Language of document : ECLI:EU:C:2012:711

Asuntos acumulados C‑539/10 P y C‑550/10 P

Stichting Al‑Aqsa

contra

Consejo de la Unión Europea

y

Reino de los Países Bajos

contra

Stichting Al‑Aqsa

«Recurso de casación — Política exterior y de seguridad común — Lucha contra el terrorismo — Medidas restrictivas dirigidas a determinadas personas y entidades — Congelación de fondos — Posición común 2001/931/PESC — Artículo 1, apartados 4 y 6 — Reglamento (CE) nº 2580/2001 — Artículo 2, apartado 3 — Inclusión y mantenimiento de una organización en la lista de personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas — Requisitos — Decisión adoptada por una autoridad competente — Derogación de una medida nacional — Recurso de anulación — Admisibilidad del recurso de casación — Derecho al respeto de la propiedad — Principio de proporcionalidad — Artículo 253 CE — Obligación de motivación»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera)
de 15 de noviembre de 2012

1.        Recurso de casación — Motivos — Pretensiones de que se modifique la motivación — Inadmisibilidad

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 113, ap. 1)

2.        Procedimiento judicial — Fuerza de cosa juzgada — Alcance

3.        Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Decisión de congelación de fondos — Autoridad competente

[Posición común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo]

4.        Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Decisión de congelación de fondos — Derogación de la decisión nacional de congelación de fondos — No incidencia en la congelación de fondos ordenada por un Reglamento de la Unión

(Posición común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, aps. 4 y 6)

5.        Derecho de la Unión Europea — Efecto directo — Obligaciones de los Estados miembros

6.        Recurso de casación — Adhesión a la casación — Objeto — Anulación total o parcial de la sentencia recurrida por un motivo no formulado en el recurso de casación

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 117, ap. 2)

7.        Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Congelación de fondos de una organización que intervenga en actos de terrorismo — Restricciones al derecho de propiedad — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

[Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, arts. 5 y 6]

8.        Derecho de la Unión Europea — Principios — Proporcionalidad — Carácter proporcionado de una medida — Criterios de apreciación

9.        Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de congelación de fondos adoptada contra determinadas personas, grupos y entidades que intervengan en actos de terrorismo

[Art. 253 CE; Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, art. 2, aps. 1 y 3]

1.        Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 43 a 45)

2.        La fuerza de cosa juzgada se extiende únicamente a los fundamentos de Derecho de una sentencia en los que se basa necesariamente el fallo y que son, por ello, indisociables del mismo.

(véase el apartado 49)

3.        El artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, permite que el Consejo se base en una decisión que, a raíz de una investigación relativa a la implicación de la persona en cuestión en la financiación de actividades terroristas, impone medidas preventivas como una congelación de fondos.

En efecto, de los considerandos de esta Posición común y del Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, se desprende que su finalidad esencial y su objeto consisten en combatir el terrorismo internacional cortando sus recursos financieros mediante la congelación de los fondos y recursos económicos de las personas o entidades de quienes se sospecha que están implicadas en actividades relacionadas con él. Así pues, estos actos no tienen por objeto facilitar o complementar procesos penales nacionales, sino evitar que se cometan nuevos actos terroristas.

Por otra parte, se desprende de la referencia a una decisión nacional adoptada por una autoridad competente y de la alusión a «informaciones concretas» y a «pruebas o indicios serios y creíbles» que figuran en el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931 que éste tiene el objetivo de proteger a las personas interesadas garantizando que su inclusión en la lista de personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas se produce necesariamente a partir de una base fáctica suficientemente sólida, y que dicha Posición común persigue la consecución de este objetivo imponiendo el requisito de que una autoridad nacional haya adoptado una decisión. Tal protección de las personas interesadas no queda mermada por el hecho de que la decisión adoptada por la autoridad nacional no se enmarque en un procedimiento de imposición de sanciones penales, sino en un procedimiento que tenga por objeto medidas de naturaleza preventiva. También se garantiza la protección de esas personas cuando la decisión adoptada por la autoridad nacional no es la que da inicio a la investigación, sino la que extrae las consecuencias de una investigación imponiendo una medida de tipo preventivo a la persona interesada, sin que se trate de una condena penal. Esta conclusión queda corroborada por la circunstancia de que la inclusión en la lista de personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas puede también basarse en una sanción ordenada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En efecto, dado que tales sanciones no revisten, por lo general, carácter penal, una congelación de fondos como la impuesta por la decisión nacional es perfectamente comparable a una sanción decidida por dicho Consejo de Seguridad.

(véanse los apartados 67, 68, 70 a 73 y 104)

4.        El tenor del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, se refiere a la decisión adoptada por una autoridad nacional exigiendo que existan informaciones concretas o elementos del expediente que muestren que tal decisión ha sido adoptada. Ahora bien, no se desprende de la redacción de ese apartado ni de la del artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931 que, además de este requisito, la decisión adoptada en el pasado deba necesariamente mantenerse en vigor o seguir produciendo efectos jurídicos en el momento en el que el Consejo decide mantener a una persona en la lista que figura como anexo de esta Posición común. Por otra parte, debe tenerse en cuenta la circunstancia de que la referencia a una decisión nacional adoptada sobre la base de pruebas o indicios serios y creíbles sirve para garantizar que la decisión del Consejo se adopte a partir de una base fáctica suficiente que le permita llegar a la conclusión de que existe el peligro de que, si no se adoptan medidas restrictivas, la persona en cuestión mantenga su implicación en actividades terroristas. En estas circunstancias, la cuestión relevante a la hora de analizar el mantenimiento de una persona en la lista controvertida consiste en determinar si, tras la inclusión del nombre de esa persona en dicha lista o después de la revisión precedente, la situación fáctica ha cambiado de tal manera que ya no permite sustentar la misma conclusión respecto de la implicación en actividades terroristas de la persona en cuestión.

Dado que la derogación de la decisión nacional de congelación de fondos no ha estado en absoluto motivada por la producción de nuevos hechos o la aparición de nuevas pruebas según los cuales la persona cuyos fondos han sido congelados ha dejado de estar implicada en la financiación del terrorismo o por una modificación de la apreciación acerca de tal implicación por parte de las autoridades nacionales competentes, sino que únicamente ha estado justificada por la voluntad de evitar un solapamiento entre la medida nacional de congelación de fondos impuesta y la medida de congelación de fondos decidida en el ámbito de la Unión, esta derogación no es motivo suficiente para considerar incompatible con los apartados 4 y 6 del artículo 1 de la Posición común 2001/931 el mantenimiento de la persona en la lista controvertida.

(véanse los apartados 79 a 84 y 89)

5.        Los Estados miembros no pueden adoptar un acto que oculte a los justiciables la naturaleza comunitaria de una norma jurídica y los efectos que derivan de la misma.

(véase el apartado 87)

6.        Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 94)

7.        El derecho de propiedad no goza, en el Derecho de la Unión, de una protección absoluta. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio del derecho de propiedad, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados. Frente a un objetivo de interés general tan fundamental para la comunidad internacional como la lucha por todos los medios, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, contra las amenazas que los actos de terrorismo suponen para la paz y la seguridad internacionales, la congelación de fondos, de activos financieros y de otros recursos económicos de las personas identificadas según las disposiciones previstas por el Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y la Posición común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, no puede calificarse, en sí, de inadecuada.

Por lo que se refiere al carácter proporcionado del mantenimiento de una organización en la lista de personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas, debe recordarse que los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 2580/2001 contemplan la posibilidad, por una parte, de autorizar la utilización de fondos congelados para hacer frente a gastos esenciales o cumplir determinados compromisos y, por otra parte, de conceder autorizaciones expresas que permitan la liberación de fondos, de activos o de otros recursos económicos. Por otra parte, este mantenimiento es objeto de una revisión periódica con el fin de garantizar que las personas y entidades que han dejado de reunir los requisitos para figurar en la lista controvertida sean excluidas de la misma.

(véanse los apartados 121, 123, 127 y 129)

8.        Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 122)

9.        El artículo 253 CE, que dispone que los actos adoptados por las instituciones de la Unión deberán ser motivados, no puede interpretarse en el sentido de que exige que el Consejo responda detalladamente a las observaciones formuladas por una persona en el momento de ser consultada antes de la adopción de una decisión que le afecte. Dado que la exposición de motivos notificada a esta persona indicaba las razones particulares y específicas que llevaron al Consejo a considerar, con arreglo al artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, a partir de información considerada fiable por una autoridad nacional, que dicha persona estaba implicada en la financiación del terrorismo, ésta se encontraba en condiciones de comprender de qué se le acusaba.

Del apartado 1, letra c), de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y del artículo 2, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, se desprende que la congelación de fondos de las personas implicadas en actos de terrorismo constituye la regla general. En consecuencia, no cabe reprochar al Consejo que no aportara razones adicionales en las que pudiera haberse basado para considerar que debía adoptarse efectivamente una medida de congelación de fondos contra la persona interesada.

(véanse los apartados 141, 142 y 144)