MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA
od 5. listopada 2016.(1)
Predmet C‑430/15
Secretary of State for Work and Pensions
protiv
Tolley (pokojne, zastupane po osobnom zastupniku)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna sigurnost radnika migranata – Doplatak za uzdržavanje osoba s invaliditetom (dio za njegu) – Uredba (EEZ) br. 1408/71 – Članak 1. točka (a) – Pojam zaposlene ili samozaposlene osobe – Članak 4. stavak 1. točka (a) – Novčano davanje za slučaj bolesti – Članak 13. stavak 2. točka (f) – Primjenjivo pravo – Članak 22. stavak 1. točka (b) i stavak 2. – Prenosivost – Izostanak prethodne suglasnosti”
I – Uvod
1. Gospođa Tolley, britanska državljanka, dok je boravila u Ujedinjenoj Kraljevini počela je primati dio za njegu Disability Living Allowance (Doplatak za uzdržavanje osoba s invaliditetom, u daljnjem tekstu: DLA). To joj je davanje odobreno na neodređeno vrijeme. Pet godina nakon promjene boravišta u Španjolsku, tijela Ujedinjene Kraljevine oduzela su joj pravo da nastavi primati navedeno davanje od trenutka te promjene, s obrazloženjem da uvjet boravišta koji je u tu svrhu propisan nacionalnim pravom nije bio ispunjen. Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) u biti od Suda zahtijeva da utvrdi protivi li se pravu Unije takav uvjet boravišta.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
2. Uredba (EEZ) br. 1408/71(2) zamijenjena je Uredbom (EZ) br. 883/2004(3), koja se počela primjenjivati 1. svibnja 2010. Međutim, imajući u vidu vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku(4), na taj se postupak i dalje primjenjuje Uredba br. 1408/71, u verziji koja je izmijenjena i ažurirana Uredbom (EZ) br. 118/97(5), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1386/2001(6) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1408/71).
3. Članak 1. Uredbe br. 1408/71 propisuje:
„U smislu ove Uredbe:
(a) ‚zaposlena osoba’ odnosno ‚samozaposlena osoba’ znači:
i. svaka osoba koja je osigurana, obvezno ili na izbornoj produženoj osnovi, za jedan ili više osiguranih slučajeva obuhvaćenih granama sustava socijalne sigurnosti za zaposlene osobe ili samozaposlene osobe ili posebnim sustavom koji se primjenjuje na dužnosnike;
ii. svaka osoba koja je obvezno osigurana za jedan ili više osiguranih slučajeva koji su obuhvaćeni granama socijalne sigurnosti kojima se bavi ova Uredba, na temelju sustava socijalne sigurnosti za sve stanovnike ili za cijelo radno stanovništvo, ako:
– takva osoba može biti identificirana kao zaposlena ili samozaposlena osoba pomoću načina na koji se tim sustavom upravlja ili na koji se taj sustav financira,
ili
– je takva osoba, u nedostatku takvih kriterija, osigurana za neki drugi osigurani slučaj naveden u Prilogu I. na temelju sustava za zaposlene osobe ili samozaposlene osobe, ili na temelju sustava iz podtočke iii., bilo obvezno ili na izbornoj produženoj osnovi, ili ako takav sustav u toj državi članici ne postoji, odgovara definiciji iz Priloga I.;
[…]
(o) ‚nadležna ustanova’ znači:
i. ustanova kod koje je određena osoba osigurana u vrijeme podnošenja zahtjeva za davanje,
ili
ii. ustanova kod koje određena osoba ima ili bi imala pravo na davanja u slučaju da ona ili član, ili članovi, njezine obitelji borave na državnom području države članice u području koje[m] se ustanova nalazi,
[…]
(q) ‚nadležna država’ znači država članica na čijem se državnom području nalazi nadležna ustanova;
[…]”
4. Članak 2. stavak 1. Uredbe br. 1408/71 određuje: „[o]va se Uredba odnosi na zaposlene osobe ili samozaposlene osobe na koje se primjenjuje ili se primjenjivalo zakonodavstvo jedne ili više država članica i koje su državljani jedne od država članica ili koje su osobe bez državljanstva ili izbjeglice koji imaju boravište na državnom području jedne od država članica, kao i na članove njihovih obitelji i njihove nadživjele osobe”.
5. Članak 4. te uredbe glasi:
„1. Ova se Uredba primjenjuje na cjelokupno zakonodavstvo koje se odnosi na sljedeće grane socijalne sigurnosti:
(a) davanja za slučaj bolesti i majčinstvo;
(b) invalidska davanja […];
(c) davanja za slučaj starosti;
[…]”
6. Članak 10. iste uredbe pod naslovom „Odstupanje od klauzula o boravištu – Učinak obveznog osiguranja na povrat doprinosa” u prvom podstavku stavka 1. propisuje da „[a]ko nije drukčije određeno ovom Uredbom, novčana invalidska davanja, novčana davanja za slučaj starosti ili za nadživjele osobe, mirovine za ozljede na radu ili profesionalne bolesti i posmrtne pripomoći stečeni na temelju zakonodavstva jedne ili više država članica ne podliježu smanjenju, izmjeni, obustavi, ukidanju ili zapljeni zbog činjenice da korisnik ima boravište na državnom području druge države članice, a ne one u kojoj se nalazi ustanova nadležna za plaćanje”.
7. U skladu s člankom 13. stavkom 1. Uredbe br. 1408/71 „[p]odložno člancima 14.c i 14.f, na osobe na koje se primjenjuje ova Uredba primjenjuje se zakonodavstvo samo jedne države članice. To zakonodavstvo utvrđuje se u skladu s odredbama ove glave”.
8. Članak 13. stavak 2. točka (a) te uredbe propisuje da ovisno o člancima 14. do 17. navedene uredbe, „na osobu zaposlenu na državnom području jedne države članice primjenjuje se zakonodavstvo te države […]”.
9. Članak 13. stavak 2. točka (f) navedene uredbe određuje da „na osobu na koju se prestaje primjenjivati zakonodavstvo države članice, bez da se na nju počne primjenjivati zakonodavstvo druge države članice u skladu s jednim od pravila navedenim u gore navedenim podstavcima ili u skladu s jednom od iznimaka ili posebnih odredbi navedenih u člancima od 14. do 17., primjenjuje se zakonodavstvo države članice na čijem državnom području boravi u skladu s odredbama samo tog zakonodavstva”.
10. Članak 19. stavak 1. te iste uredbe, u poglavlju 1. koje se odnosi na bolest i majčinstvo, u njegovoj glavi III. pod naslovom „Posebne odredbe koje se odnose na različite kategorije davanja”, u odjeljku 2. pod naslovom „Zaposlene osobe ili samozaposlene osobe i članovi njihovih obitelji”, propisuje:
„Zaposlena osoba ili samozaposlena osoba koja boravi na državnom području države članice koja nije nadležna država, te ispunjava uvjete zakonodavstva nadležne države za pravo na davanja uzimajući, prema potrebi, u obzir odredbe članka 18. u državi u kojoj boravi, ostvaruje:
[…]
(b) novčana davanja koja pruža nadležna ustanova u skladu sa zakonodavstvom koje primjenjuje […]”
11. Članak 22. stavak 1. Uredbe br. 1408/71, koji se nalazi u istom odjeljku, glasi:
„Zaposlena osoba ili samozaposlena osoba koja ispunjava uvjete zakonodavstva nadležne države za ostvarivanje davanja uzimajući, prema potrebi, u obzir odredbe članka 18. i:
[…]
(b) koja, ostvarivši davanja koja su o trošku nadležne ustanove, ima suglasnost te ustanove da se vrati na državno područje države članice gdje boravi, ili da promijeni svoje boravište na državno područje druge države članice
[…]
ima pravo na:
[…]
ii. novčana davanja koja pruža nadležna ustanova u skladu s odredbama zakonodavstva koje primjenjuje […]”
12. U skladu s Prilogom I. (naslovljenim „Osobe obuhvaćene Uredbom”) točkom I. naslovom „Ujedinjena Kraljevina” te uredbe, „[s]vaka osoba koja je zaposlena ili samozaposlena u smislu zakonodavstva Velike Britanije ili zakonodavstva Sjeverne Irske smatra se zaposlenom osobom (employed earner) ili samozaposlenom osobom (self employed earner) u smislu članka 1. točke (a) podtočke ii. Uredbe. Svaka osoba za koju se isplaćuju doprinosi kao ‚zaposlena osoba’ ili ‚samozaposlena osoba’ u skladu sa zakonodavstvom Gibraltara smatra se zaposlenom osobom (employed person) ili samozaposlenom osobom (self employed person) u smislu članka 1. točke (a) podtočke ii. Uredbe”.
13. U skladu s Prilogom VI. (naslovljenim „Posebni postupci za primjenu zakonodavstva određenih država članica”), naslovom „Ujedinjena Kraljevina”, točkom 19. navedene uredbe:
„Podložno svim konvencijama koje se potpišu s pojedinačnim državama članicama, za potrebe članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe i članka 10.b Provedbene uredbe, zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine prestaje se primjenjivati na kraju posljednjeg dana od sljedeća tri dana na svaku osobu na koju se prije primjenjivalo zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine kao na zaposlenu osobu ili samozaposlenu osobu:
(a) na dan na koji je boravište promijenjeno na drugu državu članicu iz članka 13. stavka 2. točke (f);
[…]
(c) na posljednji dan svakog razdoblja tijekom kojeg je u Ujedinjenoj Kraljevini primana naknada za bolovanje ili majčinstvo (uključujući nenovčane naknade za koje je Ujedinjena Kraljevina nadležna država) ili naknada za nezaposlenost koja je
i. počela prije datuma promjene boravišta u drugu državu članicu […]”
14. Prilog VI. naslov „Ujedinjena Kraljevina” točka 20. iste uredbe određuje:
„Činjenica da se na tu osobu počelo primjenjivati zakonodavstvo druge države članice u skladu s člankom 13. stavkom 2. točkom (f) Uredbe te člankom 10.b Provedbene uredbe i gore navedenom točkom 19., neće spriječiti:
(a) zahtjev koji joj je podnijela Ujedinjena Kraljevina kao nadležna država za odredbe koje se odnose na osobe ili samozaposlene osobe iz glave III, poglavlja 1. i poglavlja 2., odjeljka 1. ili članka 40. stavka 2. Uredbe, ako ona ostane i zaposlena ili samozaposlena osoba u tu svrhu te je zadnje bila tako osigurana u skladu sa zakonodavstvom Ujedinjene Kraljevine;
[…]”
B – Pravo Ujedinjene Kraljevine
15. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je DLA davanje koje se ne zasniva na uplati doprinosa te se sastoji od dijela za njegu i dijela za mobilnost. Pravo na to davanje nije uvjetovano kriterijem imovinskog stanja te nema za cilj naknaditi eventualni nedostatak prihoda njegovih korisnika. Svrha mu je podmiriti dodatne troškove koje zahtijevaju neke vrste skrbi ili potpuna ili djelomična nesposobnost kretanja njegovih korisnika.
16. U skladu s člankom 71. stavkom 6. Social Security Contributions and Benefits Acta 1992 (Zakon o doprinosima i davanjima iz socijalne sigurnosti iz 1992.) „[o]soba ima pravo na [DLA] samo ako ispunjava uvjete boravišta i prisustva u Velikoj Britaniji”. Ti su uvjeti propisani, među ostalim, u članku 2. stavku 1. točki (a) Social Security (Disability Living Allowance) Regulationsa 1991 (Uredba o socijalnoj sigurnosti u vezi s Doplatkom za uzdržavanje osoba s invaliditetom iz 1991.).
III – Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
17. Gospođa Tolley, britanska državljanka rođena 17. travnja 1952., uplaćivala je doprinose za socijalnu sigurnost u Ujedinjenoj Kraljevini od 1967. do 1984. Potonjoj su zatim iz priznati doprinosi do 1993./1994. Da je ispunjavala uvjete u vezi s plaćanjem doprinosa u trenutku navršavanja zakonom utvrđene dobi za umirovljenje, mogla je imati pravo na starosnu mirovinu na temelju zakonodavstva Ujedinjene Kraljevine. Gospođa Tolley je, međutim, preminula 10. svibnja 2011., prije nego što je navršila tu dob.
18. Počevši od 26. srpnja 1993. predmetnoj osobi odobren je dio za njegu DLA‑a na neodređeno vrijeme zato što nije bila sposobna sebi pripremati hranu.
19. Dana 5. studenoga 2002. ona i njezin suprug promijenili su boravište preselivši se u Španjolsku. Gospođa Tolley tamo nije obavljala nikakvu profesionalnu djelatnost.
20. U 2007. Secretary of State for Work and Pension (ministar rada i mirovinskog sustava, Ujedinjena Kraljevina, u daljnjem tekstu: ministar) odlučio je da počevši od 6. studenoga 2002. gospođa Tolley više nema pravo na tu naknadu s obzirom na to da nije ispunjavala uvjet boravišta koji je u tu svrhu propisan zakonodavstvom Ujedinjene Kraljevine.
21. Gospođa Tolley protiv te je odluke podnijela žalbu pred First‑tier Tribunalom (Prvostupanjski sud, Ujedinjena Kraljevina). Taj je sud prihvatio tu žalbu i presudio da je gospođa Tolley, na temelju članka 10. Uredbe br. 1408/71, imala pravo nastaviti primati navedenu naknadu nakon promjene boravišta u Španjolsku.
22. Ministar je uložio žalbu protiv te presude pred Upper Tribunalom (Viši sud, Ujedinjena Kraljevina). Taj je sud, prije svega, smatrao da, s obzirom na to da je predmetna osoba bila osigurana za slučaj starosti zbog doprinosa koje je u prošlosti uplaćivala, ona bila „zaposlena osoba” u smislu članka 1. točke (a) navedene uredbe. Taj je sud, potom, potvrdio pravo gospođe Tolley na primanje dijela za njegu DLA‑a. Sud tu odluku nije temeljio na članku 10. Uredbe br. 1408/71, već na članku 22. stavku 1. točki (b) navedene uredbe, nakon što je to davanje kvalificirao kao davanje za slučaj bolesti.
23. Smatrajući da ga obvezuje presedan iz njegove odluke u predmetu The Commissioners for her Majesty’s Revenue and Customs v Ruas(7), Court of Appeal (England & Wales) (Žalbeni sud (Engleska i Wales), Ujedinjena Kraljevina) odbio je ministrovu žalbu protiv presude Upper Tribunala (Viši sud). Ministar je tada pokrenuo postupak pred Supreme Courtom of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine).
24. U tim okolnostima, Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li dio za njegu [DLA‑a] ispravno za potrebe Uredbe br. 1408/71 razvrstan kao davanje za invalidnost umjesto kao [novčano davanje] za slučaj bolesti?
2. (a) Prestaje li osoba koja je prema [nacionalnom] pravu Ujedinjene Kraljevine izgubila pravo na [DLA] jer se preselila da bi živjela u drugoj državi članici i koja je prestala sa svim profesionalnim [djelatnostima] prije takvog preseljenja, ali je ostala starosno osigurana u sustavu socijalne sigurnosti Ujedinjene Kraljevine, biti obuhvaćena zakonodavstvom Ujedinjene Kraljevine u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71?
(b) Ostaje li takva osoba u svakom slučaju obuhvaćena zakonodavstvom Ujedinjene Kraljevine u smislu točke 19. (c) (naslova ‚Ujedinjena Kraljevina’ Priloga VI. Uredbi br. 1408/71)?
(c) Ako je prestala biti obuhvaćena zakonodavstvom Ujedinjene Kraljevine u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) [Uredbe br. 1408/71], je li Ujedinjena Kraljevina obvezna ili joj je samo dopušteno da na temelju točke 20. (naslova ‚Ujedinjena Kraljevina’ Priloga VI. toj uredbi) na nju primijeni odredbe poglavlja 1. glave III. Uredbe?
3. (a) Primjenjuje li se široka definicija zaposlene osobe iz presude Dodl i Oberhollenzer ([C‑543/03,] EU:C:2005:364) u svrhu članaka 19. do 22. Uredbe kada je osoba prestala sa svim profesionalnim [djelatnostima] prije preseljenja u drugu državu članicu, neovisno o razlikovanju iz poglavlja 1. glave III. između, s jedne strane, zaposlenih i samozaposlenih osoba i, s druge strane, nezaposlenih osoba?
(b) Ako se primjenjuje, ima li takva osoba pravo na prenošenje naknade na temelju bilo članka 19. ili članka 22. [Uredbe br. 1408/71]? Je li učinak članka 22. stavka 1. točke (b) [te uredbe] sprečavanje da se pravo podnositelja zahtjeva na dio za njegu naknade za život s invaliditetom uskrati zbog uvjeta boravišta koji nacionalno zakonodavstvo zahtijeva u slučaju [promjene] boravišta u drugu državu članicu?”
25. Gospođa Tolley, vlada Ujedinjene Kraljevine i norveška vlada kao i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. One su, uz iznimku norveške vlade, bile zastupljene i na raspravi od 8. lipnja 2016.
IV – Analiza
A – Uvodna razmatranja
26. U glavnom postupku mora se utvrditi je li nakon promjene boravišta u Španjolsku gospođa Tolley i dalje, o trošku institucije iz Ujedinjene Kraljevine, imala pravo na dio za njegu DLA‑a koji je počela primati prije te promjene.
27. Kao prvo, Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) pita može li se ta naknada razvrstati kao davanje za invalidnost, iako ju je Sud prethodno smatrao davanjem za slučaj bolesti(8). Ako bi to bilo posrijedi, gospođa Tolley imala bi pravo prenijeti navedeno davanje na osnovi članka 10. Uredbe br. 1408/71 koji se protivi uvjetima boravišta kad je riječ o davanjima koja su u njemu navedena. Među njima su davanja za invalidnost, ali ne davanja za slučaj bolesti.
28. Taj sud, kao drugo, želi saznati je li, ako pretpostavimo da je dio za njegu DLA‑a davanje za slučaj bolesti, gospođa Tolley ipak mogla prenijeti tu naknadu nakon promjene boravišta u Španjolsku na osnovi članka 19. stavka 1. i/ili članka 22. stavka 1. točke (b) te uredbe. S obzirom na navedeno, spomenuti sud prije svega zahtijeva određena pojašnjenja u pogledu utvrđivanja prava koje se primjenjuje na predmetnu osobu nakon te promjene na temelju kolizijskih pravila iz članka 13. stavka 2. navedene uredbe.
29. Prije nego što počnem razmatrati ta pitanja, smatram da je korisno provjeriti ulazi li doista gospođa Tolley u područje primjene ratione personae navedene uredbe jer je vlada Ujedinjene Kraljevine na raspravi osporavala da ona ima svojstvo „zaposlene ili samozaposlene osobe” u smislu članka 1. točke (a) te uredbe.
B – Područje primjene ratione personae Uredbe br. 1408/71
30. U skladu s člankom 2. stavkom 1. Uredbe br. 1408/71, ta se uredba odnosi na „zaposlene osobe ili samozaposlene osobe […] na koje se primjenjuje ili se primjenjivalo zakonodavstvo jedne ili više država članica”.
31. Nije sporno da se na gospođu Tolley primjenjivalo zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine(9) s obzirom na to da je bila osigurana u sustavu socijalne sigurnosti te države članice te je u njega u prošlosti uplaćivala doprinose(10).
32. S druge strane, vlada Ujedinjene Kraljevine tvrdi da gospođa Tolley nema svojstvo „zaposlene osobe ili samozaposlene osobe” (u daljnjem tekstu: zaposlena osoba ili samozaposlena osoba) kako je definirano člankom 1. točkom (a) te uredbe. S jedne strane, na gospođu Tolley nije se primjenjivala točka i. te odredbe s obzirom na to da u trenutku promjene boravišta u Španjolsku nije bila osigurana u sustavu socijalne sigurnosti za zaposlene osobe. Na nju se, s druge strane, još manje primjenjuje podtočka ii. navedene odredbe jer Prilog I. točka I. naslov „Ujedinjena Kraljevina” navedene uredbe njezino područje primjene ograničava na osobe koje obavljaju plaćenu djelatnost.
33. U tom pogledu navodim da iz presude Martínez Sala i sudske prakse koja je uslijedila nakon nje svojstvo zaposlene osobe ili samozaposlene osobe u smislu članka 1. točke (a) Uredbe br. 1408/71 ima svaka osoba koja „je osigurana za makar samo jedan osigurani slučaj,obvezno ili na izbornoj osnovi, unutar općeg ili posebnog sustava socijalne sigurnosti spomenutog u članku 1. točki (a) [te] uredbe i to neovisno o postojanju radnog odnosa”(11).
34. Osoba stoga može imati to svojstvo čak i kada ne obavlja nikakvu profesionalnu [djelatnost] i kada davanje koje želi ishoditi ne ovisi ni o prethodnom zaposlenju ni o osiguranom slučaju za koji je ta osoba osigurana(12).
35. U glavnom postupku i Upper Tribunal (Viši sud) i Court of Appeal (England & Wales) (Žalbeni sud (Engleska i Wales)) smatrali su da je gospođa Tolley imala svojstvo zaposlene osobe ili samozaposlene osobe u smislu Uredbe br. 1408/71 jer je, na temelju zakonodavstva Ujedinjene Kraljevine, i dalje bila osigurana za jedan od osiguranih slučajeva iz članka 4. stavka 1. te uredbe, to jest, za slučaj starosti u smislu točke (c) te odredbe.
36. Točnije, navodim da su ti sudovi presudili da se na predmetnu osobu primjenjivala podtočka ii. prva alineja članka 1. točke (a) navedene uredbe s obzirom na to da je bila osigurana u okviru sustava socijalne sigurnosti za sve stanovnike te da ju se na temelju načina na koji se tim sustavom upravlja ili na koji se taj sustav financira može odrediti kao zaposlenu osobu(13).
37. Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) ne namjerava osporiti taj zaključak.
38. Stoga gospođu Tolley treba kvalificirati kao zaposlenu osobu ili samozaposlenu osobu i to unatoč činjenici da još uvijek nije imala pravo na starosnu mirovinu.
39. Naime, Sud je u presudi Dumont de Chassart(14) presudio da, čak i u takvoj situaciji, osoba ima svojstvo zaposlene osobe ili samozaposlene osobe s obzirom na to da bi imala pravo na mirovinu da je živjela do trenutka kad bi navršila dob za umirovljenje. Općenitije govoreći, iz sudske prakse proizlazi da svojstvo zaposlene osobe ili samozaposlene osobe u smislu Uredbe br. 1408/71 ne ovisi o nastanku osiguranog slučaj(15).
40. Prilog I. točka I. naslov „Ujedinjena Kraljevina” te uredbe ne osporava taj zaključak. S tim u vezi, dovoljno je primijetiti da je taj prilog relevantan samo radi primjene druge alineje podtočke ii. članka 1. točke (a) navedene uredbe. Međutim, prema mišljenju sudova koji su odlučivali u glavnom postupku, na situaciju gospođe Tolley primjenjuje se prva alineja te podtočke.
41. Shodno tomu, moja će se analiza temeljiti na premisi da predmetna osoba doista ulazi u područje primjene ratione personae Uredbe br. 1408/71.
C – Razvrstavanje dijela za njegu DLA‑a (prvo pitanje)
42. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li razvrstavanje dijela za njegu DLA‑a kao davanja za slučaj bolesti u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1408/71, koje proizlazi iz presude Komisija/Parlament i Vijeće(16), dovesti u pitanje zato što mu je svrha na dulji rok i trajno osigurati od nastanka osiguranog slučaja.
1. Dopuštenost
43. Vlada Ujedinjene Kraljevine prije svega ističe da odgovor na to pitanje slijedi već iz gorenavedene presude. Odredbe prava Unije čije se tumačenje zahtijeva predstavljaju, dakle, acte éclairé u smislu presude Cilfit i dr.(17). Stoga je prvo pitanje nedopušteno.
44. Čini mi se da ta argumentacija proistječe iz miješanja s, jedne strane, obveze sudova protiv čijih odluka nema pravnih lijekova da Sudu upute prethodno pitanje kada se pred njima postavi pitanje tumačenja prava Unije i, s druge strane, dopuštenosti takvog pitanja. Naime, teorija o acte éclairé, utemeljena sudskom praksom Cilfit i dr., predviđa isključivo jednu iznimku od gorenavedene obveze(18). Nasuprot tomu, ta teorija ne utječe na dopuštenost prethodnog pitanja(19).
45. Upravo suprotno, čak i uz postojanje sudske prakse Suda koja rješava predmetno pravno pitanje, nacionalni sudovi imaju potpunu slobodu obratiti se Sudu(20). Činjenica da je Sud već tumačio odredbe čije se tumačenje traži ne sprečava ga da o tome ponovno odluči(21). Nacionalnim sudovima se stoga ne može uskratiti mogućnost da putem zahtjeva za prethodnu odluku od Suda zahtijevaju odstupanje od njegove sudske prakse.
2. Meritum
46. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, razlika između različitih kategorija davanja iz socijalne sigurnosti temelji se na prirodi osiguranog slučaja, kojima je svrha osiguranje za okolnost njegova nastanka(22).
47. U presudi Komisija/Parlament i Vijeće(23) Sud je dio za njegu DLA‑a razvrstao kao davanje za slučaj bolesti zato što mu je, u biti, cilj pomoći invalidnoj osobi da u svakodnevnom životu, koliko je to moguće, prevlada svoj invaliditet. Nije sporno da je ta naknada, u vrijeme nastanka činjenica koje su razlog za pokretanje glavnog postupka, imala tu istu svrhu.
48. Sud koji je uputio zahtjev u biti dovodi u sumnju takvo razvrstavanje zato što navedena naknada ima značajke slične onima davanja navedenih u članku 10. Uredbe br. 1408/71 jer se ona dodjeljuju u obliku dugoročnih ili jednokratnih davanja za trajna stanja.
49. Zastupnik gospođe Tolley, iako naglasivši da u glavnom postupku nije doveo u pitanje razvrstavanje dijela za njegu DLA‑a kao davanja za slučaj bolesti, navodi i neke argumente u prilog njegovu razvrstavanju kao invalidskog davanja u smislu članka 4. stavka 1. točke (b) te uredbe. Konkretno, takav se pristup temelji na presudi Stewart(24) u kojoj je Sud naglasio privremenost davanja za slučaj bolesti. Zastupnik gospođe Tolley, osim toga, ističe da se predmet u kojem je donesena presuda Komisija/Parlament i Vijeće(25) odnosio na razdjelnicu između davanja iz socijalne sigurnosti i posebnih nedoprinosnih davanja. Sud stoga u tom predmetu nije bio pozvan razgraničiti davanja za slučaj bolesti od invalidskih davanja.
50. Ta razmatranja, po mojem mišljenju, ne opravdavaju mogućnost da Sud odstupi od svojeg razvrstavanja dijela za njegu DLA‑a iz te presude.
51. Kao prvo, točno je da iz presude Stewart(26) proizlazi da davanja za slučaj bolesti, općenito govoreći, pokrivaju osigurani slučaj koji se odnosi na stanje fizičke onesposobljenosti koje dovodi do privremenog prekida aktivnosti neke osobe, dok invalidska davanja pokrivaju osigurani slučaj nesposobnosti čija se trajnost ili dugoročnost pokaže vjerojatnom.
52. Takvo utvrđenje ipak ne može uzdići razdoblje koje predmetno davanje ima za svrhu pokriti u odlučujući kriterij za njegovo razvrstavanje. Sud je u tom pogledu u presudi Komisija/Parlament i Vijeće(27) zanijekao relevantnost takvog kriterija jer trajanje nesposobnosti koju pokriva doplatak za invalidnost, koji je razvrstao kao davanje za slučaj bolesti, nije moglo izmijeniti njegovu svrhu.
53. Jednako tako, u presudi Silva Martins(28) Sud je istaknuo da „za razliku od davanja za slučaj bolesti stricto sensu, davanjima koja se odnose na osigurani slučaj ovisnosti o njezi – s obzirom na to da su uglavnom dugoročna – u načelu nije svrha da ih se isplaćuje na kraći rok”. Sud je unatoč tomu smatrao da, iako potonja davanja zbog toga mogu imati neke zajedničke značajke s invalidskim davanjima ili davanjima za slučaj starosti, trajnost naknade za njegu nije dovela u pitanje njezino razvrstavanje kao davanja za slučaj bolesti(29).
54. Kao drugo, iako Sud u presudi Komisija/Parlament i Vijeće(30)nije izričito ispitao razliku između davanja za slučaj bolesti i invalidskih davanja, izjasnio se s tim u vezi u presudi Molenaar(31). U toj je presudi kao davanje za slučaj bolesti razvrstao naknadu za njegu odobrenu na duži rok, osobito stoga što joj je svrha bila sveukupno poboljšanje uvjeta života osoba koje ovise o njezi kompenziranjem dodatnih troškova uzrokovanih njihovim stanjem(32). Sud je po istoj osnovi tako razvrstao usporediva davanja, među ostalim, u presudama Jauch(33) i Hosse(34). I dio za njegu DLA‑a ima isti takav cilj.
55. Nadalje, u nedostatku odredbi u Uredbi br. 1408/71 koje se konkretno odnose na davanja za osigurani slučaj ovisnosti o njezi, izbor Suda da ih, čak i kada se isplaćuju na dulji rok, smatra davanjima za slučaj bolesti ima po mojem mišljenju određene prednosti u smislu pravne sigurnosti i transparentnosti.
56. U tom pogledu naglašavam da nacionalna zakonodavstva država članica predviđaju velik broj različitih davanja za slučaj ovisnosti o njezi, pri čemu neka imaju značajke slične invalidskim davanjima, dok su druga sličnija davanjima za slučaj starosti ili obiteljskim davanjima. Stoga bi pripisivanje u svakom pojedinačnom slučaju svakog davanja za slučaj ovisnosti o njezi konkretnoj grani socijalne sigurnosti moglo ne samo otežati razvrstavanje davanja za slučaj ovisnosti o njezi već i njegov ishod učiniti nepredvidivim, čime bi se ugrozila pravna sigurnost(35).
57. Stoga smatram da je dio za njegu DLA‑a naknada za slučaj bolesti. Taj dio stoga ne ulazi u područje primjene ratione materiae članka 10. Uredbe br. 1408/71 te se kao takav ne može prenijeti.
D – Određivanje prava koje se primjenjuje (drugo pitanje)
1. Uvodne napomene
58. U skladu sa svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi saznati koje se zakonodavstvo primjenjivalo na gospođu Tolley u vrijeme nastanka činjenica koje su razlog za pokretanje glavnog postupka, na temelju kolizijskih pravila iz članka 13. stavka 2. Uredbe br. 1408/71. Točnije, taj sud pita je li se zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine prestalo primjenjivati na predmetnu osobu, u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) te uredbe, nakon promjene njezina boravišta u Španjolsku, tako da se na nju primjenjivalo španjolsko zakonodavstvo.
59. Čini mi se korisnim odmah razjasniti posljedice odgovora Suda na to pitanje.
60. S jedne strane, u slučaju da se zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine nastavilo primjenjivati na gospođu Tolley, kolizijsko pravilo iz članka 13. stavka 2. točke (f) navedene uredbe ne bi se primjenjivalo. Stoga bi trebalo smatrati da se na predmetnu osobu nastavilo primjenjivati to zakonodavstvo na temelju jednog od kolizijskih pravila propisanih člankom 13. stavkom 2. točkama (a) do (e) iste uredbe(36). Ujedinjena Kraljevina bi prema tome nesporno bila „nadležna država” u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) te uredbe. Na njoj bi, u tom svojstvu, bilo da gospođi Tolley nastavi isplaćivati dio za njegu DLA‑a nakon promjene njezina boravišta u Španjolsku (pod uvjetom da je za to ishodila suglasnost – na što ću se poslije vratiti).
61. S druge strane, u slučaju da se zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine prestalo primjenjivati na gospođu Tolley, na potonju se, temeljem članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71 primjenjivao španjolski sustav socijalne sigurnosti. Tada bi trebalo utvrditi slijedi li iz toga da Ujedinjena Kraljevina više nije „nadležna država” u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) te uredbe – tako da se predmetna osoba na njega više ne bi mogla pozivati – ili se ta odredba ipak može primijeniti jer je Ujedinjena Kraljevina i dalje „nadležna država” u smislu te odredbe zato što se njezino zakonodavstvo primjenjivalo u trenutku podnošenja zahtjeva za davanje čiji je prijenos zatražen.
62. Nadalje, ni u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ni u očitovanjima podnesenima Sudu ne navodi se jesu li španjolskim pravom u vrijeme nastanka činjenica koje su razlog za pokretanje glavnog postupka bila propisana davanja za osigurani slučaj koji pokriva dio za njegu DLA‑a(37).
2. Pojam „zakonodavstvo” u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71
63. Sud koji je uputio zahtjev ima sumnje u pogledu pitanja označava li se izrazom „zakonodavstvo”, u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71, sve zakonodavstvo u području socijalne sigurnosti ili samo ono koje se odnosi na davanje koje se zahtijeva. Taj sud, konkretno, pita protivi li se očuvanje eventualnog prava na buduće primanje starosne mirovine o trošku institucije Ujedinjene Kraljevine, u kontekstu glavnog postupka, zaključku da se zakonodavstvo te države članice prestalo primjenjivati na gospođu Tolley u smislu te odredbe.
64. U tom pogledu mi se činim korisnim na samom početku razdvojiti pitanje označavanja zakonodavstva koje se primjenjuje od pitanja zadržavanja stečenih prava(38).
65. Označavanje zakonodavstva države članice (nazvane nadležna država ili država osiguranja) kao zakonodavstva koje se primjenjuje ima za posljedicu primjenu sustava socijalne sigurnosti te države članice na predmetnu zaposlenu osobu ili samozaposlenu osobu. Ovisno o slučaju, ta će zaposlena osoba ili samozaposlena osoba tom sustavu plaćati doprinose za socijalnu sigurnost i/ili će joj se iz tog sustava isplaćivati davanja ako nastupi jedan od osiguranih slučajeva koje taj sustav pokriva. U skladu s načelom primjene samo jednog prava iz članka 13. stavka 1. Uredbe br. 1408/71, na svaku zaposlenu osobu ili samozaposlenu osobu primjenjuje se samo jedno(39), nacionalno zakonodavstvo u području socijalne sigurnosti. Imajući to na umu, članak 13. stavak 2. te uredbe ima za svrhu, s jedne strane, izbjeći istodobnu primjenu nekoliko nacionalnih zakonodavstava i komplikacije koje su posljedica toga i, s druge strane, izbjeći da se zaposlenoj osobi ili samozaposlenoj osobi oduzme zaštita iz područja socijalne sigurnosti kada ne postoji zakonodavstvo koje bi se na nju primjenjivalo(40).
66. Zadržavanje stečenih prava u biti znači očuvanje prava na davanje iz sustava socijalne sigurnosti nakon promjene boravišta zaposlene osobe ili samozaposlene osobe u državu članicu koja nije ona u skladu s čijim zakonodavstvom je stekao (ili je u tijeku stjecanja) pravo na takvo davanje(41).
67. Nekoliko odredaba Uredbe br. 1408/71 tako ima za svrhu osigurati da stečena prava ili prava u tijeku stjecanja nastavljaju vrijediti čak i kada se nakon promjene boravišta zaposlene osobe ili samozaposlene osobe promijeni zakonodavstvo koje se na nju primjenjuje. Konkretno, članak 10. te uredbe propisuje pravo na zadržavanje novčanih davanja za slučaj invalidnosti i starosti. Kad je riječ o davanjima za slučaj bolesti, čini mi se da je člankom 19. i člankom 22. stavkom 1. točkom (b) navedene uredbe također određeno takvo pravo(42).
68. Stoga zaposlena osoba ili samozaposlena osoba može biti osigurana u sustavu socijalne sigurnosti države članice istodobno primajući od druge države članice u kojoj nije osigurana određeno davanje na temelju prava koja je prije stekla u potonjoj državi članici. Kada sustav socijalne sigurnosti države članice osiguranja također osigurava od nastanka osiguranog slučaja koji pokriva to davanje, pravila za sprečavanje preklapanja propisana pravom Unije i nacionalnim zakonodavstvima protive se primanju nekoliko istovrsnih davanja na osnovi jednog te istog razdoblja osiguranja(43).
69. Zakonodavac nakon donošenja Uredbe br. 883/2004, čiji članak 11. stavak 3. točka (e), kojim je preuzet najveći dio članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71, izričito propisuje da se kolizijsko pravilo koje se u njemu nalazi primjenjuje „ne dovodeći u pitanje ostale odredbe ove Uredbe koje […] jamče [predmetnim osobama] davanja prema zakonodavstvu jedne ili više država članica”.
70. S obzirom na ta razmatranja, smatram da se zakonodavstvo države članice „prestaje primjenjivati” na zaposlenu osobu ili samozaposlenu osobu, u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71, kada ta zaposlena osoba ili samozaposlena osoba prestane biti osigurana u sustavu socijalne sigurnosti te države članice, neovisno o pitanju je li u njemu očuvala stečena prava ili prava u tijeku stjecanja(44).
71. Stoga činjenica da je gospođa Tolley ostala osigurana za slučaj starosti u Ujedinjenoj Kraljevini ne protivi se tomu da se pravo te države članice prestalo na nju primjenjivati u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71.
3. Trenutak od kojeg se pravo Ujedinjene Kraljevine prestalo primjenjivati na gospođu Tolley
72. U skladu s člankom 10.b Uredbe br. 574/72, datum i uvjete pod kojima se zakonodavstvo države članice prestaje primjenjivati određuje ta država članica(45).
73. Prilog VI. naslov „Ujedinjena Kraljevina” točka 19. Uredbe br. 1408/71 u biti određuje da se zakonodavstvo te države članice prestaje primjenjivati na neku osobu, u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) te uredbe, na kraju posljednjeg dana događaja koji su u njoj navedeni.
74. Prema mišljenju vlade Ujedinjene Kraljevine, to se zakonodavstvo prestalo primjenjivati na gospođu Tolley dan nakon promjene njezina boravišta u Španjolsku, na temelju te točke 19. podtočke (a) (to jest, u 2002.).
75. S druge strane, zastupnik gospođe Tolley tvrdi da datum prestanka primjene zakonodavstva Ujedinjene Kraljevine odgovara danu koji slijedi nakon posljednjeg dana razdoblja primanja dijela za njegu DLA‑a koji je počeo prije datuma promjene njezina boravišta, na temelju navedene točke 19. podtočke (c) točke i. (to jest u 2007.). On s tim u vezi tvrdi da je predmetna osoba nastavila primati tu naknadu između 2002. i 2007. iako je ministar poslije smatrao da ona na nju više nije imala pravo za to razdoblje na temelju zakonodavstva Ujedinjene Kraljevine.
76. Poput Komisije, smatram da, s obzirom na to da su datum i uvjeti pod kojima se zakonodavstvo države članice prestaje primjenjivati na neku osobu uređeni nacionalnim pravom, na sudu koji je uputio zahtjev jest da utvrdi je li situacija gospođe Tolley uređena točkom 19. podtočkom (a) ili točkom 19. podtočkom (c) točkom i. naslova „Ujedinjena Kraljevina” Priloga VI. Uredbi br. 1408/71.
E – Zadržavanje prava na dio za njegu DLA‑a na osnovi članka 19. stavka 1. i/ili članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1408/71 (treće pitanje)
1. Uvodne napomene
77. Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li, čak i ako se zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine prestalo primjenjivati na gospođu Tolley u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71 nakon promjene njezina boravišta, ona ipak imala pravo nastaviti primati dio za njegu DLA‑a na osnovi članka 19. stavka 1. i/ili članka 22. stavka 1. točke (b) te uredbe(46).
78. Vlada Ujedinjene Kraljevine i norveška vlada kao i Komisija tvrde da situacija predmetne osobe ne ulazi u područje tih odredbi iznoseći, u biti, sljedeće argumente:
– kao prvo, vlada Ujedinjene Kraljevine i Komisija tvrde da gospođa Tolley nema svojstvo „zaposlene osobe ili samozaposlene osobe” u smislu tih odredbi, koje se odnose samo na osobe koje obavljaju profesionalnu [djelatnost] u trenutku podnošenja zahtjeva za zadržavanje prava na predmetno davanje, i
– kao drugo, vlada Ujedinjene Kraljevine i norveška vlada smatraju da Ujedinjena Kraljevina nije „nadležna država” u smislu navedenih odredbi(47). Taj se pojam odnosi na državu članicu čije se zakonodavstvo primjenjuje na temelju kolizijskih pravila propisanih člankom 13. stavkom 2. Uredbe br. 1408/71 u razdoblju za koje je podnesen zahtjev za zadržavanje predmetnog davanja – to jest, prema mišljenju tih vlada, Španjolsku, a ne na državu članicu čije se zakonodavstvo primjenjivalo u trenutku podnošenja zahtjeva za to davanje.
79. U slučaju da te argumente treba odbiti, trebat će utvrditi protive li se članak 19. stavak 1. i/ili članak 22. stavak 1. točka (b) te uredbe tomu da država članica zadržavanje prava na davanje za slučaj bolesti podvrgava uvjetu boravišta. Ako je odgovor na to potvrdan, trebat će ocijeniti posljedice izostanka prethodne suglasnosti za promjenu boravišta njezina korisnika.
80. Prije analize tih pitanja, smatram korisnim naglasiti da se tim odredbama ne pravi razlika između davanja za slučaj bolesti stricto sensu i davanja koja se odnose na osigurani slučaj ovisnosti o njezi, kojima je svrha, za razliku od prvih, da se isplaćuju na dulji rok(48). Tumačenje tih odredbi uglavnom će uzeti u obzir te dvije vrste davanja.
81. Na zakonodavcu je da, prema potrebi, Uredbi br. 1408/71 doda odredbe koje se konkretno odnose na davanja koja se odnose na osigurani slučaj ovisnosti o njezi ako bi želio da za njih vrijedi poseban režim s obzirom na, osobito, financijska pitanja s njima u vezi.
2. Područje primjene članka 19. i članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1408/71
82. Kao što je Sud utvrdio u presudi von ChamierGlisczinski(49), članak 19. i članak 22. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1408/71 odnose se na različite situacije i stoga imaju različite ciljeve.
83. Članak 22. stavak 1. točka (b) te uredbe (koji se nalazi ispod naslova u kojem stoji „[p]ovratak ili promjena boravišta u drugu državu članicu tijekom bolesti ili majčinstva”) odnosi se na situaciju osobe koja mijenja boravište iz države članice u kojoj je počela primati davanje za slučaj bolesti ili majčinstva u drugu državu članicu. Tom se odredbom zadržavanje prava na to davanje uvjetuje suglasnošću nadležne institucije prve države članice.
84. Nasuprot tomu, člankom 19. navedene uredbe (pod naslovom „Boravište u državi članici koja nije nadležna država – Opća pravila”) – kojim se ne propisuje takav uvjet – po mojem se mišljenju samo dopušta radniku koji, već u trenutku kada podnosi zahtjev za takvo davanje, ima boravište u državi članica koja nije ona u kojoj radi, da ga prima u državi članici u kojoj ima boravište(50).
85. To tumačenje, osobito, proizlazi iz sustavne analize iste uredbe. Naime, ako bi se njezin članak 19. primjenjivao kada je zaposlena osoba ili samozaposlena osoba započela primati predmetno davanje prije promjene boravišta – to jest, u situaciji na koju se odnosi i članak 22. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1408/71 – uvjet suglasnosti propisan potonjom odredbom bio bi lišen korisnog učinka.
86. S obzirom na to da je gospođa Tolley dio za njegu DLA‑a započela primati kada joj je boravište bilo u Ujedinjenoj Kraljevini, njezinu situaciju treba ispitati samo s obzirom na članak 22. stavak 1. točku (b) te uredbe.
3. Pojam „zaposlene osobe ili samozaposlene osobe” u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1408/71
87. U skladu s prvim dijelom trećeg pitanja, sud koji je uputio zahtjev želi saznati ima li osoba koja se nalazi u situaciji gospođe Tolley svojstvo „zaposlene osobe ili samozaposlene osobe” u smislu članka 22. stavka 1. Uredbe br. 1408/71, tako da ulazi u područje primjene ratione personae te odredbe.
88. Prema mišljenju zastupnika gospođe Tolley, pojam zaposlene osobe ili samozaposlene osobe ima isto značenje u svim odredbama te uredbe. Stoga, s obzirom na to da ispunjava uvjete iz definicije pojma zaposlene osobe ili samozaposlene osobe u smislu članka 1. točke (a) navedene uredbe, i nju treba smatrati takvom za potrebe primjene članka 22. stavka 1. iste uredbe.
89. Nasuprot tomu, vlada Ujedinjene Kraljevine i Komisija tvrde da pojam zaposlene osobe ili samozaposlene osobe u smislu članaka 19. do 22. Uredbe br. 1408/71 ima posebno značenje. Tim se pojmom označavaju samo zaposlene osobe ili samozaposlene osobe koje rade u trenutku kad zahtijevaju predmetna davanja na osnovi jedne od tih odredbi.
90. Čini mi se da je potonja argumentacija u suprotnosti s presudom Pierik(51) iz koje proizlazi da svrha pojma zaposlena osoba ili samozaposlena osoba iz članka 22. stavka 1. točke (b) navedene uredbe nije ograničiti primjenu pojma te odredbe na aktivne zaposlene ili samozaposlene osobe u odnosu na one neaktivne.
91. Osim toga, pod pojmom zaposlene osobe, s obzirom na to da je definiran u članku 1. točki (a) iste uredbe, zakonodavac je, kada je taj izraz koristio u drugim odredbama uredbe, želio obuhvatiti osobe na koje se primjenjuje ta definicija. S druge strane, kao što je primijetio zastupnik gospođe Tolley, kada je zakonodavac želio specifično označiti radnike koji rade, koristio je drukčiju terminologiju(52).
92. Prema tome, smatram da ako gospođa Tolley ima svojstvo zaposlene osobe ili samozaposlene osobe u smislu članka 1. točke (a) te uredbe, ima ga i u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) navedene uredbe.
93. Taj zaključak ne dovodi u pitanje argument vlade Ujedinjene Kraljevine i norveške vlade kao i Komisije, prema kojemu bi razlika između, s jedne strane, zaposlenih osoba ili samozaposlenih osoba (čija situacija je uređena člancima 19. do 22. Uredbe br. 1408/71 iz odjeljka 2. poglavlja 1. glave III. te uredbe) i, s druge strane, nezaposlenih osoba (na koje se odnosi članak 25. te uredbe iz odjeljka 3. tog poglavlja) izgubila svaki smisao ako bi se osobe koje su trajno prestale obavljati profesionalnu djelatnost smatralo zaposlenim osobama ili samozaposlenim osobama.
94. U tom pogledu smatram da se na gospođu Tolley, ako ju se nije smatralo zaposlenom osobom ili samozaposlenom osobom u smislu članaka 19. do 22. navedene uredbe, nije odnosila nijedna od relevantnih odredbi poglavlja 1. glave III. iste uredbe. Nju se, naime, ne može razvrstati kao podnositelja zahtjeva za mirovinu u smislu odredbi odjeljaka 4. i 5. poglavlja 1. glave III. Uredbe br. 1408/71. Prema mojem mišljenju, članke 19. do 22. treba primijeniti na situacije koje nisu uređene posebnim odredbama iz odjeljaka 3. do 5. tog poglavlja. Isto vrijedi unatoč činjenici da takva primjena može dovesti do prijenosa davanja za slučaj bolesti na koje ima pravo osoba koja se nalazi u situaciji gospođe Tolley iako, ovisno o slučaju, druge kategorije gospodarski neaktivnih osoba na njega nemaju pravo.
4. Pojam „nadležna država” u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1408/71
(a) Prikaz problematike
95. Ispitivanje drugog dijela trećeg pitanja, najprije, podrazumijeva razjašnjenje pojma „nadležna država” u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1408/71 i, u tu svrhu, međuodnosâ između te odredbe i članka 13. stavka 2. točke (f) te uredbe.
96. U ovom se predmetu postavlja pitanje označava li se izrazom nadležna država u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) navedene uredbe, i u situaciji poput one iz glavnog postupka, država čije se zakonodavstvo primjenjuje nakon promjene boravišta zaposlene osobe ili samozaposlene osobe ili država na temelju čijeg zakonodavstva su stečena prava na davanja za slučaj bolesti.
97. Vlada Ujedinjene Kraljevine i norveška vlada izjašnjavaju se u prilog prvoj od tih dviju alternativa. S obzirom na to da Španjolsku treba smatrati nadležnom državom(53), ne primjenjuje se članak 22. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1408/71, koji se odnosi na situaciju zaposlenih osoba koje imaju boravište u državi članici koja nije nadležna država(54).
98. Takav pristup u konačnici dovodi do toga da se smatra da članak 22. stavak 1. točka (b) te uredbe ne dopušta osobi koja je prestala sa svakom profesionalnom djelatnošću primanje davanja za slučaj bolesti stečenih u državi članici njezina zadnjeg zaposlenja nakon promjene boravišta u drugu državu članicu. Stoga bi se, na temelju članka 13. stavka 2. točke (f) navedene uredbe, njezin članak 22. stavak 1. točka (b) primjenjivao samo na aktivne zaposlene osobe ili samozaposlene osobe u trenutku promjene njihova boravišta.
99. Zastupnik gospođe Tolley zastupa drugu od tih alternativa. Članak 13. stavak 1. točka (f) stoga ne bi utjecao na pravo zaposlene osobe ili samozaposlene osobe koja je prestala sa savkom profesionalnom djelatnošću da nastavi primati davanja za slučaj bolesti koja je započela primati u državi članici nakon što je promijenila boravište u drugu državu članicu.
100. Zbog razloga koje navodim u nastavku, priklanjam se potonjem pristupu.
(b) Doslovno tumačenje
101. Na temelju odredbe članka 1. točke (o) podtočke i. i točke (q) Uredbe br. 1408/71, izraz „nadležna država” među ostalim znači država članica u kojoj se nalazi ustanova kod koje je zaposlena osoba ili samozaposlena osoba osigurana „u vrijeme podnošenja zahtjeva za davanje”(55).
102. U skladu s tom definicijom, izraz „nadležna država”, na koji se poziva u članku 22. stavku 1. točki (b) te uredbe, po mojem mišljenju, označava državu koja je na temelju odredbi glave II. bila nadležna u vrijeme stjecanja prava na davanja čiji je prijenos zatražen. U ovom je slučaju riječ o Ujedinjenoj Kraljevini zato što je gospođa Tolley tamo podnijela svoj zahtjev za davanje o kojem je riječ u glavnom postupku nekoliko godina prije promjene boravišta u Španjolsku.
103. Kako bih potvrdio to tumačenje, prije svega ističem da je usporediva vremenska dimenzija već povezana s pojmom „nadležna država” u kontekstu druge odredbe navedene uredbe, to jest, njezina članka 71. stavka 1. točke (a)(56). Kao što proizlazi iz presude AdanezVega(57), tim se pojmom označava država koja je bila nadležna „u vrijeme zadnjeg zaposlenja” predmetne osobe.
104. Nadalje, po mojem mišljenju, te imajući to na umu, Prilog VI. naslov „Ujedinjena Kraljevina” točka 20. Uredbe br. 1408/71 propisuje da „[č]injenica da se na tu osobu počelo primjenjivati zakonodavstvo druge države članice u skladu s člankom 13. stavkom 2. točkom (f) [te] Uredbe […] neće spriječiti”, među ostalim, „zahtjev koji joj je podnijela Ujedinjena Kraljevina kao nadležna država za odredbe koje se odnose na osobe ili samozaposlene osobe iz glave III. poglavlja 1. [koje se odnose na davanja za slučaj bolesti i majčinstvo] ako ona ostane i zaposlena ili samozaposlena osoba u tu svrhu te je zadnje bila tako osigurana u skladu sa zakonodavstvom Ujedinjene Kraljevine”.
105. Ta točka upućuje na to da Ujedinjena Kraljevina dopušta mogućnost da nastavi biti nadležna država u smislu odredbi glave III. poglavlja 1. Uredbe br. 1408/71 čak i kad se zakonodavstvo te države članice prestaje primjenjivati na zaposlenu osobu ili samozaposlenu osobu u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) te uredbe. Prema mojem mišljenju, navedenom se točkom utvrđuje da se ta odredba ne protivi primjeni odredbi glave III. navedene uredbe o zadržavanju stečenih prava, među kojima je članak 22. stavak 1. točka (b).
106. Konačno, zadržavanje prava na novčano davanje za slučaj bolesti koje se prima od države članice čak i kada promjena boravišta njegova korisnika u drugu državu članicu dovodi do promjene zakonodavstva koje se primjenjuje odgovara situaciji koju odsada uređuje Uredba br. 883/2004. Naime, u toj uredbi nema posebne odredbe kojom se propisuje zadržavanje prava na davanja za slučaj bolesti slične članku 22. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1408/71. Nasuprot tomu, u svojem članku 7. ta uredba sadržava odredbu o odstupanju od klauzula o boravištu koja se odnosi na sva novčana davanja socijalne sigurnosti (a ne samo na ona navedena u članku 10. Uredbe br. 1408/71).
107. Nadalje, suprotno onomu što tvrdi vlada Ujedinjene Kraljevine, presuda Kuusijärvi(58) ne protivi se takvom tumačenju. Naime, nakon što je u predmetu u kojem je donesena ta presuda kao obiteljsko davanje (a ne kao davanje za slučaj bolesti) razvrstao davanje o kojem je u njemu bila riječ, sud je protumačio ne članak 22. stavak 1. točku (b), nego članak 73. i članak 74. Uredbe br. 1408/71(59). Međutim, te se odredbe ne odnose na zadržavanje prava na davanje koje je zaposlena osoba ili samozaposlena osoba počela primati prije promjene svojega boravišta(60).
(c) Teleološko tumačenje
108. Gore opisano doslovno tumačenje potvrđuje teleološko tumačenje članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71.
109. Prije uvođenja članka 13. stavka 2. točke (f) navedene uredbe Uredbom (EEZ) br. 2195/91(61), Sud je u presudi Ten Holder(62) presudio da ako ne postoji odredba koja konkretno uređuje koje se zakonodavstvo primjenjuje na zaposlene osobe ili samozaposlene osobe koje prestaju obavljati profesionalnu djelatnost u državi članici i koje ne idu raditi u drugu državu članicu, na te zaposlene osobe ili samozaposlene osobe nastavlja se primjenjivati zakonodavstvo države članice zadnjeg zaposlenja na temelju članka 13. stavka 2. točke (a) iste uredbe.
110. Sud je taj zaključak naknadno ograničio na slučajeve u kojima je zaposlena osoba samo privremeno prekinula svaku profesionalnu djelatnost(63). Prema tome, na situaciju osobe koja je trajno prestala raditi nije se odnosilo nijedno od kolizijskih pravila iz glave II. Uredbe br. 1408/71(64).
111. Uvođenjem članka 13. stavka 2. točke (f) Uredbe br. 1408/71 zakonodavac je želio popuniti pravnu prazninu utvrđenu nakon te sudske prakse(65). Zakonodavac se u tu svrhu za zaposlenu osobu ili samozaposlenu osobu koja je trajno ili privremeno(66) prekinula svaku profesionalnu djelatnost odlučio za primjenu prava države članice njezina boravišta.
112. Da se tu državu smatralo nadležnom državom u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) te uredbe, takva zaposlena osoba ili samozaposlena osoba više ne bi ulazila u područje primjene te odredbe. Naime, ona, po definiciji, ne bi imala boravište u „državi članici koja nije nadležna država”(67).
113. Kao prvo, sumnjam da je zakonodavac želio takvu posljedicu jer bi se ona protivila načelu o zadržavanju stečenih prava utvrđenom Uredbom br. 1408/71(68). Osim toga, ništa u tekstu te uredbe ni u pripremnim aktima ne upućuje na to da je potonji uvođenjem članka 13. stavka 2. točke (f) navedene uredbe namjeravao onemogućiti primjenu članka 22. stavka 1. točke (b) iste uredbe na situaciju neaktivnih zaposlenih osoba ili samozaposlenih osoba.
114. Kao drugo, da se korisniku novčanog davanja za slučaj bolesti oduzme pravo na to davanje od trenutka promjene njegova boravišta u drugu državu članicu, time bi ga se, de facto, spriječilo da promijeni svoje boravište, osim radi prekida svojeg liječničkog tretmana. Takva bi se posljedica, po mojem mišljenju, protivila cilju promicanja mobilnosti zaposlenih osoba ili samozaposlenih osoba koji se želi postići istom uredbom kao i člankom 48. UFEU‑a(69).
115. Tumačenje koje podržavam čini mi se, kao treće, u skladu s drugim odredbama Uredbe br. 1408/71 koje svjedoče o volji zakonodavca da izbjegne da troškovi nekih davanja za slučaj bolesti padnu na državu članicu boravišta osobe koja u njoj nije nikada radila. Konkretno, članak 28. stavak 1. te uredbe propisuje da kada umirovljenik koji ima pravo na mirovinu u skladu sa zakonodavstvom jedne države članice nema pravo na davanja za slučaj bolesti u skladu sa zakonodavstvom države članice u kojoj ima boravište, on ostvaruje, međutim, takva davanja o trošku ustanove prve države članice ako bi na njih imao pravo da u njoj ima boravište.
(d) Zaključak
116. S obzirom na sva ta razmatranja, smatram da se izrazom nadležna država u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1408/71 označava država članica u skladu s čijim je zakonodavstvom stečeno pravo čije se zadržavanje zahtijeva na temelju te odredbe. Stoga, čak i ako bi se zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine prestalo primjenjivati na gospođu Tolley nakon promjene njezina boravišta, tako da bi se na nju primjenjivao španjolski zakon na temelju članka 13. stavka 2. točke (f) te uredbe, Ujedinjena Kraljevina i dalje bi bila nadležna država u smislu članka 22. stavka 1. točke (b) navedene uredbe u pogledu zadržavanja prava na dio za njegu DLA‑a.
5. Nezakonitost uvjetâ boravišta
117. Da bi se odgovorilo na drugi dio trećeg pitanja, potrebno je, kao drugo, utvrditi protivi li se članak 22. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1408/71 uvjetu boravišta kako je propisan zakonodavstvom Ujedinjene Kraljevine.
118. Vlada Ujedinjene Kraljevine u tom je pogledu tvrdila da, čak i ako pretpostavimo da je ta država članica označena kao nadležna država u smislu te odredbe, ta se odredba, kao što proizlazi iz njezina teksta, primjenjuje samo pod uvjetom da zaposlena osoba ili samozaposlena osoba ispunjava uvjete te države za pravo na davanja. Međutim, Ujedinjena Kraljevina to pravo uvjetuje ispunjavanjem uvjeta boravišta čija se zakonitost osporava u glavnom postupku.
119. Takav se argument ne može prihvatiti. Naime, kao što je nezavisni odvjetnik Jacobs naveo u svojem mišljenju u predmetu Kuusijärvi, „ako bi se [pravo iz članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1408/71] moglo dokinuti uvjetom boravišta propisanim nacionalnim pravom, ta bi odredba bila u potpunosti besmislena”(70).
120. Međutim, pravom Unije se, po mojem mišljenju, nadležnoj državi u smislu te odredbe ne zabranjuje da ponovno ocijeni, ako to njezino nacionalno pravo predviđa, pravo na davanje ili njegov iznos ovisno o čimbenicima poput životnog standarda u državi boravišta ili o promjeni potreba predmetne osobe. Ono s druge strane ne može potonjoj oduzeti to pravo samo zato što ima boravište u drugoj državi članici.
6. Posljedice nepostojanja suglasnosti
121. U skladu s člankom 22. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 1408/71, korisnik novčanog davanja za slučaj bolesti ima pravo zadržati ga nakon promjene svojeg boravišta samo pod uvjetom da je u tu svrhu dobio suglasnost nadležne institucije. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje međutim proizlazi da gospođa Tolley nije zatražila niti je, još manje, ishodila takvu suglasnost od nadležne institucije Ujedinjene Kraljevine. Sud koji je uputio zahtjev ipak smatra da joj je, da je ona podnijela zahtjev za tu suglasnost, ona trebala biti dana(71). Naime, članak 22. stavak 2. te uredbe mogućnost uskraćivanja suglasnosti ograničava na slučajeve – u koje ne spada situacija gospođe Tolley – u kojima se „ustanovi da bi kretanje te osobe moglo utjecati na njezino zdravstveno stanje ili primanje liječničke pomoći”.
122. Stoga, kao treće, i dalje u okviru analize drugog dijela trećeg pitanja, treba ocijeniti sprečava li izostanak prethodne suglasnosti primjenu članka 22. stavka 1. točke (b) navedene uredbe čak i kada se suglasnost nije mogla uskratiti da je bila zatražena.
123. Uredba br. 1408/71 ne propisuje sankciju koja se primjenjuje kada, iako nije nastupila nijedna okolnost zbog koje nadležna država članica može uskratiti davanje suglasnosti, predmetna osoba nema upravnu suglasnost.
124. U tom pogledu smatram korisnim pobliže ispitati ciljeve uvjeta boravišta iz članka 22. stavka 1. točke (b) navedene uredbe. Članak 22. stavak 2. iste uredbe po mojem mišljenju navodi da je svrha tog uvjeta izbjeći da neproporcionalni troškovi padnu na državu koja isplaćuje davanje kada njegov korisnik odlazi u drugu državu članicu u kojoj postoji opasnost od pogoršanja njegova zdravstvenog stanja ili u kojoj bi se moglo ugroziti pružanje liječničke pomoći, što bi uzrokovalo dodatne troškove prvoj državi članici(72).
125. Međutim, tumačenje prema kojemu bi zaposlena osoba ili samozaposlena osoba imala pravo zadržati davanje pod uvjetom da njezino kretanje nije štetno za njezino zdravstveno stanje ili liječenje, čak i bez suglasnosti za to, moglo bi spriječiti ostvarenje takvog cilja. Takvo bi tumačenje, naime, moglo potaknuti zaposlenu osobu ili samozaposlenu osobu da promijeni svoje boravište a da nije zatražila ili ishodila suglasnost. Poslije bi se moglo dogoditi da ta promjena može naškoditi njezinu zdravstvenom stanju ili njezinu liječenju.
126. U tim okolnostima, članak 22. stavak 1. točka (b) i stavak 2. Uredbe br. 1408/71 ne može obvezivati države članice da zaposlenoj osobi ili samozaposlenoj osobi odobre pravo iz članka 22. stavka 1. točke (b) te uredbe kada prije promjene boravišta zaposlene osobe ili samozaposlene osobe nije ishođena suglasnost u tu svrhu(73).
127. Međutim, podsjećam da se Uredbom br. 1408/71 koordiniraju, a ne usklađuju nacionalni sustavi socijalne sigurnosti(74). Imajući to na umu, s obzirom na to da ta uredba ne predviđa posljedice nepostojanja suglasnosti na temelju njezina članka 22. stavka 1. točke (b), državama članicama i dalje je dopušteno zaposlenoj osobi ili samozaposlenoj osobi, na temelju njihovih nacionalnih prava, priznati pravo na prijenos davanja propisanih tom odredbom čak i u takvoj situaciji(75). To tim više vrijedi zato što takvo priznanje, pružanjem šire zaštite radnika migranata od one koja proizlazi iz navedene uredbe, doprinosi ostvarenju cilja olakšavanja slobodnog kretanja radnika na kojem se temelji (76).
V – Zaključak
128. S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je postavio Supreme Court of the United Kingdom (United Kingdom) (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) odgovori na sljedeći način:
1. Naknada poput dijela za njegu Disability Living Allowance (Doplatak za uzdržavanje osoba s invaliditetom) predstavlja davanje za slučaj bolesti u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice, u verziji koja je izmijenjena i ažurirana Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1996., kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1386/2001 od 5. lipnja 2001.
2. Članak 13. stavak 2. točku (f) Uredbe br. 1408/71, u verziji koja je izmijenjena i ažurirana Uredbom br. 118/97, kako je izmijenjena Uredbom br. 1386/2001, treba tumačiti na način da se na osobu prestaje primjenjivati zakonodavstvo države članice kada prestane biti osigurana u sustavu socijalne sigurnosti te države članice na temelju njezina nacionalnog prava. To vrijedi iako je ta osoba i dalje osigurana za slučaj starosti na temelju zakonodavstva navedene države članice, tako da bi imala pravo na starosnu mirovinu pod uvjetom da ispunjava uvjete koji se odnose na uplatu doprinosa u trenutku navršavanja zakonske dobi za umirovljenje.
Na nacionalnom je sudu da utvrdi, s obzirom na okolnosti spora koji se pred njim vodi, trenutak u kojem se prestaje primjenjivati zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine, u smislu članka 13. stavka 2. točke (f) te uredbe, u skladu s kriterijima utvrđenima u Prilogu VI. naslovu „Ujedinjena Kraljevina” točke 19. navedene uredbe.
3. Osoba na koju se prestaje primjenjivati zakonodavstvo države članice a da se pritom na nju na temelju točaka (a) do (e) članka 13. stavka 2. Uredbe br. 1408/71, u verziji koja je izmijenjena i ažurirana Uredbom br. 118/97, kako je izmijenjena Uredbom br. 1386/2001, ne počinje primjenjivati zakonodavstvo druge države članice, te na koju se stoga primjenjuje zakonodavstvo države članice u kojoj ima boravište na temelju točke (f) te odredbe, ipak ima pravo, na temelju članka 22. stavka 1. točke (b) navedene uredbe i u skladu s uvjetima propisanima tom odredbom, zadržati pravo na davanja za slučaj bolesti koje je počela primati o trošku institucije prve države članice prije promjene boravišta u drugu državu članicu.
4. Pojam „zaposlene osobe ili samozaposlene osobe”, definiran u članku 1. točki (a) Uredbe br. 1408/71, u verziji koja je izmijenjena i ažurirana Uredbom br. 118/97, kako je izmijenjena Uredbom br. 1386/2001, i koji se nalazi u, među ostalim, članku 22. stavku 1. točki (b) te uredbe, uključuje osobu koja je u potpunosti prestala obavljati djelatnost kao zaposlena osoba ili samozaposlena osoba pod uvjetom da je ta osoba osigurana, makar za samo jedan osigurani slučaj, obvezno ili na izbornoj osnovi, unutar općeg ili posebnog sustava socijalne sigurnosti spomenutog u članku 1. točki (a) navedene uredbe i to neovisno o postojanju radnog odnosa.
5. Članak 22. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1408/71, u verziji koja je izmijenjena i ažurirana Uredbom br. 118/97, kako je izmijenjena Uredbom br. 1386/2001, protivi se tomu da država članica zadržavanje prava na novčano davanje za slučaj bolesti podvrgava uvjetu boravišta poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.
6. Članak 22. stavak 1. točku (b) i članak 22. stavak 2. Uredbe br. 1408/71, u verziji koja je izmijenjena i ažurirana Uredbom br. 118/97, kako je izmijenjena Uredbom br. 1386/2001, treba tumačiti na način da osoba koja je u potpunosti prestala obavljati djelatnost kao zaposlena osoba ili samozaposlena osoba i koja je počela primati novčana davanja za slučaj bolesti prije promjene boravišta u drugu državu članicu zadržava pravo primati ta davanja od institucije prve države članice nakon te promjene, pod uvjetom da je u tu svrhu ishodila suglasnost.