NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
VERICA TRSTENJAK
prednesené 28. marca 2012 (1)
Vec C‑171/11
Fra.bo SpA
proti
Deutsche Vereinigung des Gas‑ und Wasserfaches eV (DVGW) – Technisch‑Wissenschaftlicher Verein
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Oberlandesgericht Düsseldorf (Nemecko)]
„Článok 34 ZFEÚ – Voľný pohyb tovaru – Horizontálny účinok voľného pohybu tovaru na tretie osoby – Vypracovanie technických noriem súkromnoprávnym združením – Certifikácia výrobkov týmto združením – Zákonná domnienka, že certifikované výrobky zodpovedajú platným požiadavkám ich používania – Výrazne obmedzená obchodovateľnosť necertifikovaných výrobkov“
I – Úvod
1. V prejednávanom prípade žiada Oberlandesgericht Düsseldorf predovšetkým o objasnenie problematiky, či súkromné združenie, ktoré okrem iného vypracováva technické normy na výrobky pre oblasť dodávok pitnej vody a na základe nich certifikuje výrobky alebo zadáva ich certifikáciu, musí pri výkone týchto činností rešpektovať voľný pohyb tovaru, pokiaľ pre výrobky s takýmito certifikátmi platí zákonná domnienka, že zodpovedajú požiadavkám platným na ich používanie v oblasti zásobovania pitnou vodou. Vnútroštátny súd tak predkladá spornú otázku horizontálneho účinku základných slobôd na tretie osoby vo všeobecnosti a konkrétne otázku horizontálneho účinku voľného pohybu tovaru. Pokiaľ by v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, musela byť vylúčená možnosť uplatnenia horizontálneho účinku voľného pohybu tovaru na tretie osoby, chce vnútroštátny súd subsidiárne zistiť, či sa na činnosť uvedeného vedecko-technického združenia môže uplatniť zákaz kartelových dohôd podľa článku 101 ZFEÚ.
2. Ďalej sa budem venovať predovšetkým otázke, či sa na normalizačné a certifikačné činnosti súkromného združenia, o aké ide v konaní vo veci samej, vzťahuje požiadavka voľného pohybu tovaru. Keďže podľa môjho názoru na túto otázku horizontálneho účinku voľného pohybu tovaru na tretie osoby v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, treba odpovedať kladne, nebudem sa druhou otázkou, ktorá bola položená subsidiárne, zaoberať.
II – Vnútroštátne právo
3. Paragraf 1 ods. 1 nariadenia o všeobecných podmienkach dodávky vody (Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Wasser, ďalej len AVBWasserV)(2) znie takto:
„Pokiaľ orgány zabezpečujúce dodávku vody používajú na napojenie na verejný vodovod a na zásobovanie vodou z verejného vodovodu vzory zmlúv alebo zmluvné podmienky, ktoré sú vopred naformulované pre množstvo zmlúv (všeobecné dodacie podmienky), uplatnia sa § 2 až 34. Pokiaľ odsek 3 a § 35 nestanovujú nič iné, sú tieto ustanovenia súčasťou zmluvy o dodávkach vody.“
4. Pod názvom „Zákaznícke zariadenie“ § 12 AVBWasserV v znení platnom do 27. januára 2010 stanovoval:
„1. Za riadnu inštaláciu, rozšírenie, zmenu a údržbu zariadenia za domovou prípojkou, s výnimkou meracích zariadení patriacich vodárenskému podniku, zodpovedá majiteľ prípojky. Pokiaľ toto zariadenie alebo jeho súčasti prenajal alebo iným spôsobom prenechal na užívanie tretím osobám, nesie zodpovednosť spoločne s týmito osobami.
2. Zariadenie sa môže inštalovať, rozširovať, meniť alebo udržiavať iba pri dodržaní ustanovení tohto nariadenia a ostatných zákonných alebo správnych predpisov, ako aj uznaných technických noriem. …
…
4. Použiť možno iba materiály a prístroje, ktoré majú vlastnosti v súlade s uznanými technickými normami. Homologizačná značka uznaného skúšobného ústavu (napríklad značka DIN-DVGW, DVGW alebo GS) potvrdzuje, že tieto podmienky sú splnené.
…“
5. Nariadením z 13. januára 2010 bol § 12 ods. 4 AVBWasserV s účinnosťou od 28. januára 2010 zmenený takto:
„Použiť možno iba materiály a prístroje, ktoré majú vlastnosti v súlade s uznanými technickými normami. Požiadavky prvej vety sa považujú za splnené, ak existuje označenie CE pre výslovné použitie v oblasti dodávok pitnej vody. Ak toto označenie CE nie je predpísané, uvedené požiadavky sa takisto považujú za splnené, ak má výrobok alebo prístroj homologizačnú značku akreditovaného oblastného certifikačného orgánu, najmä značku DIN-DVGW alebo DVGW. Výrobky alebo prístroje, ktoré
1. boli v súlade so zákonom vyrobené v inom zmluvnom štáte Dohovoru o Európskom hospodárskom priestore alebo
2. boli v súlade so zákonom vyrobené alebo uvedené na trh v inom členskom štáte Európskej únie alebo v Turecku
a ktoré nezodpovedajú technickým špecifikáciám značiek podľa tretej vety, sa považujú vrátane skúšok a kontrol vykonaných vo vyššie uvedených štátoch za rovnocenné, ak sa nimi v rovnakej miere trvalo dosiahne rovnaká úroveň ochrany požadovaná v Nemecku.“
III – Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
6. Žalobkyňa v konaní vo veci samej je podnik so sídlom v Taliansku, ktorý okrem iného vyrába a predáva medené tvarovky. V prípade medených tvaroviek ide o spojovacie diely medzi dvoma časťami potrubia, pričom tieto tvarovky majú na zabezpečenie tesnosti na svojich koncoch elastomérne tesnenia.
7. Žalovaným v konaní vo veci samej je Deutsche Vereinigung des Gas‑ und Wasserfaches e.V. (ďalej len „DVGW“), združenie zriadené podľa nemeckého práva, ktorého cieľom je podľa jeho stanov podporovať rozvoj plynárenského a vodohospodárskeho odvetvia. DVGW formalizovaným postupom vypracováva technické normy na výrobky pre plynárenskú a vodárenskú oblasť. Pre používanie tvaroviek, ktoré vyrába žalobkyňa v konaní vo veci samej, platí technická norma pre oblasť dodávok pitnej vody uvedená v technickom formulári DVGW č. W534, ktorý vypracovalo DVGW.
8. Koncom roka 1999 požiadala žalobkyňa v konaní vo veci samej DVGW o certifikáciu svojich medených tvaroviek pre vodárenské odvetvie. DVGW poverilo ním schválenú skúšobňu materiálov v Darmstadte (ďalej len „MPA Darmstadt“) vykonaním zodpovedajúcich skúšok podľa technického formulára DVGW č. W534. MPA Darmstadt presunula výkon skúšok na spoločnosť Cerisie Laboratorio v Taliansku, ktorá nie je schválená DVGW, ale je schválená talianskymi orgánmi. Následne v novembri 2000 DVGW udelilo žalobkyni v konaní vo veci samej certifikát pre vodárenstvo, ktorý je obmedzený na päť rokov.
9. Po námietkach zo strany tretích osôb začalo DVGW konanie o dodatočnej kontrole, pričom vykonaním kontroly opäť poverilo MPA Darmstadt. K týmto skúškam patril aj tzv. ozónový test. V júni 2005 informovalo DVGW žalobkyňu v konaní vo veci samej, že jej tvarovka ozónovému testu nevyhovela, ale že v priebehu troch mesiacov môže predložiť pozitívnu skúšobnú správu. Skúšobnú správu vypracovanú spoločnosťou Cerisie Laboratorio a následne predloženú žalobkyňou v konaní vo veci samej DVGW neuznalo, pretože Cerisie Laboratorio ním nebola schválená ako skúšobné laboratórium.
10. Medzitým bol vo formalizovanom konaní, na ktorom sa žalobkyňa nezúčastnila, technický formulár DVGW č. W534 zmenený. Na zabezpečenie dlhšej životnosti výrobkov, ktoré sa majú certifikovať, bol zavedený tzv. 3 000‑hodinový test, počas ktorého sa materiál vystaví na 3 000 hodín teplote 110°C vo vriacej vode. Podľa pravidiel DVGW sú majitelia certifikátov povinní v priebehu troch mesiacov po nadobudnutí účinnosti zmien príslušného technického formulára podať návrh na dodatočnú certifikáciu na účely preukázania splnenia zmenených požiadaviek. Takúto žiadosť žalobkyňa vo veci samej nepodala. Vo veci samej je nesporné, že tvarovka žalobkyne nespĺňa požiadavky 3 000‑hodinového testu.
11. V júni 2005 DVGW odňalo žalobkyni v konaní vo veci samej certifikát na jej medené tvarovky s odôvodnením, že mu nebola predložená pozitívna skúšobná správa o 3 000‑hodinovom teste. Návrh na predĺženie platnosti certifikátu zamietlo toto združenie s odôvodnením, že už neexistuje certifikát, ktorý by bolo možné predĺžiť.
12. Žalobkyňa v konaní vo veci samej podala proti odobratiu a zamietnutiu predĺženia certifikátu na jej medené tvarovky žalobu na Landgericht Köln, ktorý uvedenú žalobu zamietol. Proti tomuto zamietavému rozsudku podala žalobkyňa v konaní vo veci samej odvolanie na vnútroštátny súd.
13. Keďže vnútroštátny súd má pochybnosti, aké ustanovenia práva Únie musí DVGW dodržiavať v rámci svojej normalizačnej a certifikačnej činnosti, pokiaľ sa naň vôbec niektoré z nich vzťahujú, položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 28 ES (teraz článok 34 ZFEÚ), prípadne v spojení s článkom 86 ods. 2 ES (teraz článok 106 ods. 2 ZFEÚ), vykladať v tom zmysle, že súkromnoprávne organizácie, ktoré boli zriadené na účely vypracovania technických noriem pre určitú oblasť, ako aj na certifikáciu výrobkov na základe týchto technických noriem, sú pri vypracovaní technických noriem, ako aj v certifikačnom procese viazané uvedenými ustanoveniami v prípade, že vnútroštátny zákonodarca výslovne považuje výrobky s certifikátom za výrobky v súlade so zákonom a z tohto dôvodu je v praxi predaj výrobkov, ktoré tento certifikát nemajú, výrazne sťažený?
2. V prípade zápornej odpovede na prvú otázku:
Má sa článok 81 ES (teraz článok 101 ZFEÚ) vykladať v tom zmysle, že činnosť súkromnoprávneho zariadenia bližšie opísaného v prvej otázke sa v oblasti vypracovania technických noriem a certifikácie výrobkov na základe týchto technických noriem má považovať za ,ekonomickú‘, ak zariadenie podlieha kontrole podnikov?
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu časť otázky:
Má sa článok 81 ES vykladať v tom zmysle, že vypracovanie technických noriem a certifikácia na základe týchto noriem vykonaná združením podnikov môžu obmedziť obchod medzi členskými štátmi, ak v členskom štáte dovozu vôbec nie je možné alebo je možné iba s výraznými ťažkosťami predávať výrobok vyrobený v súlade so zákonom a predávaný v inom členskom štáte, lebo nespĺňa požiadavky technickej normy a jeho predaj je takmer nemožný bez takéhoto certifikátu vzhľadom na dominantné postavenie technickej normy na trhu a na právny predpis vnútroštátneho zákonodarcu, podľa ktorého certifikát združenia podnikov osvedčuje dodržanie zákonných požiadaviek, a ak by technická norma, pokiaľ by ju priamo prijal vnútroštátny zákonodarca, nebola uplatniteľná z dôvodu porušenia zásady voľného pohybu tovaru?“
IV – Konanie pred Súdnym dvorom
14. Návrh na začatie prejudiciálneho konania z 30. marca 2011 bol kancelárii Súdneho dvora doručený 11. apríla 2011. V písomnej časti konania podali pripomienky žalobkyňa v konaní vo veci samej, DVGW, Spolková republika Nemecko, Holandské kráľovstvo, Česká republika, Dozorný úrad EZVO, ako aj Európska komisia. Na pojednávaní 15. februára 2012 sa zúčastnili zástupcovia žalobkyne v konaní vo veci samej, DVGW, Spolkovej republiky Nemecko, Holandského kráľovstva, Dozorného úradu EZVO a Komisie.
V – Tvrdenia účastníkov konania
15. V odpovedi na prvú prejudiciálnu otázku žalobkyňa v konaní vo veci samej, Spolková republika Nemecko, Holandské kráľovstvo, Česká republika, Dozorný úrad EZVO, ako aj Komisia potvrdzujú, že v konečnom dôsledku v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, je DVGW povinné dodržiavať voľný pohyb tovaru. Nemecká vláda však zdôrazňuje, že DVGW sa na odôvodnenie možného obmedzenia voľného pohybu tovaru môže dovolávať ochrany zdravia v zmysle článku 36 ZFEÚ, pričom v tejto súvislosti mu treba priznať širokú mieru voľnej úvahy. V tomto kontexte aj DVGW zdôrazňuje možnosť odôvodniť obmedzenie voľného pohybu tovaru ochranou verejného zdravia.
16. Návrh odpovede na druhú otázku predložila iba žalobkyňa v konaní vo veci samej, DVGW a Komisia. Žalobkyňa v konaní vo veci samej a Komisia pri tom došli k záveru, že boli naplnené znaky skutkovej podstaty porušenia zákazu kartelových dohôd podľa článku 101 ZFEÚ, ktoré sú uvedené v tejto prejudiciálnej otázke. Naopak, DVGW navrhuje druhú prejudiciálnu otázku zamietnuť.
VI – Právne posúdenie
A – O prvej prejudiciálnej otázke
17. Svojou prvou prejudiciálnou otázkou chce vnútroštátny súd v podstate zistiť, či, a ak áno, za akých podmienok vnútroštátne súkromnoprávne zariadenie, ktoré vypracúva technické normy na výrobky pre oblasť dodávok pitnej vody a na základe týchto noriem uvedené výrobky skúša a verifikuje, poprípade zadáva ich certifikáciu, musí pri výkone týchto činností dodržiavať ustanovenia primárneho práva týkajúce sa voľného pohybu tovaru, pokiaľ technické normy tohto zariadenia nie sú len výrazom čisto odborných znalostí, ale pri dodržiavaní technických noriem platí domnienka súladu výrobkov s právnymi predpismi, takže výrobky, ktoré nemajú takýto certifikát o skúške, sú takmer nepredajné.
18. V záujme lepšieho chápania tejto otázky sa budem najprv venovať normalizačno‑technickým aspektom návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Potom vykonám analýzu judikatúry Súdneho dvora, ktorá sa týka horizontálneho účinku základných slobôd na tretie osoby. Na základe týchto úvah následne odpoviem na otázku týkajúcu sa uplatniteľnosti voľného pohybu tovaru na DVGW v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej.
1. Normalizačno-technické aspekty
a) Predpisy práva Únie v kontexte harmonizovaných a vnútroštátnych technických noriem na stavebné výrobky
19. Zavedenie technických noriem na výrobky, ktoré platia na celom území Únie, dôsledný dohľad nad ich dodržiavaním, ako aj označovanie výrobkov, ktoré sú v súlade s týmito technickými normami, podstatne prispievajú k vysokej miere bezpečnosti výrobkov v Európskej únii. Nahradenie vzájomne sa odlišujúcich vnútroštátnych technických noriem na výrobky technickými predpismi, ktoré platia na celom území Únie, zároveň podporuje voľný pohyb tovaru v Európskej únii. Za týchto okolností predstavuje zjednotenie technických noriem na výrobky významný záujem zákonodarcu Únie. Na tento účel sa od polovice osemdesiatych rokov 20. storočia uplatňuje nová koncepcia („new approach“) v oblasti technickej harmonizácie a normovania. Zákonodarca Únie v rámci harmonizácie stanovuje v tzv. „smerniciach novej koncepcie“ základné požiadavky, ktoré musia spĺňať výrobky, na ktoré sa vzťahujú tieto smernice. Tieto všeobecné požiadavky sú konkretizované súkromnými normalizačnými organizáciami, ktoré z poverenia Komisie vypracovávajú technické špecifikácie, ktoré Komisia môže následne uverejniť v Úradnom vestníku Európskej únie ako harmonizované normy. Dodržiavanie a používanie harmonizovaných noriem výrobcom je dobrovoľné. Platí však vyvrátiteľná domnienka, že výrobky, ktoré sú v súlade s harmonizovanými normami, spĺňajú aj základné požiadavky príslušných smerníc.(3)
20. V oblasti stavebných výrobkov je približovanie technických predpisov a noriem uskutočňované smernicou Rady 89/106/EHS z 21. decembra 1988 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov vzťahujúcich sa na stavebné výrobky(4). Táto smernica sa od „novej koncepcie“ odchyľuje v tom rozsahu, že neobsahuje nijaké priame požiadavky vo vzťahu k stavebným výrobkom, ale v prílohe I stanovuje podstatné požiadavky na výrobky určené na stavby.(5) Tieto podstatné požiadavky majú vplyv na stavebné výrobky v tom zmysle, že stavby, v ktorých sú tieto výrobky zabudované, musia spĺňať podstatné požiadavky uvedené v prílohe I smernice 89/106.
21. Priame požiadavky na stavebné výrobky možno nájsť v technických špecifikáciách definovaných v článku 4 ods. 1 smernice 89/106, čiže najmä v harmonizovaných technických normách.(6) To znamená, že ustanovenia smernice 89/106, ktorých uplatniteľnosť predpokladá existenciu technických špecifikácií, sa vo vzťahu k jednotlivým stavebným výrobkom obvykle môžu použiť iba v prípade, ak pre tieto stavebné výrobky existuje harmonizovaná európska norma.(7) To platí okrem iného pre zákaz brániť voľnému pohybu tovarov v článku 6 ods. 1 nariadenia 89/106.(8)
22. Neexistencia harmonizovaných alebo na úrovni Únie uznaných technických špecifikácií na jednotlivé stavebné výrobky však ešte členským štátom nepriznáva neobmedzenú mieru voľnej úvahy na zavádzanie vnútroštátnych technických noriem, pokiaľ ide o uvádzanie takýchto výrobkov na trh. Naopak, členský štát môže na svojom území podriadiť uvedenie stavebných výrobkov, na ktoré sa nevzťahujú harmonizované technické špecifikácie ani technické špecifikácie uznané na úrovni Únie, na trh iba vnútroštátnymi ustanoveniami, ktoré sú v súlade s povinnosťami vyplývajúcimi zo Zmluvy, najmä so zásadou voľného pohybu tovaru uvedenú v článkoch 34 ZFEÚ a 36 ZFEÚ.(9)
b) Harmonizované a vnútroštátne technické normy na stavebné výrobky, o ktoré ide v konaní vo veci samej
23. V konaní vo veci samej žalobkyňa uviedla, že ňou vyrábaná tvarovka patrí pod harmonizovanú európsku normu EN 681‑1 vzťahujúcu sa na elastomérové tesnenia, ktorá sa týka základných požiadaviek smernice 89/106. Na základe svojich skutkových zistení však vnútroštátny súd dospel k záveru, že sporné tvarovky nepodliehajú žiadnej z harmonizovaných európskych noriem.
24. V konaní vo veci samej je nesporné, že na vnútroštátnej úrovni patrí použitie sporných tvaroviek v oblasti dodávok pitnej vody pod technickú normu vypracovanú DVGW, a to tzv. technický formulár DVGW č. W534.
25. Technické formuláre DVGW majú hybridnú právnu povahu. Na jednej strane predstavujú technické pravidlá vypracované súkromnoprávnym združením. Z tohto pohľadu sa technické formuláre DVGW zdajú ako formulácie odborných znalostí v plynárenstve a vodárenstve zhromaždených zo strany DVGW. Na druhej strane však normy DVGW v oblasti dodávok pitnej vody majú významné právne účinky. Podľa § 12 ods. 4 AVBWasserV sa totiž pri výrobkoch určených na inštaláciu, rozšírenie, zmenu a údržbu zákazníckych zariadení, ktoré sú pripojené k verejnej vodovodnej sieti, vychádza z predpokladu, že pokiaľ sa certifikovali pod označením DVGW, sú v súlade s uznanými technickými normami. Okrem toho § 12 ods. 4 AVBWasserV nepriamo(10) zaväzuje majiteľa prípojky voči vodárenským podnikom, aby pre svoje zariadenia za domovou prípojkou použil iba výrobky a prístroje, ktoré zodpovedajú uznaným technickým normám. Za týchto okolností vedie úprava obsiahnutá v § 12 ods. 4 AVBWasserV podľa informácií zo strany vnútroštátneho súdu k tomu, že predaj rúrok a príslušenstva na dodávku pitnej vody v Nemecku bez zodpovedajúcej certifikácie DVGW v praxi nie je možný.
26. DVGW certifikuje výrobky na základe technických noriem, ktoré samo vypracovalo, pričom do polovice roka 2007 túto certifikáciu vykonávalo samo, potom prostredníctvom dcérskej spoločnosti, v ktorej má stopercentný podiel. Certifikáty majú niekoľkoročnú platnosť a môžu byť odňaté pred uplynutím doby platnosti, ak nie je dodržiavaná norma. Počas tohto obdobia je možné začať aj konanie o dodatočnom preskúmaní, ktoré sa môže ukončiť odňatím certifikátu. Podľa pravidiel DVGW potrebné preskúmanie možno vykonať iba v skúšobných laboratóriách, ktoré toto združenie samo povolilo.
2. Judikatúra k horizontálnemu účinku základných slobôd na tretie osoby
27. V súvislosti s už spomínanou hybridnou právnou povahou technického formulára DVGW č. W534 chce vnútroštátny súd svojou prvou otázkou zistiť, či je DVGW napriek svojej právnej forme súkromnoprávneho združenia povinné pri vypracovaní svojho technického formulára č. W534, ako aj pri certifikácii výrobkov na dodávku pitnej vody na základe tejto normy dodržiavať ustanovenia primárneho práva týkajúce sa voľného pohybu tovaru. Vnútroštátny súd tak predkladá otázku horizontálneho účinku voľného pohybu tovaru na tretie osoby v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej.
28. Na zodpovedanie tejto otázky považujem za vhodné predovšetkým pripomenúť judikatúru Súdneho dvora k horizontálnemu účinku základných slobôd na tretie osoby a jej uplatňovanie.
a) O horizontálnom účinku základných slobôd na tretie osoby
29. Hlavnými adresátmi základných slobôd sú členské štáty, takže vo vzťahu k základným slobodám je možné v zásade priamo posudzovať iba opatrenia členských štátov.(11) Súdny dvor však vo svojej ustálenej judikatúre smeruje k širokému chápaniu konceptu opatrení členského štátu, pričom na klasifikáciu konania osoby alebo združenia ako opatrenia členského štátu podliehajúceho základným slobodám nie je bezpodmienečne nutné ani formálne priradenie tejto osoby či združenia k štátnej moci, ani ich verejnoprávne formy. Súdny dvor teda z hľadiska zlučiteľnosti so základnými právami alebo slobodami preskúmal aj opatrenia vydané profesiovými organizáciami, ak sú týmto organizáciám podľa vnútroštátneho práva priznané právomoci podobné právomociam, ktoré sú priznané orgánom verejnej moci.(12) Ako verejnoprávne opatrenia pripisované členským štátom prichádzajú ďalej do úvahy aj opatrenia právnických osôb zriadených podľa súkromného práva, ktoré sú nepriamo alebo priamo kontrolované dotknutým členským štátom.(13)
30. Navyše v judikatúre Súdneho dvora možno v nadväznosti na toto široké chápanie pojmu opatrenie členských štátov a s nimi súvisiaceho obsahového rozšírenia definície zásahu do základných slobôd postrehnúť tendenciu za mimoriadnych okolností nepriamo rozšíriť rozsah platnosti základných slobôd aj na konanie súkromných osôb, hoci tieto osoby nevykonávajú právomoci podobné právomociam priznaným orgánom verejnej moci.
31. To sa prejavuje najmä v judikatúre Súdneho dvora, podľa ktorej sú členské štáty za určitých podmienok na základe práva Únie povinné chrániť výkon základných slobôd pred nepovoleným bránením tomuto výkonu súkromnými osobami. K zrejme najznámejším rozsudkom v rámci tejto judikatúry patria rozsudky z 9. decembra 1997, Komisia/Francúzsko(14), a z 12. júna 2003, Schmidberger(15). V konečnom dôsledku z týchto rozsudkov vyplýva, že konanie súkromných osôb môže za určitých okolností prostredníctvom povinnosti členských štátov chrániť záruky základných slobôd nepriamo podliehať posúdeniu z hľadiska súladu so základnými slobodami.(16)
32. Popri tomto nepriamom rozšírení rozsahu platnosti základných slobôd na konanie jednotlivcov Súdny dvor rozhodol aj o priamom uplatnení základných slobôd na určité druhy úprav kolektívnych zmlúv schválených súkromnými osobami. Súdny dvor v rámci súčasnej ustálenej judikatúry rozhodol, že články 45 ZFEÚ, 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ platia nielen pre akty štátnych orgánov, ale aj pre úpravy iného druhu, ktoré majú na kolektívnej úrovni upraviť závislú zárobkovú činnosť, samostatnú zárobkovú činnosť a poskytovanie služieb.(17)
33. Táto judikatúra vedie najmä k tomu, že pravidlá dohodnuté zmluvnými stranami kolektívnej zmluvy a stanovené kolektívnou zmluvou sa môžu preskúmať, pokiaľ ide o ich súlad s uvedenými základnými slobodami.(18) Okrem toho Súdny dvor v zásadnom rozsudku Viking Line určil, že aj kolektívna akcia vedená odborovým zväzom, ktorý nie je subjektom verejného práva ani neverejnoprávne založeným združením odborových zväzov, proti podniku s cieľom prinútiť ich uzatvoriť kolektívnu zmluvu, ktorá v dôsledku svojho obsahu môže podnik prinútiť k tomu, aby nevyužil právo usadiť sa, môže spadať do oblasti pôsobnosti ustanovení primárneho práva, ktoré upravujú právo usadiť sa.(19)
34. Takéto priame uplatnenie základných slobôd na určité druhy kolektívnych úprav, ktoré nemajú verejnoprávnu povahu, vedie v konečnom dôsledku k tomu, že organizácie, ktoré takéto úpravy vypracovávajú, musia napriek svojej neverejnoprávnej povahe v súvislosti so svojou regulačnou činnosťou zachovávať základné slobody, pokiaľ sa takáto činnosť dotýka výkonu základných slobôd. To sa všeobecne označuje pojmom horizontálny účinok základných slobôd na tretie osoby. Keďže sa však horizontálny účinok týka súkromných osôb iba v kontexte presne vymedzených regulačných činností, ide o obmedzený horizontálny účinok na tretie osoby.
35. V oblasti voľného pohybu pracovníkov však Súdny dvor rozsudkom Angonese, ktorý vyvolal veľkú pozornosť, uskutočnil významný krok smerom k tomu, aby boli súkromné osoby viazané základnými slobodami aj v iných prípadoch než v prípade vypracovávania určitých druhov kolektívnych úprav. V tomto rozsudku Súdny dvor totiž dospel k všeobecnému záveru, že zákaz diskriminácie na základe štátnej príslušnosti stanovený v článku 45 ZFEÚ platí aj pre súkromné osoby.(20) Doposiaľ však bol tento rozsudok výslovne potvrdený iba v rozsudku Raccanelli(21).
b) Obmedzenie základných slobôd jednotlivcami a jeho odôvodnenie
36. Pokiaľ určité druhy kolektívnych úprav, ktoré nemajú verejnoprávnu povahu, patria do oblasti, v ktorej sa uplatňujú základné slobody, treba každé opatrenie alebo každé pravidlo, ktoré je v nich obsiahnuté a ktoré, aj keď sa uplatňuje bez diskriminácie, môže zamedziť uplatňovaniu základných slobôd zaručených Zmluvami alebo urobiť ich výkon menej príťažlivým, považovať za zásadne zakázané obmedzenie základných slobôd.(22)
37. Na odôvodnenie takýchto v zásade zakázaných obmedzení základných slobôd kolektívnymi úpravami, ktoré vypracovali súkromné osoby, sa možno odvolávať jednak na „písané“ dôvody výslovne stanovené v ZFEÚ a jednak na „nepísané“, naliehavé dôvody všeobecného záujmu v zmysle judikatúry Cassis de Dijon. Pre písané dôvody a naliehavé dôvody všeobecného záujmu je spoločné to, že sa môžu uplatniť iba vtedy, ak zásahy, ktoré treba odôvodniť, obstoja v skúške primeranosti,(23) a teda sa zdajú vhodné, potrebné a primerané na dosiahnutie cieľov uznávaných v Zmluvách, prípadne v judikatúre Súdneho dvora ako prípustné odôvodnenia.(24)
38. Do značnej miery nevyjasnenou ostáva otázka, či môžu byť na odôvodnenie obmedzení základných slobôd kolektívnymi úpravami okrem písaných dôvodov a naliehavých dôvodov všeobecného záujmu použité aj ďalšie dôvody. V tomto ohľade možno v judikatúre Súdneho dvora rozpoznať dve tendencie. Hoci Súdny dvor vo väčšine rozsudkov vyžaduje aj na odôvodnenie obmedzenia základných slobôd určitými druhmi kolektívnych úprav neverejnoprávnej povahy preukázanie písaného dôvodu, poprípade uznávaného naliehavého dôvodu všeobecného záujmu,(25) v niektorých rozsudkoch nevylúčil odôvodnenie takýchto obmedzení zo súkromného dôvodu vo všeobecnom záujme.(26)
39. Ešte ďalej dospel Súdny dvor v rozsudku Angonese, kde sa uskutočnené rozšírenie oblasti pôsobnosti voľného pohybu pracovníkov na jednotlivcov čiastočne kompenzovalo rozšírením dôvodov. Podľa tohto rozsudku sa môže obmedzenie voľného pohybu pracovníkov súkromnými osobami odôvodniť iba v prípade, pokiaľ toto obmedzenie vychádza z objektívnych dôvodov, ktoré sú nezávislé od štátnej príslušnosti dotknutých osôb a vzhľadom na sledovaný cieľ sú legitímne primerané.(27) Doposiaľ však nie je jasné, nakoľko sa môžu „objektívne dôvody“ použiť aj na odôvodnenie obmedzení základných slobôd určitými druhmi kolektívnych úprav neverejnoprávnej povahy.
3. O povinnosti DVGW zachovať voľný pohyb tovaru v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej
40. Vo svetle tejto analýzy judikatúry k horizontálneho účinku základných slobôd na tretie osoby treba na prvú prejudiciálnu otázku vnútroštátneho súdu, či je DVGW v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, v rámci vypracovania vlastných technických noriem a certifikácie výrobkov na základe týchto noriem povinné rešpektovať voľný pohyb tovaru, odpovedať v konečnom dôsledku kladne.
41. Na zodpovedanie prvej prejudiciálnej otázky treba najprv zdôrazniť, že vnútroštátny zákonodarca prostredníctvom právnej úpravy nachádzajúcej sa v § 12 ods. 4 AVBWasserV dal DVGW možnosť vypracovávať technické kódexy s účinkom zákonnej domnienky týkajúcej sa konformity výrobkov na inštaláciu, rozšírenie, zmenu a údržbu zariadení na dodávku pitnej vody za domovou prípojkou. Čo sa týka tvaroviek, o ktoré išlo v konaní vo veci samej, DVGW využilo túto možnosť vypracovaním technického formulára č. W534 a tým získalo de facto právomoc určiť, aké tvarovky môžu byť v Nemecku ponúkané na trhu rúrok a príslušenstva určených na distribúciu pitnej vody. Podľa informácií, ktoré poskytol vnútroštátny súd, právna úprava domnienky obsiahnutá v § 12 ods. 4 AVBWasserV v spojení s certifikačnou činnosťou DVGW, prípadne jeho stopercentne vlastnenej dcérskej spoločnosti, na základe technického formulára DVGW č. W534 smeruje totiž k tomu, že distribúcia rúrok a príslušenstva na dodávku pitnej vody v Nemecku v praxi nie je možná bez certifikácie DVGW.(28)
42. S prihliadnutím k tejto de facto právomoci DVGW a jeho stopercentne vlastnenej dcérskej spoločnosti určovať v rámci normalizačnej a certifikačnej činnosti, ktoré výrobky na inštaláciu, rozšírenie, zmenu a údržbu zariadenia na dodávku pitnej vody za domovou prípojkou môžu byť na nemeckom trhu úspešne ponúkané, a teda sú predajné, nemožno túto normalizačnú a certifikačnú činnosť DVGW a jeho stopercentne vlastnenej dcérskej spoločnosti vylúčiť z oblasti pôsobnosti voľného pohybu tovaru.
43. Na odôvodnenie tohto horizontálneho účinku voľného pohybu tovaru na tretie osoby je možné per analogiam uplatniť argumentáciu vypracovanú Súdnym dvorom, pokiaľ ide o uplatniteľnosť článkov 45 ZFEÚ, 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ, na kódexy iného druhu, ktoré majú kolektívne upravovať závislú zárobkovú činnosť, samostatnú zárobkovú činnosť a poskytovanie služieb.
44. Na úvod treba poukázať na to, že Súdny dvor sa v rámci svojej judikatúry týkajúcej sa obmedzeného horizontálneho účinku voľného pohybu pracovníkov, slobody usadiť sa a voľného pohybu služieb na tretie osoby doposiaľ výslovne nevyjadril k otázke, či je možné uplatňovať voľný pohyb tovaru a voľný pohyb kapitálu aj na kolektívne úpravy neverejnoprávnej povahy. Podľa môjho názoru však treba na túto otázku odpovedať kladne. Uplatniteľnosť voľného pohybu pracovníkov, slobody usadiť sa a voľného pohybu služieb na kolektívne úpravy neverejnoprávnej povahy, ktorých predmetom je závislá zárobková činnosť, samostatná zárobková činnosť alebo poskytovanie služieb, Súdny dvor v podstate odôvodňuje účinkami týchto kolektívnych úprav. Z tohto uhla pohľadu by bolo ťažké predstaviť si, že pokiaľ by za určitých predpokladov bolo potrebné priznať možnosť priameho uplatnenia voľného pohybu pracovníkov, slobody usadiť sa a voľného pohybu služieb v prípade kolektívnej úpravy neverejnoprávnej povahy, aby sa zároveň na druhej strane kategoricky zamietlo takéto priame uplatnenie v oblasti voľného pohybu tovaru a kapitálu.(29)
45. Za týchto okolností neexistujú žiadne zásadné námietky proti prenosu argumentácie sformulovanej v judikatúre týkajúcej sa obmedzeného horizontálneho účinku voľného pohybu pracovníkov, slobody usadiť sa a voľného pohybu služieb na tretie osoby na prípad, o aký ide v konaní vo veci samej, v ktorom je sporná uplatniteľnosť voľného pohybu tovaru na súkromnoprávne združenie s de facto regulačnou právomocou.
46. V prvom hlavnom argumente odôvodňujúcom horizontálny účinok článkov 45 ZFEÚ, 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ na tretie osoby vo vzťahu k určitým druhom kolektívnych úprav neverejnoprávnej ochrany Súdny dvor vo svojej ustálenej judikatúre uvádza, že odstránenie prekážok voľného pohybu osôb a voľného pohybu služieb medzi členskými štátmi by bolo ohrozené, ak by sa mohlo odstránenie prekážok, ktoré majú štátny pôvod, neutralizovať prekážkami vyplývajúcimi z výkonu právnej autonómie združenia a organizácií nespadajúcich pod verejné právo.(30)
47. V konaní vo veci samej je táto úvaha, ktorá vychádza z „effet utile“ práva Únie, prenosná na normalizačnú a certifikačnú činnosť DVGW a jeho stopercentne vlastnenú dcérsku spoločnosť. Ako totiž vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, DVGW môže vydávaním noriem a certifikáciou výrobkov na inštaláciu, rozšírenie, zmenu a údržbu zariadenia na dodávku pitnej vody za domovou prípojkou de facto určovať, ktoré výrobky získajú prístup na nemecký trh. Z toho vyplýva, že DVGW a jeho stopercentne vlastnená dcérska spoločnosť majú nepochybne možnosť vytvárať v rámci výkonu tejto de facto právomoci nové prekážky voľného pohybu tovaru v Európskej únii.
48. Ako druhý hlavný argument k odôvodneniu horizontálneho účinku článku 45 ZFEÚ na tretie osoby, pokiaľ ide o kolektívne úpravy, ktoré upravujú závislú zárobkovú činnosť, Súdny dvor v ustálenej judikatúre zdôrazňuje, že pracovné podmienky v rôznych členských štátoch sú upravené zákonmi alebo predpismi nižšej právnej sily, ako aj kolektívnymi zmluvami a inými aktmi uzatvorenými alebo prijatými osobami súkromného práva, takže obmedzenie zákazov stanovených v článku 45 ZFEÚ iba na akty orgánov verejnej správy by mohlo viesť k rozdielnemu zaobchádzaniu pri uplatňovaní tohto článku.(31)
49. Aj túto úvahu je možné preniesť na normalizačnú a certifikačnú činnosť DVGW a jeho stopercentne vlastnenej dcérskej spoločnosti v oblasti dodávok pitnej vody v prípade, o aký ide vo veci samej. Ako som už uviedla, okolnosť, že sporné tvarovky v oblasti dodávok pitnej vody nepodliehajú žiadnej z európskych harmonizovaných noriem, znamená, že členským štátom sa priznáva neobmedzená voľná úvaha na zavádzanie vnútroštátnych technických noriem vzťahujúcich sa na takéto tvarovky. V rámci vnútroštátnej technickej normalizácie sú však tieto štáty povinné spĺňať požiadavky vyplývajúce z voľného pohybu tovaru.(32) Keby členské štáty mohli obchádzať túto povinnosť a dodržiavať základné slobody pri vypracovávaní a uplatňovaní technických noriem de facto prenesením právomoci na súkromné združenia, viedlo by to k nejednotnému uplatňovaniu práva Únie. Pretože v členských štátoch, v ktorých by normalizačná a certifikačná právomoc bola naďalej zverená verejným orgánom, by táto právomoc musela byť vykonávaná v súlade s dodržiavaním základných slobôd. V členských štátoch, v ktorých by táto úloha bola de facto prenesená na súkromnoprávne združenie, by tieto základné slobody mohli z tohto hľadiska byť zbavené účinku.
50. Na základe týchto úvah som dospela k záveru, že na prvú prejudiciálnu otázku treba odpovedať tak, že článok 34 ZFEÚ treba vykladať v tom zmysle, že súkromnoprávne zariadenia, ktoré boli založené na účely vypracovávania technických noriem pre určitú oblasť, ako aj na účely certifikácie výrobkov podľa týchto technických noriem, sú pri výkone tejto normalizačnej a certifikačnej činnosti viazané článkom 34 ZFEÚ, pokiaľ vnútroštátny zákonodarca výrobky s certifikátom tohto súkromnoprávneho zariadenia výslovne považuje za výrobky, ktoré sú v súlade so zákonom, a preto v praxi nie je možný predaj výrobkov, ktoré takýmito certifikátmi opatrené nie sú.
4. Úvahy týkajúce sa právnych následkov, ktoré pre DVGW vyplývajú z povinnosti dodržiavať voľný pohyb tovaru
51. Hoci vnútroštátny súd výslovne nežiadal o objasnenie právnych následkov, ktoré v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, vyplývajú z povinnosti DVGW a jeho stopercentne vlastnenej dcérskej spoločnosti dodržiavať voľný pohyb tovaru, pokiaľ ide o vypracovanie technického formulára DVGW č. W534, ako aj certifikáciu výrobkov na základe tejto technickej normy, budem sa v stručnosti venovať niekoľkým významným problémom, ktoré by s prihliadnutím na argumenty vnútroštátneho súdu mohli vzniknúť v ďalšom priebehu konania vo veci samej.
a) O povinnosti DVGW rešpektovať voľný pohyb tovaru v rámci svojej normalizačnej činnosti
52. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že DVGW po udelení certifikátu pre vodárenskú oblasť pre tvarovky vyrábané žalobkyňou v konaní vo veci samej pozmenila technický formulár DVGW č. W534 a zaviedla tzv. 3 000‑hodinový test. Keďže žalobkyňa v konaní vo veci samej nepredložila pre svoje tvarovky pozitívnu skúšobnú správu, pokiaľ ide o 3 000‑hodinový test, certifikát jej bol odňatý v júni 2005.(33)
53. Ako je možné jednoznačne doložiť na tvarovkách žalobkyne v konaní vo veci samej, zavedenie 3 000‑hodinového testu do technického formulára DVGW č. W534 je spôsobilé zamedziť voľnému pohybu tovaru, pokiaľ ide o výrobky podliehajúce tejto technickej norme. Keďže tvarovky žalobkyne v konaní vo veci samej nevyhovujú podmienkam tejto skúšky, poprípade o tom nebol podaný príslušný dôkaz, certifikát na tieto tvarovky jej bol odňatý, takže žalobkyňa v konaní vo veci samej, so sídlom v Taliansku, môže uvedené tvarovky naďalej de facto ťažko predávať na nemeckom trhu.
54. Z tohto uhla pohľadu treba zavedenie 3 000‑hodinového testu do technického formulára DVGW č. W534 vyhodnotiť ako obmedzenie voľného pohybu tovaru spôsobené DVGW. Odôvodnenie tohto obmedzenia niektorým z „písaných“ dôvodov článku 36 ZFEÚ nie je podľa názoru vnútroštátneho súdu zjavné, keďže 3 000‑hodinový test neslúži na ochranu zdravia spotrebiteľa pitnej vody, ale skôr na predĺženie životnosti rúrok(34).
55. Naproti tomu ostáva nevyjasnené, či by na toto obmedzenie mohlo existovať odôvodnenie vychádzajúce z nepísaného, naliehavého dôvodu všeobecného záujmu uznaného v judikatúre, ktorý by mohol vyhovieť aj preskúmaniu proporcionality. Ako nediskriminujúce obmedzenie by v zásade bolo prístupné odôvodnenie na základe naliehavých dôvodov všeobecného záujmu. Pokiaľ by bolo DVGW spôsobilé preukázať existenciu nepísaného dôvodu, ktorý by vyhovel preskúmaniu proporcionality, bolo by možné zavedenie 3 000‑hodinového testu do jeho technického formulára č. W534 považovať za povolené obmedzenie voľného pohybu tovaru.
56. Pokiaľ by DVGW nebolo spôsobilé preukázať nepísaný dôvod uznaný v judikatúre, mohlo by sa pokúsiť pri zdôraznení svojej súkromnoprávnej povahy uplatniť osobitné dôvody súkromného záujmu.(35) Pri odkaze na rozsudok Angonese by toto združenie prípadne mohlo uviesť aj „objektívne úvahy“ na odôvodnenie sporného obmedzenia.(36) DVGW by sa okrem toho mohlo s odkazom na svoju súkromnoprávnu povahu dovolávať základných práv zabezpečených Chartou základných práv Európskej únie(37), ako napríklad slobody podnikania zaručenej článkom 16 tejto charty a pokúsiť sa preukázať konflikt medzi voľným pohybom tovaru a jedným alebo niekoľkými základnými právami, ktoré by pri uplatnení zásady proporcionality museli viesť k dosiahnutiu spravodlivej rovnováhy.(38)
57. Pokiaľ by DVGW v konaní vo veci samej presvedčivo uviedlo osobitné dôvody súkromného záujmu, „objektívne úvahy“ alebo pozíciu chránenú základnými právami na odôvodnenie obmedzenia voľného pohybu tovaru spôsobeného zavedením 3 000‑hodinového testu do technického formulára č. W534, musel by vnútroštátny súd predložiť Súdnemu dvoru nový návrh na začatie prejudiciálneho konania a odôvodnene požiadať o informácie o tom, či, a ak áno, za akých podmienok by sa tieto argumenty predložené DVGW uplatnili v prípade, akým je prípad v konaní vo veci samej. Vo svetle súčasného stavu judikatúry k obmedzenému horizontálnemu účinku základných slobôd na tretie osoby, ako aj vo vzťahu medzi základnými slobodami a základnými právami totiž ešte podľa môjho názoru nie je bez pochybnosti možné vyvodiť odpoveď na túto otázku z judikatúry Súdneho dvora.
b) O povinnosti DVGW dodržiavať voľný pohyb tovaru v rámci svojej certifikačnej činnosti
58. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania ďalej vyplýva, že v súvislosti so spornými tvarovkami v rámci dodatočnej kontroly certifikátu, ktorý už bol udelený, DVGW odmietlo zohľadniť skúšobnú správu Cerisie Laboratorio, lebo neschválilo túto spoločnosť ako skúšobné laboratórium. Vnútroštátny súd zároveň poukazuje na skutočnosť, že Cerisie Laboratorio schválili príslušné talianske orgány.(39)
59. Takéto absolútne odmietnutie zohľadniť skúšobnú správu spoločnosti Cerisie Laboratorio zo strany DVGW sa mi zdá v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, ako spôsobilé zabrániť uskutočneniu voľného pohybu tovaru, pokiaľ ide o spomínané tvarovky, prípadne spôsobilé uskutočniť jeho výkon menej atraktívnym, takže je potrebné ho v zásade kvalifikovať ako zakázanú prekážku voľného pohybu tovaru.(40)
60. Pokiaľ ide o odôvodnenie tejto prekážky, odkazujem na moju argumentáciu uvedenú v bode 54 a nasl. vyššie, pričom však treba zohľadniť diskriminačnú tendenciu tohto odmietania zo strany DVGW. Táto diskriminačná tendencia by bola relevantná vtedy, keby DVGW vo svojom úsilí o odôvodnenie vychádzalo z naliehavého dôvodu všeobecného záujmu. Doposiaľ totiž Súdny dvor výslovne nerozhodol, či, a ak áno, za akých podmienok môžu byť diskriminačné obmedzenia voľného pohybu tovaru odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu.(41) Pokiaľ by mala táto otázka vzniknúť in concreto v ďalšom priebehu konania vo veci samej, musí k tomu vnútroštátny súd predložiť Súdnemu dvoru nový návrh na začatie prejudiciálneho konania a odôvodnene požiadať aj o objasnenie tejto otázky.
B – O druhej prejudiciálnej otázke
61. Keďže druhá prejudiciálna otázka bola položená v prípade zápornej odpovede na prvú prejudiciálnu otázku, vo svetle odpovedi na prvú prejudiciálnu otázku, ktorú navrhujem, nie je potrebné uskutočniť analýzu druhej prejudiciálnej otázky.
VII – Návrh
62. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky takto:
Súkromnoprávne zariadenia, ktoré boli založené na účely vypracovávania technických noriem pre určitú oblasť, ako aj na účely certifikácie výrobkov podľa týchto technických noriem, sú pri výkone tejto normalizačnej a certifikačnej činnosti viazané článkom 34 ZFEÚ, pokiaľ vnútroštátny zákonodarca výrobky s certifikátom tohto súkromnoprávneho zariadenia výslovne považuje za výrobky, ktoré sú v súlade so zákonom, a preto v praxi nie je možný predaj výrobkov, ktoré takýmito certifikátmi opatrené nie sú.