PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
17. ožujka 2015.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna politika – Direktiva 2008/104/EZ – Rad preko poduzeća za privremeno zapošljavanje – Članak 4. stavak 1. – Zabrane ili ograničenja primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje – Razlozi za opravdanje – Razlozi od općeg interesa – Obveza preispitivanja – Opseg“
U predmetu C‑533/13,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio työtuomioistuin (Finska), odlukom od 4. listopada 2013., koju je Sud zaprimio 9. listopada 2013., u postupku
Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry
protiv
Öljytuote ry,
Shell Aviation Finland Oy,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: V. Skouris, predsjednik, K. Lenaerts, potpredsjednik, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Ó Caoimh (izvjestitelj), C. Vajda i S. Rodin, predsjednici vijeća, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, C. G. Fernlund, J. L. da Cruz Vilaça i F. Biltgen, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: I. Illéssy, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 9. rujna 2014.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto (AKT) ry, A. Viljander i J. Hellsten, asianajajat,
– za Öljytuote ry i Shell Aviation Finland Oy, A. Kriikkula i M. Kärkkäinen, asianajajat,
– za finsku vladu, J. Heliskoski, u svojstvu agenta,
– za njemačku vladu, T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,
– za francusku vladu, D. Colas i R. Coesme, u svojstvu agenata,
– za mađarsku vladu, K. Szíjjártó i M. Fehér, u svojstvu agenata,
– za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,
– za švedsku vladu, A. Falk i C. Hagerman, u svojstvu agenata,
– za norvešku vladu, I. Thue i D. Tønseth, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, J. Enegren i I. Koskinen, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 20. studenoga 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavka 1. Direktive 2008/104/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o radu preko poduzeća za privremeno zapošljavanje (SL L 327, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 280.).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry (u daljnjem tekstu: AKT), sindikata zaposlenika, s jedne strane, i Öljytuote ry, udruga poslodavaca, te Shell Aviation Finland Oy (u daljnjem tekstu: SAF), poduzeća koje je član te udruge, s druge strane, u svezi s radnicima koje je potonji zaposlio preko poduzeća za privremeno zapošljavanje.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 U Poglavlju I. Direktive 2008/104, pod naslovom „Opće odredbe“, članak 4. te direktive naslovljen „Preispitivanje ograničenja ili zabrana“ propisuje:
„1. Ograničenja ili zabrane primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje opravdani su samo ako se temelje na općem interesu posebno u pogledu zaštite radnika zaposlenih kod poduzeća za privremeno zapošljavanje, zahtjeva za sigurnost i zdravlje na radu ili potrebe da se osigura ispravno funkcioniranje tržišta rada i sprečavanje zloporaba.
2. Do 5. prosinca 2011. države članice, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, kolektivnim ugovorima i praksom, preispituju sva ograničenja ili zabrane primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje kako bi provjerile jesu li opravdani na temeljima spomenutim u stavku 1.
3. Ako su takva ograničenja ili zabrane utvrđeni kolektivnim ugovorima, preispitivanje iz stavka 2. mogu provesti socijalni partneri koji su pregovarali o dotičnom ugovoru.
4. Stavcima 1., 2. i 3. ne dovode se u pitanje nacionalni zahtjevi u pogledu registracije, izdavanja dozvola, certifikacije, financijskih jamstava ili praćenja poduzeća za privremeno zapošljavanje.
5. Države članice obavješćuju Komisiju o rezultatima preispitivanja iz stavaka 2. i 3. do 5. prosinca 2011.“
4 Na temelju članka 11. stavka 1. te direktive države članice donose i objavljuju zakone i druge propise potrebne radi usklađivanja s tom direktivom do 5. prosinca 2011. ili osiguravaju da socijalni partneri putem ugovora uvedu potrebne odredbe.
Finsko pravo
5 Prenošenje Direktive 2008/104 u nacionalno pravo ostvareno je donošenjem Zakona o izmjenama Zakona o ugovoru o radu i Zakona o upućenim radnicima (Lähetyistä työntekijöistä annettu laki (1146/1999)).
6 Iz dokaza podnesenih Sudu proizlazi da nacionalno pravo ne sadrži nikakvu odredbu koja se odnosi na zabrane ili ograničenja u području rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje, poput onih iz članka 4. stavka 1. te direktive. Obrazloženje vladinog Nacrta zakona parlamentu o izmjenama navedenih zakona iznosi u tom pogledu da „Direktiva [2008/104] predviđa da države članice provedu preispitivanje ograničenja i zabrana rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje. Radi se o preciznom administrativnom zahtjevu, koji obvezuje države članice da preispitaju sva ograničenja i zabrane rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje i da podnesu izvještaj o rezultatima Komisiji prije isteka roka za prenošenje [te] direktive. […] Obveza preispitivanja iz članka 4. [navedene] direktive ne nalaže državama članicama da mijenjaju zakonodavstvo čak i ako nije moguće opravdati svako ograničenje ili zabranu koja se odnosi na rad preko poduzeća za privremeno zapošljavanje iz razloga navedenih u članku 4. stavku 1.“
7 Kada je izvršila preispitivanje naloženo tom odredbom, finska vlada je 29. studenoga 2011. Komisiji priopćila rezultate.
8 Kolektivni ugovor sklopljen 4. lipnja 1997. između Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto (TT, Središnja federacija industrije i gospodarstva), koji je postao Elinkeinoelämän keskusliitto (EK, Središnja federacija gospodarstva), i Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö (SAK, Središnja organizacija profesionalnih udruga Finske) utvrđuje među ostalim uvjete zapošljavanja vanjske radne snage.
9 Na temelju članka 8.3. navedenoga kolektivnog ugovora:
„Poduzeća moraju ograničiti primjenu rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje na razdoblja prekomjerne količine posla ili obavljanja drugih zadataka koji su ograničeni vremenski ili po svojoj prirodi, koje zbog hitnosti, kratkotrajnosti, profesionalne kvalifikacije, korištenja posebnih alata ili ostalih sličnih razloga ne može izvršiti njihovo vlastito osoblje.
Najam radne snage je nepoštena praksa ako radnici zaposleni kod poduzeća za privremeno zapošljavanje, koja koriste poduzeća koja nabavljaju vanjsku radnu snagu, tijekom dužeg razdoblja obavljaju uobičajeni posao poduzeća, uz njihove trajno zaposlene radnike, te su stavljeni pod istu upravu.
[…]“
10 Članak 29. stavak 1. kolektivnog ugovora u sektoru cisterni i nafte te naftnih derivata (u daljnjem tekstu: primjenjiv kolektivni ugovor), koji su potpisali Öljytuote ry i AKT, sadrži odredbu čiji je sadržaj sličan onome članka 8.3.
11 Na temelju članka 7. Zakona o kolektivnim ugovorima (työehtosopimuslaki (436/1946)), kršenje kolektivnog ugovora od strane poduzeća koje koristi radnike zaposlene kod poduzeća za privremeno zapošljavanje može uzrokovati izricanje novčane kazne u iznosu od najviše 29.500 eura.
Glavni postupak i prethodna pitanja
12 SAF je poduzeće koje isporučuje gorivo nekolicini zračnih luka u Finskoj. Zadatak njegovih zaposlenika jest puniti spremnike za gorivo zrakoplova kao i nadzirati kvalitetu i druge zadatke pružanja pomoći zrakoplovima u tim zračnim lukama.
13 Na temelju ugovora sklopljenog tijekom 2010. s poduzećem za privremeno zapošljavanje Ametro Oy, SAF je imao obvezu zaposliti radnike zaposlene kod tog poduzeća za privremeno zapošljavanje radi zamjene svojih radnika koji su na bolovanju ili radi rješavanja prevelike količine posla. Prije 2010. SAF je zapošljavao radnike drugog poduzeća za privremeno zapošljavanje radi obavljanja tih zadataka.
14 Svojom tužbom koju je podnio työtuomioistuinu (sudu za radne sporove) AKT traži da se Öljytuoteu ry i SAF‑u naloži plaćanje novčane kazne iz članka 7. Zakona o kolektivnim ugovorima, na temelju povrede članka 29. stavka 1. primjenjivoga kolektivnog ugovora. AKT navodi da od 2008. SAF trajno i neprekidno zapošljava radnike zaposlene kod poduzeća za privremeno zapošljavanje radi izvršavanja zadataka koji su identični onima koje izvršavaju njegovi vlastiti radnici, što predstavlja nepošteno korištenje radne snage zaposlene kod poduzeća za privremeno zapošljavanje u smislu posljednje odredbe. Radnici zaposleni kod poduzeća za privremeno zapošljavanje su naime raspoređeni na uobičajene djelatnosti poduzeća, uz trajno zaposlene radnike tog poduzeća i stavljeni pod istu upravu, iako nemaju posebne profesionalne kvalifikacije. Osim toga, ti radnici zaposleni kod poduzeća za privremeno zapošljavanje predstavljaju značajan obujam u smislu broja godina rada po radniku.
15 Tuženici u glavnom postupku smatraju naprotiv da je zapošljavanje radnika zaposlenih kod poduzeća za privremeno zapošljavanje opravdano legitimnim razlozima s obzirom na to da se odnosi u bitnome na osiguravanje zamjene radnika za vrijeme godišnjeg dopusta i bolovanja. Također ističu da članak 29. stavak 1. primjenjivoga kolektivnog ugovora nije sukladan članku 4. stavku 1. Direktive 2008/104. Naime ta ugovorna odredba ne tiče se ni zaštite radnika zaposlenih kod poduzeća za privremeno zapošljavanje ni potreba zdravlja i sigurnosti na radu tih radnika. Ona niti ne jamči tečno funkcioniranje tržišta rada niti sprečava zlouporabu. Nadalje, ta odredba sadržava zabrane i ograničenja koji poslodavce lišavaju mogućnosti da odaberu bolje oblike zapošljavanja za svoje djelatnosti i ograničava mogućnost poduzeća za privremeno zapošljavanje da nude svoje usluge poduzećima. Iako ta direktiva to ne predviđa izričito, nacionalni sudovi bi trebali odbaciti primjenu zabrana i ograničenja u području rada kod poduzeća za privremeno zapošljavanje koji su protivni ciljevima navedene direktive.
16 Työtuomioistuin želi, prije nego što se izjasni o postupku koji se pred njim vodi, da Sud precizira opseg obveze iz članka 4. stavka 1. Direktive 2008/104.
17 U tom pogledu, taj sud smatra da se ne može doduše isključiti da se ta odredba, tumačena zajedno s obvezom preispitivanja iz drugih stavaka istog članka, ograničava na to da nametne samo postupovnu obvezu jednog preispitivanja. Međutim, iz sadržaja tog članka proizlazi da se on protivi zabranama ili ograničenjima u području rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje, osim ako su opravdani razlozima od općeg interesa koji su tamo spomenuti. Kao samostalna odredba, članak 4. stavak 1. Direktive 2008/104 stoga nalaže državama članicama da nadziru da njihovi pravni poreci ne sadrže takve zabrane ili ograničenja.
18 Prema navedenom sudu, ostvarenje cilja izraženog u članku 2. te direktive, koji se sastoji od prepoznavanja poduzeća za privremeno zapošljavanje kao poslodavaca, uz istodobno uvažavanje potrebe uspostavljanja odgovarajućeg okvira za primjenu zapošljavanja preko poduzeća za privremeno zapošljavanje s ciljem učinkovitog pridonošenja stvaranju radnih mjesta i razvoju fleksibilnih oblika rada, moglo bi ostati mrtvo slovo na papiru ako članak 4. stavak 1. navedene direktive ne bi imao takav doseg. K tome, Direktivu 2008/104 sukladno uvodnoj izjavi 22. trebalo bi tumačiti zajedno s člancima 49. i 56. UFEU‑a, koji se odnose na slobodu pružanja usluga i slobodu poslovnog nastana. Međutim ograničenja predviđena člankom 29. stavkom 1. primjenjivoga kolektivnog ugovora, koja se odnose na stavljanje na raspolaganje radnika zaposlenih kod poduzeća za privremeno zapošljavanje kako od poduzeća s poslovnim nastanom u Finskoj tako i od poduzeća s poslovnim nastanom u nekoj drugoj državi članici, bila bi protivna tim odredbama.
19 Ako se usvoji to posljednje tumačenje, bilo bi nužno provjeriti protivi li se članak 4. stavak 1. Direktive 2008/104 tom pravilu nacionalnog prava i, ako je to tako, ispitati u kojoj mjeri se, u nedostatku bilo koje mjere nacionalnog prava koja prenosi tu odredbu navedene direktive, pojedinac može pozvati na nespojivost tog pravila nacionalnog prava s tom odredbom protiv drugog pojedinca.
20 U tim okolnostima työtuomioistuin je odlučio prekinuti postupak i Sudu postaviti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 4. stavak 1. Direktive 2008/104/EZ o radu preko poduzeća za privremeno zapošljavanje tumačiti tako da za nacionalna tijela, uključujući sudove, postoji dugotrajna obveza osigurati, sredstvima koja su im na raspolaganju, da nisu na snazi ili da se ne primjenjuju nikakvi nacionalni propisi ili odredbe kolektivnih ugovora koji su protivni pravilima utvrđenima tom direktivom?
2. Treba li članak 4. stavak 1. Direktive 2008/104 tumačiti tako da se protivi nacionalnom propisu prema kojem je primjena rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje dopuštena samo u izričito navedenim slučajevima poput ujednačavanja prevelike količine posla ili kod poslova koje ne mogu obaviti vlastiti radnici poduzeća? Može li se dugotrajna primjena rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje uz vlastite radnike poduzeća u okviru uobičajenih radnih zadataka poduzeća kvalificirati kao zabranjena primjena rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje?
3. Koja sredstva stoje na raspolaganju sudu za ostvarenje ciljeva navedene direktive ako se nacionalni propis smatra protivnim Direktivi 2008/104, a radi se o kolektivnom ugovoru koji moraju poštovati pojedinci?“
O prethodnim pitanjima
21 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 4. stavak 1. Direktive 2008/104 tumačiti na način da nameće tijelima država članica, uključujući nacionalne sudove, obvezu neprimjenjivanja svake odredbe nacionalnog prava koja sadrži zabrane ili ograničenja koji se tiču zapošljavanja radnika zaposlenih kod poduzeća za privremeno zapošljavanje koji nisu opravdani razlozima općeg interesa u smislu navedenog članka 4. stavka 1.
22 Prema tuženicima iz glavnog postupka i mađarskoj vladi, iz sadržaja članka 4. stavka 1. Direktive 2008/104, osobito iz izraza „opravdani su samo“, proizlazi da ta odredba zabranjuje zabrane ili ograničenja koji se tiču zapošljavanja radnika zaposlenih kod poduzeća za privremeno zapošljavanje, osim ako se temelje na općem interesu, stvarajući time jasno u korist tih radnika, poduzeća za privremeno zapošljavanje i poduzeća koja koriste te usluge prava na koja se mogu pozvati izravno pred tijelima i nacionalnim sudovima.
23 Treba istaknuti da iz sadržaja te odredbe proizlazi da su nacionalni propisi koji sadrže zabrane ili ograničenja primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje opravdani samo ako se temelje na općem interesu posebno u pogledu zaštite radnika zaposlenih kod poduzeća za privremeno zapošljavanje, zahtjeva za sigurnost i zdravlje na radu ili potrebe da se osigura ispravno funkcioniranje tržišta rada i sprečavanje zloporaba.
24 Međutim, kako bi se odredio točan doseg članka 4. stavka 1. Direktive 2008/104, treba pročitati cjelokupni članak 4. uzimajući u obzir kontekst u kojem se nalazi.
25 U tom smislu valja opaziti da se taj članak, naslovljen „Preispitivanje ograničenja ili zabrana“, nalazi u poglavlju koje se tiče općih odredbi Direktive 2008/104.
26 Dakle, s jedne strane, stavci 2. i 3. navedenog članka predviđaju da države članice, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, ili potonji, kada su zabrane ili ograničenja koji se tiču primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje predviđeni kolektivnim ugovorima koje su postigli pregovorima, trebaju najkasnije 5. prosinca 2011. početi preispitivanje tih zabrana ili ograničenja „kako bi provjerili jesu li i dalje opravdani razlozima iz stavka 1.“
27 S druge strane, države članice su obvezne na temelju stavka 5. istog članka 4. obavijestiti Komisiju, najkasnije na taj isti datum, o rezultatu tog preispitivanja.
28 Iz toga slijedi da je stavak 1. članka 4. Direktive 2008/104, tumačen zajedno s drugim stavcima tog istog članka, upućen samo nadležnim nacionalnim tijelima država članica, namećući im obvezu preispitivanja svojih nacionalnih propisa kako bi se osiguralo da zabrane ili ograničenja koji se tiču primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje ostanu opravdani zbog općeg interesa kao i obvezu obavještavanja Komisije o rezultatu tog preispitivanja. Takve obveze ne mogu ispuniti nacionalni sudovi.
29 Prema rezultatu tog preispitivanja, koje je trebalo biti dovršeno na datum koji odgovara onom isteka roka za prenošenje Direktive 2008/104 predviđenom u članku 11. stavku 1. te direktive, države članice, s obzirom na to da su zadužene ispuniti sve obveze koje imaju na temelju članka 4. stavka 1. te direktive, mogle su biti primorane izmijeniti svoje nacionalne propise koji se tiču rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje.
30 Međutim, činjenica jest da su navedene države članice slobodne u tu svrhu bilo ukinuti zabrane ili ograničenja koji se ne mogu opravdati na temelju te odredbe bilo prilagoditi potonja kako bi mogla po potrebi biti opravdana na temelju te odredbe.
31 Slijedi da se članak 4. stavak 1. Direktive 2008/104, razmatran u svojem kontekstu, mora shvatiti na način da ograničava okvir u kojem se odvija regulatorno djelovanje država članica u pitanju zabrana ili ograničenja primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje, a ne tako da nameće donošenje određenog propisa o tom pitanju.
32 Stoga na prvo pitanje treba odgovoriti tako da članak 4. stavak 1. Direktive 2008/104 treba tumačiti na način da:
– je upućen samo nadležnim tijelima država članica, namećući im obvezu preispitivanja kako bi se uvjerila u opravdanost eventualnih zabrana ili ograničenja koji se tiču primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje i, stoga,
– ne nameće nacionalnim sudovima obvezu neprimjenjivanja svake odredbe nacionalnog prava koja sadrži zabrane ili ograničenja koji se tiču primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje koji nisu opravdani općim interesom u smislu navedenog članka 4. stavka 1.
33 U tim okolnostima nije potrebno odgovoriti na drugo i treće pitanje.
Troškovi
34 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Članak 4. stavak 1. Direktive 2008/104/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o radu preko poduzeća za privremeno zapošljavanje treba tumačiti na način da:
– je upućen samo nadležnim tijelima država članica, namećući im obvezu preispitivanja kako bi se uvjerila u opravdanost eventualnih zabrana ili ograničenja koji se tiču primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje i, stoga,
– ne nameće nacionalnim sudovima obvezu neprimjenjivanja svake odredbe nacionalnog prava koja sadrži zabrane ili ograničenja koji se tiču primjene rada preko poduzeća za privremeno zapošljavanje koji nisu opravdani općim interesom u smislu navedenog članka 4. stavka 1.
Potpisi