KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 19. juunil 2014(1)
Kohtuasi C‑179/13
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
versus
L. F. Evans
(Eelotsusetaotlus, mille on esitanud Centrale Raad van Beroep (Madalmaad))
Määrus (EMÜ) nr 1408/71 – Töötajale kohaldatavate sotsiaalkindlustusalaste õigusaktide kindlaksmääramine – Kohaldatavus – Töötamine kolmanda riigi konsulaadis – 24. aprilli 1963. aasta konsulaarsuhete Viini konventsioon – Töötaja deklaratsioon, millega ta otsustab mitte liituda liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemiga – Diskrimineerimise mõiste
1. Kas töötajale pensionihüvitiste arvutamisel võib liikmesriigi pädev asutus arvata välja ajavahemikud, mil isik töötas kolmanda riigi konsulaadis, sest nende ajavahemike ajal ei olnud töötaja liitunud liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemiga? Nii võiks sõnastada küsimuse, mille osas eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib Euroopa Kohtult juhiseid.
I. Õiguslik raamistik
A. Rahvusvaheline õigus
2. Konsulaarsuhete Viini konventsiooni(2) artikkel 1 näeb ette järgmise määratluse:
„1. Konventsioonis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
e) haldustöötaja – isik, kes on konsulaarasutusse tööle võetud haldus- või tehniliste ülesannete täitmiseks;
[…]
3. Asukohariigi kodanikust või alalisest elanikust konsulaarasutuse töötaja eristaatust reguleeritakse artikliga 71.”
3. Konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikkel 48 („Vabastus sotsiaalkindlustusest”) on sõnastatud järgmiselt:
„1. Arvestades lõiget 3, ei kehti konsulaarasutuse töötaja kohta seoses lähetajariigile[(3)] osutatavate teenustega ega tema leibkonda kuuluva perekonnaliikme kohta asukohariigi[(4)] sotsiaalkindlustust käsitlevad õigusaktid.
2. Lõikes 1 ette nähtud vabastus kehtib ka ainult konsulaarasutuse töötaja teenistuses oleva koduabilise kohta, kui:
a) ta ei ole asukohariigi kodanik ega alaline elanik ning
b) tema kohta kehtivad lähetajariigi või kolmanda riigi sotsiaalkindlustust käsitlevad õigusaktid.
3. Konsulaarasutuse töötaja, kelle teenistuses on isik, kelle kohta ei kehti lõikes 2 ette nähtud vabastus, järgib asukohariigi sotsiaalkindlustust käsitlevate õigusaktidega tööandjatele ette nähtud kohustusi.
4. Lõigetes 1 ja 2 ette nähtud vabastus ei välista vabatahtlikku osalemist asukohariigi sotsiaalkindlustussüsteemis, kui see on asukohariigis lubatud.”
4. Konsulaarsuhete Viini konventsiooni artiklis 71 („Asukohariigi kodanik ja alaline elanik”) on sätestatud:
„1. Peale asukohariigi antud lisasoodustuste, -eesõiguste ja -puutumatuse on konsulaarametnikul, kes on asukohariigi kodanik või alaline elanik, kohtulik puutumatus ning isikupuutumatus ainult ametiülesandeid täites tehtud tegude suhtes, samuti artikli 44 lõikes 3 nimetatud eesõigus. Nimetatud konsulaarametniku puhul peab asukohariik täitma artiklis 42 nimetatud kohustust. Kui konsulaarametniku vastu on alustatud kriminaalmenetlust, tuleb menetlus läbi viia võimalikult vähe konsulaarülesannete täitmist takistades, välja arvatud juhul, kui konsulaarametnik on vahistatud või kinni peetud.
2. Teistel konsulaarasutuse töötajatel, kes on asukohariigi kodanikud või alalised elanikud, samuti nende perekonnaliikmetel ning lõikes 1 nimetatud konsulaarametniku perekonnaliikmel on ainult asukohariigi antud soodustused, eesõigused ja puutumatus. Konsulaarasutuse töötaja perekonnaliikmel ja koduabilise perekonnaliikmel, kes on asukohariigi kodanik või alaline elanik, on samuti vaid asukohariigi antud soodustused, eesõigused ja puutumatus. Asukohariik kohaldab oma jurisdiktsiooni nimetatud isikute suhtes konsulaarasutuse ülesannete täitmist liigselt takistamata.”
5. Madalmaade Kuningriik andis konsulaarsuhete Viini konventsiooniga ühinemise kirja ÜRO peasekretärile hoiule 17. detsembril 1985 ja ühinemine jõustus 16. jaanuaril 1986.(5)
B. Liidu õigus
1. Määrus (EMÜ) nr 1612/68(6)
6. Määruse nr 1612/68 artiklis 7 on sätestatud:
„1. Töötajat, kes on liikmesriigi kodanik, ei tohi teise liikmesriigi territooriumil tema kodakondsuse tõttu kohelda ükskõik milliste tööhõive- ja töötingimuste suhtes teisiti kui selle riigi kodanikest töötajaid, eelkõige seoses töötasu, vallandamise ja töötuks jäämise puhul tööle ennistamise või uue töökoha leidmisega.
2. Tal on samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.
[…]”
2. Määrus (EMÜ) nr 1408/71(7)
7. Määruse nr 1408/71 artikli 2 („Isikud, kelle suhtes määrus on kohaldatav”) lõike 1 järgi kohaldatakse seda määrust muu hulgas töötajate suhtes, kelle suhtes kehtivad või on kehtinud ühe või mitme liikmesriigi õigusaktid ning kes on mõne liikmesriigi kodanikud.
8. Määruse nr 1408/71 artikli 3 („Võrdne kohtlemine”) lõige 1 näeb ette, et selle määruse erisätteid arvestades on liikmesriigi territooriumil elavatel isikutel, kelle suhtes on see määrus kohaldatav, liikmesriigi õigusaktide alusel samasugused kohustused ja õigus saada samasuguseid hüvitisi kui kõnealuse liikmesriigi kodanikel.
9. Määruse nr 1408/07 artikli 4 („Reguleerimisala”) lõike 1 järgi kohaldatakse seda määrust kõigi õigusaktide suhtes, mis reguleerivad vanadushüvitisi.
10. Määruse nr 1408/71 II jaotises sätestatakse reeglid kohaldatava õiguse kindlaksmääramiseks. Artikkel 13 („Üldreeglid”) näeb ette:
„1. Vastavalt artiklitele 14c ja 14f alluvad isikud, kelle suhtes käesolevat määrust kohaldatakse, ainult ühe liikmesriigi õigusaktidele. Kõnealused õigusaktid määratakse kindlaks vastavalt käesoleva jaotise sätetele.
2. Arvestades artikleid 14–17:
a) liikmesriigi territooriumil töötava isiku suhtes kehtivad selle riigi õigusaktid, seda ka juhul, kui ta elab teise liikmesriigi territooriumil või kui tema tööandjaks oleva ettevõtja või isiku registrisse kantud asukoht või peamine tegevuskoht asub teise liikmesriigi territooriumil;
[…]”
11. Määruse nr 1408/71 artiklis 16 („Diplomaatiliste ja konsulaaresinduste teenistusse võetud isikute ja Euroopa [Liidu] abiteenistujatega seotud erireeglid”) on sätestatud:
„1. Artikli 13 lõike 2 punkti a sätteid kohaldatakse isikute suhtes, kes töötavad diplomaatilistes ja konsulaaresindustes või kes on selliste esinduste ametnike isiklikus teenistuses.
2. Lõikes 1 käsitletud teenistujad, kes on akrediteerinud või lähetanud liikmesriigi kodanikud, võivad valida, kas nende suhtes kohaldatakse nimetatud riigi õigusakte. Sellist valikuõigust võib iga kalendriaasta lõpul uuesti kasutada ning sellel ei ole tagasiulatuvat jõudu.”
C. Madalmaade õigus
12. Üldise vanaduspensioni seaduse (Algemene Ouderdomswet; edaspidi „AOW”) artikli 6 lõikes 1 on muu hulgas sätestatud, et isikuid, kes elavad Madalmaades ja on teatud vanusest nooremad, tuleb pidada AOW alusel kindlustatuks.
13. Seda reeglit aga leevendab AOW artikli 6 erinevate lõigetega täitevvõimule antud kaalutlusõigus võtta vastu määrusi, millega jäetakse teatud piiritletud isikute kategooriad eelmises punktis nimetatud reegli kohaldamisalast välja.(8)
14. Eelotsusetaotluse järgi on põhikohtuasja toimumise ajaks vastu võetud kolm sellist määrust, milles sätestatakse erinormid konsulaarametnike ja välisriikide teenistujate suhtes ja mille asjakohased sätted on järgmised:
– 19. oktoobri 1976. aasta sotsiaalkindlustusega hõlmatud isikute ringi ulatust ja piiritlemist käsitleva määruse(9) (edaspidi „1976. aasta määrus”) artikkel 2;
– 3. mai 1989. aasta sotsiaalkindlustusega hõlmatud isikute ringi ulatust ja piiritlemist käsitleva määruse(10) (edaspidi „1989. aasta määrus”) artiklid 11 ja 12; ja
– 24. detsembri 1998. aasta sotsiaalkindlustusega hõlmatud isikute ringi ulatust ja piiritlemist käsitleva määruse(11) (edaspidi „1998. aasta määrus”) artikkel 13.
15. Ajavahemikul 1. oktoobrist 1976 kuni 1. juulini 1989 nägi 1976. aasta määrus ette, et konsulaarametnikud ja haldustöötajad ei olnud sotsiaalkindlustussüsteemi alusel kindlustatud, välja arvatud juhul, kui nad olid Madalmaade kodanikud.
16. Ajal, mil 1976. aasta määrus välja anti, asus Madalmaade välisministeerium seisukohale, et Madalmaades elavaid teiste riikide kodanikest konsulaartöötajaid ei saa pidada alalisteks elanikeks konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikli 71 tähenduses. Eelotsusetaotluses on aga selgitatud, et alates 1. augustist 1987 võeti omaks uus lähenemine (edaspidi „uus lähenemine”). Uue lähenemise kohaselt peeti kohapeal palgatud töötajaid alalisteks elanikeks, juhul kui nad olid tööle asumise ajaks elanud Madalmaades rohkem kui aasta. Uut lähenemist kohaldati üksnes neile, kes asusid tööle alates 1. augustist 1987, ning see ei muutnud konsulaadis juba töötavate isikute varem omandatud õigusi ja kohustusi.
17. Samal põhjusel olid 1989. aasta määruse artikli 12 alusel Madalmaade kodanikest või alalistest elanikest konsulaaresinduse töötajad ajavahemikul 1. juulist 1989 kuni 1. jaanuarini 1999 sotsiaalkindlustussüsteemi alusel kindlustatud.
18. Sellegipoolest rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et uus lähenemine ei olnud piisavalt selge, mistõttu seda muudeti. Alates 1. jaanuarist 1999 näeb 1998. aasta määruse artikli 13 lõige 3 ette:
„Sotsiaalkindlustusega ei ole kaetud riigi diplomaatilise esinduse või konsulaaresinduse haldustöötajad, tehnilised töötajad ja abitöötajad, kes töötasid diplomaatilises esinduses või konsulaaresinduses juba enne 1. augustit 1987 ja on diplomaatilises esinduses või konsulaaresinduses alates 1. augustist 1987 katkematult töötanud, välja arvatud juhul, kui nad
a) töötavad Madalmaades muul ametikohal kui sissejuhatavas lauses nimetatud ametikoht või
b) saavad Madalmaade sotsiaalkindlustushüvitisi.
Erandina esimesest lausest on seal nimetatud töötajad ja konsulaarasutuse töötaja erateenistusse võetud töötajad kaetud sotsiaalkindlustusega, kui nad on sotsiaalkindlustussüsteemiga liitunud enne 31. juulit 1987.”
19. Sellega seoses lubas Madalmaade välisministeerium välisriikide konsulaatide töötajatel, kes olid seal töötanud juba enne 1. augustit 1987, enne 15. detsembrit 1999 valida, kas nad soovivad jääda Madalmaade sotsiaalkindlustussüsteemist välja.
II. Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
20. L. F. Evans on 1955. aastal sündinud Ühendkuningriigi kodanik. Aastatel 1972 ja 1973 töötas ta Ühendkuningriigis, kus oli sel ajal ka tema elukoht.
21. 1973. aastal asus L. F. Evans elama Madalmaadesse. 7. novembrist 1973 kuni 31. märtsini 1977 töötas ta järgemööda kahes Madalmaades asutatud äriühingus. 18. aprillist 1977 kuni 1980. aasta aprilli lõpuni töötas ta Rotterdamis asuvas Ühendkuningriigi peakonsulaadis ja sai sealt lahkumise järel Madalmaades töötushüvitist.
22. Alates 17. novembrist 1980 töötab L. F. Evans Amsterdamis asuvas Ameerika Ühendriikide peakonsulaadis (edaspidi „USA konsulaat”) haldustöötajana. Tööleasumise järel oli ta kaetud oma tööandja, USA konsulaadi sõlmitud kollektiivse tervisekindlustuse lepinguga, mis oli sõlmitud Madalmaades asutatud erakindlustusandjaga.
23. USA konsulaati tööle asumisel omistas Madalmaade välisministeerium talle privilegeeritud isiku staatuse (geprivilegieerdenpas). Selle staatuse alusel oli ta muu hulgas vabastatud enamiku maksude tasumisest ja enamiku sissemaksete tegemisest. Eelotsusetaotluse esitanud kohtule USA konsulaadi esitatud andmetest nähtub, et alates tööle asumisest ei ole L. F. Evansi töötasult sotsiaalkindlustusmakseid kinni peetud.
24. Kasutades eespool punktis 19 viidatud valikuvõimalust, valis L. F. Evans 5. detsembri 1999. aasta deklaratsiooniga (edaspidi „5. detsembri 1999. aasta deklaratsioon”) posted‑staatuse, mis tähendab seda, et ta „ei ole [Madalmaade] sotsiaalkindlustussüsteemi alusel kindlustatud, mistõttu ei ole tal õigust sellega sätestatud kindlustuskaitsele”.
25. Vastusena L. F. Evansi taotlusele teavitas Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (sotsiaalkindlustusasutuse nõukogu; edaspidi „Svb”) 27. märtsil 2008 teda seoses vanaduspensioniga AOW alusel täitunud kindlustusperioodidest. Svb asus seisukohale, et arvesse võetakse ajavahemik 7. novembrist 1973 kuni 18. novembrini 1980, kuid tema hinnangul ei olnud L. F. Evans alates tööleasumisest USA konsulaadis enam kindlustatud.
26. L. F. Evans vaidlustas selle otsuse Rechtbank Amsterdamis (Amsterdami ringkonnakohus). Rechtbank Amsterdam tegi 15. märtsil 2011 otsuse, mille järgi tuleb L. F. Evansit määruse nr 1408/71 artikli 3 ja Euroopa Kohtu otsuse Boukhalfa(12) alusel ajavahemiku 18. novembrist 1980 kuni 12. märtsini 2008 osas käsitada AOW alusel kindlustatud isikuna. Peale selle leidis see kohus, et L. F. Evans elab alaliselt Madalmaades ja asjaolu, et talle on omistatud privilegeeritud isiku staatus, ei ole selles osas asjakohane.
27. Svb kaebas selle otsuse edasi Centrale Raad van Beroep’i (sotsiaalkindlustusasju teise astmena lahendav kohus). Kaheldes määruse nr 1612/68 ja määruse nr 1408/71 õiges tõlgenduses, otsustas see kohus menetluse peatada ja esitada järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas määruse nr 1408/71 artiklit 2 ja/või artiklit 16 tuleb tõlgendada nii, et selline isik nagu L. F. Evans, kes on liikmesriigi kodanik ja kes on kasutanud töötajate vaba liikumise õigust, ning kelle suhtes olid kohaldatavad sotsiaalkindlustust reguleerivad Madalmaade õigusnormid ja kes asus seejärel konsulaarasutuse töötajana tööle Madalmaades asuvasse Ameerika Ühendriikide peakonsulaati, ei kuulu kõnealuse tööleasumise kuupäevast enam nimetatud määruse isikulisse kohaldamisalasse?
Kui vastus on eitav:
2a. Kas määruse nr 1408/71 artiklit 3 ja/või määruse nr 1612/68 artikli 7 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et asjaolu, et L. F. Evansile on omistatud privilegeeritud isiku staatus, mille alusel on ta muu hulgas vabastatud kohustusest liituda sotsiaalkindlustussüsteemiga ja teha sellesse sissemakseid, on piisav, et õigustada kodakondsuse alusel toimunud diskrimineerimist?
2b. Milline tähtsus tuleb sellega seoses omistada asjaolule, et L. F. Evans tegi 1999. aasta detsembris järelepärimise peale valiku privilegeeritud isiku staatuse säilitamise kasuks?”
28. Kirjalikud seisukohad on esitanud L. F. Evans, Svb, Madalmaade ja Portugali valitsus ning komisjon. Nad kõik – välja arvatud Portugali valitsus – esitasid 9. aprillil 2014 toimunud istungil ka suulised seisukohad.
III. Analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
29. Sissejuhatavalt: kuivõrd menetletav kohtuasi puudutab enne 1. maid 2010 lõppenud töösuhtest tulenevat kohustuslikku kindlustust, tuleb seda käsitleda tuginedes määrusele nr 1408/71.
30. Esimene küsimus puudutab seda, kas L. F. Evansiga samasuguses olukorras olev isik kuulub määruse nr 1408/71 artiklis 2 sätestatud ratione personae kohaldamisalasse seoses ajavahemikuga, mil ta töötas USA konsulaadis.(13) Svb ei vaidlusta asjaolu, et ajavahemikud, mil L. F. Evans töötas Madalmaades enne USA konsulaati tööleasumist, tuleb tema vanaduspensioni arvestamisel arvesse võtta, ning seda põhjendatult. Sarnaselt komisjoniga leian ma, et on keeruline ette kujutada, nagu võiks L. F. Evans asuda nende ajavahemike osas väljaspool määruse nr 1408/71 ratione personae kohaldamisala.
31. Teine küsimus, millele tuleb vastata olukorras, kui Euroopa Kohus leiab, et määrus nr 1408/71 on kohaldatav ajavahemikule, mil L. F. Evans töötas USA konsulaadis, puudutab seda, kas selle ajavahemiku arvesse võtmata jätmine tema vanaduspensioni arvutamisel, tuginedes tema privilegeeritud isiku staatusele ja 5. detsembri 1999. aasta deklaratsioonile, kujutab endast õigustamatut diskrimineerimist kodakondsuse alusel.
32. Mõlemale küsimusele vastamiseks tuleb käsitleda konsulaarsuhete Viini konventsiooni eesõigusi ja vabastusi puudutavaid sätteid. Need sätted jõustusid Madalmaades aga alles 16. jaanuaril 1986, seega rohkem kui viis aastat pärast seda, kui L. F. Evans asus tööle USA konsulaadis. Seega tuleb sissejuhatuseks uurida, kas sel ajal sai konsulaarsuhete Viini konventsiooni pidada osaks rahvusvahelisest tavaõigusest.
B. Sissejuhatav küsimus: konsulaarsuhete Viini konventsiooni ratione temporis kohaldatavus
33. Toetamaks oma väidet, mille kohaselt ei kuulunud L. F. Evans USA konsulaadis töötamise ajal määruse nr 1408/71 ratione personae kohaldamisalasse, tugineb Madalmaade valitsus konsulaarsuhete Viini konventsiooni konsulaareesõigusi ja –puutumatust puudutavatele teatud sätetele. Ametlikult see konventsioon L. F. Evansi konsulaadis tööleasumise ajal Madalmaades siiski ei kehtinud, vaid jõustus seal alles 16. jaanuaril 1986. Sellegipoolest võivad konventsiooni sätted olla asjakohased ulatuses, milles nad kodifitseerivad selles küsimuses rahvusvahelise tavaõiguse norme. Sel juhul tuleb nendega liidu õiguse sätete tõlgendamisel arvestada (vt käesoleva ettepaneku punkt 52).
34. Minu teada ei ole Euroopa Kohtul seni olnud võimalust konsulaarsuhete Viini konventsiooniga seonduvaid küsimusi käsitleda. Sellegipoolest on olemas esinduslik kohtupraktika konsulaarsuhete Viini konventsiooni „sõsarkonventsiooni”, nimelt diplomaatiliste suhete Viini konventsiooni osas.(14)
35. Euroopa Kohus on leidnud, et diplomaatiliste suhete Viini konventsioon on rahvusvaheline leping, mis on sõlmitud liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel nende pädevuste teostamisel diplomaatiliste suhete alal. Diplomaatiliste suhete Viini konventsioon puudutab põhimõtteliselt riikide bilateraalseid suhteid, mitte aga suhteid Euroopa Liidu – kes ei ole muu hulgas selle konventsiooni pool – ning riikide vahel.(15) Lisaks sellele on Euroopa Kohus leidnud, et riikides, millesse ametnikud lähetatakse, esindavad riike rahvusvahelise tavaõiguse normide alusel saatkonnad või diplomaatilised esindused ja rahvusvaheliste organisatsioonide juures asuvad alalised esindused. Rahvusvahelise tavaõiguse norme „kodifitseerib eelkõige” diplomaatiliste suhete konventsioon.(16)
36. Konsulaarametnike ja –töötajate eesõigusi ja vabastusi puudutavate diplomaatiliste suhete Viini konventsiooni sätete kohta on Rahvusvaheline Kohus leidnud, et tegemist on rahvusvahelises õiguses sügavalt juurdunud põhimõtetega.(17) Kuigi Rahvusvaheline Kohus ei ole sõnaselgelt otsustanud, et diplomaatiliste suhete Viini konventsioon kujutab endast rahvusvahelise tavaõiguse normide kodifikatsiooni, on ta sellegipoolest leidnud, et mõlemas „Viini konventsioonis, millega kodifitseeritakse diplomaatiliste ja konsulaarsuhete õigus, on sätestatud riikide vahel rahumeelsete suhete säilitamiseks hädavajalikud põhimõtted ja eeskirjad, mida tunnustavad igasuguse usutunnistuse, kultuuri ja poliitilise korraldusega riigid maailmas.”(18)
37. Seega lähtudes Euroopa Kohtu praktikast diplomaatiliste suhete Viini konventsiooni osas ja Rahvusvahelise Kohtu praktikast mõlema konventsiooni osas, asun ma seisukohale, et konsulaarsuhete Viini konventsiooni (mille osalised on nüüd kõik liikmesriigid) artiklid 48 ja 71 kui eesõigusi ja vabastusi puudutavad sätted kodifitseerivad rahvusvahelist tavaõigust, nagu ka Madalmaade valitsus on väitnud.
38. Kuivõrd käsitletav kohtuasi puudutab osaliselt ajavahemikku (17. novembrist 1980 kuni 16. jaanuarini 1986), mil konsulaarsuhete Viini konventsioon ei olnud Madalmaades jõustunud, kuid Rahvusvaheline Kohus oli juba teinud otsuse Teherani pantvangiasjas, on konsulaarsuhete Viini konventsiooni eesõigusi ja vabastusi puudutavad sätted tavaõigusena kohaldatavad ka sellele ajavahemikule.
C. Esimene küsimus: määruse nr 1408/71 ratione personae kohaldamisala
39. Esmalt peab Euroopa Kohus lahendama küsimuse, kas määruse nr 1408/71 artikli 2 alusel kehtivad L. F. Evansi suhtes liikmesriigi õigusaktid.(19)
40. Minu teada ei ole Euroopa Kohus veel käsitlenud konkreetset olukorda, mille puhul on töösuhe töötaja ja välisriigi(20) vahel selle saatkonnas või konsulaadis liikmesriigis, mille kodanik töötaja ei ole.(21) Võimalikke lähenemisi on mitu.
41. Näiteks selleks, et asuda seisukohale, mille järgi kuulus L. F. Evans määruse nr 1408/71 kohaldamisalasse, tugines Rechtbank Amsterdam muu hulgas kohtuotsusele Boukhalfa.(22) See kohtupraktika(23), millesse kuulub ka kohtuotsus Boukhalfa, puudutab juhtumeid, mille puhul tehti tööd väljaspool Euroopa Liidu tõelist territooriumi, või mille puhul oli vähemalt ebaselge, kas töö tegemise kohta peaks pidama Euroopa Liidu territooriumiks.
42. Seevastu käesolev kohtuasi puudutab olukorda, mil töötaja on kahtlemata töötanud liidu territooriumil.(24) Seega ei pea Euroopa Kohus valima territoriaalsuse ja kohtuotsuses Boukhalfa(25) kujundatud Euroopa Liiduga „piisavalt tiheda seose” põhimõtte vahel: tuleb lihtsalt kohaldada esimest põhimõtet.
43. Seega ei oleks ebaloogiline väita, et puhtalt territoriaalsuse põhimõtte alusel kehtivad L. F. Evansi suhtes liikmesriigi õigusaktid ja seega on määrus nr 1408/71 tema olukorrale kohaldatav. Selle seisukoha toetuseks on ahvatlev tugineda kohtupraktikale, mille järgi ei kaota liidu kodanik, kes töötab muus liikmesriigis kui tema päritoluliikmesriik, oma töötaja staatust ELTL artikli 45 tähenduses, kui ta asub tööle rahvusvahelises organisatsioonis (nagu Euroopa Kosmoseagentuur, Euroopa Lennuliikluse Ohutuse Organisatsioon või Euroopa Patendiorganisatsioon). Sama kehtib ka siis, kui tema saabumist töökohariiki ja selles elamist reguleerib rahvusvahelise organisatsiooni ja selle asukohariigi vahel sõlmitud rahvusvaheline leping.(26)
44. Sellegipoolest ei ole see lähenemine minu arvates järgmistel põhjustel piisav.
45. Käsitletavas kohtuasjas on tegemist erilise olukorraga, milles rahvusvaheline õigus annab elukohariigile võimaluse kohaldada selle riigi alalistest elanikest konsulaartöötajatele oma sotsiaalkindlustusalaseid õigusakte või jätta need kohaldamata. Konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikli 48 lõike 1 järgi ei ole vastuvõtval riigil üldiselt tõepoolest õigust nõuda välisriigi konsulaartöötajatelt sotsiaalkindlustusmaksete tasumist.(27) Erandina näeb konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikli 71 lõige 2 ette, et vastuvõtvas riigis alaliselt elavatel konsulaartöötajatel on ainult asukohariigi antud soodustused, eesõigused ja puutumatus.
46. Teisisõnu ei kohusta rahvusvaheline õigus riike neis alaliselt elavate konsulaartöötajate suhtes erandit tegema ega ka keela sellise erandi tegemist, vaid jätab selle siseriikliku õiguse küsimusena nende otsustada.
47. Käsitletavas kohtuasjas vabastasid Madalmaad 1976. aasta määrusega sotsiaalkindlustusmaksete tasumisest esialgu kõik alalistest elanikest konsulaartöötajad, kes ei olnud Madalmaade kodanikud. Uue lähenemisega aga võrdsustasid Madalmaad alates 1. augustist 1987 oma kodanikest konsulaartöötajad ja alalistest elanikest välisriigi konsulaartöötajad, kohustades neid kõiki tegema sissemakseid Madalmaade sotsiaalkindlustussüsteemi.
48. Kuivõrd L. F. Evans töötas USA konsulaadis enne seda kuupäeva, ei olnud ta Madalmaade sotsiaalkindlustussüsteemi alusel kohustuslikult kindlustatud.
49. Sellegipoolest anti L. F. Evansile – nagu ka teistele samas olukorras olnud isikutele – 1999. aastal võimalus liituda Madalmaade sotsiaalkindlustussüsteemiga, millest ta keeldus. Seega otsustas L. F. Evans mitte liituda Madalmaade sotsiaalkindlustussüsteemiga ega teinud sellesse ka sissemakseid. Enamgi veel, privilegeeritud isiku staatusest tulenevalt oli L. F. Evans vabastatud ka maksude tasumisest Madalmaades.
50. Sellest tuleneb, et USA konsulaadis töötamise ajal ei kehtinud L. F. Evansi suhtes liikmesriigi õigusaktid. Teisisõnu ei olnud määrus nr 1408/71 sel ajavahemikul tema suhtes kohaldatav(28), sest kõik määruse artiklis 2 sätestatud tingimused ei olnud täidetud.
51. Selles valguses ei saa asjassepuutuvat liikmesriiki kritiseerida selles, et ta on õiguspäraselt kasutanud rahvusvahelisest õigusest tulenevat võimalust nõuda, et alalistest elanikest konsulaartöötajad teeksid alates 1. augustist 1987 sissemakseid tema sotsiaalkindlustussüsteemi.
52. Esmalt tuleb meenutada, et Euroopa Liit on seotud rahvusvahelise tavaõiguse normidega(29) ja liidu õigust – sealhulgas määrust nr 1408/71 – tuleb tõlgendada kooskõlas nende normidega(30), sealhulgas konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikli 71 lõikega 2. Euroopa Kohus on sellest täiesti teadlik, sest ta on juba tõlgendanud määrust nr 1408/71 rahvusvahelise õiguse üldpõhimõtete valguses.(31) Kuigi konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikkel 73(32), millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab, annab ülimuse teistele kehtivatele rahvusvahelistele lepingutele – nagu Euroopa Liidu aluslepingud(33) –, on see järjestus oluline üksnes vastuolu korral ega välista kohustust tõlgendada liidu õigust kooskõlas konsulaarsuhete Viini konventsiooni vabastusi ja eesõigusi puudutavate sätetega.(34) Seda arvestades tuleks määruse nr 1408/71 artiklis 2 viidatud nõuet, mille järgi peavad isiku suhtes kehtima liikmesriigi õigusaktid, tõlgendada lähtudes konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikli 71 lõikest 2.
53. Teiseks kaasneb iga reformiga – nagu uue suundumuse omaksvõtmisega – juba definitsiooni järgi status quo muutumine, mille suhtes tuleb kehtestada üleminekusätted. Kui need normid ei riiva ülemäära kehtivaid õigusi, tuleb nendega nõustuda.
54. Viimaks, õigus otsustada, kas kohaldatakse siseriiklikku õigust, oli viimselt L. F. Evansi olukorras olevatel isikutel, kuivõrd nad said valida oma privilegeeritud isiku staatuse säilitamise ja Madalmaade sotsiaalkindlustussüsteemiga liitumise vahel. Sellegipoolest tuleb rõhutada, et selline valik ei saa mõjutada riikide sellekohase kaalutlusõiguse õiguspärasust rahvusvahelise õiguse alusel.
55. Jääb üle teha kindlaks, kas olukorda mõjutab kuidagi määruse nr 1408/71 artikkel 16: säte, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus sõnaselgelt nimetab. Selle sättega nähakse ette erinorm seoses diplomaatilistes ja konsulaaresindustes töötavate isikutega. Kas selle normi õige tõlgenduse korral kuuluvad kõik liidu kodanikud, kes töötavad diplomaatilistes või konsulaaresindustes, sealhulgas välisriikide esindustes, määruse nr 1408/71 kohaldamisalasse?
56. Ma ei usu, et see on nii.
57. Erandina määruse nr 1408/71 artikli 13 lõike 2 punktis a sätestatud üldreeglist (mis annab lex loci laboris põhimõtte alusel tööandja asukohaliikmesriigi ees eelise töökohaliikmesriigile) – mida kohaldatakse selle määruse artikli 16 lõike 1 alusel ka „isikute suhtes, kes töötavad diplomaatilistes ja konsulaaresindustes või kes on selliste esinduste ametnike isiklikus teenistuses” – annab artikli 16 lõige 2 kindlustatud isikule, kes on akrediteerinud või lähetanud riigiks oleva liikmesriigi kodanik, õiguse alluda selle riigi õigusaktidele.(35) Minu arvates tuleks artikli 16 lõikeid 1 ja 2 tõlgendada koos, kuivõrd artikli 16 lõige 1 üksinda ei näi reguleerivat olukordi, mis ei oleks juba hõlmatud artikli 13 lõike 2 punktis a ette nähtud lex loci laboris põhimõttega.(36) Seega on artikli16 eesmärk anda lähetatud diplomaatilisele töötajale või konsulaartöötajale võimaluse valida, kas tema suhtes kohaldatakse töökohariigi või päritoluriigi õigust.
58. Seejuures ei täpsusta määruse nr 1408/71 artikli 16 lõike 2 ingliskeelse versiooni sõnastus seda, kas seda sätet kohaldatakse üksnes liikmesriikide diplomaatiliste ja konsulaaresinduste töötajatele või ka neile, kes töötavad Euroopa Liidus välisriikide diplomaatilistes ja konsulaaresindustes.(37) Keeleline võrdlus toob aga esile, et määruse nr 1408/71 artikli 16 lõike 2 taani-, hollandi- ja saksakeelse versiooni ülesehitus on mõnevõrra erinev ja mitmest teisest keeleversioonist täpsem, kuna need viitavad ainult töötajatele, kes on lähetava liikmesriigi kodanikud.(38) Seega selgub eelkõige nendest keeleversioonidest, et artikli 16 lõiget 2 ei kohaldata olukordadele, kus lähetanud riik on välisriik, nagu käsitletavas kohtuasjas.
59. Sellest keelelisest küsimusest lahus näib määruse nr 1408/71 ülesehitus ja eesmärk kõvale jätvat nii töösuhted liikmesriikide kolmandates riikides asuvate saatkondade ja konsulaatidega kui ka töösuhted välisriikide saatkondade ja konsulaatidega, mis asuvad liidu territooriumil.
60. Mis puudutab määruse nr 1408/71 ülesehitust, siis viitab artikkel 2 tõepoolest „ühe või mitme liikmesriigi õigusaktidele”, mitte kolmanda riigi õigusaktidele.
61. Veel enam, kui pidada määrust (või selle konkreetseid sätteid) sellistele olukordadele kohaldatavaks, oleksid selle määruse ja teatud rahvusvaheliste konventsioonide omavahelisi suhted reguleerivad määruse nr 1408/71 artiklid 6–9 sisutühjad.(39)
62. Mis puudutab määruse nr 1408/71 üldist eesmärki, siis on see liikmesriikide sotsiaalkindlustusalaste õigusaktide kooskõlastamine liidu sees. See ilmneb mitmest määruse põhjendusest.(40) Lisaks sellele on Euroopa Kohus järjekindlalt leidnud, et „määruse nr 1408/71 sätted, mis määravad kindlaks kohaldatava õiguse, [moodustavad] täieliku kollisiooninormide süsteemi, mille tulemusel piiratakse siseriiklike seadusandjate pädevust määrata nende asjassepuutuva siseriikliku õiguse ulatust ja kohaldamistingimusi seoses isikutega, kelle suhtes see õigus kehtib, ja territooriumiga, kus tekivad siseriiklike sätete õiguslikud tagajärjed” (kohtujuristi kursiiv).(41) Ei oleks loogiline tõlgendada seda dictum’it nii, et see hõlmab kolmandate riikide seadusandjaid, kelle suhtes Euroopa Liidul ei ole mingit pädevust. See tuleneb ühtlasi asjaolust, mille järgi kuuluvad kolmandad riigid määrusega nr 1408/71 kehtestatud koordinatsioonisüsteemi üksnes siis, kui liidu seadusandja on selle sõnaselgelt ette näinud.(42)
63. Kohtuotsus Aldewereld näib kinnitavat seisukohta, mille järgi on määruse nr 1408/71 artikli 16 eesmärk lahendada probleem Euroopa Liidu sees. Ilma artiklis 16 esitatud valikuvõimaluseta oleks liikmesriigil keeruline vältida oma kodanike värbamisel probleeme, mis võivad tekkida selle liikmesriigi õigusaktide kohaldamisel, kus nad töötavad, juhul kui päritoluliikmesriigi sotsiaalkindlustusalased õigusaktid on nende suhtes soodsamad.(43) See aga ei näi olevat konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikliga 48 taotletav eesmärk.(44)
64. Sellel taustal oleks välisriigi saatkondades ja konsulaatides töötavate isikute automaatset paigutamist määrusega nr 1408/71 kehtestatud sotsiaalkindlustussüsteemide kooskõlastamise kohaldamisalasse (või isegi üksnes sellist oletust) keeruline sobitada diplomaatiliste suhete Viini konventsiooni artikli 33 lõikes 1 ja konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikli 48 lõikes 1 sätestatud eranditega.
65. Seega ei muuda määruse nr 1408/71 artikkel 16 minu põhiseisukohta, mille järgi ei kehtinud L. F. Evansi suhtes USA konsulaadis töötamise ajal liikmesriigi õigusaktid ja seega ei olnud määrus ka kohaldatav. Asjaolu, et L. F. Evans väidab, et teda on kodakondsuse alusel õigusvastaselt diskrimineeritud, ei saa iseenesest tuua seda küsimust määruse kohaldamisalasse.
66. Viimaks, nagu ka komisjon on õigesti välja toonud, ei ole asjakohane tõsiasi, et L. F. Evans oli tervisekindlustusega kaetud USA konsulaadi Madalmaade kindlustusandjaga sõlmitud kollektiivkindlustuslepingu alusel, kuivõrd töösuhte poolte vahel sõlmitud lepingud ei kuulu ühelgi juhul määruse nr 1408/71 kohaldamisalasse (vt määruse artikli 1 punkt j).(45)
67. Sellel taustal teen ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks esimesele küsimusele, et määruse nr 1408/71 artiklite 2 ja 16 õige tõlgenduse korral ei ole see määrus ühelgi töösuhte hetkel kohaldatav liikmesriigi kodanikule, kes töötab teises liikmesriigis välisriigi konsulaadi haldus‑ või tehnilise töötajana, juhul kui asukohaliikmesriigi konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikli 71 lõike 2 alusel vastu võetud õigusaktid välistavad selle isiku kuulumise tema sotsiaalkindlustussüsteemi.
D. Teine küsimus: diskrimineerimine
68. Teine küsimus on esitatud alternatiivina. Ma vastan sellele lühidalt, juhuks kui Euroopa Kohus ei nõustu mu seisukohaga, mille järgi ei ole määrus nr 1408/71 eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetletava olukorra suhtes kohaldatav.
69. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas L. F. Evansi privilegeeritud isiku staatusest ja 5. detsembri 1999. aasta deklaratsioonist tulenevalt ei saa teda käesolevas asjas pidada kodakondsuse alusel diskrimineerimise ohvriks.(46)
70. Kui järeldada, et L. F. Evansile kohaldati USA konsulaadis töötamise ajal liikmesriigi õigusakte, tuleks samuti kohaldada ELTL artiklis 45, määruse nr 1612/68 artiklis 7 ja määruse nr 1408/71 artiklis 3 sätestatud diskrimineerimiskeeldu.
71. Nendes sätetes ette nähtud diskrimineerimiskeeld ei nõua mitte üksnes seda, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt, vaid ka seda, et erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi. Selline käsitlemine on põhjendatud üksnes siis, kui see rajaneb objektiivsetel, asjaomase isiku kodakondsusest sõltumatutel ning õiguspäraselt saavutatava eesmärgi suhtes proportsionaalsetel kaalutlustel.(47)
72. Käsitletavas kohtuasjas soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas L. F. Evansi eristaatus on piisavalt erinev, et eristada teda isikust, kes töötab välisriigi konsulaadis ja on kas i) liidu kodanik, kes elab pärast 1. augustit 1987 alaliselt Madalmaades või ii) Madalmaade kodanik (edaspidi „ülejäänud kaks konsulaartöötajate kategooriat”).
73. Selles osas väidavad Svb ja Madalmaade valitsus, et L. F. Evansi olukorda ei saa võrrelda ülejäänud kahe konsulaartöötajate kategooria olukorraga. Teise võimalusena väidavad need menetlusosalised, et 1976. aasta määruse, 1989. aasta määruse ja 1998. aasta määrusega sätestatud normid ei erista isikuid kodakondsuse alusel ja on rahvusvahelise avaliku õiguse alusel igal juhul õigustatud.
74. Minu arvates ei ole käsitletavas kohtuasjas tegemist diskrimineerimisega, kuivõrd L. F. Evansi olukord ei ole ülejäänud kahe konsulaartöötajate kategooria olukorraga võrreldav.
75. Konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikli 71 lõike 2 järgi reguleeris L. F. Evansi kuulumist Madalmaade sotsiaalkindlustussüsteemi siseriiklik õigus. Juhul, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et see tegur iseenesest ei aseta L. F. Evansi olukorda määruse nr 1408/71 kohaldamisalast välja, rõhutaksin ma, et L. F. Evansi olukord oli ülejäänud kahe konsulaartöötajate kategooria olukorrast nii faktiliste kui õiguslike asjaolude poolest objektiivselt erinev.
76. L. F. Evansi olukord on õiguslike asjaolude poolest erinev, kuivõrd erinevalt ülejäänud kahest konsulaartöötajate kategooriast, kes on kohustuslikult kindlustatud ja kohustatud Madalmaade sotsiaalkindlustussüsteemi sissemakseid tegema, oli tema esialgu sellesse süsteemi kuulumisest vabastatud ja hiljem olukorras, kus selle süsteemiga liitumine sõltus tema enda valikust.(48) L. F. Evansi olukord erineb faktiliste asjaolude poolest, kuivõrd sellest õiguslikust erinevusest ja tema tehtud valikust tulenevalt ei teinud ta ka pärast 17. novembrit 1980 sissemakseid Madalmaade sotsiaalkindlustussüsteemi. L. F. Evansi olukorras oleval töötajal ei saa seega olla samasuguseid sotsiaalkindlustusalaseid ootusi nagu ülejäänud kahte konsulaartöötajate kategooriasse kuuluvatel isikutel.
77. Seega, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et määrus nr 1408/71 on käesoleval juhul kohaldatav, ei poolda ma järeldust, mille kohaselt on käsitletava kohtuasja asjaolude puhul tegemist õigustamatu diskrimineerimise juhtumiga.
78. Seisukohast, millele ma asusin eespool ettepaneku punktis 76, tuleneb, et kui teise küsimuse punkti b tuleb mõista niimoodi, et sellega soovitakse seoses 5. detsembri 1999. aasta deklaratsiooniga teada, kas L. F. Evans on õigustamatu diskrimineerimise ohver, vastaksin ma eitavalt. Kui aga eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks teise küsimuse punktiga b soovima, et Euroopa Kohus selgitaks – juhul, kui Euroopa Kohus leiab, et L. F. Evansi olukord on ülejäänud kahe konsulaartöötajate kategooria olukorraga võrreldav, ja järeldab, et teda on kodakondsuse alusel erinevalt koheldud –, kas 5. detsembri 1999. aasta deklaratsioon võiks selle õigusvastase olukorra lahendada, siis on minu seisukoht järgmine.
79. Euroopa Liidu toimimise lepingu vaba liikumise õigust puudutavad põhinormid, sh ELTL artikkel 45, on esmase õiguse sätted, mis annavad üksikisikutele õigusi, mida siseriiklikud kohtud peavad kaitsma.(49) Tegelikult on need normid siseturu nurgakivid. Sellega seoses tuletan ma meelde, et liikmesriike on isegi peetud vastutavaks, juhul kui nad ei olnud teinud piisavalt, et tagada liikumisvabadust.(50) Teatud asjaoludel ei saa ELTL artiklis 45 sätestatud kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelust hoiduda isegi üksikisikud.(51)
80. ELTL artiklis 45 peegelduv „diskrimineerimise” mõiste on lisaks sellele objektiivne mõiste. Euroopa Kohus on leidnud, et töötajate vaba liikumine Euroopa Liidus nõuab igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul.(52)
81. Seega ei ole subjektiivsetel asjaoludel siin minu hinnangul kuigi suurt tähtsust. Teisisõnu, see, kas isik on teinud oma diskrimineerimise osas valiku, ei muuda diskrimineerimist olematuks. Seega ei saa ma nõustuda sellega, et 5. detsembri 1999. aasta deklaratsiooni tõttu ei saaks L. F. Evans venire contra factum proprium põhimõtte alusel väita, et teda on diskrimineeritud.
82. Vastupidise seisukoha kaitsmine tähendaks seda, et liikmesriike julgustataks survestama üksikisikuid, et need nõustuksid õigusvastase olukorraga ja – nagu L. F. Evans ka istungil väitis – heidutama neid kasutamast õigusi, mida aluslepingu vaba liikumise sätted neile otseselt annavad.(53) Seega, juhul kui Euroopa Kohus peaks otsustama, et määrus nr 1408/71 ei ole kohaldatav ja kõnealused Madalmaade õigusnormid rikuvad kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeldu, ei ole ma kindel, et 5. detsembri 1999. aasta deklaratsioon takistab L. F. Evansit kasutamast talle ELTL artikliga 45 otse antud õigust mitte taluda diskrimineerimist.
IV. Ettepanek
83. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Centrale Raad van Beroep’i (Madalmaad) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Nõukogu 14. juuni 1971. aasta määruse (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes artiklite 2 ja 16 õige tõlgenduse korral ei ole see määrus ühelgi töösuhte hetkel kohaldatav liikmesriigi kodanikule, kes töötab teises liikmesriigis välisriigi konsulaadi haldus‑ või tehnilise töötajana, juhul kui konsulaarsuhete Viini konventsiooni artikli 71 lõike 2 alusel vastu võetud asukohaliikmesriigi õigusaktid välistavad selle isiku kuulumise tema sotsiaalkindlustussüsteemi.