nazzjonali. Madankollu, uħud minn dawn id-dispożizzjonijiet jistgħu jeħtieġu, għall-implementazzjoni tagħhom, l-adozzjoni ta’ miżuri ta’ applikazzjoni mill-Istati Membri (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tal‑14 ta’ April 2011, Vlaamse Dierenartsenvereniging u Janssens, C‑42/10, C‑45/10 u C‑57/10, EU:C:2011:253, punti 47 u 48 kif ukoll il-ġurisprudenza ċċitata).
28 Dan huwa l-każ tal-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III, li jeżiġi speċifikament li l-kriterji oġġettivi li jiddefinixxu l-eżistenza ta’ riskju ta’ ħarba għandhom ikunu “[i]ddefiniti mil-liġi”. Peress li dawn il-kriterji ma ġewx stabbiliti la f’dan ir-regolament u lanqas f’att ġuridiku ieħor tal-Unjoni, il-formulazzjoni tal-kriterji msemmija, fil-kuntest tar-regolament imsemmi, taqa’ taħt id-dritt nazzjonali. Din il-konstatazzjoni hija, barra minn hekk, ikkorroborata minn qari flimkien, minn naħa, tal-Artikolu 8(3)(f) tad-Direttiva dwar l-akkoljenza, li skont din tal-aħħar applikant jista’ jinżamm f’detenzjoni konformement mal-Artikolu 28 tar-Regolament Dublin III u, min-naħa l-oħra, tal-aħħar paragrafu ta’ dan l-Artikolu 8(3) li jispeċifika li r-raġunijiet għal tali detenzjoni għandhom ikunu ddefiniti mid-dritt nazzjonali. Barra minn hekk, il-premessa 20 tar-Regolament Dublin III tipprovdi, min-naħa tagħha, li, fir-rigward tal-garanziji ġenerali li jirregolaw id-detenzjoni, kif ukoll tal-kundizzjonijiet tad-detenzjoni, fejn xieraq, l-Istati Membri għandhom japplikaw ukoll għall-persuni miżmuma f’detenzjoni, abbażi ta’ dan l-istess regolament, id-dispożizzjonijiet tad-direttiva dwar l-akkoljenza, li tinkludi, speċifikament fl-Artikolu 8 tagħha ċċitat iktar ’il fuq, referenza diretta għad-dritt nazzjonali. Minn dan isegwi li kriterji bħal dawk imsemmija fl-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III jeħtieġu implementazzjoni fid-dritt nazzjonali ta’ kull Stat Membru.
29 Konsegwentement, għandu jiġi ddeterminat jekk it-terminu “liġi” imsemmi fl-Artikolu 2(n) tal-imsemmi regolament għandux jinftiehem bħala li jinkludi ġurisprudenza stabbilita sew, li tikkonferma, fejn xieraq, prassi amministrattiva kostanti.
30 B’mod konformi ma’ ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, sabiex tingħata interpretazzjoni ta’ dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni għandu jittieħed kont mhux biss tat-termini tagħha, iżda wkoll tal-kuntest tagħha u tal-għan imfittex mil-leġiżlazzjoni li tifforma parti minnha (sentenza tas-26 ta’ Mejju 2016, Envirotec Denmark, C‑550/14, EU:C:2016:354, punt 27 u l-ġurisprudenza ċċitata).
31 Fir-rigward tal-formulazzjoni tal-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III, analiżi purament testwali tal-kunċett “[i]ddefiniti mil-liġi” ma tippermettix li jiġi ddeterminat jekk ġurisprudenza jew prassi amministrattiva kostanti jistgħux jaqgħu taħt dan il-kunċett. Fil-fatt, fil-verżjonijiet lingwistiċi differenti ta’ dan ir-regolament, it-terminu ekwivalenti għat-terminu “liġi” għandu portata differenti. Għalhekk, it-termini użati, pereżempju, fil-verżjonijiet fil-lingwa Ingliża, Pollakka u Slovakka joqorbu lejn il-kunċett ta’ “dritt” li jista’ jkollu portata iktar wiesgħa mill-kunċett ta’ “liġi”. Ċerti verżjonijiet oħra, pereżempju, fil-lingwa Bulgara, Spanjola, Ċeka, Ġermaniża u Franċiża għandhom portata iktar restrittiva.
32 Madankollu, fil-każ ta’ diverġenzi bejn il-verżjonijiet lingwistiċi, il-portata tad-dispożizzjoni kkonċernata ma tistax tiġi evalwata abbażi ta’ interpretazzjoni esklużivament testwali, iżda għandha tiġi evalwata skont l-istruttura ġenerali u skont l-għan tal-leġiżlazzjoni li minnha din tikkostitwixxi element (sentenza tas-26 ta’ Mejju 2016, Envirotec Denmark, C‑550/14, EU:C:2016:354, punt 28 u l-ġurisprudenza ċċitata).
33 Fir-rigward tal-istruttura ġenerali li fiha l-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III tinsab, il-Qorti tal-Ġustizzja diġà ddeċidiet li mill-premessa 9 ta’ dan ir-regolament jirriżulta li dan, filwaqt li jikkonferma l-prinċipji li fuqhom huwa bbażat, huwa intiż li jġib it-titjib neċessarju, fid-dawl tal-esperjenza, mhux biss għall-effettività tas-sistema ta’ Dublin, iżda wkoll għall-protezzjoni mogħtija lill-applikanti, fejn din hija b’mod partikolari żgurata mill-protezzjoni ġudizzjarja li jibbenefikaw minnha dawn tal-aħħar (sentenza tas-7 ta’ Ġunju 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, punt 52).
34 Kif jirriżulta mill-Artikolu 28 u mill-Artikolu (2)(n), moqrija flimkien, ta’ dan ir-regolament, dan il-livell għoli ta’ protezzjoni mogħti lill-applikanti msemmi fir-Regolament Dublin III huwa wkoll previst f’dak li jirrigwarda d-detenzjoni ta’ dawn tal-aħħar. Fil-fatt, kif tindika l-premessa 20 tiegħu, l-Artikolu 28 tar-regolament imsemmi jdaħħal limitazzjonijiet sinjifikattivi fuq is-setgħa tal-Istati Membri fir-rigward tad-detenzjoni. Għalhekk, mill-Artikolu 28(1) tal-istess regolament jirriżulta li l-Istati Membri ma jistgħux iżommu persuna f’detenzjoni għas-sempliċi raġuni li hija tkun ippreżentat applikazzjoni għall-protezzjoni internazzjonali. Barra minn hekk, il-paragrafu 2 ta’ dan l-artikolu jippermetti d-detenzjoni sabiex jiżgura l-proċeduri ta’ trasferiment konformement mal-istess regolament biss meta jeżisti riskju sinjifikattiv ta’ ħarba, li l-evalwazzjoni tiegħu għandha tkun ibbażata fuq evalwazzjoni individwali. Minbarra dan, id-detenzjoni għandha tkun proporzjonata u hija ġġustifikata biss jekk ma jkunux jistgħu jiġu applikati effettivament miżuri alternattivi oħra inqas koerċittivi. Barra minn hekk, skont il-paragrafu 3 tal-artikolu msemmi, id-detenzjoni għandha tkun għal perijodu qasir kemm jista’ jkun. Fl-aħħar nett, l-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III jeżiġi li l-konstatazzjoni tal-eżistenza ta’ riskju ta’ ħarba għandha tkun ibbażata fuq kriterji oġġettivi li għandhom jiġu ddefiniti mil-liġi u applikati każ b’każ.
35 Minbarra dan, għandu jiġi kkonstatat li r-Regolament Dublin III jagħti iktar garanziji fuq id-detenzjoni mir-Regolament Nru 343/2003, li r-Regolament Dublin III huwa riformulazzjoni tiegħu. Fil-fatt, ir-Regolament Nru 343/2003 ma kien jinkludi l-ebda dispożizzjoni dwar id-detenzjoni. Dan l-iżvilupp jenfasizza l-attenzjoni ikbar mogħtija mil-leġiżlatur tal-Unjoni fir-rigward tal-protezzjoni tal-applikanti, kif jirriżulta wkoll mis-sentenza tas-7 ta’ Ġunju 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409).
36 Fir-rigward tal-għan imfittex mill-Artikolu 2(n) tar-Regolament Dublin III, moqri flimkien mal-Artikolu 28(2) tiegħu, għandu jitfakkar li, billi jawtorizza d-detenzjoni ta’ applikant sabiex jiġu żgurati l-proċeduri ta’ trasferiment konformement ma’ dan ir-regolament meta jeżisti riskju sinjifikattiv ta’ ħarba ta’ dan l-applikant, dawn id-dispożizzjonijiet jipprevedu limitazzjoni tal-eżerċizzju tad-dritt fundamentali għal-libertà, stabbilit fl-Artikolu 6 tal-Karta (ara, b’analoġija, is-sentenza tal-15 ta’ Frar 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 49).
37 F’dan ir-rigward, mill-Artikolu 52(1) tal-Karta jirriżulta li kull limitazzjoni fl-eżerċizzju ta’ dan id-dritt għandha tkun prevista mil-liġi u għandha tirrispetta l-essenza tiegħu kif ukoll il-prinċipju ta’ proporzjonalità. Sa fejn il-Karta fiha drittijiet li jikkorrispondu għal dawk iggarantiti mill-KEDB, l-Artikolu 52(3) tal-Karta jipprevedi li t-tifsira u l-ambitu tagħhom għandhom ikunu l-istess bħal dawk mogħtija lilhom minn din il-konvenzjoni, filwaqt li jispeċifika li d-dritt tal-Unjoni jista’ jagħti protezzjoni iktar estensiva. Għall-finijiet tal-interpretazzjoni tal-Artikolu 6 tal-Karta, għandu għalhekk jittieħed inkunsiderazzjoni l-Artikolu 5 tal-KEDB bħala limitu minimu ta’ protezzjoni.
38 Madankollu, skont il-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem, kull ċaħda ta’ libertà għandha tkun legali mhux biss fis-sens li din għandha jkollha bażi legali fid-dritt intern, iżda din il-legalità tirrigwarda wkoll l-kwalità tal-liġi u timplika li liġi nazzjonali li tawtorizza ċaħda ta’ libertà għandha tkun suffiċjentement aċċessibbli, preċiża u previdibbli fl-applikazzjoni tagħha sabiex jiġi evitat kull perikolu ta’ arbitrarjetà (ara, f’dan is-sens, Qorti EDB, 21 ta’ Ottubru 2013, Del Río Prada vs Spanja, CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, § 125).
39 Barra minn hekk, skont ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja f’dan ir-rigward, għandu jiġi enfasizzat li l-għan tal-garanziji mogħtija għal-libertà, kif stabbiliti kemm fl-Artikolu 6 tal-Karta kif ukoll fl-Artikolu 5 tal-KEDB, huwa b’mod partikolari kkostitwit mill-protezzjoni tal-individwu kontra l-arbitrarjetà. Għalhekk, sabiex tikkonforma ma’ dan l-għan, l-implementazzjoni ta’ miżura ta’ ċaħda tal-libertà timplika, b’mod partikolari, li tkun nieqsa minn kwalunkwe element ta’ mala fide jew ta’ qerq min-naħa tal-awtoritajiet (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tal-15 ta’ Frar 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 81).
40 Mill-kunsiderazzjonijiet preċedenti jirriżulta li d-detenzjoni tal-applikanti, li tikkostitwixxi ndħil serju fid-dritt għal-libertà tagħhom, hija suġġetta għall-osservanza ta’ garanziji stretti, jiġifieri l-eżistenza ta’ bażi legali, iċ-ċarezza, il-prevedibbiltà, l-aċċessibbiltà u l-protezzjoni kontra l-arbitrarjetà.
41 F’dak li jirrigwarda l-ewwel waħda minn dawn il-garanziji, għandu jiġi rrilevat li l-limitazzjoni tal-eżerċizzju tad-dritt għal-libertà hija bbażata, f’dan il-każ, fuq l-Artikolu 28(2) tar-Regolament Dublin III, moqri flimkien mal-Artikolu 2(n) tiegħu, li huwa att leġiżlattiv tal-Unjoni. Din l-aħħar dispożizzjoni tirreferi, min-naħa tagħha, għad-dritt nazzjonali għad-definizzjoni tal-kriterji oġġettivi li jindikaw l-eżistenza ta’ riskju ta’ ħarba. F’dan il-kuntest, tqum il-kwistjoni dwar liema tip ta’ dispożizzjoni tissodisfa l-garanziji l-oħra, jiġifieri ċ-ċarezza, il-prevedibbiltà, l-aċċessibbiltà u l-protezzjoni kontra l-arbitrarjetà.
42 F’dan ir-rigward, kif irrileva l-Avukat Ġenerali fil-punt 63 tal-konklużjonijiet tiegħu, huwa importanti li s-setgħa ta’ evalwazzjoni individwali li għandhom l-awtoritajiet ikkonċernati skont l-Artikolu 28(2) tar-Regolament Dublin III, moqri flimkien mal-Artikolu 2(n) tiegħu, fir-rigward tal-eżistenza ta’ riskju ta’ ħarba, taqa’ fil-kuntest ta’ ċerti limiti stabbiliti minn qabel. Għaldaqstant, huwa essenzjali li l-kriterji li jiddefinixxu l-eżistenza ta’ tali riskju, li jikkostitwixxi r-raġuni ta’ detenzjoni, ikunu ddefiniti b’mod ċar permezz ta’ att vinkolanti u previdibbli fl-applikazzjoni tiegħu.
43 B’teħid inkunsiderazzjoni tal-għan tad-dispożizzjonijiet ikkonċernati, kif ukoll fid-dawl tal-livell għoli ta’ protezzjoni li jirriżulta mill-kuntest tagħhom, hija biss dispożizzjoni ta’ portata ġenerali li tista’ tissodisfa r-rekwiżiti ta’ ċarezza, ta’ previdibbiltà, ta’ aċċessibbiltà u, b’mod partikolari, ta’ protezzjoni kontra l-arbitrarjetà.
44 Fil-fatt, l-adozzjoni ta’ dispożizzjonijiet ta’ portata ġenerali toffri l-garanziji neċessarji, sa fejn tali test jirregola b’mod vinkolanti u magħruf bil-quddiem il-marġni ta’ manuvra tal-awtoritajiet imsemmija fl-evalwazzjoni taċ-ċirkustanzi ta’ kull każ konkret. Barra minn hekk, kif irrileva l-Avukat Ġenerali fil-punti 81 u 82 tal-konklużjonijiet tiegħu, kriterji stabbiliti f’dispożizzjoni vinkolanti huma l-iktar xierqa għall-kontroll estern tas-setgħa ta’ evalwazzjoni tal-awtoritajiet imsemmija, sabiex l-applikanti jkunu protetti kontra ċaħdiet arbitrarji ta’ libertà.
45 Minn dan jirriżulta li l-Artikolu 2(n), u l-Artikolu 28(2) tar-Regolament Dublin III, moqrija flimkien, għandhom jiġu interpretati fis-sens li jimponu li l-kriterji oġġettivi li fuqhom huma bbażati r-raġunijiet biex wieħed jaħseb li applikant jista’ jaħrab ikunu stabbiliti f’dispożizzjoni vinkolanti ta’ portata ġenerali. Fi kwalunkwe każ, ġurisprudenza stabbilita, li tissanzjona prassi kostanti tal-pulizija tal-barranin, bħal fil-kawża prinċipali, ma hijiex biżżejjed.
46 Fl-assenza tal-kriterji msemmija f’tali dispożizzjoni, bħal fil-kawża prinċipali, id-detenzjoni għandha tiġi ddikjarata illegali, u dan iwassal għall-inapplikabbiltà tal-Artikolu 28(2) tar-Regolament Dublin III.
47 Għaldaqstant, ir-risposta għad-domanda magħmula għandha tkun li l-Artikolu 2(n), u l-Artikolu 28(2) tar-Regolament Dublin III, moqrija flimkien, għandhom jiġu interpretati fis-sens li huma jimponu fuq l-Istati Membri li jistabbilixxu, f’dispożizzjoni vinkolanti ta’ portata ġenerali, il-kriterji oġġettivi li fuqhom għandhom ikunu bbażati r-raġunijiet biex wieħed jaħseb li l-applikant li huwa s-suġġett ta’ proċedura ta’ trasferiment jista’ jaħrab. L-assenza ta’ tali dispożizzjoni twassal għall-inapplikabbiltà tal-Artikolu 28(2) ta’ dan ir-regolament.
Fuq l-ispejjeż
48 Peress li l-proċedura għandha, fir-rigward tal-partijiet fil-kawża prinċipali, in-natura ta’ kwistjoni mqajma quddiem il-qorti tar-rinviju, hija din il-qorti li tiddeċiedi fuq l-ispejjeż. L-ispejjeż sostnuti għas-sottomissjoni tal-osservazzjonijiet lill-Qorti tal-Ġustizzja, barra dawk tal-imsemmija partijiet, ma jistgħux jitħallsu lura.
Għal dawn il-motivi, Il-Qorti tal-Ġustizzja (It-Tieni Awla) taqta’ u tiddeċiedi:
L-Artikolu 2(n), u l-Artikolu 28(2) tar-Regolament (UE) Nru 604/2013 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tas-26 ta’ Ġunju 2013, li jistabbilixxi l-kriterji u l-mekkaniżmi biex ikun iddeterminat liema hu l-Istat Membru responsabbli biex jeżamina applikazzjoni għall-protezzjoni internazzjonali iddepożitata għand wieħed mill-Istati Membri minn ċittadin ta’ pajjiż terz jew persuna apolida, moqrija flimkien, għandhom jiġu interpretati fis-sens li huma jimponu fuq l-Istati Membri li jistabbilixxu, f’dispożizzjoni vinkolanti ta’ portata ġenerali, il-kriterji oġġettivi li fuqhom għandhom ikunu bbażati r-raġunijiet biex wieħed jaħseb li l-applikant għal protezzjoni internazzjonali li huwa s-suġġett ta’ proċedura ta’ trasferiment jista’ jaħrab. L-assenza ta’ tali dispożizzjoni twassal għall-inapplikabbiltà tal-Artikolu 28(2) ta’ dan ir-regolament.
Firem