NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 6. septembra 2012 (1)
Vec C‑226/11
Expedia Inc.
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Cour de cassation (Francúzsko)]
„Hospodárska súťaž – Článok 81 ES – Citeľné obmedzenie hospodárskej súťaže – Posúdenie citeľného charakteru obmedzení hospodárskej súťaže na základe cieľa – ‚Oznámenie Komisie de minimis‘ (‚Oznámenie o dohodách menšieho významu‘) – Neprekročenie prahových hodnôt podielov na trhu uvedených v oznámení de minimis – Kompetencia vnútroštátnych orgánov pre hospodársku súťaž uplatňovať článok 81 ES a súčasne uložiť sankcie – Článok 3 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1/2003“
I – Úvod
1. Sú oznámenia Európskej komisie v oblasti práva hospodárskej súťaže záväzné aj pre vnútroštátne orgány pre hospodársku súťaž a pre vnútroštátne súdy? To je podstatou otázky, s ktorou je v tomto prípade konfrontovaný Súdny dvor v rámci predmetného prejudiciálneho konania. Táto otázka sa týka takzvaného „oznámenia de minimis“(2) (niekedy označované aj ako „oznámenie o dohodách menšieho významu“), v ktorom Komisia uvádza, za akých podmienok dochádza k citeľnému obmedzeniu hospodárskej súťaže v zmysle článku 81 ES (teraz článok 101 ZFEÚ).
2. Túto otázku predložil francúzsky Cour de cassation(3), ktorý sa zaoberá súdnym sporom medzi internetovou cestovnou kanceláriou Expedia a francúzskym orgánom pre hospodársku súťaž(4). Expedia spolu so štátnou francúzskou železničnou spoločnosťou Société nationale des chemins de fer français (SNCF) založila spoločný podnik na predaj cestovných lístkov na železničnú dopravu a na poskytovanie iných služieb cestovnej kancelárie. Vďaka tejto spolupráci získala Expedia privilegovaný prístup k internetovej stránke „voyages‑snfc.com“ vytvorenej SNCF a tým bola pri poskytovaní svojich služieb zvýhodnená v porovnaní s ostatnými cestovnými kanceláriami, ktoré túto možnosť nemali. V tom videl francúzsky orgán pre hospodársku súťaž zakázané obmedzenie hospodárskej súťaže a uložil spoločnostiam Expedia a SNCF peňažné pokuty, pričom podľa jeho názoru bol porušený tak článok 81 ES, ako aj príslušné vnútroštátne právo upravujúce hospodársku súťaž.
3. Účastníci konania vo veci samej sa nezhodujú hlavne v tom, či sporná dohoda medzi Expedia a SNCF zapríčinila citeľné obmedzenie hospodárskej súťaže v zmysle článku 81 ES. Expedia tvrdí, že prahová hodnota 10 % podielu na trhu stanovená Komisiou v oznámení de minimis nebola prekročená, a z tohto dôvodu sa podľa jej názoru francúzsky orgán pre hospodársku súťaž nemal domnievať, že ide o citeľné obmedzenie hospodárskej súťaže.
4. V tejto súvislosti by Cour de cassation chcel vedieť, či sa môžu vnútroštátne orgány v zmysle článku 3 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1/2003(5) aj v prípade neprekročenia prahovej hodnoty 10 % podielu na trhu domnievať, že ide o citeľné obmedzenie hospodárskej súťaže. Členovia Najvyššieho súdu Francúzska pritom zdôrazňujú, že podľa skutkových okolností preukázaných vo veci samej sporná dohoda medzi Expedia a SNCF nemala len protisúťažný účinok, ale aj protisúťažný cieľ.
5. Svojou odpoveďou na návrh na začatie prejudiciálneho konania Súdny dvor smerodajne stanoví rozsah voľnej úvahy, ktorou budú v budúcnosti disponovať vnútroštátne orgány pre hospodársku súťaž a súdy pri uplatňovaní článku 101 ZFEÚ. Okrem toho tento prípad poskytuje možnosť bližšie spresniť požiadavky na stanovenie obmedzení hospodárskej súťaže na základe cieľa – na úrovni Únie, ako aj na vnútroštátnej úrovni. Pre fungovanie decentralizovaného systému uplatňovania kartelového práva, ktorý bol zavedený nariadením č. 1/2003, majú obidva body význam, ktorý sa nesmie podceniť.
II – Právny rámec
A – Právo Únie
6. Pri odpovedaní na tento návrh na začatie prejudiciálneho konania je potrebné vychádzať zo zákazu protisúťažných dohôd (ďalej aj „zákaz kartelov“) v znení pred nadobudnutím právoplatnosti Lisabonskej zmluvy, pretože sporné rozhodnutie francúzskeho orgánu pre hospodársku súťaž bolo prijaté vo februári 2009. Právny rámec Únie v tomto prípade určuje článok 81 ods. 1 ES a nariadenie č. 1/2003 vydané na jeho vykonanie. Na ustanovenie článku 101 ZFEÚ citované vnútroštátnym súdom sa však takisto uplatnia moje odôvodnenia k článku 81 ES.
7. Pokiaľ ide o „Vzťah medzi [článkom 81 ES]… a vnútroštátnym súťažným právom“, článok 3 nariadenia č. 1/2003 v príslušnej časti znie:
„1. Ak orgány hospodárskej súťaže členských štátov alebo vnútroštátne súdy uplatňujú vnútroštátne súťažné právo na dohody, rozhodnutia združení podnikov alebo zosúladené postupy v zmysle článku 81 ods. 1 [ES], ktoré môžu ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi v zmysle uvedeného ustanovenia, uplatnia aj článok 81 [ES] Zmluvy na také dohody, rozhodnutia alebo zosúladené postupy. …
2. Uplatňovanie vnútroštátneho súťažného práva nemôže viesť k zákazu dohôd, rozhodnutí združení podnikov alebo zosúladených postupov, ktoré môžu ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi, ale ktoré neobmedzujú hospodársku súťaž v zmysle článku 81 ods. 1 [ES] alebo spĺňajú podmienky článku 81 ods. 3 [ES] alebo ktoré sú predmetom nariadenia o uplatňovaní článku 81 ods. 3 [ES]. …
…“
8. V článku 11 ods. 1 nariadenia č. 1/2003, nazvanom „Spolupráca medzi Komisiou a orgánmi hospodárskej súťaže členských štátov“, je uvedené:
„Komisia a orgány hospodárskej súťaže členských štátov musia v úzkej spolupráci uplatňovať súťažné pravidlá Spoločenstva.“
9. Na doplnenie je potrebné pripomenúť vysvetlenia v odôvodneniach 1, 6, 8, 14, 15, 22 a 34 nariadenia č. 1/2003:
„(1) Na vytvorenie systému, ktorý zabezpečí nerušenú hospodársku súťaž na [vnútornom] trhu, sa musia články 81 a 82 Zmluvy uplatňovať v [Únii] účinne a jednotne. …
…
(6) Aby bolo zabezpečené účinné uplatňovanie súťažných pravidiel [Únie], orgány hospodárskej súťaže členských štátov by mali pri ich uplatňovaní užšie spolupracovať. Na tento účel by mali byť oprávnené uplatňovať právo [Únie].
…
(8) Aby sa zabezpečilo účinné uplatňovanie súťažných pravidiel [Únie] a primerané fungovanie mechanizmu spolupráce obsiahnutého v tomto nariadení, je potrebné zaviazať orgány hospodárskej súťaže a súdy členských štátov, aby uplatňovali aj články 81 [ES] a 82 [ES] tam, kde uplatňujú vnútroštátne súťažné právo na dohody a postupy, ktoré môžu ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. Aby sa vytvorili podmienky pre dohody, rozhodnutia a zosúladené postupy združení podnikov v rámci vnútorného trhu, je tiež… potrebné stanoviť vzťah medzi vnútroštátnymi právnymi predpismi a súťažným právom [Únie].Na tento účel je potrebné zabezpečiť, aby uplatňovanie vnútroštátneho súťažného práva na dohody, rozhodnutia a zosúladené postupy v zmysle článku 81 ods. 1 [ES] nemohlo viesť k zákazu dohôd, rozhodnutí a zosúladených postupov, ak nie sú zakázané podľa súťažného práva [Únie]. …
…
(14) Vo výnimočných prípadoch, keď si to vyžaduje verejný záujem [Únie] môže byť pre Komisiu účelné prijať rozhodnutie deklaratívneho charakteru, v ktorom stanoví, že zákaz podľa článku 81 [ES] alebo článku 82 [ES] neplatí, aby sa vysvetlil právny stav a zabezpečilo jednotné uplatňovanie práva v [Únii], najmä vzhľadom na nové typy dohôd alebo postupov, ktoré neboli riešené v existujúcom precedentnom práve a administratívnom postupe.
(15) Komisia a orgány hospodárskej súťaže by mali spoločne vytvoriť sieť verejných orgánov, ktoré v úzkej spolupráci uplatňujú pravidlá hospodárskej súťaže [EÚ]. …
…
(22) Aby sa zabezpečila zhoda so zásadami právnej istoty a jednotným použitím súťažných pravidiel [Únie] v systéme paralelných právomocí, musí sa zabrániť sporným rozhodnutiam. …
…
(34) Zásady stanovené v článkoch 81 [ES] a 82 [ES] uplatňované… určili centrálnu úlohu orgánom [Únie]. Táto centrálna úloha by mala byť zachovaná pri súčasnej užšej spolupráci členských štátov pri uplatňovaní súťažných pravidiel [Únie]. …
…“
10. Pre predmetný prípad je tiež dôležité oznámenie Komisie de minimis z roku 2001. Okrem iného je v ňom uvedené:
„…
2. V tomto oznámení Komisia kvantifikuje za pomoci prahových hodnôt trhového podielu [podielu na trhu – neoficiálny preklad], čo je znateľné [citeľné – neoficiálny preklad] obmedzenie hospodárskej súťaže podľa článku 81 [ES]. …
…
4. V prípadoch, na ktoré sa vzťahuje toto oznámenie, Komisia nezačne konania na základe žiadosti, ani zo svojej vlastnej iniciatívy. Ak podniky v dobrej viere predpokladajú, že na dohodu sa vzťahuje toto oznámenie, Komisia neuloží pokuty. Aj keď nie je pre ne záväzné, toto oznámenie je určené tiež na to, aby poskytlo pokyny súdom a orgánom členských štátov pri ich uplatňovaní článku 81.
…
6. Týmto oznámením nie je dotknutý žiaden výklad článku 81 [ES], ktorý môže byť poskytnutý Súdnym dvorom alebo [Všeobecným súdom] …
…
7. Komisia zastáva názor, že dohody medzi podnikmi, ktoré ovplyvňujú obchod medzi členskými štátmi, skutočne znateľne [citeľne – neoficiálny preklad] neobmedzujú hospodársku súťaž v zmysle článku 81 ods. 1 [ES], ak:
a) celkový trhový podiel [podielu na trhu – neoficiálny preklad], ktorý majú strany dohody, nepresahuje 10 % na akomkoľvek z relevantných trhov dotknutých dohodou, ak je vykonaná dohoda medzi podnikmi, ktoré sú skutočnými alebo prípadnými konkurentmi na akomkoľvek z týchto trhov (dohody medzi konkurentmi)…
…
…
11. Body 7, 8 a 9 sa neuplatňujú na dohody obsahujúce tieto prísne obmedzenia…
…“
B – Vnútroštátne právo
11. Z francúzskeho práva je relevantný predovšetkým článok L 420‑1 code de commerce (obchodný zákonník), ktorý v podstate stanovuje ten istý zákaz kartelových dohôd, ktorý na úrovni Únie upravuje článok 81 ES (teraz článok 101 ZFEÚ).
12. Okrem toho článok L 464‑6‑1 code de commerce prevzal prahové hodnoty oznámenia Komisie de minimis a ponechal na uváženie orgánov pre hospodársku súťaž realizáciu konania v prípadoch dohôd menšieho významu(6), ktoré neobmedzujú významne hospodársku súťaž. Ak neboli následne podnikmi zúčastnenými na dohode dosiahnuté prahové hodnoty podielu na trhu uvedené v predmetnom oznámení, môže orgán pre hospodársku súťaž rozhodnúť, že nebude pokračovať v konaní.
III – Skutkový stav a konanie vo veci samej
13. Štátna francúzska železničná spoločnosť SNCF chcela rozšíriť svoj predaj cestovných lístkov na železničnú dopravu a zájazdov cez internet a hľadala na tento účel skúseného partnera. Zvolila si spoločnosť Expedia založenú podľa amerického práva, ktorá sa špecializuje na predaj zájazdov cez internet. V septembri 2001 SNCF a Expedia uzavreli viaceré dohody o spolupráci a založili spoločnú dcérsku spoločnosť GL Expedia, ktorá bola v roku 2004 premenovaná na Agence Voyages‑sncf.com (ďalej len „Agence VSC“). Internetová stránka voyages‑sncf.com, ktorá predtým slúžila iba na poskytovanie informácií, na rezerváciu a predaj cestovných lístkov na železničnú dopravu cez internet, sa stala pôsobiskom spoločnej spoločnosti a bola reorganizovaná, aby okrem pôvodných služieb ponúkala aj služby internetovej cestovnej kancelárie.
14. Na sťažnosť viacerých konkurentov francúzsky úrad pre hospodársku súťaž rozhodnutím č. 09‑D‑06 z 5. februára 2009 konštatoval, že SNCF a Expedia použili kartelové praktiky zakázané podľa článku L 420‑1 code de commerce a článku 81 ES. Podľa údajov vnútroštátneho súdu uvedený francúzsky orgán pre hospodársku súťaž konštatoval, že dohodnutý postup SNCF a Expedia mal protisúťažný účel. Spoločnosti Expedia udelil peňažnú pokutu vo výške 500 000 eur a SNCF peňažnú pokutu vo výške 5 000 000 eur.
15. V rámci správneho konania pred orgánom pre hospodársku súťaž Expedia v podstate tvrdila, že neboli dosiahnuté prahové hodnoty oznámenia Komisie de minimis a príslušné hraničné hodnoty podľa článku L 464‑6‑1 code de commerce, keďže došlo k chybe v počtoch.(7) Podiel na trhu 10 % nebol dosiahnutý, z tohto dôvodu podľa článku 3 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 vnútroštátny orgán nemal udeliť pokutu, pričom oznámenie de minimis uvádza, v ktorom prípade ide o citeľné obmedzenie hospodárskej súťaže v zmysle článku 81 ES. Vnútroštátne právo hospodárskej súťaže by v tomto ohľade nemalo byť prísnejšie ako európske právo.
16. Orgán pre hospodársku súťaž odmietol toto tvrdenie spoločnosti Expedia s odôvodnením, že Expedia a SNCF sú na predmetnom trhu internetových služieb cestovných kancelárií konkurenti a majú podiel na trhu viac ako 10 %. Orgán pre hospodársku súťaž ďalej zdôraznil, že dohoda medzi spoločnosťou Expedia a SNCF má protisúťažný účel.
17. Expedia napadla rozhodnutie orgánu pre hospodársku súťaž na Cour d’appel de Paris. Tento súd sa nezaoberal priamo výpočtom podielu Agence VSC na predmetnom trhu. Jeho rozsudok z 23. februára 2010 sa odvolával na fakultatívne ustanovenie v článku L 464‑6‑1 Code de commerce, ktoré umožňuje stíhanie a potrestanie kartelov aj v tom prípade, ak nie sú dosiahnuté prahové hodnoty podielov na trhu. Ak by boli splnené predpoklady článku 81 ES – čo Cour d’appel de Paris v predmetnej veci potvrdil –, udeleniu peňažných pokút by nebránil ani článok 3 ods. 2 nariadenia č. 1/2003.
18. V dôsledku kasačnej žaloby, ktorú Expedia podala proti rozsudku Cour d’appel, proces teraz prebieha pred vnútroštátnym súdom Cour de cassation(8), ktorý je súdom predkladajúcim návrh na začatie prejudiciálneho konania.
IV – Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom
19. Rozsudkom z 10. mája 2011, ktorý bol Súdnemu dvoru doručený 16. mája 2011, sa Cour de cassation rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
Majú sa článok 101 ods. 1 ZFEÚ a článok 3 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1/2003 vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby vnútroštátny orgán pre hospodársku súťaž postihoval a sankcionoval dohody, rozhodnutia o združení podnikov alebo zosúladené postupy, ktoré môžu ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi, ale ktoré nedosahujú prahové hodnoty stanovené v oznámení Komisie de minimis na dvojitom základe článku 101 ods. 1 ZFEÚ a vnútroštátneho práva hospodárskej súťaže?
20. V konaní pred Súdnym dvorom Expedia a francúzsky orgán pre hospodársku súťaž, ďalej vlády Francúzska, Írska, Talianska a Poľska, Európska komisia a dozorný úrad EZVO predložili písomné pripomienky. Tí istí účastníci konania s výnimkou vlád Írska, Talianska a Poľska boli zastúpení aj na ústnom pojednávaní 27. júna 2012.
V – Posúdenie
21. Východiskom úvah pre riešenie tohto prípadu by mal byť článok 3 nariadenia č. 1/2003. Tento predpis predstavuje úzke spojenie kartelového práva Únie a vnútroštátneho kartelového práva.(9) Ak sa na dohodu podnikov, ktorá je spôsobilá ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi, uplatňuje vnútroštátny zákaz kartelov, musí sa podľa článku 3 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 1/2003 zároveň uplatniť aj článok 81 ES (článok 101 ZFEÚ).(10)
22. V prípade, že dôjde k paralelnému uplatneniu kartelového práva Únie a vnútroštátneho kartelového práva, článok 3 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 zabezpečí presadenie prioritných hodnôt kartelového práva Únie. Dohody medzi podnikmi môžu byť teda v zmysle vnútroštátneho kartelového práva zakázané len v tom prípade, ak sú zakázané aj v zmysle práva Únie.(11) Vnútroštátne právo hospodárskej súťaže teda nemôže viesť k prísnejším následkom ako článok 81 ES.
23. Keďže v rámci článku 81 ES v súlade s ustálenou judikatúrou sa môžu stíhať a trestať len tie dohody medzi podnikmi(12), ktorých cieľom alebo účinkom je citeľné obmedzenie hospodárskej súťaže(13), článok 3 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 vyžaduje zohľadnenie miery citeľnosti, ak – ako aj v tomto prípade – sa paralelne uplatňuje kartelové právo Únie a vnútroštátne kartelové právo zo strany orgánov a súdov členských štátov.
24. V tejto súvislosti by Cour de cassation chcel vedieť, či sa posúdenie citeľnosti obmedzenia hospodárskej súťaže vnútroštátnymi orgánmi musí v prípade potreby riadiť kritériami, ktoré sú na úrovni Únie uverejnené v oznámení Komisie de minimis. Predovšetkým sa Cour de cassation pýta, či môže vnútroštátny orgán považovať za citeľné obmedzenie hospodárskej súťaže takú dohodu medzi podnikmi, ktorá síce nedosiahla prahovú hodnotu podielov na trhu uvedených v oznámení de minimis, ale má znaky protisúťažného účelu.
25. Z účastníkov konania, ktorí na Súdnom dvore vyjadrili svoje stanovisko, sa len Expedia domnieva, že vnútroštátne orgány hospodárskej súťaže a súdy sú viazané prahovými hodnotami podielov na trhu uvedenými v oznámení de minimis, a to aj v prípade existencie protisúťažného účelu. Naproti tomu všetky orgány a vlády zúčastnené na konaní zastávajú názor, že oznámenie de minimis nie je záväzné pre vnútroštátne orgány. Niektorí z nich okrem toho vyjadrujú názor, že stíhanie dohody medzi podnikmi s protisúťažným účelom si nevyžaduje kontrolu citeľnosti obmedzenia hospodárskej súťaže.
A – Nijaké záväzné právne účinky oznámenia de minimis
26. Ako už Súdny dvor konštatoval v inej súvislosti, oznámenia Komisie v oblasti európskeho práva hospodárskej súťaže nemajú pre vnútroštátne orgány a súdy záväzné právne účinky.(14) To platí aj v predmetnom prípade pre oznámenie de minimis a pre uvádzané prahové hodnoty podielov na trhu. To vyplýva nielen zo znenia oznámenia, ale aj z jeho cieľov a z kontextu, v ktorom bolo vydané.
27. Už zo znenia oznámenia de minimis jednoznačne vyplýva, že vyjadruje len právne posúdenie Komisie(15) a „nie je záväzné“(16) pre vnútroštátne orgány a súdy členských štátov. Oznámenie nie je právne záväzné ani pre súdy Únie, pretože výslovne stanovuje, že žiaden výklad článku 81 ES poskytnutý Súdnym dvorom alebo Súdom prvého stupňa „nie je dotknutý“(17).
28. Z cieľa, ktorý sleduje oznámenie de minimis, tiež vyplýva, že v ňom obsiahnuté ustanovenia nemajú donucovací charakter. Týmto oznámením Komisia chcela len sprehľadniť správnu prax pri uplatňovaní článku 81 ES(18), ako aj poskytnúť pokyny s potrebnými usmerneniami týkajúcimi sa výkladu pre podniky vykonávajúce činnosť na vnútornom trhu a pre orgány a súdy členských štátov.(19)
29. Tento dojem zosilnie, keď sa zohľadní kontext, do ktorého je zasadené oznámenie de minimis. Komisia nevydala predmetné oznámenie v rámci výkonu legislatívnych právomocí, skôr ho vydala v rámci svojho postavenia ako orgánu pre hospodársku súťaž Európskej únie. Pri tomto oznámení na jednej strane ide o vysvetlenie vlastnej správnej praxe, na druhej strane Komisia poskytuje všeobecné stanovisko alebo odporúčanie v oblasti politiky hospodárskej súťaže, v rámci prenesenej zodpovednosti za zachovanie a rozvoj systému nenarušenej hospodárskej súťaže na európskom vnútornom trhu.(20) V zmysle článku 85 ES v spojení s článkom 211 druhou zarážkou ES (teraz článok 105 ZFEÚ v spojení s článkom 292 štvrtou vetou ZFEÚ) je na to oprávnená.(21)
30. Takéto stanoviská alebo odporúčania nie sú však záväzné (článok 249 ods. 5 ES, teraz článok 288 ods. 5 ZFEÚ). Právne záväzné predpisy na realizáciu pravidiel hospodárskej súťaže uvedených v európskych zmluvách môže vydávať len Rada vo forme nariadení alebo smerníc (článok 83 ES, teraz článok 103 ZFEÚ(22)). Komisia môže vydávať len nariadenia o skupinových výnimkách, aj tie len s povolením Rady (článok 85 ods. 3 ES, teraz článok 105 ods. 3 ZFEÚ).
31. Odhliadnuc od vyššie uvedeného, Komisia má v zmysle článku 10 nariadenia č. 1/2003 právomoc vo výnimočných prípadoch vydávať deklaratórne rozhodnutia pre konštatovanie neuplatnenia článku 81 ES. Tieto rozhodnutia sa však môžu týkať len jednotlivých prípadov („jedna dohoda“) a uplatňujú sa hlavne na nové formy dohôd alebo postupov.(23) Akékoľvek iné všeobecné vyjadrenia týkajúce sa hospodárskej súťaže, napr. o citeľnosti obmedzení hospodárskej súťaže v oznámení de minimis, by prekračovali rámec článku 10 nariadenia č. 1/2003.
32. Okrem toho zverejnenie oznámenia de minimis v sérii C Úradného vestníka Európskych spoločenstiev poukazuje na to, že jeho účelom nebolo prijatie záväzných právnych predpisov. V sérii „C“ úradného vestníka sa na rozdiel od jeho série „L“ neuverejňujú právne záväzné akty, ale iba informácie, odporúčania a stanoviská týkajúce sa Únie.(24)
33. Napokon ani zásada zákonnosti trestu uznaná na úrovni Únie (nulla poena sine lege)(25) nevyžaduje, aby sa oznámenie de minimis považovalo za záväznú právnu normu. Na rozdiel od názoru spoločnosti Expedia oznámenie de minimis nepredstavuje právny základ pre postup orgánov pre hospodársku súťaž voči protisúťažným dohodám podnikov. Zákaz kartelov v práve Únie je zakotvený už na úrovni primárneho práva v článku 81 ES, t. j. v zmluvnom ustanovení s priamym účinkom, ktoré je v prospech, ako aj na úkor podnikov.(26) A pokiaľ ide o sankcie uložené francúzskymi orgánmi pre hospodársku súťaž, tie vyplývajú z vnútroštátneho zákona.(27)
34. Na základe vyššie uvedeného je potrebné vychádzať z toho, že úlohou samotného oznámenia de minimis nie je vyvolať záväzné právne účinky.
B – Oznámenie de minimis ako pokyny s orientačnou povahou pre uplatnenie článku 81 ES (článok 101 ZFEÚ)
35. Hoci oznámenie de minimis nemá záväzné právny účinky, ako bolo preukázané vyššie, nebolo by správne uprieť mu akýkoľvek právny význam pre konania o kartelových dohodách.(28) Publikácie ako oznámenie de minimis majú totiž charakter „soft law“ (nezáväzný akt), ktorého význam netreba podceňovať v konaniach o kartelových dohodách – tak na úrovni Európskej únie, ako aj na vnútroštátnej úrovni.
36. Z hľadiska správneho konania v oblasti kartelového práva na úrovni Únie judikatúra uznáva, že Komisia si vydaním oznámení vytvára dobrovoľnú viazanosť vlastnou správnou praxou. Ide o pravidlá postupu, od ktorých sa v jednotlivých prípadoch Komisia nemôže odchýliť bez udania dôvodov a bez zohľadnenia dodržiavania zásad rovnosti zaobchádzania.(29) Takáto dobrovoľná viazanosť vlastnými rozhodnutiami vyplýva aj z oznámenia de minimis, o ktoré ide vo veci samej, v ktorom Komisia výslovne uvádza, že v prípadoch nepatrného významu pre hospodársku súťaž „nezačne konania na základe žiadosti, ani svojej vlastnej iniciatívy“(30). Komisia ďalej uviedla, že neuloží pokuty, ak podniky v dobrej viere predpokladajú, že na dohodu sa vzťahuje oznámenie de minimis.(31)
37. Pokiaľ ide o konanie o kartelových dohodách na úrovni členských štátov, oznámenie de minimis výslovne stanovuje, že je určené tiež na to, aby poskytlo „pokyny“ vnútroštátnym orgánom a súdom pri uplatňovaní článku 81 ES, „aj keď nie je pre ne záväzné“(32). Takéto pokyny majú rozhodujúci význam pre fungovanie decentralizovaného systému vykonávania kartelového práva tak, ako bolo vytvorené nariadením č. 1/2003.(33) Prispievajú k základnému cieľu účinného a jednotného uplatnenia článkov 81 ES a 82 ES (teraz články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ) na území Únie.(34) Zároveň podporujú vytvorenie rovnakých podmienok hospodárskej súťaže na vnútornom trhu („level playing field“),(35) a pritom zvyšujú právnu istotu dotknutých podnikov.(36) Na túto skutočnosť Expedia okrem iného správne poukázala.
38. Vedúce postavenie Komisie pri vytváraní európskej politiky hospodárskej súťaže(37), ktoré je pevne zakotvené v systéme nariadenia č. 1/2003, by bolo narušené, ak by orgány a súdy členských štátov jednoducho ignorovali oznámenie Komisie prijaté v oblasti hospodárskej súťaže. Z povinnosti lojálnej spolupráce zaväzujúcej všetky orgány členských štátov (článok 10 ES, teraz článok 4 ods. 3 ZFEÚ)(38) teda vyplýva, že vnútroštátne orgány a súdy musia zohľadniť oznámenia Komisie týkajúce sa hospodárskej súťaže – najmä oznámenie de minimis – pri výkone ich právomoci v zmysle nariadenia č. 1/2003.(39)
39. Aj keď vnútroštátnym úradom pre hospodársku súťaž a vnútroštátnym súdom z oznámenia Komisie de minimis nevyplývajú žiadne kogentné požiadavky pre právne posúdenie uzatvorených dohôd, tieto úrady a súdy však musia v tejto súvislosti zohľadniť hodnotenie Komisie uvedené v tomto oznámení pre stanovenie citeľnosti obmedzení hospodárskej súťaže a predložiť dôvody preskúmateľné súdmi pre prípad možnej odchýlky.(40)
40. Z tohto prirodzene nevyplýva pre vnútroštátne úrady pre hospodársku súťaž a pre vnútroštátne súdy absolútny zákaz začatia konania proti dohodám medzi podnikmi, pri ktorých neboli dosiahnuté prahové hodnoty podielov na trhu definované v oznámení Komisie de minimis.
41. Na jednej strane sú podiely na trhu len jednou z rôznych indícií kvantitatívneho a kvalitatívneho charakteru, na základe ktorých sa dá posúdiť, či pri dohode medzi podnikmi došlo k citeľnému obmedzeniu hospodárskej súťaže, alebo nie. Ako správne uvádza talianska vláda, okrem príslušných podielov na trhu je dôležitý aj celý hospodársky a právny kontext, ktorého sa určitá dohoda týka.(41)
42. Na druhej strane na rôznych trhoch členských štátov sa môžu vyskytnúť špeciálne vnútroštátne alebo regionálne problémy v oblasti hospodárskej súťaže, na ktoré príslušný úrad a príslušný súd musia účinne reagovať. Francúzsky orgán pre hospodársku súťaž pred Súdnym dvorom správne uviedol, že v praxi stíhania uplatňovanej jednotlivými orgánmi pre hospodársku súťaž môžu byť objektívne rozdiely napriek tomu, že tieto orgány sú súčasťou Európskej siete pre hospodársku súťaž (ESHS)(42) a úzko spolupracujú.(43)
43. V dôsledku toho vnútroštátne orgány pre hospodársku spoluprácu a vnútroštátne súdy môžu zakročiť proti dohodám medzi podnikmi, aj keď nie je dosiahnutá prahová hodnota podielov na trhu v zmysle oznámenia de minimis, pokiaľ tieto orgány a súdy náležite preskúmali usmernenia Komisie uvedené v tomto oznámení a v konkrétnom prípade existujú aj iné indície ako podiely na trhu, na základe ktorých sa dá predpokladať, že hospodárska súťaž bola citeľne obmedzená.
C – Irelevantnosť vplyvu prahových hodnôt podielov na trhu uvedených v oznámení de minimis na posudzovanie dohôd medzi podnikmi s protisúťažným účelom
44. Ešte je potrebné preveriť, akú výpovednú hodnotu majú prahové hodnoty podielov na trhu uvedené v oznámení de minimis ako pokyny pre vnútroštátne úrady a súdy v prípade dohôd podnikov s protisúťažným účelom. Podľa údajov vnútroštátneho súdu je zrejmé, že sporná dohoda medzi spoločnosťou Expedia a SNCF mala protisúťažný účel(44) napriek tomu, že Expedia, francúzska vláda a Komisia to pred Súdnym dvorom spochybňujú.
45. V tejto súvislosti je potrebné preskúmať, či sa možno domnievať sa, že išlo o citeľné obmedzenie hospodárskej súťaže podľa oznámenia de minimis, aj keď síce neboli prekročené prahové hodnoty podielov na trhu podľa oznámenia Komisie de minimis, ale bol naplnený protisúťažný účel. Ako ukázalo predovšetkým ústne pojednávanie, vyjasnenie judikatúry Súdneho dvora by bolo v tomto prípade mimoriadne žiaduce.
46. V prvom rade treba poznamenať, že absencia právnej záväznosti aktu Komisie, akým je vo veci samej oznámenie de minimis, nebráni Súdnemu dvoru urobiť jeho výklad v rámci prejudiciálneho konania podľa článku 267 ods. 1 písm. b) ZFEÚ.(45)
47. Obsahovo nadväzuje oznámenie de minimis na judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorého zákaz kartelov uvedený v článku 81 ES (teraz článok 101 ZFEÚ) zahŕňa len citeľné obmedzenia hospodárskej súťaže.(46) Toto základné tvrdenie prijal Súdny dvor s ohľadom na dohody podnikov s protisúťažným cieľom, ako aj s ohľadom na protisúťažný následok.(47) Inými slovami, požiadavka citeľnosti v zásade platí tak pre obmedzenia hospodárskej súťaže na základe cieľa, ako aj obmedzenia hospodárskej súťaže na základe následku.
48. To ale neznamená, že by boli požiadavky na dôkaz citeľnosti v obidvoch prípadoch identické. Naopak, tieto požiadavky sa líšia v závislosti od toho, či dohoda medzi podnikmi mala protisúťažný cieľ, alebo len protisúťažný následok.
49. Len v tom prípade, ak nie je k dispozícii dostatok dôkazov o existencii protisúťažného účinku, vyžaduje uplatnenie článku 81 ods. 1 ES predloženie dôkazu o konkrétnych protisúťažných účinkoch dohody. Ak je však naopak preukázané, že dotknutá dohoda má protisúťažný cieľ, nie je podľa ustálenej judikatúry potrebný konkrétny dôkaz škodlivých následkov tejto dohody na hospodársku súťaž. V takomto prípade stačí preukázať, že táto dohoda môže byť konkrétne spôsobilá vylúčiť, obmedziť alebo skresliť hospodársku súťaž v rámci vnútorného trhu.(48)
50. Tieto rôzne požiadavky dokazovania vyplývajú zo skutočnosti, že obmedzenia hospodárskej súťaže na základe cieľa už svojou podstatou sa považujú za škodlivé pre dobré fungovanie normálnej hospodárskej súťaže.(49) Je všeobecne známe, že dohody s protisúťažným cieľom sú škodlivé pre spoločnosť.(50) Ťažko ich možno považovať za drobné delikty. Naopak, je potrebné vychádzať z predpokladu, že podniky, ktoré uzavrú dohodu s protisúťažným cieľom, vždy zamýšľajú citeľne obmedziť hospodársku súťaž bez ohľadu na to, aké veľké by mohli byť ich podiely na trhu a ich obraty.
51. Komisia nemôže v oznámení de minimis porušiť tie pravidlá, ktoré priamo vyplývajú z článku 81 ES.(51) Z tohto dôvodu aj oznámenie de minimis výslovne vylúčilo určité „zjavné obmedzenia“ z uplatňovania prahových hodnôt podielov na trhu.(52) Ako už uviedla Komisia na ústnom pojednávaní pred Súdnym dvorom, oznámenie de minimis očividne neuvádza taxatívnym spôsobom všetky dohody s protisúťažným cieľom.(53)
52. Neuplatnenie prahových hodnôt podielov na trhu na dohody s protisúťažným cieľom má zmysel nielen z právneho hľadiska, ale aj z hľadiska politiky hospodárskej súťaže: prahové hodnoty podielov na trhu uvádzané v oznámení de minimis majú zabezpečiť právnu istotu. Vytvárajú bezpečnú zónu (anglicky: „safe harbour“), v rámci ktorej podniky, ktoré sú účastníkmi dohody, sa nemusia obávať, že sa dopustia porušenia zákazu kartelov. Takéto prednostné zaobchádzanie môže sotva prospievať podnikom, ktoré uzatvorili dohodu s protisúťažným cieľom. V opačnom prípade budú podniky, ktorých podiely na trhu sú pod prahovou hranicou oznámenia de minimis, priam vyzývané, aby sa vzdali účinnej hospodárskej súťaže a aby medzi sebou uzatvárali kartely, ktoré porušujú základné zásady vnútorného trhu. Na túto skutočnosť oprávnene poukázalo aj Poľsko.
53. Súhrnne možno konštatovať, že prahové hodnoty podielov na trhu uvedené v oznámení de minimis nebudú zohľadnené pri posúdení citeľnosti obmedzení hospodárskej súťaže, ktoré vyplývajú z dohôd medzi podnikmi s protisúťažným cieľom. Túto skutočnosť výstižne poznamenali francúzsky orgán pre hospodársku súťaž, ako aj francúzska, talianska a írska vláda. Počas ústneho pojednávania pred Súdnym dvorom sa k tomuto názoru v podstate pridala aj Komisia.
54. V judikatúre Súdneho dvora sa síce vyskytujú individuálne rozsudky, v ktorých Súdny dvor rozhodol, že zákaz kartelov sa neuplatní aj v prípade dohôd medzi podnikmi s protisúťažným cieľom, ak tieto dohody „so zreteľom na slabé postavenie, ktoré majú dotknuté osoby na relevantnom tovarovom trhu, ovplyvňuje trh iba nepodstatne“(54). To sa však nesmie nesprávne chápať tak, že citeľnosť zamýšľaných obmedzení hospodárskej súťaže sa musí zisťovať na základe prahových hodnôt podielov na trhu, a už vôbec nie na základe prahových hodnôt, ktoré boli stanovené pre posúdenie citeľnosti obmedzení hospodárskej súťaže na základe následku.(55) V opačnom prípade by sa neprípustným spôsobom zmazal zásadný rozdiel medzi obmedzením hospodárskej súťaže na základe cieľa a na základe následku.
55. Súdny dvor pri porovnaní nepatrných podielov na trhu, ktoré boli výrazne pod diskutovanou „hranicou de minimis“ 10 %, neváhal schváliť citeľnosť obmedzení hospodárskej súťaže, ak zúčastnené podniky sledovali protisúťažný cieľ.(56) Niektoré rozsudky súdov Únie dokonca nevyžadovali nijaké konkrétne indície pre citeľnosť obmedzenia hospodárskej súťaže, ak bolo zrejmé, že dohoda medzi podnikmi mala protisúťažný cieľ.(57)
56. Všetky tieto skutočnosti vedú k záveru, že na dôkaz citeľnosti obmedzenia hospodárskej súťaže na základe cieľa by sa nemali klásť väčšie požiadavky ako na dôkaz v rámci takzvanej „klauzuly cezhraničných účinkov na obchod“ v článku 81 ods. 1 ES (článok 101 ods. 1 ZFEÚ).(58)
57. Je teda isté – ako vo veci samej –, že dohoda medzi podnikmi s protisúťažným cieľom môže citeľne ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi(59), a z toho možno automaticky vyvodiť, že táto dohoda môže citeľne obmedziť, skresliť alebo dokonca celkom vylúčiť hospodársku súťaž na vnútornom trhu.
VI – Návrh
58. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor na otázku položenú Cour de cassation odpovedal takto:
1. Článok 81 ods. 1 ES a článok 3 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1/2003 sa majú vykladať v tom zmysle, že orgán pre hospodársku súťaž členského štátu môže dohodu medzi podnikmi stíhať ako protisúťažnú a trestať aj v tom prípade, keď nie sú dosiahnuté prahové hodnoty podielov na trhu stanovené Európskou komisiou v „oznámení de minimis“, za predpokladu, že vnútroštátny orgán zohľadnil predmetné oznámenie a preukáže iným spôsobom, že ide o citeľné obmedzenie hospodárskej súťaže na základe cieľa alebo následku.
2. Oznámenie Komisie „de minimis“ sa má vykladať v tom zmysle, že prahové hodnoty podielov na trhu definované v tomto oznámení nie sú relevantné pri určení citeľnosti obmedzení hospodárskej súťaže spôsobených dohodami medzi podnikmi s protisúťažným cieľom.