FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 10. september 2013 (1)
Sag C-43/12
Europa-Kommissionen
mod
Europa-Parlamentet,
Rådet for Den Europæiske Union
»Direktiv 2011/82/EU – grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser – valg af hjemmel – artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF – artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF«
1. Med det foreliggende søgsmål anfægter Kommissionen det retsgrundlag, hvorpå Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/82/EU af 25. oktober 2011 om fremme af grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser (2) (herefter »direktivet«) er blevet vedtaget.
2. Dette direktiv indfører et system til udveksling af oplysninger, som gør det muligt for den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor en færdselslovsovertrædelse er blevet begået, at opnå de oplysninger fra registreringsmedlemsstaten, som gør det muligt for den at identificere den person, som er ansvarlig for den konstaterede forseelse.
3. Indledningsvis havde Kommissionen baseret sit forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fremme af grænseoverskridende retshåndhævelse på trafiksikkerhedsområdet (3) på artikel 71, stk. 1, litra c), EF, nu artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF.
4. Denne sidste bestemmelse findes i afsnit VI i tredje del af EUF-traktaten om transport. Den er affattet således:
»Med henblik på gennemførelsen af artikel 90 og under hensyntagen til transportspørgsmålenes særlige karakter fastsætter Europa-Parlamentet og Rådet [for Den Europæiske Union] efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det [Europæiske] Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget [for Den Europæiske Union]:
[…]
c) foranstaltninger til forbedring af transportsikkerheden
[…]«
5. Efter lange og svære forhandlinger, der førte til en begrænsning af direktivets indhold, fandt Rådet, at direktivet ikke skulle vedtages inden for rammerne af den fælles transportpolitik, men på grundlag af artikel 87, stk. 2, TEUF, som findes i kapitel 5 (»Politisamarbejde«) i afsnit V (»Et område med frihed sikkerhed og retfærdighed«) i tredje del af EUF-traktaten. Efter aftale med Parlamentet er det dette retsgrundlag, der er endeligt fastholdt.
6. Artikel 87, stk. 1, TEUF bestemmer, at »Unionen etablerer et politisamarbejde, der inddrager alle medlemsstaternes kompetente myndigheder, herunder politi, toldmyndigheder og andre særlige retshåndhævende myndigheder inden for forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger«.
7. I henhold til artikel 87, stk. 2, TEUF:
»Med henblik på stk. 1 kan Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure fastlægge foranstaltninger vedrørende:
a) indsamling, opbevaring, behandling, analyse og udveksling af relevante oplysninger
[…]«
8. Til støtte for sit standpunkt om, at direktivet skulle have været vedtaget på grundlag af artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF, henviser Kommissionen til, at direktivet har til hovedformål at forbedre trafiksikkerheden, og at dette formål henhører under den fælles transportpolitik. Den mekanisme til udveksling af oplysninger, som direktivet har gennemført, er kun et middel til at nå et sådant mål.
9. Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at artikel 87, stk. 2, TEUF har et anvendelsesområde, der er begrænset til strafferetten, således at denne bestemmelse kun ville kunne tjene som retsgrundlag for tilvejebringelsen af et system til udveksling af oplysninger vedrørende strafbare handlinger. For at fastslå, hvad begrebet strafferetlig dækker over i EU-retten, skal der henvises til de kvalificeringer, der opretholdes i national ret. Kun de forseelser, der formelt er del af medlemsstaternes strafferet, vil derfor kunne være genstand for udveksling af oplysninger i henhold til artikel 87, stk. 2, TEUF.
10. Henset til den opfattelse af denne bestemmelses anvendelsesområde, som Kommissionen således lægger til grund, henhører den mekanisme til udveksling af oplysninger, som direktivet har gennemført, efter Kommissionens opfattelse ikke under politisamarbejdet som omhandlet i artikel 87, TEUF. De færdselslovsovertrædelser, som er omhandlet i direktivet, er nemlig ikke udelukkende kvalificeret som »strafbare handlinger« i medlemsstaternes retssystemer. En undersøgelse af disse staters retssystemer vil således vise, at disse overtrædelser i visse medlemsstater anses for at være administrative forseelser, i andre strafbare handlinger. Konstateringen af, at færdselslovsovertrædelser i visse medlemsstater kan anses for at udgøre administrative forseelser, vil derfor være til hinder for, at Den Europæiske Union gennemfører et system til udveksling af oplysninger vedrørende færdselslovsovertrædelser på grundlag af artikel 87, stk. 2, TEUF.
11. Parlamentet og Rådet bestrider Kommissionens synspunkt i lighed med alle de medlemsstater, som har afgivet indlæg i sagen (4).
12. Af de grunde, som jeg vil redegøre for nedenfor, er jeg ligeledes af den opfattelse, at Kommissionen forsvarer en for restriktiv opfattelse af anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 2, TEUF, og at denne bestemmelse udgjorde det korrekte retsgrundlag for det system til udveksling af oplysninger, som direktivet gennemfører.
I – Stillingtagen
13. Det foreliggende søgsmål kræver, at det fastslås, om et system til udveksling af oplysninger, der gør det muligt at identificere personer, der har begået en færdselslovsovertrædelse i en anden medlemsstat end registreringsstaten, henhører under politisamarbejdet, der er reguleret af artikel 87 TEUF, selv om et sådant system har til formål at forbedre trafiksikkerheden, og de pågældende forseelser ikke er kvalificeret som »strafbare handlinger« i alle medlemsstaterne.
14. Jeg vil indledningsvis præcisere – selv om det måske giver sig selv – at fastlæggelsen af det korrekte retsgrundlag for vedtagelsen af direktivet på ingen måde må påvirkes af de institutionelle særegenheder, som stadig efter Lissabontraktaten kendetegner EUF-traktatens afsnit V, tredje del, om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed fra de andre sektorpolitikker. Jeg tænker særligt på protokol nr. 21 om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, samt på protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til samme traktater.
15. Ifølge fast retspraksis skal valget af retsgrundlag for en fællesskabsretsakt foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Hvis en gennemgang af en foranstaltning viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller disse led kan bestemmes som det primære, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære formål eller led (5).
16. Som anført i artikel 1, er formålet med direktivet »at sikre et højt beskyttelsesniveau for alle trafikanter i Unionen ved at fremme grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser og dermed også håndhævelse af sanktionerne, når disse overtrædelser er begået med et køretøj, der er registreret i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor overtrædelsen blev begået«.
17. Idet det således tilstræbes at sikre et højt beskyttelsesniveau for alle brugere af veje i EU, er det uomtvisteligt, at EU-lovgiver forfølger et formål om at forbedre sikkerheden til fordel for disse trafikanter, når de benytter medlemsstaternes veje, idet det nedbringer antallet af dræbte og sårede samt de materielle skader. Dette formål fremhæves bl.a. i 1., 6., 15. og 26. betragtning til direktivet.
18. Det er rigtigt, således som det præciseres i første betragtning til direktivet, at »[f]orbedring af trafiksikkerheden er et af de vigtigste mål i Unionens transportpolitik«. Det kan i øvrigt udledes af Domstolens retspraksis, at EU-lovgiver er bemyndiget til på grundlag af artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF at vedtage fælles bestemmelser, der tilsigter at forbedre færdselssikkerheden (6).
19. Konstateringen af, at direktivet tilsigter at forbedre trafiksikkerheden, forekommer mig for så vidt ikke tilstrækkelig til at henføre direktivet under transportpolitikkens område og udelukke det fra området for politisamarbejde, som er reguleret i artikel 87 TEUF.
20. Formålet om at sikre et højt beskyttelsesniveau for alle trafikanter på vejene i EU forekommer mig nemlig ligeledes at kunne knyttes til det formål, der forfølges inden for rammerne af EUF-traktatens afsnit V, tredje del, om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, nemlig at opnå et højt sikkerhedsniveau, jf. ordlyden af artikel 67, stk. 3, TEUF.
21. Desuden kan gennemførelsen af et politisamarbejde inden for rammerne af artikel 87 TEUF, idet det muliggør en mere effektiv retshåndhævelse for en type lovovertrædelser, helt klart tilstræbe et formål af almen interesse, der ligeledes forfølges inden for rammerne af en sektorpolitik såsom transportpolitikken.
22. Jeg noterer i denne anledning, at artikel 83, stk. 2, TEUF inden for rammerne af det strafferetlige samarbejdes naboområde gør det muligt for EU at fastsætte minimumsregler vedrørende definitionen af strafbare handlinger og sanktioner, når en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser på det strafferetlige område viser sig absolut nødvendig for at sikre effektiv gennemførelse af en EU-politik på et område, der er omfattet af harmoniseringsforanstaltninger (7). Tilstedeværelsen af et retsgrundlag, der muliggør harmoniseringen af medlemsstaternes strafferet, når det er nødvendigt for at opnå de forfulgte formål inden for rammerne af sektorpolitikkerne, viser, at der ikke er nogen skarp grænse mellem på den ene side retsgrundlagene for sektorpolitikkerne og på den anden side de retsgrundlag, der har gjort det muligt at etablere et politisamarbejde eller et retligt samarbejde inden for rammerne af EUF-traktatens afsnit V, tredje del. Således ville en EU-retlig forskrift, som har til formål at fastsætte minimumsregler vedrørende definitionen af strafbare handlinger og sanktioner vedrørende færdselsreglerne, netop have til formål at forbedre færdselssikkerheden, men ville dog fortsat henhøre under artikel 83, stk. 2, TEUF.
23. Tilsvarende vil jeg nedenfor få anledning til at omtale en afledt retsakt, der henhører under det retlige samarbejde på det strafferetlige område, nemlig Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA af 24. februar 2005 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bødestraffe (8), som, idet den muliggør anerkendelsen af bødestraffe pålagt som følge af færdselslovsovertrædelser, uomtvisteligt bidrager til formålet om forbedring af trafiksikkerheden.
24. Det skal derfor udledes af disse forhold, at det retlige samarbejde på det strafferetlige område, således som det er udformet ved Lissabontraktaten, kan forfølge formål af almen interesse, som henhører under sektorpolitikkerne. Jeg ser ikke, hvorfor det skulle forholde sig anderledes vedrørende politisamarbejdet.
25. Det følger af disse første betragtninger, at konstateringen af, at direktivet tilsigter at forbedre trafiksikkerheden, ikke i sig selv er afgørende for at fastslå, om det er artikel 87, stk. 2, TEUF eller artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF, der udgør det korrekte retsgrundlag for direktivet.
26. De af direktivet forfulgte formål skal derfor undersøges nærmere, idet jeg ikke begrænser mig til det erklærede formål om at forbedre trafiksikkerheden.
27. Ved beslutningen om at vedtage direktivet lagde EU-lovgiver en simpel konstatering til grund, nemlig at udviklingen af den frie bevægelighed for personer inden for EU ofte er ensbetydende med straffrihed for færdselslovsovertrædelser.
28. Som angivet i direktivforslagets begrundelse, nævnt ovenfor, er nødvendigheden af at gennemføre et system til udveksling af oplysninger opstået som følge af, at færdselslovsovertrædelser ofte forbliver ustraffede, hvis de er begået med et køretøj, der er registreret i en anden medlemsstat end overtrædelsesmedlemsstaten. Problemet opstår især ved lovovertrædelser, der bliver registreret automatisk ved hjælp af kameraer uden direkte kontakt mellem føreren og politimyndighederne (9).
29. I anden betragtning til direktivet konstaterer EU-lovgiver således, at »sanktioner i form af bødestraf for visse færdselslovsovertrædelser imidlertid kun sjældent [håndhæves], hvis de begås med et køretøj, der er registreret i en anden medlemsstat end den, hvor overtrædelsen er begået«. Med udgangspunkt i denne konstatering er »[f]ormålet med dette direktiv […] at drage omsorg for, at effektiviteten i efterforskningen af trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser også sikres i sådanne tilfælde«.
30. Sjette betragtning til direktivet anfører, at »[f]or at forbedre trafiksikkerheden i hele Unionen og sikre ligebehandling af førere, dvs. både hjemmehørende og ikke-hjemmehørende overtrædere, bør det gøres lettere at foretage håndhævelse, uanset i hvilken medlemsstat køretøjet er registreret. I dette øjemed bør der indføres et system med grænseoverskridende udveksling af oplysninger i forbindelse med visse nærmere angivne trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser, uanset deres forvaltningsretlige eller strafferetlige status i henhold til den berørte medlemsstats ret, således at overtrædelsesmedlemsstaten får adgang til oplysninger fra køretøjsregistre i registreringsmedlemsstaten«.
31. Desuden anfører syvende betragtning til direktivet, »[e]n mere effektiv grænseoverskridende udveksling af oplysninger fra køretøjsregistre, hvilket bør forenkle identifikationen af personer, som er mistænkt for at have begået en trafiksikkerhedsrelateret færdselslovsovertrædelse, vil kunne øge den afskrækkende virkning og mane til større forsigtighed hos føreren af et køretøj, som er registreret i en anden medlemsstat end overtrædelsesmedlemsstaten, og vil således kunne forebygge dødsfald som følge af trafikulykker«.
32. Disse betragtninger udtrykker direktivets hovedformål, nemlig målet om at muliggøre en mere effektiv retshåndhævelse vedrørende færdselslovsovertrædelser ved gennemførelsen af en mekanisme for politisamarbejde. Denne mekanisme består af en udveksling af oplysninger, der gør det muligt at identificere de personer, der er ansvarlige for disse færdselslovsovertrædelser, hvilket udgør en nødvendig forudsætning for, at medlemsstaternes kompetente myndigheder kan retsforfølge og straffe dem.
33. Denne mere effektive retshåndhævelse vedrørende færdselslovsovertrædelser, som ved sin afskrækkende virkning vil tilskynde de førere, der ikke er bosiddende, til at overholde færdselsreglerne i de medlemsstater, som de kører igennem, vil medføre en forbedring af trafiksikkerheden. Dette er i hvert fald EU-lovgivers ønske. Forbedringen af trafiksikkerheden udgør derfor det endelige mål, den ønskede virkning, og den mere effektive retshåndhævelse vedrørende færdselslovsovertrædelser, det mere umiddelbare og direkte mål, idet de to formål naturligvis er nært forbundet.
34. Det formål, som forekommer mig at være afgørende for fastsættelsen af, hvad der er direktivets korrekte retsgrundlag, er således formålet om at muliggøre en mere effektiv retshåndhævelse vedrørende færdselslovsovertrædelser, idet der indføres en samarbejdsmekanisme mellem de nationale myndigheder med kompetence til denne retshåndhævelse. En retsakt, der hovedsageligt forfølger et sådant formål, forekommer mig at burde henhøre under politisamarbejdet som omhandlet i artikel 87, TEUF.
35. En sådan retsakt stemmer fuldt overens med EU’s arbejde for et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Ordet »frihed« i dette udtryk sigter uomtvisteligt til den frie bevægelighed for personer i EU, men dens betydning stopper dog ikke der (10). Som det anføres i Rådets og Kommissionens handlingsplan for, hvorledes Amsterdamtraktatens bestemmelser om indførelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed bedst kan gennemføres (11), vedtaget af Rådet »Retlige og indre anliggender« den 3. december 1998, drejer det sig også om »[frihed til] at leve i et miljø, hvor loven overholdes, og hvor man ved, at de offentlige myndigheder, enten hver for sig eller i fællesskab (på nationalt plan, på EU-plan eller internationalt), gør, hvad de kan for at bekæmpe og straffe dem, der knægter friheden eller misbruger den« (12). I øvrigt er målet med området med retfærdighed ifølge samme dokument »at give borgerne den samme følelse af retfærdighed overalt i EU« (13). Som det bl.a. udtrykkes i sjette betragtning til direktivet, tilsigter direktivet netop at afskaffe den følelse af uretfærdighed, der kan opstå som følge af den straffrihed, som førere af køretøjer, der er registreret i en anden medlemsstat end den, hvor forseelsen sker, nyder godt af.
36. Jeg vil nu se på, om direktivets indhold bekræfter valget af artikel 87, stk. 2, TEUF som det korrekte retsgrundlag for denne.
37. I henhold til direktivets artikel 2 finder det anvendelse på otte trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser, nemlig hastighedsovertrædelser, manglende brug af sikkerhedssele, fremkørsel mod rødt lyssignal, spirituskørsel, kørsel under påvirkning af stoffer, manglende brug af styrthjelm, ulovlig brug af kørebane og ulovlig brug af mobiltelefon eller anden kommunikationsanordning under kørslen.
38. Idet gerningsindholdet for disse overtrædelser ikke er harmoniseret på EU-niveau (14), fastsættes dette indhold af medlemsstaterne (15), ligesom de sanktioner, der finder anvendelse på sådanne overtrædelser.
39. Det system til udveksling af oplysninger, som direktivet gennemfører, er derfor ikke et supplement til de foranstaltninger, som måtte være truffet af EU med henblik på at harmonisere gerningsindholdet i visse overtrædelser og sanktionerne herfor, men har alene som funktion at muliggøre en bedre anvendelse af de færdselsregler, der er selvstændigt fastsat af hver enkelt af medlemsstaterne.
40. Som undersøgelsen af direktivets indhold viser, er direktivets eneste formål at indføre et system, der gør det muligt for medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder at udveksle oplysninger om færdselslovsovertrædelser. Det handler således om at stille et værktøj til rådighed for de nationale myndigheder, der har til opgave at sikre overholdelsen af de nationale færdselsregler, som er beregnet til at identificere de udlændinge, som forbryder sig mod loven. Dette værktøj gør det muligt for medlemsstaterne at forbedre de midler, som de råder over, på efterforskningsstadiet, idet man gør det muligt for dem at indhente de informationer, der er nødvendige for at identificere den, der har begået overtrædelsen, og dermed for retshåndhævelsen over for denne.
41. Kernen i det system, der er indført for at lette medlemsstaternes adgang til at straffe færdselslovsovertrædelserne, findes i direktivets artikel 4 og 5.
42. Direktivets artikel 4 vedrører proceduren for udvekslingen af oplysninger mellem medlemsstater. Den fastsætter i sit stk. 1, at med henblik på efterforskning af de i direktivets artikel 2 omhandlede trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser giver medlemsstaterne de andre medlemsstaters nationale kontaktpunkter adgang til oplysninger i de nationale køretøjsregistre med ret til at foretage elektronisk søgning vedrørende oplysninger vedrørende køretøjer, og oplysninger vedrørende køretøjers ejere eller indehavere. Direktivets artikel 4, stk. 2, første afsnit, præciserer, at disse søgninger »foretages af overtrædelsesmedlemsstatens nationale kontaktpunkt under anvendelse af et fuldstændigt registreringsnummer«.
43. Direktivets artikel 4, stk. 2, sidste afsnit, bestemmer, at »[i] henhold til dette direktiv anvender overtrædelsesmedlemsstaten de oplysninger, der er indhentet, med henblik på at fastslå, hvem der er personligt ansvarlig for de i artikel 2 og 3 omhandlede trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser«.
44. Direktivets artikel 4, stk. 4, fastsætter desuden, at medlemsstaterne for at gennemføre udvekslingen af oplysninger bl.a. støtter sig til softwareapplikationer, som er udformet specielt med henblik på artikel 12 i Rådets afgørelse 2008/615/RIA af 23. juni 2008 om intensivering af det grænseoverskridende samarbejde, navnlig om bekæmpelse af terrorisme og grænseoverskridende kriminalitet (16). Det drejer sig her om et element, der viser, at direktivet på området for færdselslovsovertrædelser ligger i forlængelse af andre instrumenter inden for politisamarbejdet, såsom Prümafgørelserne, som bl.a. sigter mod at bekæmpe terrorisme og grænseoverskridende kriminalitet (17). Denne tanke fremgår ligeledes af anden, niende og tiende betragtning til direktivet.
45. Når først den person, der formodes at have begået den pågældende færdselslovsovertrædelse, er blevet identificeret, tilkommer det overtrædelsesmedlemsstaten at beslutte, om der skal iværksættes retsforfølgelse. Hvis dette er tilfældet, fastsætter artikel 5 de måder, hvorpå denne person skal informeres om overtrædelsen. I overensstemmelse med direktivets artikel 5, stk. 2, indeholder informationsskrivelsen »alle relevante oplysninger, navnlig arten af [overtrædelsen], sted, dato og tidspunkt for overtrædelsen, titlen på de tekster i den nationale lovgivning, som overtrædelsen vedrører, og sanktionen og, hvis det er relevant, oplysninger om den anordning, der er anvendt til at afsløre overtrædelsen«. I øvrigt fastsætter direktivets artikel 5, stk. 3, at overtrædelsesmedlemsstaten »for at sikre respekten for de grundlæggende rettigheder, [sender] informationsskrivelsen på registreringsdokumentets sprog, hvis det er oplyst, eller på et af registreringsmedlemsstatens officielle sprog«.
46. Direktivets artikel 4 og 5 indfører dermed en typisk mekanisme for et politisamarbejde, nemlig et system til udveksling af oplysninger mellem retshåndhævende myndigheder, for at lette politiefterforskninger vedrørende færdselslovsovertrædelser og at muliggøre sanktioneringen disse overtrædelser, idet de ansvarlige personer identificeres.
47. Domstolens retspraksis indeholder angivelser af, hvad der henhører under politisamarbejdet. Således anførte Domstolen i dom af 10. februar 2009, Irland mod Parlamentet og Rådet (18), vedrørende Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/24/EF af 15. marts 2006 om lagring af data genereret eller behandlet i forbindelse med tilvejebringelse af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester eller elektroniske kommunikationsnet og om ændring af direktiv 2002/58/EF (19), at dette direktiv »regulerer […] de transaktioner, som foretages uafhængigt af iværksættelsen af et eventuelt politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager«. Domstolen bemærkede i denne henseende at »[d]irektivet harmoniserer hverken den adgang til data, som tilkommer de nationale kompetente, retshåndhævende myndigheder, eller adgangen for dem til at anvende og indbyrdes udveksle disse data«, og bemærkede, at disse spørgsmål »i princippet henhører under EU-traktatens afsnit VI« (20).
48. Endvidere bemærkede Domstolen i dom af 26. oktober 2010, Det Forenede Kongerige mod Rådet (21), at Rådets afgørelse 2008/633/RIA af 23. juni 2008 om adgang til søgning i visuminformationssystemet (VIS) for de udpegede myndigheder i medlemsstaterne og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger (22) »forfølger […] formål, der som sådan henhører under politisamarbejdet« (23). For så vidt angår indholdet af afgørelse 2008/633 anførte Domstolen, at det »omfatter […] såvel fremgangsmåden med hensyn til medlemsstaternes udpegning af de myndigheder, der er kompetente på området for indre sikkerhed, og som har tilladelse til at søge i VIS, som betingelserne for adgang, indsigt og lagring af data, der anvendes til de ovennævnte formål« (24). Den udledte heraf, at »bestemmelserne i den nævnte afgørelse i princippet [kan] anses for at etablere en form for politisamarbejde« (25). Domstolen støttede sig på disse forhold vedrørende formålet med og indholdet af afgørelse 2008/633 i sin antagelse af, at denne afgørelse ud fra valget af retsgrundlag rigtigt nok henhørte under politisamarbejdets område, selv om den udgør et led i udviklingen af bestemmelserne i Schengenreglerne på området for den fælles visumpolitik (26).
49. Angivelserne i de ovennævnte domme, Irland mod Parlamentet og Rådet samt Det Forenede Kongerige mod Rådet, gør det muligt at antage, at direktivet henhører under området for politisamarbejdet, og at det med rette er blevet vedtaget på grundlag af artikel 87, stk. 2, TEUF.
50. Det skal endvidere bemærkes, at for så vidt som der er tale om et politisamarbejde, der henhører under artikel 87 TEUF, fastsætter direktivets artikel 7 om databeskyttelse, at Rådets rammeafgørelse 2008/977/RIA af 27. november 2008 om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (27) finder anvendelse på de oplysninger, der er omhandlet i det i direktivet fastsatte system til udveksling af oplysninger.
51. Endelig bekræfter direktivets artikel 11 efter sit indhold, at gennemførelsen af et system til udveksling af oplysninger vedrørende færdselslovsovertrædelser, som defineret af medlemsstaterne, udgør direktivets hovedbestanddel. Denne artikel opregner de foranstaltninger, som i fremtiden vil kunne vedtages af EU, såsom fælles standarder for automatisk kontroludstyr og for procedurerne eller endog harmoniseringen af færdselsreglerne. Dette er imidlertid ikke retstilstanden i EU, hvilket er til hinder for at betegne det ved direktivet indførte system til udveksling af oplysninger som en foranstaltning til færdiggørelse af de harmoniseringsforanstaltninger vedrørende færdselsreglerne, som EU har truffet i forbindelse med den fælles transportpolitik. Sagt på en anden måde udgør dette system ikke en foranstaltning, der er accessorisk i forhold til andre foranstaltninger, som EU-lovgiver har vedtaget i forbindelse med den fælles transportpolitik. Det nævnte system har således ikke til formål at sikre den fulde, effektive virkning af normer, som EU-lovgiver har fastsat på dette område. Jeg har allerede nævnt, at direktivet endvidere hverken foretager en harmonisering af gerningsindholdet i en færdselslovsovertrædelse eller af de sanktioner, som finder anvendelse på dem, idet disse fortsat henhører under medlemsstaterne. Af disse grunde forekommer et ræsonnement inspireret af det, Domstolen lagde til grund i dom af 13. september 2005, Kommissionen mod Rådet (28), og af 23. oktober 2007, Kommissionen mod Rådet (29), mig ikke at kunne begrunde en anvendelse af artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF som retsgrundlag for direktivet. Jeg bemærker desuden, at disse domme blev afsagt i den juridiske sammenhæng, som var gældende før Lissabontraktaten, som var kendetegnet ved den prioritet, som artikel 47 EU tillagde retsgrundlagene for sektorpolitikkerne.
52. Det system til udveksling af oplysninger vedrørende færdselslovsovertrædelser, som direktivet indfører i egenskab af et instrument til politisamarbejde, der er uafhængigt af enhver harmoniseringsforanstaltning vedrørende overtrædelser og sanktioner, som er vedtaget af EU i forbindelse med den fælles transportpolitik, henhører derfor efter min mening under artikel 87, stk. 2, TEUF.
53. Over for denne analyse har Kommissionen indvendt, at artikel 87 TEUF er forbeholdt politisamarbejdet om de strafbare handlinger, der kvalificeres som sådan i medlemsstaternes lovgivning. For så vidt som færdselslovsovertrædelserne i visse medlemsstater anses for at være administrative forseelser, i andre strafbare handlinger (30), kan artikel 87 TEUF således ikke udgøre det korrekte retsgrundlag for et system til udveksling af oplysninger vedrørende disse overtrædelser.
54. Af flere grunde deler jeg ikke Kommissionens opfattelse.
55. For det første finder Kommissionens restriktive fortolkning af anvendelsesområdet for artikel 87 TEUF ikke tilstrækkelig støtte i selve titlen på EUF-traktatens kapitel 5, afsnit V, tredje del, som er begrænset til politisamarbejde uden udtrykkelig angivelse af, at dette samarbejde kun vedrører strafferetten.
56. Hvad angår ordlyden af artikel 87, stk. 1, TEUF er den i særdeleshed vid, for så vidt som den angiver, »at Unionen etablerer et politisamarbejde, der inddrager alle medlemsstaternes kompetente myndigheder« (31). Angivelsen hvorefter disse myndigheder omfatter »politi, toldmyndigheder og [de] andre særlige retshåndhævende myndigheder inden for forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger«, giver indtryk af, at disse tjenester kun er angivet som eksempler, uden at listen er udtømmende. Som de øvrige sprogversioner af den pågældende bestemmelse vidner om, synes henvisningen til strafbare handlinger endvidere kun at knytte sig til »andre […] retshåndhævende myndigheder« og ikke til politi og toldmyndigheder og endnu mindre til »alle medlemsstaternes kompetente myndigheder« (32).
57. Efter artikel 87, stk. 1, TEUF’s ordlyd er det dermed på ingen måde udelukket, at et politisamarbejde, der henhører under denne bestemmelse, kan udvikles mellem myndigheder, der ikke har til opgave at håndhæve strafferetten inden for medlemsstaterne, når blot de varetager opgaver, der henhører under politiets område i bred forstand, og der således er tale om politi i administrativ eller retlig forstand (33). Med andre ord skal politisamarbejdet som omhandlet i artikel 87, stk. 1, TEUF forstås i funktionel forstand, dvs. at det henviser til samarbejdet mellem de af medlemsstaternes myndigheder, der er beskæftiget med forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger.
58. Det er dermed forfejlet at påstå, således som Kommissionen gør det, at den formelle fortolkning, som den anlægger vedrørende anvendelsesområdet for artikel 87 TEUF, således at det kun skulle vedrøre strafbare handlinger, der er kvalificeret som sådan i medlemsstaternes forskellige lovgivninger, skulle finde tilstrækkelig støtte i artiklens ordlyd.
59. Undersøgelsen af andre EU-retsakter, der har til formål at indføre en udveksling af oplysninger på området for politisamarbejde, taler ligeledes til fordel for en funktionel tilgang, hvorefter dette samarbejde i bredere forstand tilsigter opretholdelsen af den offentlige orden og bekæmpelse af forseelser uden en udtrykkelig begrænsning til strafbare handlinger, der er kvalificeret som sådan i medlemsstaternes lovgivninger.
60. Ud over artikel 12, stk. 1, første afsnit, i afgørelse 2008/615, som jeg tidligere har henvist til (34), som fastsætter, at den elektroniske søgning af oplysninger i køretøjsregistre foretages »[m]ed henblik på forebyggelse og efterforskning af strafbare handlinger og behandling af andre lovovertrædelser, der i den søgende medlemsstat hører under domstolenes eller anklagemyndighedens kompetenceområde, og med henblik på opretholdelse af den offentlige sikkerhed«, kan jeg ligeledes citere Rådets afgørelse 2009/917/RIA af 30. november 2009 om brug af informationsteknologi på toldområdet (35), som i artikel 1, stk. 2, bestemmer, at »[f]ormålet med toldinformationssystemet er […] at bidrage til forebyggelse, efterforskning og retsforfølgning af alvorlige overtrædelser af nationale love ved en hurtigere udbredelse af oplysninger og således øge effektiviteten i medlemsstaternes toldadministrationers samarbejds- og kontrolprocedurer«.
61. For det andet medfører Kommissionens formelle fortolkning en række ulemper. Den går først og fremmest imod kravet om en ensartet anvendelse af EU-retten, idet den medfører en forskelligartethed på området og i tidsrummet for anvendelsen af mekanismer i politisamarbejdet, såsom den mekanisme, der er fastsat i direktivet. Anvendelsen af en sådan mekanisme ville i så fald nemlig være afhængig af den kvalificering, der blev foretaget på nationalt niveau for hver af de i direktivets artikel 2 omhandlede overtrædelser. Endvidere kan de af medlemsstaterne foretagne kvalificeringer ændre sig over tid, hvilket gør direktivets anvendelsesområde usikkert. Desuden kan kvalificeringen af en færdselslovsovertrædelse inden for en medlemsstat udvikle sig i løbet af sagens forløb, idet en administrativ forseelse således kan blive en strafbar handling, hvis eksempelvis den, der har begået forseelsen ikke betaler den pålagte bøde.
62. En afgrænsning af anvendelsesområdet for artikel 87 TEUF til strafbare handlinger, der er kvalificeret som sådanne i medlemsstaternes lovgivninger, fører ligeledes til, at denne artikels effektive virkning mindskes betydeligt. Hvis man fulgte Kommissionens synspunkt ville artiklen ikke alene ikke kunne anvendes, når et politisamarbejde bidrager til et alment hensyn, der henhører under en sektorpolitik, men dens anvendelse ville desuden være begrænset til forseelser, der formelt henhørte under strafferetten i samtlige medlemsstater.
63. Jeg præciserer i denne henseende, at anlæggelsen af en funktionel tilgang til anvendelsesområdet for artikel 87 TEUF gør det muligt at sikre den effektive virkning af denne bestemmelse i modsætning til, hvad Kommissionen påstår, uden at anvendelsesområdet for artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF bringes i fare. Denne sidstnævnte bestemmelse vil kunne danne grundlag for talrige retsakter, der bidrager til forbedringen af færdselssikkerheden, såsom retsakter vedrørende vejenes karakteristika og deres vedligeholdelse, den tekniske kontrol af køretøjer, arbejdstider og uddannelsen af lastvognschauffører eller endda en tilnærmelse af færdselsreglerne.
64. For det tredje skal det overvejes, at selv hvis politisamarbejdet, der henhører under artikel 87 TEUF, alene vedrørte det strafferetlige område, ville dette sidstnævnte begreb under alle omstændigheder skulle defineres funktionelt og ikke formelt med henvisning til nationale kvalificeringer, således som Kommissionen gør gældende. En sådan funktionel tilgang gælder såvel af hensyn til kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten, som jeg tidligere har nævnt, som for at sikre effektiviteten af det gennemførte politisamarbejde. I dette perspektiv kan et politisamarbejde, som vedrører de overtrædelser, der medfører sanktioner, der på en gang har straffende og forebyggende karakter, støttes på artikel 87 TEUF. Man skal således lægge vægt på det »repressive formål« (36) med de sanktioner, som finder anvendelse på færdselslovsovertrædelser, snarere end på, om sådanne overtrædelser og sanktioner henhører under medlemsstaternes strafferet.
65. Jeg mener i denne henseende, at den funktionelle tilgang, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har anlagt for at fastslå, hvad der henhører under det strafferetlige område inden for rammerne af artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, kan tjene som inspirationskilde til at fastsætte anvendelsesområdet for artikel 87 TEUF. Jeg henviser nærmere bestemt til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 21. februar 1984, Öztürk mod Tyskland (37), som vedrørte færdselslovsovertrædelser. Hvis man følger denne funktionelle tilgang, er der ikke tvivl om, at de færdselslovsovertrædelser, som opregnes i direktivets artikel 2, har en strafretlig karakter, for så vidt som de medfører sanktioner i medlemsstaterne, som på en gang har en straffende og forebyggende karakter. Det er derfor mindre vigtigt, om disse sanktioner henhører under medlemsstaternes forvaltningsretlige retshåndhævelse eller deres strafferet.
66. For det fjerde medfører den af Kommissionen anlagte fortolkning den væsentlige ulempe, at den udelukker et helt kriminalitetsområde fra området for politisamarbejde, i det foreliggende tilfælde færdselsrelateret kriminalitet. Denne form for kriminalitet er nemlig ofte karakteriseret af relativt »mindre« lovovertrædelser (38), som ikke nødvendigvis henhører under strafferetten i medlemsstaterne, men som af effektivitetshensyn kan sanktioneres ved pålæg fra en administrativ myndighed og ikke ved en straffedomstol. Intet tyder imidlertid på, at EUF-traktatens ophavsmænd har ønsket at begrænse anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF til overtrædelser, der på grund af deres alvor henhører under medlemsstaternes strafferet og ikke under deres forvaltningsretlige retshåndhævelse.
67. Jeg bemærker endvidere, at færdselslovsovertrædelserne, uanset at de i visse medlemsstater er administrative forseelser, i andre medlemsstater strafbare handlinger, allerede er integreret i den afledte ret, der er vedtaget i forbindelse med det retlige samarbejde i straffesager. Det er i denne henseende interessant at henvise til rammeafgørelse 2005/214, som jeg har beskrevet ovenfor (39), der supplerer det system til udveksling af oplysninger, som direktivet gennemfører.
68. I fjerde betragtning til den nævnte rammeafgørelse præciseres det, at afgørelsen også »bør […] omfatte bødestraffe, der er idømt for færdselsforseelser«. I henhold til den nævnte rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, omfatter dennes anvendelsesområde bl.a. lovovertrædelser vedrørende »overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen«. Rammeafgørelse 2005/214 forpligter imidlertid ikke til gensidig anerkendelse af de bødestraffe, der pålægges for færdselslovsovertrædelser, såfremt disse lovovertrædelser formelt henhører under medlemsstaternes strafferet.
69. I Baláž-sagen (40), som i øjeblikket verserer ved Domstolen, gør Kommissionen dog en formel tilgangsvinkel gældende, der kan sammenlignes med den, som den gør gældende til støtte for dette søgsmål. Den nævnte sag vedrører fortolkningen af begrebet »en domstol med kompetence i navnlig straffesager« som omhandlet i artikel 1, litra a), nr. iii), i rammeafgørelse 2005/214. Ifølge denne bestemmelse, som bl.a. vedrører færdselsforseelser, er de afgørelser, som skal være genstand for gensidig anerkendelse, defineret som »en endelig afgørelse, der pålægger en fysisk eller juridisk person en bødestraf, for så vidt afgørelsen er truffet af […] en anden myndighed i udstedelsesstaten end en domstol, for handlinger, der er strafbare i henhold til udstedelsesstatens lovgivning, i og med de er overtrædelser af almindelige retsregler, forudsat at den pågældende person har haft lejlighed til at få sagen prøvet ved en domstol med kompetence i navnlig straffesager« (41). I sit indlæg har Kommissionen gjort gældende, at den betingelse, der således er fastsat i nævnte bestemmelse, er opfyldt når den pågældende person har mulighed for at anlægge sag ved en ret, der pådømmer strafbare handlinger, som formelt kvalificeres som sådan af medlemsstaterne. I sit forslag, fremsat den 18. juli 2013 i Baláž-sagen, vurderede generaladvokat Sharpston, at den af Kommissionen foreslåede fortolkning ikke kunne tiltrædes, idet hun i det væsentlige var af den opfattelse, at en sådan fortolkning ville gå imod EU-lovgivers hensigt om at indføje bødestraffe i mekanismen til gensidig anerkendelse, uafhængigt af, om de lovovertrædelser, de var rettet mod, er kvalificeret som »strafferetlige« i de pågældende medlemsstater (42). Denne vurdering ligger på linje med den funktionelle tilgang, som jeg er fortaler for i forbindelse med det foreliggende søgsmål.
70. Alt i alt vidner rammeafgørelse 2005/214, i lighed med direktivet, om EU-lovgivers vilje til på området for politisamarbejdet og det retlige samarbejde at fastholde en funktionel tilgang på det strafferetlige område for ikke at gøre samarbejdsmekanismernes effektivitet afhængig af de forskelle, der er mellem medlemsstaternes retlige systemer og traditioner. Man genfinder samme idé i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/99/EU af 13. december 2011 om den europæiske beskyttelsesordre (43).
71. Flere angivelser i Stockholmprogrammet vedtaget af Det Europæiske Råd i 2010 (44) går ligeledes imod den formelle fortolkning, som Kommissionen har anlagt. Jeg bemærker, at Det Europæiske Råd i punkt 3.1.1, benævnt »Strafferet«, således angiver, at »[g]ensidig anerkendelse kan udvides til at omfatte alle former for domme og retsafgørelser, det være sig strafferetlige eller forvaltningsretlige, afhængigt af retssystemet«. I samme punkt vedrørende strafferet anmoder Det Europæiske Råd Kommissionen om »at udarbejde en samlet redegørelse om eksisterende retlige og administrative hindringer for grænseoverskridende fuldbyrdelse af sanktioner og administrative afgørelser i forbindelse med færdselsforseelser og om nødvendigt fremlægge yderligere lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige initiativer til at forbedre færdselssikkerheden i Unionen«. Disse angivelser viser efter min mening, dels at formålet om at forbedre trafiksikkerheden i EU er en integreret del af oprettelsen af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, dels at mekanismerne til samarbejde og gensidig anerkendelse på det strafferetlige område ved en funktionel tilgang kan finde anvendelse på de færdselslovsovertrædelser, der er genstand for sanktioner inden for rammerne af medlemsstaternes forvaltningsretlige retshåndhævelse.
72. Desuden angiver Kommissionen selv i sin meddelelse 10. juni 2009 til Europa-Parlamentet og Rådet, benævnt »Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste« (45), i de beskrivelser, der er rettet mod den gensidige anerkendelse på det strafferetlige område, at den bør »omfatte andre typer retsafgørelser, som afhængigt af medlemsstaten kan være strafferetlige afgørelser eller forvaltningsafgørelser«. I denne henseende bemærker den bl.a., at »visse bøder, som afhængig af medlemsstaten kan være af strafferetlig eller forvaltningsretlig karakter, [bør] kunne håndhæves mellem staterne navnlig for at øge færdselssikkerheden og mere generelt for at sikre overholdelsen af EU’s politik« (46).
73. Jeg udleder af alle disse elementer, at retshåndhævelsen i forhold til færdselslovsovertrædelser kan gøres til genstand for mekanismer på området for politisamarbejdet og det retlige samarbejde på det strafferetlige område på grundlag af bestemmelserne i EUF-traktaten vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, uanset om disse lovovertrædelser er omfattet af medlemsstaternes forvaltningsretlige retshåndhævelse eller deres strafferet.
74. Afslutningsvis skal det præciseres, at anlæggelsen af en funktionel tilgangsvinkel til, hvad der henhører under det strafferetlige område i forbindelse med politisamarbejdet og det retlige samarbejde, ikke medfører, at enhver formel tilgang forsvinder. Som jeg ser det, er det nødvendigt at anlægge en funktionel tilgang for at sikre effektiviteten og den ensartede anvendelse af mekanismerne inden for området for politisamarbejdet eller det retlige samarbejde vedrørende lovovertrædelser og sanktioner, hvis kvalificering ikke har været genstand for harmoniseringsforanstaltninger på EU-plan, og som således ifølge medlemsstaternes retssystemer og -traditioner henhører under deres forvaltningsret eller deres strafferet.
75. Til gengæld er den formelle tilgang relevant, når EU på grundlag af artikel 83, stk. 1 og 2, TEUF beslutter at fastsætte minimumsregler vedrørende definitionen af strafbare handlinger og sanktioner på de områder, der er nævnt i disse stykker. I denne situation er harmoniseringen af den formelle kvalificering af overtrædelser som strafbare handlinger udtrykkeligt påkrævet. Begrebet strafbar handling skal således forstås formelt, uden at der er risiko for forskelle mellem medlemsstaterne, eftersom medlemsstaterne er tvunget til at kvalificere en given overtrædelse ens.
II – Forslag til afgørelse
76. På grundlag af de ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at fastslå følgende:
»– Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
– Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Belgien, Irland, Republikken Ungarn, Republikken Polen, Den Slovakiske Republik, Kongeriget Sverige samt Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer deres egne omkostninger.«