CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NIILO JÄÄSKINEN
presentadas el 23 de octubre de 2012 (1)
Asunto C‑401/11
Blanka Soukupová
contra
Ministerstvo zemědělství
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Nejvyšší správní soud (República Checa)]
«Agricultura – FEOGA – Reglamento (CE) nº 1257/1999 – Igualdad de trato – Concepto de “edad de jubilación normal” – Edades de jubilación diferentes para hombres y mujeres – Ayuda por cese anticipado de la actividad agraria – Directiva 79/7/CEE»
I. Introducción
1. El presente litigio se centra en la cuestión de si la República Checa ha vulnerado el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres, y en su caso, de qué modo, al adoptar una decisión administrativa que denegaba el pago de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria prevista en el Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos. (2)
2. La Sra. Blanka Soukupová, agricultora de nacionalidad checa, sostiene que se ha producido dicha vulneración. Se le denegó la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria debido a que ya había cumplido la edad de jubilación aplicable a las mujeres con arreglo a la normativa checa, inferior a la edad de jubilación de los hombres. A raíz del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicha decisión, el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo de la República Checa) ha planteado una serie de cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia relativas a la interpretación del Reglamento nº 1257/1999. Básicamente, el órgano jurisdiccional nacional remitente pregunta si el principio de igualdad de trato del Derecho de la Unión Europea se opone a la denegación de la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria en una situación en la que se hubiera concedido dicha ayuda a un hombre.
3. El plan de ayuda por cese anticipado de la actividad agraria pretende incitar a los agricultores a ceder sus explotaciones agrarias a agricultores más jóvenes antes de alcanzar la edad de jubilación normal. En el presente caso, el problema se origina por el hecho de que en la República Checa la edad de jubilación de las mujeres es inferior a la de los hombres y se fija en función del número de hijos que una mujer ha criado. Esto significa a su vez que el derecho a percibir la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria también se basa en estas diferencias. Por tanto, se plantea la interesante cuestión de si la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria se halla comprendida en el concepto de «otras prestaciones» a los efectos de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social. (3)
II. Marco jurídico
A. Normativa de la Unión Europea
4. El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 79/7 prevé:
«La presente Directiva se aplicará
a) a los regímenes legales que aseguren una protección contra los siguientes riesgos:
[…]
vejez
[...]
b) a las disposiciones relativas a la ayuda social, en la medida en que estén destinadas a completar los regímenes contemplados en la letra a) o a suplirlos.»
5. El artículo 7 de la Directiva 79/7 establece:
«1. La presente Directiva no obstará la facultad que tienen los Estados miembros de excluir de su ámbito de aplicación:
a) la fijación de la edad de jubilación para la concesión de las pensiones de vejez y de jubilación, y las consecuencias que puedan derivarse de ellas para otras prestaciones;
b) las ventajas concedidas en materia de seguro de vejez a las personas que han educado hijos; la adquisición del derecho a las prestaciones después de períodos de interrupción de empleo debidos a la educación de los hijos;
[...]
2. Los Estados miembros examinarán periódicamente las materias excluidas en virtud del apartado 1, a fin de comprobar, teniendo en cuenta la evolución social en la materia, si está justificado mantener las exclusiones de las que se trata.»
6. A tenor del vigésimo tercer considerando del Reglamento nº 1257/1999:
«Considerando que es preciso impulsar el cese anticipado de la actividad agraria para aumentar la viabilidad de las explotaciones agrarias y que, a tal efecto, debe tenerse en cuenta la experiencia adquirida con la aplicación del Reglamento (CEE) nº 2079/92;»
7. El cuadragésimo considerando del Reglamento nº 1257/1999 afirma, inter alia:
«que deben apoyarse las medidas que tengan por objeto la eliminación de las desigualdades entre hombres y mujeres y el fomento de iguales oportunidades para ambos;»
8. El artículo 2, último guión, del Reglamento nº 1257/1999 dispone:
«Las ayudas, que se centrarán en las actividades agrarias y en su reconversión, podrán tener por objeto:
[...]
– la eliminación de las desigualdades entre hombres y mujeres y el fomento de iguales oportunidades para ambos mediante el apoyo a proyectos cuya iniciativa y ejecución corra a cargo de mujeres.»
9. El artículo 10 del Reglamento nº 1257/1999 prevé:
«1. La ayuda al cese anticipado de la actividad agraria contribuirá a la consecución de los objetivos siguientes:
– asegurar unos ingresos a los agricultores de mayor edad que decidan cesar la actividad agraria,
– fomentar la sustitución de esos agricultores de mayor edad, cuando sea necesario, por otros que puedan mejorar la viabilidad económica de las explotaciones agrarias que queden libres,
– dedicar tierras de interés agrario a usos no agrarios cuando el ejercicio de la agricultura en ellas no pueda tener lugar en condiciones de viabilidad económica satisfactorias.
2. La ayuda al cese anticipado de la actividad agraria podrá incluir medidas que proporcionen una renta a los trabajadores agrarios.»
10. El artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999 establece:
«El cesionista:
– abandonará definitivamente toda actividad agraria con fines comerciales, pero podrá proseguir el ejercicio de una agricultura no comercial y conservar el uso de los edificios,
– no será menor de cincuenta y cinco años, pero en el momento de la cesión no tendrá aún la edad de jubilación normal, y
– habrá ejercido la actividad agrícola durante los diez años anteriores a la cesión.»
11. El artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1257/1999 dispone:
«La concesión de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria no excederá de quince años en el caso del cesionista ni de diez años en el caso del trabajador agrario. No continuará una vez que el cesionista haya cumplido los setenta y cinco años ni podrá seguir concediéndose después de la edad normal de jubilación del trabajador agrario.
Cuando en el caso de los cesionistas los Estados miembros paguen una pensión de jubilación normal, la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria se concederá como un suplemento ajustado al importe de esa pensión.»
12. A tenor del artículo 2 del Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales: (4)
«1. A efectos del presente Reglamento, se entenderá por “Fondos Estructurales” el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), la sección de orientación del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), denominados en lo sucesivo “los Fondos”.
[...]
5. [...] La Comisión y los Estados miembros velarán por que exista coherencia entre la acción de los Fondos y otras políticas y programas comunitarios, en particular en los ámbitos del empleo, de la igualdad entre hombres y mujeres, de la política social y la formación, de la política agrícola común, de la política pesquera común, de los transportes, de la energía y de las redes transeuropeas, y por que la protección del medio ambiente se integre en la definición y aplicación de la acción de los Fondos.»
13. El artículo 12 del Reglamento nº 1260/1999 reza:
«Las operaciones que sean financiadas por los Fondos, por el BEI o por otro instrumento financiero deberán ajustarse a las disposiciones del Tratado y de los actos adoptados en virtud de éste, así como a las políticas y acciones comunitarias, incluidas las correspondientes a las normas de competencia, a la contratación pública, a la protección y mejora del medio ambiente, a la eliminación de desigualdades y al fomento de la igualdad entre hombres y mujeres.»
B. Normativa nacional
14. La República Checa adoptó, en aplicación del Reglamento nº 1257/1999, el Decreto gubernamental nº 69/2005, de 26 de enero de 2005, que establece los requisitos para conceder subsidios por el cese anticipado de la actividad agraria del titular de una explotación agraria. Con arreglo a su artículo 1, el Decreto gubernamental tiene por objetivo la concesión de subsidios en el marco del plan de ayudas por el cese anticipado de la actividad agraria del titular de una explotación agraria.
15. Según el artículo 3, apartado 1, del Decreto gubernamental nº 69/2005, una persona física podrá presentar una solicitud de inscripción en el plan si, entre otros requisitos, en la fecha en que presenta la solicitud de inscripción ha cumplido la edad mínima de 55 años y aún no ha alcanzado la edad requerida para tener derecho a una pensión de jubilación.
16. Conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley nº 155/1995, sobre pensiones de jubilación, en la versión vigente hasta el 31 de diciembre de 2009, al que se remite el Decreto gubernamental 69/2005, la persona asegurada tendrá derecho a una pensión de jubilación si ha cubierto un período de carencia de al menos a) 25 años y ha cumplido como mínimo la edad requerida para tener derecho a una pensión de jubilación o b) 15 años y ha cumplido al menos 65 años, si no satisface el requisito previsto en la letra a).
17. A tenor del artículo 32, apartado 1, de la Ley nº 155/1995, sobre pensiones de jubilación, al que se remite asimismo el Decreto gubernamental 69/2005, la edad de jubilación de los hombres era de 60 y la de las mujeres oscilaba entre 53 y 57 años (dependiendo del número de hijos). Estas reglas eran aplicables a las personas aseguradas que cumplieron dicha edad hasta el 31 de diciembre de 1995. El artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 155/1995 prevé un incremento escalonado de la edad de jubilación para las personas aseguradas que alcancen esos límites de edad durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 2012, y el artículo 32, apartado 3, de la Ley nº 155/1995 fija la edad de jubilación después del 31 de diciembre de 2012 en 63 años para los hombres y entre 59 y 63 años para las mujeres (dependiendo del número de hijos).
III. Antecedentes de hecho y cuestiones prejudiciales planteadas
18. La demandante, la Sra. Blanka Soukupová, que nació el 24 de enero de 1947, solicitó su inscripción en el plan de cese anticipado de la actividad agraria (en lo sucesivo, «plan») el 3 de octubre de 2006.
19. El 20 de diciembre de 2006, el Státní zemědělský intervenční fond (fondo de intervención agrícola estatal) desestimó la solicitud de ayuda por cese anticipado de la actividad agraria de la Sra. Soukupová basándose en que, en la fecha de la solicitud, ya había cumplido la edad exigida para percibir una pensión de jubilación. En virtud del artículo 32, apartados 1 y 2, de la Ley nº 155/1995, sobre pensiones de jubilación, (zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění), al haber criado a dos hijos tenía derecho a pensión de jubilación desde el 24 de mayo de 2004. No obstante, si la demandante no hubiera tenido hijos, o si sólo hubiera tenido uno, no habría tenido derecho a pensión de jubilación hasta después del 24 de mayo de 2004.
20. Sin embargo, un hombre nacido en la misma fecha que la Sra. Soukupová que hubiera solicitado su inscripción en el plan no habría tenido derecho a una pensión de jubilación el 3 de octubre de 2006. Por tanto, se le hubiese concedido una ayuda al cese anticipado de la actividad agraria. Su derecho a pensión no nacería hasta el 2009. Además, ninguna disposición de la normativa checa preveía la variación de la edad de jubilación de un hombre en función del número de hijos que hubiera criado.
21. La Comisión explica en sus observaciones escritas que la Sra. Soukupová tiene un interés económico considerable en participar en el plan puesto que, en 2005, la pensión de vejez media para mujeres era de 7.030 CZK (287,02 euros) y en 2007 de 8.747 CZK (357,09 euros), mientras que los participantes en el plan de cese anticipado de la actividad agraria podían obtener una ayuda a la renta de un importe neto de aproximadamente 13.500 CZK (551,15 euros) durante quince años o hasta cumplir los 75 años de edad, si esta fecha fuera anterior.
22. Por estos motivos, la Sra. Soukupová impugnó la denegación de su solicitud ante el Ministerio de Agricultura, pero su recurso fue desestimado mediante una resolución de 12 de abril de 2007. Interpuso entonces un recurso contencioso-administrativo ante el Městský soud v Praze (Tribunal de la ciudad de Praga). La Sra. Soukupová alega que, a consecuencia de la normativa checa, las mujeres que han criado más hijos disponen de un período para presentar la solicitud de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria objetivamente más breve que las mujeres que han criado menos hijos, o que los hombres.
23. Mediante sentencia de 30 de abril de 2009, el Městský soud v Praze anuló la decisión del Ministerio de Agricultura y rechazó una interpretación que llevara a la existencia de diferencias injustificadas entre agricultores y agricultoras. El Městský soud v Praze señaló, entre otras cosas, que uno de los requisitos para obtener la pensión de vejez con arreglo a la normativa checa es haber cumplido la edad de jubilación. Por razones sociales e históricas, se prevé una edad de jubilación diferente para hombres y mujeres dependiendo, en el caso de las mujeres, del número de hijos que han criado. El Městský soud v Praze estimó que no existía ninguna base legítima para la diferencia de trato con respecto a la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria por motivos de edad, sexo o el número de hijos tenidos, y devolvió el asunto al Ministerio de Agricultura para que lo examinara de nuevo.
24. El Ministerio de Agricultura interpuso un recurso de casación contra la sentencia del Městský soud v Praze ante el Nejvyšší správní soud. Alegó, en particular, que el Reglamento nº 1257/1999 únicamente prevé de forma expresa el límite inferior de edad de un solicitante de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria (y no el límite superior), que la edad de jubilación normal se establece de forma independiente en cada uno de los Estados miembros y que las expresiones «edad de jubilación normal» del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999 y «edad de jubilación» del artículo 32 de la Ley nº 155/1995, sobre seguro de jubilación, tienen un significado análogo.
25. El Nejvyšší správní soud decidió plantear las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:
«1) ¿Puede interpretarse el concepto de “edad de jubilación normal” en el momento de la cesión de una explotación agraria en virtud del artículo 11 del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos, como “la edad exigida para tener derecho a una pensión de jubilación” a un solicitante determinado con arreglo a la legislación nacional?
2) Si la respuesta a la primera cuestión fuera afirmativa, ¿es compatible con la legislación de la Unión Europea y con los principios generales del Derecho de la Unión Europea que la “edad de jubilación normal” en el momento de la cesión de una explotación agraria se determine de forma distinta para cada solicitante en función de su sexo y del número de hijos que haya criado?
3) Si la respuesta a la primera cuestión fuera negativa, ¿qué criterios debe tener en cuenta el órgano jurisdiccional nacional al interpretar el concepto de “edad de jubilación normal” en el momento de la cesión de una explotación agraria con arreglo al artículo 11 del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos?»
26. La Sra. Soukupová, los Gobiernos checo y polaco y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. El Gobierno checo y la Comisión intervinieron en la vista celebrada el 28 de junio de 2012.
IV. Análisis
A. Observaciones preliminares
27. El presente litigio plantea la cuestión de si un Estado miembro, en el ejercicio de la facultad reconocida en la normativa de la Unión Europea de fijar edades de jubilación diferentes para hombres y mujeres a los efectos de la obtención de una pensión de vejez, puede basarse en las mismas reglas nacionales, discriminatorias, al fijar la «edad de jubilación normal» a los efectos del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999. El presente litigio muestra, pues, una complejidad subyacente, en la medida en que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 79/7 concede un margen de discreción a los Estados miembros para respetar el principio de igualdad de trato con respecto a la fijación de la edad de jubilación a fin de conceder las pensiones de vejez y jubilación, y las consecuencias que puedan derivarse de ello para otras prestaciones.
28. No obstante, la primera cuestión presenta una formulación más directa, que no refleja esta complejidad. Mediante esta cuestión simplemente se pregunta si el concepto «edad de jubilación normal» según la normativa de la Unión Europea puede interpretarse como «la edad exigida para el derecho a una pensión de jubilación» según la normativa nacional. En mi opinión, estos son los términos en los que debería entenderse el Reglamento nº 1257/1999 y, consiguientemente, en estos términos debe contestarse a la primera cuestión.
29. Sin embargo, el problema no termina aquí. El legislador de la Unión Europea, al igual que los Estados miembros al aplicar o ejecutar el Derecho de la Unión Europea, está vinculado por el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres. Cualquier norma de la Unión Europea que no pueda interpretarse de conformidad con dicho principio es inválida. (5) O, según un principio general de interpretación, todo acto comunitario debe interpretarse, en la medida de lo posible, de un modo que no cuestione su validez y de conformidad con el conjunto del Derecho primario, en particular con el principio de igualdad de trato. (6)
30. Por consiguiente, debe tenerse en cuenta la postura de los Estados miembros que, como la República Checa, han ejercitado la facultad prevista en el Derecho de la Unión Europea de fijar edades de jubilación diferentes para hombres y mujeres en el marco de las pensiones de vejez. Esto significa que es preciso un enfoque general y un enfoque que tenga en cuenta los principios generales del Derecho de la Unión Europea sobre igualdad de trato.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial
31. En principio, el concepto de «edad de jubilación normal» en el momento de la cesión de una explotación agraria con arreglo al artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999 debe entenderse como «la edad exigida para el derecho a una pensión de jubilación». Esta conclusión se deriva de los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 1257/1999 y del tenor de sus disposiciones.
32. La finalidad perseguida con la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria no consiste en complementar la pensión de jubilación por razones sociales. Dicha ayuda tampoco tiene como finalidad directa asegurar unos ingresos adicionales a los agricultores de mayor edad. Estas consecuencias se derivan implícitamente del Reglamento nº 1257/1999 como medio para lograr el objetivo principal del plan de ayuda al cese anticipado de la actividad agraria, que consiste en crear un incentivo económico dirigido a que los agricultores de mayor edad cesen en dicha actividad de forma anticipada y en circunstancias en las que normalmente no lo harían.
33. En consecuencia, el objetivo del plan de ayuda al cese anticipado de la actividad agraria consiste en facilitar una transformación estructural del sector agrícola, con el fin de asegurar la mejora de la viabilidad de la explotación agraria. Como bien señala la Comisión en sus observaciones escritas, el Reglamento nº 1257/1999 se basa en la presunción de que los agricultores de mayor edad tienden a ser más reacios que los agricultores más jóvenes a emplear tecnologías modernas que incrementen la productividad de las explotaciones. Como señala el vigésimo tercer considerando del Reglamento nº 1257/1999, se pretende impulsar el cese anticipado de la actividad agraria con el fin de aumentar la viabilidad de las explotaciones agrarias.
34. No obstante, es de suponer que, en circunstancias normales, los agricultores no cesarán su actividad antes de tener derecho a una fuente alternativa de ingresos en forma de algún tipo de pensión. Parece, pues, ser conforme con esta lógica que se imponga como condición para el pago de la ayuda de cese anticipado de la actividad agraria que la solicitud se efectúe antes de que se tenga derecho a la pensión normal de vejez.
35. Tal y como señala la Comisión en sus observaciones escritas, el artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1257/1999 establece claramente que, cuando los Estados miembros paguen una pensión de jubilación normal, la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria se concederá como un suplemento ajustado a la misma, evitándose de este modo una compensación excesiva en forma de una prestación que sea concurrente con la pensión de vejez. El hecho de que la ayuda al cese anticipado de la actividad agrícola pueda continuar abonándose después de la jubilación normal demuestra que pretende ofrecer un incentivo suficiente a los agricultores cuyas pensiones nacionales de vejez son modestas y que de lo contrario hubieran continuado con su actividad agrícola después de cumplir la edad de jubilación.
36. Procede señalar asimismo que, con arreglo al artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1257/1999, la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria tiene una duración máxima de 15 años en el caso del cesionista de la explotación agrícola y puede pagarse como máximo hasta los 75 años de edad. Por otra parte, como el artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999 no permite que los Estados miembros admitan en el plan a agricultores que ya hayan alcanzado la «edad de jubilación normal», el efecto combinado de estas disposiciones, por un lado, evita que los Estados miembros admitan al plan a agricultores que hayan alcanzado la edad de jubilación normal mientras que, por otro lado, permite que los Estados miembros continúen pagando la ayuda después que los agricultores hayan alcanzado dicha edad.
37. El concepto de «edad de jubilación normal» del artículo 11, apartado 1, y del artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1257/1999 debe interpretarse, en mi opinión, de modo uniforme en toda la Unión Europea. No obstante, y a semejanza de muchos otros conceptos empleados en reglamentos de la Unión Europea directamente aplicables, este concepto del Derecho de la Unión Europea se refiere implícitamente a disposiciones de Derecho nacional que no están armonizadas. De ahí que, aunque el concepto de «edad de jubilación normal» empleado en el Reglamento nº 1257/1999 debe entenderse en el sentido de que se refiere a la edad exigida para el derecho a una pensión de jubilación y no, por ejemplo, al límite de edad establecido con respecto a planes nacionales específicos relativos al cese anticipado de la actividad agrícola, esa edad se determina, de forma concreta, por la legislación nacional pertinente. (7)
38. A pesar de todo ello, la aplicación del concepto de edad de jubilación normal está sujeta a las exigencias de la igualdad de trato. Si bien es cierto que, en principio, las disposiciones de que se trata permiten que los Estados miembros establezcan un vínculo entre la «edad de jubilación normal» contemplada en el Reglamento nº 1257/1999 y la «edad exigida para el derecho a una pensión de jubilación» con arreglo a la legislación nacional, esta facultad está subordinada al cumplimiento del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres. Examinaré lo que esto implica en la respuesta a la segunda cuestión.
39. Por todo ello, propongo la siguiente respuesta a la primera cuestión:
«El concepto de “edad de jubilación normal” en el momento de la cesión de una explotación agraria, en virtud del artículo 11 del Reglamento nº 1257/1999, puede interpretarse como “la edad exigida para el derecho a una pensión de jubilación” a un solicitante determinado con arreglo a la legislación nacional.»
C. Sobre la segunda cuestión prejudicial
1. Observaciones previas
40. Mediante la segunda cuestión el Nejvyšší správní soud desea saber si es compatible con la normativa de la Unión Europea y con los principios generales del Derecho de la Unión Europea que la «edad de jubilación normal» en el momento de la cesión de una explotación agraria se determine de forma distinta para cada solicitante en función de su sexo y del número de hijos que haya criado.
41. Aquí es preciso recordar que, con arreglo a la normativa checa, «la edad exigida para el derecho a una pensión de jubilación» es diferente para hombres y mujeres. Además, se determina en función del número de hijos que haya criado una mujer, pero no del número de hijos que haya criado un hombre. ¿Puede este hecho justificar la aplicación de un criterio diferente para la concesión de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria prevista en el Reglamento nº 1257/1999?
42. En este contexto, es necesario dilucidar primero si la diferencia de trato entre agricultores y agricultoras prevista en la normativa checa en el marco de la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria podría estar «justificada» con arreglo a los artículos 3 y 7 de la Directiva 79/7. En consecuencia, resulta asimismo necesario examinar las siguientes cuestiones:
i) ¿Existe en el Derecho de la Unión Europea algún régimen legal particular cuyo ámbito de aplicación comprenda el pago de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria, o debe determinarse esta cuestión por referencia a los principios generales del Derecho de la Unión Europea sobre la prohibición de desigualdad de trato?
ii) ¿Recibe la Sra. Soukupová un trato diferente del que recibiría un hombre en una situación comparable?
iii) En caso de que la respuesta a la cuestión anterior sea afirmativa, ¿existe una justificación objetiva para esta diferencia de trato? (8)
iv) En caso de que la respuesta a la cuestión anterior sea afirmativa, ¿resulta la diferencia de trato proporcionada en relación con el objetivo perseguido? (9)
2. La Directiva 79/9 no es aplicable a este litigio
43. En primer lugar, reconozco que el artículo 7, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva 79/9 reserva efectivamente a los Estados miembros la facultad de fijar la edad de jubilación para la concesión de las pensiones de vejez y de jubilación, y las consecuencias que puedan derivarse de ellas para otras prestaciones (incluidas las ventajas concedidas a las personas que han criado hijos). (10) Como se señala en las observaciones escritas del Gobierno polaco, parece que ello podría apoyar el argumento de que la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria es una prestación derivada afectada por la diferencia (legal) entre la edad de jubilación de hombres y mujeres establecida con arreglo al Derecho checo.
44. No obstante, tal y como señaló la Comisión en sus observaciones escritas, la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria no está entre los regímenes legales enumerados en el artículo 3, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva 79/7. (11) Surge entonces la cuestión de si la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria podría hallarse comprendida en la categoría de «otras prestaciones» recogida en el artículo 7 de la Directiva 79/7, con respecto a la cual los Estados miembros quedan eximidos de cumplir el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres.
45. Como observó la Comisión en la vista, el artículo 7 de la Directiva 79/7 se ha interpretado reiteradamente de manera restrictiva. El Tribunal de Justicia ha declarado que «en el supuesto de que [...] un Estado miembro tenga establecida una edad de jubilación diferente para los hombres y para las mujeres a efectos de la concesión de pensiones de vejez y de jubilación, el ámbito de la excepción permitida se limita a las discriminaciones que estén necesaria y objetivamente vinculadas a la diferencia en cuanto a la edad de jubilación». (12)
46. Opino que, a la luz de la jurisprudencia consolidada, el derecho a la concesión de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria no puede vincularse, en virtud del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 79/7, a la diferencia de trato entre hombres y mujeres respecto a la edad en la que adquieren el derecho a pensión de vejez. Esto es así porque las «otras prestaciones» contempladas en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/7, que pueden legalmente contener una diferencia de trato por motivos de edad entre hombres y mujeres, únicamente pueden incluir discriminaciones «objetivamente necesarias para evitar que se ponga en peligro el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social o para garantizar la coherencia entre el régimen de pensiones de jubilación y el régimen de las demás prestaciones». (13)
47. Como ya he señalado, la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria no es una prestación de seguridad social, sino una prestación destinada a mejorar la productividad de la actividad agraria; en otras palabras, se trata de un instrumento de política agrícola común. No consta en autos, ni se ha presentado ningún elemento de prueba en la vista, que apunte hacia la existencia de un vínculo fiscal necesario entre el pago de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria y el régimen de pensión de vejez o el sistema de seguridad social en general de la República Checa que demuestre que la diferencia de trato está justificada por la necesidad de garantizar la coherencia de los regímenes. Al contrario, a excepción del pago de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria como suplemento de la pensión de vejez con arreglo al artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1257/1999, ambos pagos se caracterizan por ser independientes el uno del otro. Siendo esto así, no puedo apoyar al Gobierno polaco cuando alega que el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/7 justifica cualquier diferencia de trato entre la Sra. Soukupová y un agricultor de la misma edad.
48. En efecto, como se señalaba en las observaciones escritas de la Sra. Soukupová, aunque el Tribunal Constitucional checo ha declarado que la desigualdad de trato entre hombres y mujeres en el seno del sistema nacional de pensiones está justificada dentro del sistema nacional de pensiones, esto no significa que esa desigualdad de trato deba aplicarse también a otros ámbitos de las vidas de los ciudadanos checos, como la determinación del derecho a la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria. (14)
49. Además, ninguna justificación legislativa de la diferencia de trato entre la Sra. Soukupová y un hombre en una situación comparable puede derivarse del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 79/7, según el cual los Estados miembros pueden excluir de su ámbito de aplicación «b) las ventajas concedidas en materia de seguro de vejez a las personas que han educado hijos». Esto es así por la simple razón de que la Sra. Soukupová sufre una desventaja con respecto al derecho a la obtención de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria por haber criado a sus hijos. Tiene un interés económico considerable en participar en el plan. El Gobierno checo incurre, pues, en un error cuando afirma que la Sra. Soukupová no sufriría ninguna consecuencia particularmente negativa al jubilarse y obtener la pensión nacional íntegra. Por el contrario, según la información facilitada por la Comisión y a la que ya he hecho referencia, la Sra. Soukupová sufrirá una pérdida económica considerable a raíz de la exclusión del plan de ayuda por cese anticipado de la actividad agraria.
50. Además, en mi opinión, la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria no sólo no está incluida en el ámbito de aplicación de la exclusión prevista en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/7, sino que tampoco constituye «materia de seguro de vejez» a los efectos del artículo 7, apartado 1, letra b). Se trata más bien de un pago en el marco del FEOGA.
51. En consecuencia, aunque es cierto que la fijación de la «edad de jubilación normal» a los efectos del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999 está vinculada a la normativa nacional sobre pensiones, no puedo concluir que ello permita a los Estados miembros vulnerar, en el marco de la aplicación del Reglamento nº 1257/1999, principios fundamentales del Derecho de la Unión Europea, entre ellos la prohibición de la discriminación por razón de sexo. (15) Precisamente, el Tribunal de Justicia ha declarado que «una disposición de un acto comunitario puede, como tal, no respetar los derechos fundamentales si obliga a los Estados miembros o les permite expresa o tácitamente adoptar o mantener normas nacionales que no respeten dichos derechos». (16) O, en palabras de la Abogado General Kokott, «el legislador de la Unión no puede autorizar a los Estados miembros a adoptar medidas que vulneren los derechos fundamentales de la Unión». (17)
52. Por consiguiente, la diferencia de trato entre agricultores y agricultoras en el marco de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria no está «justificada» con arreglo a los artículos 3 y 7 de la Directiva 79/7. Como ya he señalado, debemos analizar, pues, las cuatro cuestiones planteadas en el punto 42 de estas conclusiones.
3. El régimen legal pertinente
53. Como ha señalado el Nejvyšší správní soud, es dudoso que la discriminación que pudiera haber sufrido la Sra. Soukupová con respecto al acceso a la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria esté incluida en el ámbito de aplicación de alguna de las medidas legislativas aprobadas por la Unión Europea con el fin de combatir la discriminación por motivos de sexo. (18) También estoy de acuerdo con el argumento planteado por la Comisión en sus observaciones escritas de que la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria no puede considerarse «retribución» a los efectos del artículo 157 TFUE, puesto que no se trata de una pensión abonada al trabajador en atención a la relación laboral mantenida con el empresario anterior, como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (19)
54. En cualquier caso, como ya he mencionado, la República Checa rechazó la solicitud de ayuda por cese anticipado de la actividad agraria de la Sra. Soukupová, lo hizo en el marco de la aplicación del Reglamento nº 1257/1999. El principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres se menciona expresamente en el cuadragésimo considerando y el artículo 2, último guión, del Reglamento nº 1257/1999, así como en los artículos 2, apartado 5, y 12 del Reglamento nº 1260/1999. No cabe duda de que los Estados miembros están sometidos al principio de igualdad de trato en la aplicación y ejecución de la normativa de la Unión Europea en materia agraria. (20)
55. Esto significa, por tanto, que la cuestión de si la Sra. Soukupová ha sido objeto de una discriminación ilícita contraria al Derecho de la Unión Europea debe dilucidarse en atención al principio general de igualdad.
4. ¿Recibe la Sra. Soukupová un trato diferente del que recibiría un hombre en una situación comparable?
56. En mi opinión, podría considerarse que la Sra. Soukupová ha sido discriminada por razones de sexo en la medida en que, en la determinación de su edad de jubilación, incide el número de hijos que ha tenido, mientras que este hecho no afecta a la edad de jubilación de los hombres (que, en cualquier caso, es más elevada que la edad de jubilación de las mujeres). De hecho, con arreglo a la normativa checa, la Sra. Soukupová recibe un trato diferente del que recibiría un hombre de la misma edad y con el mismo número de hijos, por cuanto dispone de un periodo más breve para solicitar la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria. Esto ha acarreado a su vez unas desventajas económicas significativas. Tal y como se señala en las observaciones escritas de la Comisión, la ventaja de la que disfruta a la Sra. Soukupová al tener un acceso anticipado a una pensión en atención a su sexo y al hecho de que ha tenido dos hijos, se ha transformado en una desventaja en el marco de la ayuda al cese anticipado de la actividad agraria. Como ya he explicado, esto se refleja en las diferencias entre el importe medio abonado a las mujeres con arreglo al régimen de pensión de vejez en 2005 y 2007 y el importe máximo abonado con arreglo al régimen de ayuda al cese anticipado de la actividad agraria.
57. El Gobierno checo ha alegado que la Sra. Soukupová no está en la misma situación que un hombre de la misma edad. Esto se debe a que, en el caso del hombre, el Reglamento nº 1257/1999 es un medio apto para alcanzar el objetivo de impulsar el cese anticipado de la actividad agrícola, mientras que en el caso de la Sra. Soukupová, estas mismas medidas no son operativas ya que ésta ya ha alcanzado la edad de jubilación. O, como alegó el Gobierno polaco, dado que la finalidad del Reglamento nº 1257/1999 es impulsar el cese anticipado de la actividad agraria con vistas a mejorar la viabilidad de las explotaciones agrícolas, el objetivo del Reglamento nº 1257/1999 pierde su razón de ser una vez que la Sra. Soukupová ha cumplido la edad legal de jubilación, que es inferior a la edad fijada para los hombres.
58. No puedo aceptar estas alegaciones. En primer lugar, opino que la finalidad de estas ayudas no es el cese anticipado de la actividad agraria en sí, sino la cesión de actividades agrícolas a agricultores más jóvenes. Salvo que exista una norma nacional que prohíba que los agricultores y agricultoras que hayan cumplido la edad de jubilación normal continúen sus actividades agrícolas y que obligue a dichos agricultores y agricultoras a ceder tales actividades, las alegaciones del Gobierno checo y del Gobierno polaco son infundadas. En otras palabras, el hecho de que una agricultora haya cumplido la edad de jubilación pertinente en su caso no tiene necesariamente como consecuencia la cesión de sus actividades a un agricultor más joven. Por tanto, aplicar una edad de jubilación inferior a las agricultoras en realidad disminuye el número de casos en los que la cesión constituye una alternativa viable, y durante el máximo tiempo posible, a la continuación de la actividad por la agricultora de mayor edad. De hecho, la normativa checa excluye a las agricultoras con muchos hijos del ámbito de aplicación del plan y, por consiguiente, menoscaba el efecto útil del plan de cese anticipado de la actividad agrícola de la Unión Europea.
59. Además, como señaló la Comisión en sus observaciones escritas, la desventaja sufrida por la Sra. Soukupová por razón de las disposiciones nacionales controvertidas tiene un efecto manifiestamente contrario al principio de igualdad de trato. No se ha discutido ni en las observaciones escritas ni en la vista que un hombre con el mismo número de hijos que la Sra. Soukupová habría obtenido la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria. Esto basta claramente para demostrar una diferencia de trato.
5. ¿Existe una justificación objetiva para esta diferencia de trato?
60. El Gobierno checo alega que cualquier diferencia de trato está objetivamente justificada, en concreto en virtud de la finalidad perseguida por el Reglamento nº 1257/1999, consistente en incitar a los agricultores mayores al cese anticipado de sus actividades agrícolas mediante su jubilación anticipada. (21) El Gobierno polaco añade que la decisión de negar la concesión de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria a la Sra. Soukupová estaba justificada porque ya tenía derecho a la pensión de vejez, de manera que no se le habían denegado los medios de subsistencia tras el cese de la actividad agraria.
61. No puedo aceptar estos argumentos. Los objetivos de política estructural perseguidos por las disposiciones del Reglamento nº 1257/1999 pueden alcanzarse fácilmente sin que los Estados miembros recurran a un trato discriminatorio. Además, la disponibilidad de la Sra. Soukupová de unos fondos reducidos en forma de una pensión de vejez sin el complemento de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria no guarda ninguna relación lógica con la justificación objetiva exigida por el Derecho de la Unión Europea para que un trato discriminatorio pueda considerarse legítimo. La diferencia de trato sufrida por la Sra. Soukupová no constituye un medio apto para alcanzar el objetivo de lograr una mayor productividad de las explotaciones agrícolas en la Unión Europea (a través del cese anticipado de la actividad agraria). (22)
62. Al haber concluido que no existe una justificación objetiva para esta diferencia de trato, no procede examinar el cumplimiento del principio de proporcionalidad. No obstante, en caso de que el Tribunal de Justicia no estuviera de acuerdo con mis conclusiones y se enfrentara a esta cuestión, opino que bastaría comparar el alcance de las pérdidas económicas sufridas por la Sra. Soukupová con la ventaja que supone para ella tener derecho a una pensión anticipada de vejez. Debido a que la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria se abona durante un periodo máximo de quince años, la Sra. Soukupová quedaría de hecho muy lejos de la posición económica de un hombre en las mismas circunstancias. Esta diferencia es excesiva en relación con los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 1257/1999.
63. Por todo ello propongo que la contestación a la segunda cuestión sea la siguiente:
«No es compatible con la legislación de la Unión Europea que, a los efectos de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria de la Unión Europea, la “edad de jubilación normal” en el momento de la cesión de una explotación agraria se determine de forma distinta para cada solicitante en función de su sexo.»
D. Respuesta a la tercera cuestión prejudicial
64. Considero que la tercera cuestión requiere una leve reformulación, por cuanto se le pide al Tribunal de Justicia que la conteste únicamente en el supuesto de que la respuesta a la primera cuestión fuese negativa. Como ya he explicado, en este caso es imposible dar como respuesta un simple «sí» o «no». Por consiguiente, prescindiría de las palabras «si la respuesta a la primera cuestión fuera negativa» y simplemente daría al órgano jurisdiccional nacional toda la orientación que fuese necesaria respecto a los criterios para aplicar el concepto de «edad de jubilación normal» previsto en el artículo 11 del Reglamento nº 1257/1999.
65. Tal y como señaló la Comisión en sus observaciones escritas, el criterio de referencia apropiado para determinar si la Sra. Soukupová tiene derecho a la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria es la «edad de jubilación normal» en el sentido del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1257/1999 de un hombre de la misma edad.
66. Con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, mientras no se adopten medidas que restablezcan la igualdad de trato, el respeto al principio de igualdad sólo puede garantizarse concediendo a las personas de la categoría perjudicada las mismas ventajas de que disfrutan las personas de la categoría privilegiada. (23) Debe tratarse a la persona en la situación menos favorable igual que a la persona que disfruta de las ventajas. Esto significa que aunque el Nejvyšší správní soud haya sugerido varios criterios alternativos, en el caso de autos, al examinar las autoridades nacionales checas si existe un derecho a la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria, debe tratarse a la Sra. Soukupová simplemente como si fuese un hombre de la misma edad.
67. Por todo ello, propongo que la contestación a la tercera cuestión sea la siguiente:
«Al aplicar el concepto de “edad de jubilación normal” en el momento de la cesión de una explotación agraria, con arreglo al artículo 11 del Reglamento nº 1257/1999, el criterio de la edad de jubilación más elevada previsto para los agricultores debe aplicarse igualmente a las agricultoras.»
V. Conclusión
68. Por todos los motivos expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Nejvyšší správní soud del siguiente modo:
«1) El concepto de “edad de jubilación normal” en el momento de la cesión de una explotación agraria en virtud del artículo 11 del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos, puede interpretarse como “la edad exigida para tener derecho a una pensión de jubilación” a un solicitante determinado con arreglo a la legislación nacional.
2) No es compatible con la legislación de la Unión Europea que, a los efectos de la ayuda por cese anticipado de la actividad agraria de la Unión Europea, la “edad de jubilación normal” en el momento de la cesión de una explotación agraria se determine de forma distinta para cada solicitante en función de su sexo.
3) Al aplicar el concepto de “edad de jubilación normal” en el momento de la cesión de una explotación agraria con arreglo al artículo 11 del Reglamento nº 1257/1999, el criterio de la edad de jubilación más elevada previsto para los agricultores debe aplicarse igualmente a las agricultoras.»