CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIILO JÄÄSKINEN
présentées le 21 mars 2013 (1)
Affaire C‑241/11
Commission européenne
contre
République tchèque
«Manquement d’État – Non-transposition de la directive 2003/41/CE – Activités et surveillance des institutions de retraite professionnelle – Non-exécution de l’arrêt de la Cour dans l’affaire C‑343/08 – Article 260 TFUE – Somme forfaitaire – Délai d’exécution de l’arrêt de la Cour constatant un manquement»
I – Introduction
1. Par son recours, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt du 14 janvier 2010, Commission/République tchèque (2), concernant la non‑transposition partielle de la directive 2003/41/CE (3), relative à des institutions de retraite professionnelle, la République tchèque a manqué aux obligations lui incombant en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE. La Commission demande, en outre, à la Cour d’imposer à la République tchèque une somme forfaitaire d’un montant de 3 364 395, 20 euros.
2. La Cour est ainsi confrontée à un exercice important et communément rencontré tant dans les ordres juridiques nationaux que dans le droit de l’Union, notamment dans le domaine de la concurrence, consistant à mesurer la sanction.
3. La particularité de la présente affaire réside dans le fait que l’infraction constatée dans l’arrêt de la Cour au titre de l’article 258 TFUE, à savoir l’arrêt Commission/République tchèque, précité, a eu un impact pratique très faible dans l’ordre juridique tchèque, en l’absence d’institutions de retraite professionnelle (ci‑après les «IRP») établies sur le territoire national.
4. Je rappelle, à cet égard, que, dans le domaine des sanctions pécuniaires au sens de l’article 260 TFUE, la Commission a publié une série des communications (4) visant à uniformiser la pratique d’imposition desdites sanctions, tout en contribuant à l’égalité de traitement des États membres. La Cour n’est toutefois pas liée par les propositions formulées par la Commission dans lesdites communications (5).
5. Il ressort, entre autres, desdites communications que, de l’avis de la Commission, toute infraction au droit de l’Union, et en particulier l’inexécution d’un arrêt de la Cour, revêt un caractère grave. Or, une telle approche porte, à mon sens, l’empreinte rhétorique, dès lors qu’elle semble exclure tout examen de la proportionnalité de la sanction et toute individualisation de cette dernière, nonobstant les principes habituellement admis en matière répressive.
6. Il est vrai que, à la différence des droits nationaux qui classifient souvent les infractions en fonction des peines encourues, le droit de l’Union ne connaît pas une telle distinction. Toutefois, un aspect commun tant aux droits nationaux qu’au droit de l’Union concerne la prise en compte du degré de l’illicéité, entendue comme la transgression d’une norme qui est effectuée avec un certain degré de volonté ou de négligence (6).
7. Ainsi, dans le système prévu à l’article 260 TFUE aux fins de l’imposition d’une somme forfaitaire, c’est avant tout la gravité qui permet de déterminer la nature de l’infraction.
8. Par conséquent, afin de garantir une adéquation entre l’infraction commise et la sanction envisagée, la Cour pourrait opérer une distinction entre les infractions au droit de l’Union en nuançant entre les manquements légers, moyens ou graves. En outre, dès lors que l’illicéité ne dépend pas uniquement du comportement extérieur de l’auteur et des conséquences de l’acte, mais est également liée à des circonstances propres à la personne de l’auteur, en particulier à ses intentions, la mesure de la somme forfaitaire doit tenir compte, d’une part, des circonstances atténuantes, telle la coopération loyale et, d’autre part, des causes aggravantes, telle la récidive d’un État membre concerné.
9. Au final, la pondération de tous ces éléments s’inscrit dans le cadre de l’exercice du pouvoir de pleine juridiction dont dispose la Cour au titre de l’imposition des sanctions pécuniaires prévues à l’article 260 TFUE.
II – Sur la réglementation pertinente du droit de l’Union
10. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure précontentieuse applicable, en vertu de l’article 260 TFUE, en cas d’inexécution d’un arrêt de la Cour a été raccourcie par la suppression de l’exigence d’un avis motivé de la Commission. Ainsi que cela ressort de la rédaction dudit article, la Commission n’est tenue d’envoyer à l’État membre concerné qu’une lettre de mise en demeure avant de saisir la Cour.
11. La directive 2003/41 dont la non‑transposition partielle a fait l’objet du manquement de la République tchèque a pour objet de fixer des règles concernant les activités et la surveillance des IRP. Les IRP sont des établissements ayant pour objet de fournir des prestations de retraite liées à une activité professionnelle en vertu d’un accord ou d’un contrat, individuel ou collectif entre les employeurs et leur personnel ou les organisations représentatives de ce dernier. La directive 2003/41 vise à cet égard à instituer un marché intérieur des régimes de retraite professionnelle à l’échelle européenne. Conformément au principe de subsidiarité, les États membres conservent toutefois l’entière responsabilité de l’organisation de leurs régimes de retraite et de la répartition des rôles entre les trois «piliers» du système de retraite, de sorte qu’il leur incombe, en particulier, dans le cadre du deuxième pilier, de définir le rôle et les fonctions des différents types d’IRP.
12. En vue de réaliser les objectifs visés, la directive 2003/41 impose aux États membres différentes obligations concernant les IRP établies sur leur territoire, en particulier la séparation juridique entre les entreprises d’affiliation et les IRP (article 8), le respect de conditions de fonctionnement (article 9), leur contrôle (article 13) et la constitution de réserves techniques (articles 15 à 18). Par ailleurs, l’article 20, paragraphe 1, de ladite directive prévoit que les États membres doivent autoriser les entreprises établies sur leur territoire à recourir aux services d’IRP agréées dans d’autres États membres et qu’ils doivent permettre aux IRP agréées sur leur territoire de fournir leurs services à des entreprises établies sur le territoire d’autres États membres. Les paragraphes 2 à 4 de cet article précisent à cet égard les règles de contrôle des activités transfrontalières des IRP.
13. Aux termes de l’article 22, paragraphe 1, de la directive 2003/41, les États membres devaient adopter les dispositions nécessaires pour s’y conformer avant le 23 septembre 2005.
III – L’arrêt C‑343/08, Commission/République tchèque
14. Par son arrêt Commission/République tchèque, précité, la Cour a jugé que, en ne prenant pas, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de la directive 2003/41, la République tchèque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 22, paragraphe 1, de cette directive.
15. En réponse à l’argumentation de la République tchèque selon laquelle l’absence des IRP dans cet État membre justifiait la non‑transposition des dispositions de la directive 2003/41, la Cour a rappelé aux points 37 à 52 de son arrêt que conformément à la jurisprudence, et en l’absence d’un motif géographique de nature à priver la transposition des dispositions en cause de tout objet, il importe que, dans l’hypothèse où la République tchèque déciderait de compléter son système national de pensions de retraite par un régime de retraite professionnelle relevant du deuxième pilier, tous les sujets de droit dans cet État membre, à l’instar des autres sujets de droit dans l’Union européenne, sachent quels sont leurs droits et obligations.
16. En revanche, aux points 53 à 62 de son arrêt, la Cour a jugé que la transposition des dispositions en cause n’obligeait en rien la République tchèque à modifier son système national de pensions de retraite. En particulier, la directive 2003/41 ne saurait, selon la Cour, être interprétée comme obligeant un État membre qui, en raison de l’absence d’un deuxième pilier, interdit l’établissement d’IRP sur son territoire, de supprimer cette interdiction.
IV – La procédure précontentieuse, le recours devant la Cour dans l’affaire C‑241/11 et les développements intervenus au cours de la présente procédure
17. Par courrier du 19 février 2010, la Commission a invité la République tchèque à lui communiquer les mesures et le calendrier précis que le gouvernement tchèque entendait adopter afin de se conformer à l’arrêt Commission/République tchèque, précité. En réponse, cet État membre a indiqué que les mesures nécessaires seraient adoptées au plus tard au mois de juin 2012. Par courrier du 17 juin 2010, le ministre des Finances de la République tchèque a informé la Commission que la décision quant au mode de transposition de la directive 2003/41 serait prise par le gouvernement issu des élections législatives des 28 et 29 mai 2010. Ultérieurement, par courrier du 1er octobre 2010, il a annoncé qu’un document de travail concernant la transposition de ladite directive serait soumis prochainement au gouvernement.
18. Par courrier du 29 octobre 2010, la Commission a adressé à la République tchèque une lettre de mise en demeure par laquelle elle l’a invitée à soumettre ses observations dans un délai de deux mois à compter de la réception dudit courrier. À la demande de la République tchèque, la Commission a accepté de prolonger ce délai jusqu’au 28 janvier 2011.
19. En réponse à ladite lettre de mise en œuvre, la République tchèque a indiqué qu’elle préparait un projet de loi qui serait soumis au gouvernement au premier trimestre de l’année 2011 et au parlement au mois d’avril 2011, de sorte qu’il entrerait en vigueur au troisième trimestre.
20. Le 19 mai 2011, la Commission a introduit le présent recours, par lequel elle demande à la Cour:
– de constater que cet État membre n’a pas pris les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt Commission/République tchèque, précité, ainsi que
– d’infliger à celui-ci une astreinte d’un montant de 22 364,16 euros pour chaque jour de retard dans l’adoption des mesures que comporte l’exécution dudit arrêt à compter de la date de prononcé de l’arrêt dans la présente affaire jusqu’au jour d’adoption desdites mesures d’exécution, et
– de lui infliger également une somme forfaitaire d’un montant de 5 644,80 euros pour chaque jour de retard dans l’adoption de ces mesures à compter de la date de prononcé de l’arrêt en cause jusqu’à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire, ou jusqu’à la date d’adoption des mesures d’exécution.
21. Le 2 septembre 2011, la République tchèque a informé la Commission de la publication et de l’entrée en vigueur, le 31 août 2011, de la loi nº 260/2011 (7) (ci‑après la loi nº 260/11) qui assure, selon cet État membre, l’exécution complète de l’arrêt Commission/République tchèque, précité. Après avoir examiné le contenu de la loi nº 260/11, la Commission a considéré, dans son mémoire en réplique, que la République tchèque avait mis sa législation en conformité avec cet arrêt. Par conséquent, la Commission s’est désistée de sa demande de fixation d’une astreinte. Toutefois, elle a maintenu sa demande relative au paiement d’une somme forfaitaire.
V – Sur le recours et l’argumentation des parties
A – Sur l’existence du manquement
22. Il convient de relever d’emblée que, avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement au titre de l’article 260 TFUE correspond à la date d’expiration du délai fixé dans la mise en demeure émise en vertu du paragraphe 2, premier alinéa, dudit article (8).
23. Si la République tchèque conteste non pas la réalité du manquement reproché, mais uniquement la gravité de l’infraction telle qu’elle résulte de l’interprétation de la Commission, il n’en demeure pas moins que, au moment de l’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure de la Commission, lequel avait été prorogé, la République tchèque n’avait pas adopté toutes les mesures nécessaires afin de se conformer entièrement aux obligations découlant de l’arrêt Commission/République tchèque, précité. Par conséquent, il y a lieu de constater que la République tchèque a violé son obligation découlant de l’article 260, paragraphe 1, TFUE.
B – Sur la demande de la somme forfaitaire
24. Dès lors que les mesures nécessaires pour exécuter l’arrêt Commission/République tchèque, précité, ont été adoptées au cours de la présente procédure, la demande d’imposition d’une astreinte est devenue sans objet conformément à la jurisprudence (9).
25. En revanche, la Commission a maintenu sa demande d’infliction d’une somme forfaitaire calculée conformément à la communication de la Commission de 2005, susmentionnée. Il ressort de celle-ci que la somme forfaitaire correspond au produit d’un montant journalier multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction. Le montant journalier résulte, pour sa part, de la multiplication d’un montant forfaitaire de base (10) par le coefficient de gravité de l’infraction (sur l’échelle de 1 à 20) et par un facteur «n», lequel reflète le produit brut de l’État membre et le nombre de voix dont il dispose au Conseil de l’Union européenne.
26. La Commission souligne l’obligation incombant à tout État membre de transposer intégralement la directive 2003/41, alors même que, en l’espèce, l’absence de transposition n’aurait eu, en pratique, aucune incidence concrète du fait de l’inexistence d’un deuxième pilier au sein du système tchèque de pensions de retraite. Elle rappelle que, en adoptant la directive 2003/41, le législateur de l’Union entendait que tous les États membres aient défini les conditions nécessaires aux activités des IRP sur leurs territoires respectifs. En outre, de l’avis de la Commission, tant les normes concernées de la directive 2003/41 que le contenu de l’arrêt Commission/République tchèque, précité, ont été clairement formulés et ne laissaient aucun doute quant à leurs modalités d’exécution.
27. En ce qui concerne les détails du calcul de la somme forfaitaire, la Commission propose de retenir un coefficient de gravité de 8, dès lors que les normes de la directive 2003/41 sont, à son avis, essentielles pour les prestations de services transfrontalières par les IRP et que, sans leur transposition complète dans l’ordre juridique interne, les conditions de fonctionnement d’un marché intérieur des régimes de retraite professionnelle ne sont pas créées. La Commission souligne que l’absence de transposition constitue une violation du principe de sécurité juridique dont la gravité s’accentuerait pour ce qui est des dispositions concernant les règles prudentielles et les règles de surveillance visant à garantir un niveau élevé de sécurité pour les futurs retraités.
28. Par ailleurs, en réponse à l’argument de la République tchèque tiré d’une transposition partielle de la directive 2003/41 dans le délai imparti, la Commission fait valoir que cette circonstance ne changerait rien à la situation. En effet, la transposition partielle ne concernerait que les IRP prestataires de services transfrontaliers en République tchèque. Il n’aurait donc pas été possible d’en déduire les conditions de fonctionnement des IRP soumises au contrôle des organes tchèques ni quelles règles prudentielles s’appliqueraient à ces institutions.
29. Pour sa part, la République tchèque conteste principalement la gravité de la persistance du manquement constaté dans l’arrêt Commission/République tchèque, précité, laquelle serait très faible voire inexistante. Ledit État membre estime qu’il ne devrait pas se voir infliger une somme forfaitaire ou que le montant de celle-ci devrait être substantiellement réduit au regard des particularités de l’espèce.
30. D’une part, la République tchèque relève que l’appréciation par la Commission de la gravité du manquement se fonde sur un postulat de base erroné, la Commission confondant cette question avec celle de la violation du droit de l’Union. D’autre part, la République tchèque rappelle que, pour apprécier le degré de gravité d’une infraction, il convient de prendre en considération les conséquences du manquement sur les intérêts privés et publics, ainsi que l’urgence à amener l’État membre concerné à se conformer à ses obligations, l’importance de la règle juridique dont la violation a été constatée et l’attitude de l’État membre concerné.
VI – Appréciation générale
A – Sur la nature de la somme forfaitaire
31. Il découle de la jurisprudence, en particulier à la suite de l’arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France (11), que les deux sanctions pécuniaires prévues à l’article 260, paragraphe 2, TFUE ne remplissent pas la même fonction. En effet, si l’imposition d’une astreinte semble adaptée pour inciter un État membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à l’infraction reprochée, l’imposition d’une somme forfaitaire repose davantage sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics (12).
32. La somme forfaitaire constitue donc une sanction au sens strict du terme. Contrairement à l’astreinte qui revêt une nature essentiellement coercitive, la somme forfaitaire a pour fonction de punir l’inaction passée de l’État membre concerné.
33. Ainsi, la Cour a tracé les contours de la somme forfaitaire en insistant sur son caractère dissuasif et sur la fonction de prévention de la répétition future d’infractions (13). De l’avis de la Commission, la menace de son infliction serait notamment de nature à inciter l’État membre à exécuter l’arrêt initial en constatation de manquement au plus tôt et, en particulier, avant une seconde saisine de la Cour (14).
34. De surcroît, la nature punitive de la somme forfaitaire implique que celle-ci a une fonction rétributive qui correspond au principe selon lequel toute infraction doit être suivie d’une sanction proportionnée afin de rétablir l’État de droit.
35. En effet, dès lors que l’infraction est un acte de défi à l’égard de l’ordre juridique établi, la sanction constitue une réponse juste consécutive à cet acte. La justesse de la réponse exige toutefois, selon moi, que la somme forfaitaire infligée demeure aussi réduite que possible en présence de manquements dont la gravité apparaît particulièrement faible.
36. À cet égard, il ressort de la jurisprudence que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, il appartient à la Cour de fixer le montant de la somme forfaitaire de sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné (15). L’imposition de la somme forfaitaire doit, dans chaque cas d’espèce, demeurer fonction de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait aux caractéristiques du manquement constaté ainsi qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné (16).
37. La nature dissuasive de la somme forfaitaire a été renforcée en particulier par l’arrêt du 9 décembre 2008, Commission/France, précité, dans lequel la Cour a décidé d’imposer le paiement d’une somme forfaitaire malgré une exécution complète de l’arrêt initial avant l’aboutissement de la procédure initiée sur le fondement de l’article 260 TFUE (ex article 228 CE). Par conséquent, tout en soulignant qu’il ne s’agit pas d’une sanction automatique, la Cour a confirmé son pouvoir d’appréciation quant à la nécessité d’imposer la somme forfaitaire eu égard aux circonstances d’un cas d’espèce.
B – Sur le rôle des communications de la Commission relatives à la mise en œuvre de l’article 260 TFUE
38. Il est constant que les lignes directrices telles que celles contenues dans les communications ci-dessus évoquées de la Commission, au sujet de la mise en œuvre de l’article 260 TFUE contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par cette institution (17).
39. En effet, contrairement aux ordres juridiques nationaux dans lesquels c’est le plus souvent, au législateur, aux représentants du ministère public ou éventuellement aux juridictions d’appel ou aux cours suprêmes qu’il revient d’établir des règles ou une pratique relative à la mesure de la sanction, dans le domaine d’application de l’article 260 TFUE, c’est la Commission qui s’est chargée de publier cet outil de référence.
40. Je considère, à l’instar de l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer, que bien qu’il ne s’agisse pas de textes normatifs proprement dits, ces communications lient l’institution dont elles émanent, du moins en ce sens qu’elle ne pourra s’en écarter que moyennant une justification appropriée, sous peine de violation du principe d’égalité de traitement (18).
41. Je note, par ailleurs, que dans les autres domaines du droit de l’Union, et en particulier en droit de concurrence, en adoptant de telles règles de conduite et en annonçant par leur publication qu’elle les appliquera dorénavant aux cas concernés par celles-ci, la Commission s’autolimite dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation (19). Par conséquent, la Commission est tenue par les communications qu’elle adopte, dans la mesure où elles ne s’écartent pas des normes du traité (20).
42. Il convient de souligner que les communications de la Commission relatives à l’application de l’article 260 TFUE sont un instrument indispensable pour la Cour afin de pouvoir adopter une pratique juste et cohérente, et qui contribue à la prévisibilité de la justice. En effet, les communications participent à l’élaboration par la Cour d’une approche méthodique et rigoureuse en matière d’infliction de sanctions pécuniaires. Les propositions de la Commission ont principalement pour fonction de permettre à la Cour de se situer dans une catégorie de sanctions qui correspond à la nature de l’infraction reprochée. Elles constituent donc pour la Cour un point de départ indicatif pour l’appréciation globale du manquement reproché et forment un dispositif garantissant que la mesure de la sanction ne devienne arbitraire ou subjective, en dépit du fait que la mesure de la sanction n’atteint jamais une objectivité mathématique.
43. Je rappelle, toutefois, que la Cour ne peut se fonder sur les communications susmentionnées qu’en tant que cadre analytique et qu’à titre de référence méthodologique. Par conséquent, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, la Cour est dispensée, notamment, de l’obligation de présenter les détails du calcul de la somme forfaitaire qu’elle inflige à un État membre concerné.
VII – Sur la méthodologie de l’imposition d’une somme forfaitaire
A – Application du critère de la gravité dans la pratique de la Commission
44. Conformément à sa communication de 2005 (21), la Commission se fonde, aux fins du calcul du montant de la somme forfaitaire, sur trois critères, à savoir la gravité de l’infraction, la durée de l’infraction et la capacité du paiement d’un État membre. La principale difficulté affectant l’application desdits critères me semble résider dans le risque de chevauchement, en particulier, entre les critères de gravité et de durée. En effet, tout en constituant un paramètre à caractère objectif, l’étalement de l’infraction dans le temps peut raisonnablement contribuer à renforcer la gravité du manquement reproché.
45. À cet égard, si j’admets la grande variété des manquements reprochés, j’observe néanmoins que la mise en œuvre du coefficient de la gravité par la Commission en vue de l’application des sanctions pécuniaires est marquée par un certain manque de cohérence (22).
46. En effet, il est étonnant de constater que, en matière d’astreinte, dans l’une des affaires les plus complexes, à ce jour, relatives à l’application des sanctions pécuniaires à une situation de manquement généralisé et structurel, la Commission a proposé un coefficient de gravité de 10. En revanche, dans une affaire postérieure ayant trait à un manquement d’ordre exclusivement législatif, le coefficient a été fixé à 11 (23). En outre, dans l’unique affaire dans laquelle, par faute d’éléments probants, le manquement n’a pas pu être constaté, la Commission avait proposé un coefficient de gravité de 14 (24). Enfin, la Commission est allée jusqu’à ne proposer qu’un coefficient de 1 dans une affaire relative à la non-transposition d’une directive (25).
47. S’agissant plus particulièrement de demandes relatives à l’imposition d’une somme forfaitaire dans les affaires concernant la non‑transposition de directives, la Commission a proposé des coefficients de 11 (26) et de 12 (27). En revanche, dans des affaires relatives à la non‑récupération d’aides d’État, qui se caractérisent par un degré de complexité accru, le coefficient proposé variait entre 5 (28), 8 (29) et 12 (30).
48. À titre de comparaison, et pour mémoire, je rappelle que, en l’espèce, la Commission a évalué la gravité du manquement comme justifiant l’application d’un coefficient de 8 sur une échelle de 20.
B – Analyse de la gravité de l’infraction aux fins d’imposition d’une somme forfaitaire
49. Tout d’abord, je rappelle que, à la différence d’un arrêt déclaratif rendu en vertu de l’article 258 TFUE, lequel reflète un état objectif de droit de l’Union (31), un arrêt rendu en vertu de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, et imposant des sanctions pécuniaires, est emprunt d’un élément subjectif, dès lors qu’il implique une appréciation de la culpabilité d’un État membre. De surcroît, ce deuxième arrêt a un effet constitutif lorsque la Cour décide d’imposer lesdites sanctions.
50. Selon moi, l’appréciation de la gravité de l’infraction consistant en un défaut d’exécution d’un arrêt de la Cour englobe, d’une part, des aspects de nature subjective, lesquels ont notamment trait à la culpabilité de l’État membre, et, d’autre part, l’identification de la gravité, laquelle se fonde sur des éléments objectifs tenant à l’étendue de l’infraction et à ses conséquences.
1. Sur la dimension subjective de la gravité de l’infraction
51. Sous le prisme subjectif, la question qui se pose aux fins de la mesure de la somme forfaitaire est celle de savoir si l’État membre a agi de bonne foi à partir du prononcé du premier arrêt en manquement. Cette situation est appréciée par rapport à des mesures adoptées par ledit État membre afin d’exécuter l’arrêt rendu en vertu de l’article 258 TFUE.
52. À cet égard, au nombre des paramètres d’analyse pertinents figure l’appréciation de la diligence et de la coopération loyale d’un État membre. Ainsi la Cour pourrait déterminer si l’inexécution en cause procède d’un comportement délibéré ou simplement négligent et, le cas échéant, le degré de ladite négligence. Il me semble essentiel qu’un État membre loyal ne soit pas condamné au paiement d’une somme forfaitaire équivalente à celle à laquelle l’a été un État membre n’ayant fait la moindre preuve de bonne volonté.
53. S’agissant concrètement de l’attitude adoptée par la République tchèque en l’espèce, il ressort du dossier que ledit État membre a pleinement exécuté l’arrêt Commission/République tchèque, précité, en adoptant une législation de transposition de la directive 2003/41 19 mois après le prononcé dudit arrêt, soit six mois après l’introduction du présent recours devant la Cour.
54. La République tchèque justifie son retard par la situation interne, à savoir un changement du gouvernement à la suite des élections législatives, par le débat portant sur la réforme du système national de sécurité sociale, ainsi que par l’instabilité économique liée à la crise financière mondiale.
55. Il est vrai que, conformément à une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union (32).
56. Toutefois, au vu du principe impossibilium nulla obligatio est, il est loisible à la Cour de prendre en compte, dans son appréciation de la gravité du manquement aux fins de l’imposition éventuelle de sanctions pécuniaires, les difficultés réelles qu’un État membre peut éprouver lors du processus d’exécution d’un arrêt au titre de l’article 258 TFUE (33). En effet, à la différence d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, l’approche fondée sur la responsabilité objective ne saurait être appliquée dans le cadre de la procédure visée à l’article 260 TFUE.
57. Dans ses écritures, la République tchèque souligne qu’elle a entamé la procédure d’exécution dès le mois suivant le prononcé de l’arrêt, que, en outre, elle aurait respecté l’obligation de la coopération loyale avec la Commission en répondant toujours de manière minutieuse à ses demandes. De surcroît, la République tchèque fait valoir que la directive 2003/41 a déjà été partiellement transposée dans un délai imparti et donc avant même le prononcé du premier arrêt de la Cour (34). Par ailleurs, la transposition complète aurait été achevée au cours de la présente procédure.
58. À cet égard, il me semble acquis que la République tchèque a effectivement fait preuve d’une coopération loyale avec les services de la Commission, dans le cadre de la correspondance échangée.
59. De surcroît, il me semble incontestable qu’une transposition partielle ou définitive intervenue au cours de la procédure devant la Cour en vertu de l’article 260 TFUE est un élément militant en faveur de l’État membre concerné. De fait, la Cour prend cet aspect en compte dans son appréciation de la gravité d’un manquement sans, pour autant, que cela n’exempte l’État membre de supporter les conséquences de son manquement sous forme du paiement d’une somme forfaitaire (35).
60. Pour autant, je perçois dans l’attitude de la République tchèque un facteur aggravant résultant d’une certaine négligence ainsi que d’un défaut de cohérence au niveau des procédures nationales, ce qui a retardé indûment l’exécution de l’arrêt de la Cour. En effet, à partir de la date du prononcé de l’arrêt Commission/République tchèque, précité, l’ampleur des travaux législatifs à réaliser aux fins de l’exécution dudit arrêt était clairement définie. Or, l’intensité des efforts à prévoir à cette fin n’apparaît pas excessive, même dans un contexte politique d’élections législatives.
61. Au final, je considère que face à une telle attitude fort marquée par la négligence, la Cour ne saurait éviter d’imposer à la République tchèque le paiement d’une somme forfaitaire.
2. Sur la dimension objective de la gravité de l’infraction
62. L’aspect objectif du paramètre de gravité a été défini dans la jurisprudence de la Cour principalement par référence à la nature de l’infraction. Au nombre des facteurs pertinents, à cet égard, figurent la durée de persistance du manquement depuis l’arrêt l’ayant constaté ainsi que les intérêts publics et privés en cause (36). Par ailleurs, il est frappant de constater que la Cour réduit fréquemment le montant de la somme forfaitaire par rapport à celui proposé par la Commission (37).
63. Tout en admettant le chevauchement entre les paramètres de durée et de gravité, je me propose de concentrer la présente analyse sur l’aspect objectif de la gravité du manquement allégué, avant d’aborder ultérieurement la problématique de l’écoulement du temps.
64. En ce qui concerne l’impact de la non-transposition en cause sur les intérêts publics et privés, il y a lieu de rappeler que la directive 2003/41 vise à instituer un marché intérieur des régimes de retraite professionnelle dans le cadre duquel les IRP doivent bénéficier de la libre prestation des services et de la liberté d’investissement (38).
65. Je souhaite souligner d’emblée que le manquement reproché en l’espèce à la République tchèque par la Commission revêt, à mon avis, une gravité moindre que celle qui ressort de l’interprétation de la Commission. En effet, des circonstances atténuantes me paraissent devoir être retenues en faveur de la République tchèque.
66. Ainsi, d’une part, dans la mesure où, conformément à l’arrêt de la Cour, la directive 2003/41 n’impose audit État membre ni la création d’un deuxième pilier ni la suppression de l’interdiction d’établissement des IRP sur son territoire, l’impact réel de la non-transposition des dispositions concernées est quasi inexistant. En effet, dès lors qu’une transposition aurait pour principal objectif d’informer des sujets éventuellement concernés par les activités des IRP, l’absence de ladite transposition dans l’ordre juridique tchèque, où le deuxième pilier du système national de pensions de retraite fait défaut, ne saurait être considéré comme particulièrement grave. Par conséquent, l’impact de l’infraction reprochée sur les intérêts publics et privés demeure très limité.
67. D’autre part, eu égard à la situation spécifique prévalant en République tchèque, l’interprétation très large de la directive 2003/41 telle que défendue par la Commission dans le cadre du premier recours en manquement était effectivement susceptible de prêter à confusion (39). Par conséquent, même si la République tchèque s’était montrée particulièrement diligente, elle n’aurait, en tout état de cause, pas été en mesure, pendant toute la durée de la première procédure en manquement, d’adopter des mesures efficaces en vue de mettre fin au manquement reproché.
68. Alors même que les mesures nationales qui devaient être adoptées seraient demeurées dépourvues d’application concrète, cette situation n’aurait cependant perduré que jusqu’à l’introduction par le législateur national d’un deuxième pilier dans son système national de pensions de retraite. Il convient de noter, à cet égard, que, dans une telle éventualité, le législateur aurait pu modifier le cadre juridique ainsi établi dans les limites découlant de la directive 2003/41.
C – Analyse de la durée de l’infraction aux fins d’imposition d’une somme forfaitaire
69. La présente procédure met en exergue deux aspects relatifs à la prise en compte de l’écoulement du temps. D’une part, elle exige de porter une appréciation sur la durée qui a été nécessaire à l’exécution de l’arrêt Commission/République tchèque, précité. D’autre part, elle concerne la question de la célérité avec laquelle la Commission a entamé la procédure en vertu de l’article 260 TFUE.
70. Tout d’abord, en ce qui concerne le premier aspect, il me paraît évident que le critère de la durée d’infraction, dans le contexte de l’exécution d’un arrêt de la Cour, est un élément laissé entièrement entre les mains de l’État membre concerné. Ce dernier peut décider soit d’entamer l’exécution au moment qu’il juge opportun, soit, dans l’hypothèse où les doutes quant à l’étendue des ses obligations persisteraient, de demander l’interprétation de l’arrêt rendu au titre de l’article 258 TFUE conformément à l’article 43 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lu en combinaison avec l’article 158 du règlement de procédure de la Cour (40).
71. Pour cette raison, la durée contribue à renforcer la gravité objective du manquement consistant en un défaut d’exécution d’un arrêt de la Cour, et peut donc être utilisée comme un élément indicatif du cadre analytique de mesure de la sanction, à savoir, en l’espèce, la somme forfaitaire.
72. Dans ses écritures, la République tchèque relève qu’elle avait procédé sans délai à l’élimination du manquement constaté par la Cour dans son arrêt. De surcroît, dans la mesure où la transposition avait donc pour seul objectif d’informer, de manière suffisante, les sujets de droit potentiellement concernés en cas de décision éventuelle d’introduire le deuxième pilier sur le territoire de la République tchèque, cet État membre relativise l’urgence de l’adoption des mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/République tchèque, précité.
73. La Commission réitère, pour sa part, que l’exécution d’un arrêt en manquement doit aboutir dans des délais aussi brefs que possible. Or, en l’espèce, la loi nº 260/11 n’aurait été adoptée que 19 mois après le prononcé de l’arrêt Commission/République tchèque, précité. En outre, douze mois se seraient écoulés entre la date du prononcé de l’arrêt Commission/République tchèque, précité, et la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, envoyée en vertu de la procédure de l’article 260 TFUE. Enfin, cinq ans et quatre mois se seraient écoulés entre cette dernière date et la date fixée par l’article 22, paragraphe 1, de la directive 2003/41 pour la transposition de celle-ci.
74. À cet égard, je rappelle que le paramètre de la responsabilité objective d’un État membre sur lequel se base le recours en vertu de l’article 258 TFUE ne saurait être appliqué dans le contexte de la procédure d’imposition de sanctions pécuniaires au titre de l’article 260 TFUE.
75. Certes, la jurisprudence exige que l’exécution soit entamée immédiatement et aboutisse dans des délais aussi brefs que possible (41), ce qui implique que l’État membre entame les démarches en vue de l’exécution d’un arrêt aussi rapidement que possible après son prononcé. Pour autant, il ne fait aucun doute que, en fonction des particularités politiques et administratives nationales ainsi que du degré de complexité du manquement constaté, l’exécution complète n’interviendra qu’à une date ultérieure. La détermination d’une somme forfaitaire doit donc prendre en compte de telles circonstances.
76. En outre, le simple fait d’entamer l’exécution ne garantit pas, à l’évidence, une exécution efficace et complète, si l’État membre n’y voit aucun intérêt dans l’immédiat. En effet, il n’est pas exclu qu’un État membre adopte une mesure transitoire et la communique à la Commission afin de retarder son analyse de l’état d’exécution, sans pour autant envisager une exécution exhaustive de l’arrêt de la Cour (42). La détermination d’une somme forfaitaire doit également comporter des éléments de nature à dissuader les États membres de se livrer à de telles manœuvres dilatoires.
77. En l’espèce, compte tenu du caractère explicite du manquement reproché, il me semble que la persistance du manquement durant 19 mois à compter du prononcé de l’arrêt du 14 janvier 2010, Commission/République tchèque, précité, ne peut pas être justifiée.
78. En ce qui concerne le deuxième aspect, à savoir la rapidité avec laquelle la Commission devrait engager une procédure au titre de l’article 260 TFUE, il ressort du dossier que la Commission a envoyé la première demande d’information relative à l’état d’exécution de l’arrêt Commission/République tchèque, précité, un mois après le prononcé dudit arrêt, avant d’envoyer la lettre de mise en demeure neuf mois plus tard. Le laps de temps entre la date de l’arrêt et l’expiration du délai imparti dans la lettre de mise en demeure atteint près d’un an.
79. À cet égard, il est intéressant de relever que, à l’exception des manquements très complexes, la pratique de la Commission est marquée par un raccourcissement progressif du délai qu’elle accorde à l’État membre entre la date du prononcé du premier arrêt en manquement et l’expiration du délai fixé, antérieurement dans l’avis motivé, et actuellement dans la lettre de mise en demeure. Ainsi, dans les premières affaires introduites sur la base de l’ancien article 228 CE, ce délai s’élevait à deux ans et demi (43), quatre ans et demi (44), voire même neuf ans (45). Dans les affaires plus récentes, le délai oscillait entre un et deux ans (46).
80. Or, l’octroi d’un délai trop généreux par la Commission est susceptible de se répercuter sur le calcul de la somme forfaitaire. En effet, l’écoulement tant de la procédure précontentieuse que de celle devant la Cour contribue à augmenter le montant de la somme forfaitaire, en particulier dans l’hypothèse où le premier arrêt n’aurait pas été pleinement exécuté à la date du prononcé du deuxième arrêt, rendu au titre de l’article 260 TFUE (47).
81. Par conséquent, tout en admettant que la Commission a procédé à l’envoi relativement précoce de la première lettre, je considère que le délai indiqué dans la lettre de mise en demeure, en vertu de laquelle la République tchèque disposait d’un an pour exécuter l’arrêt de la Cour, n’est pas déraisonnable, au vu de l’ampleur des modifications législatives nécessaires en vue de faire cesser le manquement reproché. Ce délai s’inscrit, par ailleurs, dans la pratique de la Commission ci-dessus décrite.
82. À titre subsidiaire, je note que la Commission semble indiquer dans ses observations que la Cour devrait également prendre en considération, aux fins d’imposition d’une sanction au titre de l’article 260 TFUE, la durée de l’infraction à compter de l’expiration du délai de transposition de la directive 2003/41. Une telle approche est toutefois erronée. En tout état de cause, un tel calcul s’impose, à partir de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, aux recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE concernant les manquements relatifs à la non-communication des mesures de transposition, lors du premier recours en manquement (48).
83. Enfin, je considère que la modification introduite à l’article 260 TFUE par le traité de Lisbonne, consistant à supprimer l’étape de l’avis motivé, de façon à écourter la phase précontentieuse de la procédure, plaide en faveur de davantage de rigueur quant au délai d’exécution de l’arrêt de la part d’un État membre.
VIII – Sur le montant de la somme forfaitaire à imposer en l’espèce
84. Dans sa requête, la Commission demande à la Cour d’infliger à la République tchèque une somme forfaitaire de 3 364 395,20 euros. Ce montant résulte de la multiplication de la somme journalière de 5 644,80 euros par le nombre de jours d’infraction, à savoir 594 jours à partir du prononcé de l’arrêt Commission/République tchèque, précité, soit le 14 janvier 2010, jusqu’à la date d’adoption des dispositions constituant la transposition de la directive 2003/41, soit le 31 août 2011. Le montant journalier proposée par la Commission résulte de la multiplication d’un montant de base uniforme de 210 euros par le coefficient de gravité de 8 et le facteur «n» pour la République tchèque qui est de 3,36 (49).
85. Avant d’aborder le calcul indicatif du montant de la somme forfaitaire, je souhaiterais rappeler que, en réponse aux préoccupations des États membres, la Cour s’est prononcée en faveur de la prise en compte de la capacité de paiement d’un État membre, telle qu’elle se présente au regard des dernières données économiques soumises à son appréciation (50). Par conséquent, elle prend en compte l’évolution récente de l’inflation et du produit intérieur brut de l’État membre en question, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour (51).
86. Du point de vue temporel, un tel ajustement des données économiques, avec pour point d’ancrage le moment de l’examen par la Cour des faits de l’affaire, constitue une expression des principes susmentionnés selon lesquels la fixation de la somme forfaitaire doit être adaptée aux circonstances et proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité du paiement de l’État membre concerné (52).
87. En l’espèce, dès lors que les parties à la procédure n’ont pas actualisé les données économiques pertinentes, il convient de renvoyer à la dernière communication de la Commission datant de 2012 relative à la mise à jour des données utilisées pour le calcul des sanctions pécuniaires (53). Il en ressort, en particulier, que le montant de la somme forfaitaire minimale pour la République tchèque a augmenté et s’élève actuellement à 1 768 000 euros. Par ailleurs, le forfait de base pour la somme forfaitaire reste de 210 euros, mais le facteur spécial «n» pour la République tchèque a été porté à 3,34.
88. S’agissant enfin du calcul du montant à retenir dans la présente affaire, tout d’abord, je propose à la Cour de se baser sur un coefficient de gravité moindre que celui proposé par la Commission, à savoir 8.
89. En l’espèce, au regard, d’une part, de l’attitude négligente des autorités tchèques, mais, d’autre part, du fait que la non-exécution de l’arrêt constatant un manquement ne déployait quasi aucun effet réel, un coefficient de 1 à 2 me semble plus approprié.
90. À cet égard, j’observe que le coefficient de gravité de 1 a été déjà proposé une fois par la Commission, quoique dans le cadre d’une demande d’astreinte. La Cour a accueilli cette demande, qui a été considérée comme propre à refléter de manière adéquate le degré de gravité de l’infraction perdurant à la date à laquelle la Cour a apprécié les faits et au final a imposé le paiement de l’astreinte à l’État membre concerné (54).
91. Ainsi, en appliquant les données actualisées susmentionnées et un coefficient de gravité de 1, le montant de la somme journalière s’élèverait à 701,40 euros, à savoir 210 euros multipliés par le facteur «n» de 3,34. Multipliée par un nombre de jours d’infraction de 594, la somme forfaitaire à imposer s’élèverait à 416 631,60 euros. En revanche, en appliquant un coefficient de gravité de 2, le montant de la somme journalière s’élèverait à 1 402,80 euros, multiplié par le nombre de jours d’infraction, soit une somme forfaitaire de 833 263,20 euros.
92. Toutefois, si la Cour optait en faveur de coefficients aussi faibles, elle se heurterait à la difficulté tenant au fait que la somme forfaitaire ainsi proposée serait plus basse que la somme minimale de 1 768 000 euros, calculée par la Commission pour la République tchèque dans sa communication de 2005, telle qu’actualisée par la communication récente de 2012, susmentionnée.
93. En effet, selon la Commission, dans l’hypothèse où la somme calculée sur la base d’un taux journalier serait inférieure à la somme forfaitaire minimale, c’est ce dernier montant qui devrait être infligé en principe. Ce socle minimal fixe reflète, selon la Commission, le principe selon lequel tout cas d’inexécution persistante d’un arrêt de la Cour par un État membre représente, en soi, une atteinte au principe de légalité dans une communauté de droit, qui appelle une sanction réelle. Un tel montant minimal fixe éviterait, en outre, la proposition de montants purement symboliques qui seraient dépourvus de tout caractère dissuasif et risqueraient de miner l’autorité des arrêts de la Cour plutôt que de la conforter (55).
94. À cet égard, j’observe que la proposition d’une somme forfaitaire minimale telle que conçue par la Commission conduit à exclure l’application des coefficients les plus faibles dans la majorité des cas, sauf dans le cas d’infractions de très longue durée. De surcroît, le principe strict d’une somme forfaitaire minimale me semble également dépasser ce qui est nécessaire afin d’éviter l’infliction des sommes purement symboliques, tout en sachant que, du point de vue budgétaire, la perte imprévue d’une somme pouvant être considérée comme «inutile» a un effet dissuasif certain pour les États membres.
95. Dès lors que, ainsi que je l’ai déjà rappelé, la communication de la Commission ne constitue pour la Cour qu’un cadre analytique de référence, la Cour peut fonder sa juste appréciation dans un contexte global de l’infraction reprochée sur la base d’un exercice méthodique, tout en appliquant les critères figurant dans la communication de la Commission.
96. Par conséquent, à la lumière de l’ensemble des éléments de la présente procédure et afin de garantir le respect de la fonction dissuasive et punitive de la somme forfaitaire, je propose à la Cour d’infliger à la République tchèque une somme forfaitaire d’un montant de 1 million d’euros.
IX – Conclusion
97. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de:
– constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt du 14 janvier 2010, Commission/République tchèque (C‑343/08), la République tchèque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260 TFUE;
– condamner la République tchèque à payer à la Commission européenne, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», une somme forfaitaire de 1 million d’euros, et
– condamner la République tchèque aux dépens.