Věc T‑370/11
Polská republika
v.
Evropská komise
„Životní prostředí – Směrnice 2003/87/ES – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů – Přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise od roku 2013 – Referenční hodnoty pro výpočet přidělování povolenek na emise – Rovné zacházení – Proporcionalita“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (sedmého senátu) ze dne 7. března 2013
1. Akty orgánů – Volba právního základu – Volba, která se musí zakládat na objektivních skutečnostech, které jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu
(Článek 5 SEU)
2. Členské státy – Zachované pravomoci – Stanovení podmínek pro využívání energetických zdrojů, volby mezi různými energetickými zdroji a základní skladby zásobování energií – Pravomoc Unie k přijetí opatření v oblasti životního prostředí
[Článek 192 odst. 2 první pododstavec písm. c) SFEU a čl. 194 odst. 2 druhý pododstavec SFEU]
3. Právo Evropské unie – Zásady – Rovné zacházení – Pojem – Meze
(Listina základních práv Evropské unie, články 20 a 21)
4. Životní prostředí – Příprava politiky Unie – Posuzovací pravomoc zákonodárce Unie – Působnost – Meze – Dodržení zásady proporcionality
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 10a odst. 1)
5. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů – Přechodný režim přidělování bezplatných povolenek na emise – Referenční hodnoty pro výpočet přidělování povolenek na emise – Nerozlišení mezi zařízeními spadajícími do systému pro obchodování s povolenkami v závislosti na druhu použitého paliva – Porušení zásady rovného zacházení – Neexistence
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 10a odst. 1; rozhodnutí Komise 2011/278)
6. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů – Přechodný režim přidělování bezplatných povolenek na emise – Referenční hodnoty pro výpočet přidělování povolenek na emise – Použití referenční účinnosti zemního plynu – Porušení zásady rovného zacházení – Neexistence
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 10a odst. 1; rozhodnutí Komise 2011/278)
7. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Národní alokační plán pro přidělování povolenek na emise skleníkových plynů (NAP) – Rozdělení pravomocí mezi Komisí a členskými státy – Pravomoci členských států – Obchodovací období od roku 2013 – Prostor pro uvážení členských států při výkonu jejich pravomocí – Meze
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, čl. 9 odst. 3 a čl. 10a odst. 1, a 2009/29, osmý bod odůvodnění)
8. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Směrnice 2003/87 – Cíl – Snížení emisí skleníkových plynů – Respektování dílčích cílů a určitých nástrojů stanovených směrnicí
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87, ve znění směrnice 2009/29, druhý, třetí, pátý a sedmý bod odůvodnění a čl. 1 první a druhý pododstavec)
9. Soudní řízení – Návrh na zahájení řízení – Formální požadavky – Stručné shrnutí žalobních důvodů
[Statut Soudního dvora, čl. 21 první pododstavec a čl. 53 první pododstavec; jednací řád Tribunálu, čl. 44 odst. 1 písm. c)]
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 14)
2. Je pravda, že ve smyslu čl. 194 odst. 2 druhého pododstavce SFEU se opatření stanovená v souladu s postupem podle prvního pododstavce uvedeného odstavce a nezbytná pro dosažení cílů unijní politiky v oblasti energetiky uvedených v odstavci 1 uvedeného článku nedotýkají práva členského státu stanovit podmínky pro využívání svých energetických zdrojů, jeho volby mezi různými energetickými zdroji a základní skladby jeho zásobování energií. Nic však neumožňuje předpokládat, že čl. 194 odst. 2 druhý pododstavec SFEU stanoví obecný zákaz dotknout se uvedeného práva použitelný v unijní politice v oblasti životního prostředí. Na jedné straně je totiž článek 194 SFEU obecným ustanovením pouze v oblasti energetiky, a tudíž vymezuje pravomoc, kterou lze definovat jako odvětvovou. Na druhé straně čl. 194 odst. 2 druhý pododstavec SFEU výslovně odkazuje na čl. 192 odst. 2 první pododstavec písm. c) SFEU. Článek 194 odst. 2 druhý pododstavec SFEU totiž uvádí, že zákaz dotknout se práva členského státu stanovit podmínky pro využívání jeho energetických zdrojů, jeho volby mezi různými energetickými zdroji a základní skladby jeho zásobování energií, se uplatní, aniž je dotčen čl. 192 odst. 2 první pododstavec písm. c) SFEU. Ačkoli je pravda, že posledně uvedené ustanovení má jen procesní povahu, nic to nemění na tom, že stanoví zvláštní pravidla týkající se unijní politiky v oblasti životního prostředí. Z toho vyplývá, že právo uvedené v čl. 194 odst. 2 druhém pododstavci SFEU není v projednávaném případě použitelné, jelikož napadené rozhodnutí je unijním opatřením v rámci politiky Unie v oblasti životního prostředí.
(viz bod 17)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 30, 33)
4. Pokud jde o výkon pravomocí, které jsou jí uděleny v oblasti životního prostředí, disponuje Komise širokou posuzovací pravomocí, která předpokládá volbu politické, ekonomické a sociální povahy, na jejímž základě má Komise provést komplexní posouzení a hodnocení provedené s ohledem na obecný cíl snížit emise skleníkových plynů prostřednictvím systému obchodování s povolenkami způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným. Pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat, může ovlivnit legalitu takového opatření. Pokud jde o uplatnění zásady proporcionality v užším smyslu, nesmí rozhodnutí Komise, ani pokud je vhodné a nezbytné k dosažení legitimních cílů, způsobovat nevýhody, které jsou v nepoměru ke sledovaným cílům.
(viz body 36, 65, 89, 100)
5. V rámci systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, zavedeného směrnicí 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, lze stejné zacházení se zařízeními, která se nacházejí v odlišných situacích z důvodu používání odlišných paliv, při určení referenčních hodnot produktu pro účely přidělení povolenek v rozhodnutí 2011/278, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii od roku 2013, považovat za objektivně odůvodněné.
Odlišení uvedených referenčních hodnot produktu v závislosti na druhu použitého paliva by nemotivovalo průmyslová zařízení používající paliva, která jsou silnými zdroji CO2, aby hledala řešení umožňující snižování jejich emisí, ale naopak by motivovalo k zachování stávajícího stavu, což by bylo v rozporu s čl. 10a odst. 1 třetím pododstavcem směrnice 2003/87. Kromě toho by takové odlišení znamenalo nebezpečí zvyšování uvedených emisí, neboť průmyslová zařízení používající palivo, které je slabším zdrojem CO2, by mohla toto palivo nahradit jiným, silnějším zdrojem CO2, aby získala více bezplatných povolenek na emise.
Mimoto zavedení doplňkového faktoru zohledňujícího použité palivo by nemotivovalo k plné harmonizaci prováděcích opatření k harmonizovanému přidělování bezplatných povolenek platných v celé Unii, ale mělo by za následek odlišná pravidla pro zařízení v rámci téhož odvětví nebo pododvětví. Zavedení opravného faktoru v závislosti na používaném palivu by totiž mohlo vést k rozdílnému zacházení s odvětvími v jednotlivých členských státech. V tomto ohledu je třeba rovněž uvést, že z důvodu neexistence takového opravného faktoru není žádné zařízení v hospodářské soutěži zvýhodněno prostřednictvím vyššího množství bezplatných povolenek z důvodu používaného paliva.
(viz body 39, 41–44, 81)
6. V rámci systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, jak jej zavedla směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, lze skutečnost, že Komise určila referenční hodnoty tepla a paliva za použití referenční účinnosti zemního plynu pro účely určení referenčních hodnot produktu pro účely přidělení povolenek v rozhodnutí 2011/278, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii od roku 2013, považovat za objektivně odůvodněnou.
Volba zemního plynu jako paliva, které je slabým zdrojem CO2, má totiž za cíl snížení emisí skleníkových plynů. Přesněji, tato volba má za cíl motivovat ke snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám, jak stanoví čl. 10a odst. 1 třetí pododstavec směrnice 2003/87.
Mimoto volba použít referenční účinnost jiného paliva by nezabránila, aby bylo zacházeno stejně se zařízeními, která se nacházejí v odlišných situacích z důvodu používání odlišných paliv. I kdyby totiž byly uvedené referenční hodnoty založeny na palivu, které je silnějším zdrojem CO2 než zemní plyn, mělo by to jednoduše za následek vyšší referenční hodnoty tepla a paliva. To by vedlo pouze ke zvýšení množství bezplatných povolenek na emise přidělených všem dotčeným zařízením, tedy rovněž zařízením používajícím palivo, které je slabým zdrojem CO2.
(viz body 49, 50, 58, 106)
7. Ačkoli je pravda, že členské státy mají určitý rozhodovací prostor k provedení směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, a k vypracování národních alokačních plánů povolenek před začátkem druhého obchodovacího období, tedy do roku 2012, neplatí to pro obchodovací období od roku 2013. Pravidla zavedená směrnicí 2009/29, kterou se mění směrnice 2003/87, pro obchodovací období od roku 2013 totiž zásadně změnila způsoby přidělování povolenek.
Na rozdíl od bodu 1 uvedené přílohy III však čl. 10a odst. 1 směrnice 2003/87, ve znění před změnou prostřednictvím směrnice 2009/29, neodkazuje na národní energetickou politiku. Naopak, podle bodu 8 odůvodnění směrnice 2009/29 považoval zákonodárce po uplynutí druhého obchodovacího období za nutné zavedení harmonizovanějšího systému obchodování s povolenkami na emise, aby se lépe využily přednosti obchodování s emisemi, předešlo narušení vnitřního trhu a ulehčilo propojení systémů obchodování s emisemi.
(viz body 51–53, 56)
8. Z článku 1 druhého pododstavce a z bodu 3 odůvodnění směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství vyplývá, že po změně provedené směrnicí 2009/29 stanoví směrnice 2003/87 větší snížení emisí skleníkových plynů s cílem přispět k takovým úrovním snížení, které se z vědeckého hlediska považují za nezbytné k odvrácení nebezpečné změny klimatu.
Tohoto cíle musí být dosaženo za současného respektování řady dílčích cílů a za použití určitých nástrojů. Hlavním nástrojem k tomuto účelu je systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii, jak vyplývá z článku 1 směrnice 2003/87 a z jejího druhého bodu odůvodnění. Článek 1 první pododstavec této směrnice stanoví, že tento systém podporuje snížení uvedených emisí způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným. Dalšími dílčími cíli, kterým musí uvedený systém odpovídat, jsou zejména zachování hospodářského rozvoje a zaměstnanosti a dále zachování integrity vnitřního trhu a konkurenčního prostředí uvedené v pátém a sedmém bodu odůvodnění této směrnice.
(viz body 68, 69)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 113)