NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NILS WAHL
prednesené 19. júna 2014 (1)
Vec C‑179/13
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
proti
L. F. Evansovej
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Centrale Raad van Beroep (Holandsko)]
„Nariadenie (EHS) č. 1408/71 – Určenie právnej úpravy uplatniteľnej na zamestnanca v oblasti sociálneho zabezpečenia – Uplatniteľnosť – Pracovný pomer na konzuláte tretieho štátu – Viedenský dohovor o konzulárnych stykoch z 24. apríla 1963 – Vyhlásenie zamestnanca, že sa rozhodol nezúčastniť sa na systéme sociálneho zabezpečenia členského štátu – Pojem ‚diskriminácia‘“
1. Môže príslušná inštitúcia členského štátu pri výpočte dávok starobného dôchodku, na ktoré má zamestnanec nárok, vylúčiť obdobia zamestnania na konzuláte tretieho štátu z dôvodu, že počas týchto období zamestnanec nebol účastníkom systému sociálneho zabezpečenia daného členského štátu? To je v podstate otázka, ktorej objasnenie vnútroštátny súd požaduje od Súdneho dvora.
I – Právny rámec
A – Medzinárodné právo
2. Článok 1 Viedenského dohovoru o konzulárnych stykoch (ďalej len „VDKS“)(2) zakotvuje nasledujúcu definíciu:
„1. Pre účely tohto Dohovoru majú nasledujúce výrazy tento význam:
…
e) ‚konzulárny zamestnanec‘ je každá osoba zamestnaná v domácich službách konzulárneho úradu;
…
3. Osobitný status členov konzulárneho úradu, ktorí sú občanmi prijímajúceho štátu alebo v ňom trvale sídlia, spravuje sa článkom 71 tohto Dohovoru.“
3. Článok 48 VDKS („Vyňatie zo sociálneho zabezpečenia“) znie takto:
„1. Pri zachovaní ustanovenia odseku 3 tohto článku sú členovia konzulárneho úradu, pokiaľ ide o služby, ktoré vykonávajú pre vysielajúci štát[(3)], a ich rodinní príslušníci žijúci s nimi v spoločnej domácnosti vyňatí z ustanovení o sociálnom zabezpečení, ktoré platia v prijímajúcom štáte.[(4)]
2. Vyňatie uvedené v odseku 1 tohto článku sa vzťahuje aj na členov súkromného personálu, ktorí sú zamestnaní len u členov konzulárneho úradu, a to za podmienky:
a) že nie sú štátnymi príslušníkmi prijímajúceho štátu alebo v ňom nie sú trvale usadení a
b) že sa na nich vzťahujú predpisy o sociálnom zabezpečení platné vo vysielajúcom alebo v treťom štáte.
3. Členovia konzulárneho úradu zamestnávajúci osoby, na ktoré sa nevzťahuje vyňatie uvedené v odseku 2 tohto článku, musia plniť povinnosti, ktoré ukladajú zamestnávateľom ustanovenia o sociálnom zabezpečení prijímajúceho štátu.
4. Vyňatie uvedené v odsekoch 1 a 2 tohto článku nevylučuje dobrovoľnú účasť na systéme sociálneho zabezpečenia prijímajúceho štátu za predpokladu, že účasť na ňom prijímajúci štát dovoľuje.“
4. Článok 71 VDKS („Občania prijímajúceho štátu a osoby v ňom trvale usadené“) stanovuje:
„1. Konzulárni úradníci, ktorí sú štátnymi príslušníkmi prijímajúceho štátu alebo sú v ňom trvale usadení, požívajú, pokiaľ im prijímajúci štát neposkytne ďalšie výhody, výsady a imunity, iba vyňatie z jurisdikcie a osobnú nedotknuteľnosť v súvislosti s úradnými úkonmi pri výkone ich funkcií a výsady uvedené v odseku 3 článku 44. Pokiaľ ide o týchto konzulárnych úradníkov, je prijímajúci štát taktiež viazaný povinnosťou uvedenou v článku 42. Ak je proti uvedenému konzulárnemu úradníkovi začaté trestné konanie, bude sa s výnimkou prípadu, že úradník je zatknutý alebo vo väzbe, uskutočňovať spôsobom, ktorý by čo najmenej narušil výkon konzulárnych funkcií.
2. Ostatní členovia konzulárneho úradu, ktorí sú štátnymi príslušníkmi prijímajúceho štátu alebo sú v ňom trvale usadení, a členovia ich rodín, ako aj rodinní príslušníci konzulárnych úradníkov uvedených v odseku 1 tohto článku požívajú výhody, výsady a imunity iba v rozsahu, v akom im ich poskytne prijímajúci štát. Rodinní príslušníci členov konzulárneho úradu a členovia súkromného personálu, ktorí sú sami štátnymi príslušníkmi prijímajúceho štátu alebo sú v ňom trvale usadení, taktiež požívajú výhody, výsady a imunity iba v rozsahu, v akom im ich poskytne prijímajúci štát. Prijímajúci štát však bude vykonávať svoju jurisdikciu nad uvedených osobami takým spôsobom, aby neodôvodnene nebránil výkonu funkcií konzulárneho úradu.“
5. Holandské kráľovstvo uložilo svoju listinu o pristúpení k VDKS u generálneho tajomníka Organizácie Spojených národov 17. decembra 1985, pričom pristúpenie nadobudlo účinnosť 16. januára 1986.(5)
B – Právne predpisy EÚ
1. Nariadenie Rady (EHS) č. 1612/68(6)
6. Článok 7 nariadenia č. 1612/68 stanovuje:
„1. S pracovníkom, ktorý je štátnym príslušníkom členského štátu, sa na území iného členského štátu nesmie z dôvodu jeho štátnej príslušnosti zaobchádzať inak ako s vlastnými pracovníkmi, pokiaľ ide o podmienky zamestnania a pracovné podmienky, najmä odmeňovanie, prepustenie, a ak by sa stal nezamestnaným, opätovné začlenenie do práce alebo zamestnania.
2. Takýto pracovník požíva rovnaké sociálne a daňové výhody ako vlastní pracovníci.
…“
2. Nariadenie (EHS) č. 1408/71(7)
7. Podľa článku 2 ods. 1 („Osoby, na ktoré sa nariadenie vzťahuje“) nariadenia č. 1408/71 sa toto nariadenie vzťahuje, okrem iného, na zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje alebo sa vzťahovali právne predpisy jedného alebo viacerých členských štátov a ktorí sú štátnymi príslušníkmi jedného z členských štátov.
8. Článok 3 ods. 1 („Rovnosť zaobchádzania“) nariadenia č. 1408/71 stanovuje, že pokiaľ osobitné ustanovenia tohto nariadenia neustanovujú inak, osoby, na ktoré sa toto nariadenie vzťahuje, majú tie isté povinnosti a poberajú tie isté dávky podľa právnych predpisov členského štátu ako štátni príslušníci tohto štátu.
9. Podľa článku 4 ods. 1 („Vecná pôsobnosť“) nariadenia č. 1408/71 sa toto nariadenie vzťahuje na všetky právne predpisy, ktoré sa týkajú dávok v starobe.
10. Hlava II nariadenia č. 1408/71 stanovuje pravidlá pre určenie uplatniteľných právnych predpisov. Článok 13 („Všeobecné pravidlá“) stanovuje:
„1. Pokiaľ v článkoch 14c a 14f nie je ustanovené inak, osoby, na ktoré sa vzťahuje toto nariadenie, podliehajú právnym predpisom len jedného členského štátu. Tieto právne predpisy sa určia v súlade s ustanoveniami tejto hlavy.
2. Pokiaľ články 14 až 17 neustanovujú inak:
a) osoba zamestnaná na území jedného členského štátu podlieha právnym predpisom tohto štátu aj vtedy, ak má bydlisko na území iného členského štátu alebo ak sa sídlo alebo miesto podnikania podniku alebo fyzickej osoby, ktorá ho zamestnáva, nachádza na území iného členského štátu;
…“
11. Článok 16 („Osobitné pravidlá týkajúce sa osôb zamestnaných diplomatickými misiami a konzulárnymi úradmi a pomocných zamestnancov Európsk[ej únie]“) nariadenia č. 1408/71 stanovuje:
„1. Ustanovenia článku 13 ods. 2 písm. a) sa vzťahujú na osoby zamestnané diplomatickými misiami a konzulárnymi úradmi a na súkromný domáci personál zástupcov takýchto misií alebo úradov.
2. Zamestnanci, na ktorých sa vzťahuje odsek 1, ktorí sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, ktorý je akreditujúcim alebo vysielajúcim štátom, si môžu zvoliť, že sa na nich budú vzťahovať právne predpisy tohto štátu. Takéto právo voľby sa môže predĺžiť na konci každého kalendárneho roka a nemá spätnú účinnosť.“
C – Holandské právo
12. § 6 ods. 1 všeobecného zákona o starobných dôchodkoch (Algemene Ouderdomswet, ďalej len „AOW“) okrem iného stanovuje, že osoby, ktoré majú bydlisko v Holandsku a ktoré nedosahujú určitý vek, sa považujú za poistené v súlade s AOW.
13. Od tohto pravidla sa upúšťa prostredníctvom možnosti výkonnej moci v súlade s rôznymi odsekmi § 6 AOW prijať zákonný nástroj, ktorým sa upustí od uplatňovania pravidla uvedeného v predchádzajúcom bode, pokiaľ ide o určité vymedzené kategórie osôb.(8)
14. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v rozhodnom čase boli prijaté tri takéto zákonné nástroje, ktoré ustanovovali osobitné pravidlá, pokiaľ ide o konzulárnych úradníkov a personál cudzích krajín, pričom na účely prejednávanej veci sú relevantné ustanovenia:
– § 2 vyhlášky z 19. októbra 1976 o rozšírení a obmedzení kategórie poistencov vo vzťahu k vnútroštátnemu poisteniu (ďalej len „vyhláška z roku 1976“)(9),
– § 11 a 12 nariadenia z 3. mája 1989 o rozšírení a obmedzení kategórie poistencov vo vzťahu k vnútroštátnemu poisteniu (ďalej len „vyhláška z roku 1989“)(10) a
– § 13 nariadenia z 24. decembra 1998 o rozšírení a obmedzení kategórie poistencov vo vzťahu k vnútroštátnemu poisteniu (ďalej len „vyhláška z roku 1998“)(11).
15. Medzi 1. októbrom 1976 a 1. júlom 1989 vyhláška z roku 1976 stanovovala, že konzulárni úradníci a podporný personál neboli poistení na účely systému sociálneho zabezpečenia, pokiaľ nemali holandskú štátnu príslušnosť.
16. V čase, keď bola vydaná vyhláška z roku 1976, holandské Ministerstvo zahraničných vecí zastávalo názor, že sa konzulárni zamestnanci s cudzou štátnou príslušnosťou žijúci v Holandsku nemohli považovať za trvalo usadených na účely článku 71 VDKS. Návrh na začatie prejudiciálneho konania však vysvetľuje, že s účinnosťou od 1. augusta 1987 bola prijatá nová politika (ďalej len „nová politika“). Podľa novej politiky sa členovia personálu lokálne prijatí do zamestnania považovali za trvalo usadených, ak už boli v čase prijatia do zamestnania usadení v Holandsku dlhšie než rok. Nová politika sa vzťahovala len na osoby zamestnané od 1. augusta 1987 a nemala meniť skôr nadobudnuté práva a povinnosti osôb, ktoré už pracovali na konzuláte.
17. Z rovnakého dôvodu boli medzi 1. júlom 1989 a 1. januárom 1999 v súlade s § 12 vyhlášky z roku 1989 členovia konzulárneho úradu, ktorí boli holandskými štátnymi príslušníkmi alebo ktorí boli trvalo usadení v Holandsku, poistení na účely systému sociálneho zabezpečenia.
18. Vnútroštátny súd však uvádza, že nová politika nebola dostatočne jasná, a preto bola zmenená. Od 1. januára 1999 § 13 ods. 3 vyhlášky z roku 1998 stanovuje:
„V systéme sociálneho zabezpečenia nie sú poistení členovia administratívneho personálu, technického personálu alebo obslužného personálu diplomatického zastúpenia alebo konzulárneho pracoviska štátu, ak tam boli zamestnaní už pred 1. augustom 1987 a od 1. augusta 1987 tam pracujú naďalej, s výnimkou prípadov, ak
a) v Holandsku vykonávajú inú prácu ako činnosti v zmysle úvodnej vety alebo
b) poberajú holandské dávky sociálneho zabezpečenia.
Na rozdiel od prvej vety sú uvedení členovia personálu a súkromný služobný personál poistení v systéme sociálneho zabezpečenia, ak už boli poistení pred 31. júlom 1987.“
19. V tejto súvislosti povolilo holandské Ministerstvo zahraničných vecí členom personálu zahraničných konzulátov, ktorí už tam pracovali pred 1. augustom 1987, aby si do 15. decembra 1999 vybrali, či si želajú zostať nezúčastnení na holandskom systéme sociálneho zabezpečenia.
II – Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
20. Pani Evansová sa narodila v roku 1955 a má britskú štátnu príslušnosť. V rokoch 1972 a 1973 pracovala v Spojenom kráľovstve, kde vtedy aj bývala.
21. V roku 1973 sa pani Evansová usadila v Holandsku. Od 7. novembra 1973 do 31. marca 1977 pracovala postupne pre dve firmy so sídlom v Holandsku. Od 18. apríla 1977 až do konca mája 1980 pracovala pre britský Generálny konzulát v Rotterdame a po odchode poberala dávky v nezamestnanosti v Holandsku.
22. Od 17. novembra 1980 bola pani Evansová zamestnaná ako člen administratívneho personálu Generálneho konzulátu Spojených štátov amerických v Amsterdame (ďalej len „konzulát Spojených štátov“). Po prijatí do zamestnania bola poistená v rámci kolektívneho zdravotného poistenia zabezpečovaného jej zamestnávateľom, konzulátom Spojených štátov, prostredníctvom súkromnej poisťovne so sídlom v Holandsku.
23. Po nástupe na konzulát Spojených štátov získala pani Evansová od holandského Ministerstva zahraničných vecí privilegované postavenie („geprivilegieerdenpas“). Na základe tohto postavenia bola okrem iného vyňatá z platenia väčšiny daní a príspevkov. Podľa informácií, ktoré poskytol konzulát Spojených štátov vnútroštátnemu súdu, po tom, ako pani Evansová začala pracovať pre konzulát Spojených štátov, neboli z jej mzdy zrazené žiadne príspevky na sociálne zabezpečenie.
24. Vykonaním voľby spomínanej v bode 19 týchto návrhov sa pani Evansová rozhodla – vyhlásením z 5. decembra 1999 (ďalej len „vyhlásenie z 5. decembra 1999“) – pre získanie postavenia „vyslaného“, čo znamenalo, že by „nebola poistená v rámci [holandského] systému sociálneho poistenia, a preto [by nemala] nárok na krytie, ktoré poskytuje“.
25. Dňa 27. marca 2008 v odpovedi na žiadosť, ktorú podala pani Evansová v tejto súvislosti, ju Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (predstavenstvo Banky sociálnej poisťovne, ďalej len „Svb“) informovalo o obdobiach, počas ktorých bola podľa AOW poistená na účely jej starobného dôchodku. Svb uviedlo, že obdobie od 7. novembra 1973 do 18. novembra 1980 by sa vzalo do úvahy, ale že podľa jeho názoru nebola poistená, odkedy začala pracovať pre konzulát Spojených štátov.
26. Pani Evansová napadla toto rozhodnutie na Rechtbank Amsterdam (amsterdamský okresný súd). Rozsudkom z 15. marca 2011 Rechtbank Amsterdam rozhodol, že v súlade s článkom 3 nariadenia č. 1408/71 a rozsudkom Súdneho dvora vo veci Boukhalfa(12) sa s pani Evansovou malo zaobchádzať tak, ako by bola od 18. novembra 1980 do 12. marca 2008 poistená podľa AOW. Navyše tento súd rozhodol, že pani Evansová bola trvalo usadená v Holandsku a že jej privilegované postavenie nemá v tomto smere žiadny význam.
27. Svb podal proti rozsudku odvolanie na Centrale Raad van Beroep (vyšší súd sociálneho poistenia). Vzhľadom na pretrvávajúce pochybnosti o správnom výklade nariadenia č. 1612/68 a nariadenia č. 1408/71 vnútroštátny súd rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Majú sa články 2 a/alebo 16 nariadenia č. 1408/71 vykladať v tom zmysle, že osoba ako pani Evansová, štátna príslušníčka členského štátu, ktorá uplatnila svoje právo na voľný pohyb pracovníkov, podliehala holandským právnym predpisom upravujúcim sociálne zabezpečenie a následne nastúpila do zamestnania ako členka personálu na Generálnom konzuláte Spojených štátov amerických v Holandsku, od začiatku tohto zamestnania už nepatrí do osobnej pôsobnosti uvedeného nariadenia?
V prípade zápornej odpovede:
2 a) Má sa článok 3 nariadenia č. 1408/71 a/alebo článok 7 ods. 2 nariadenia č. 1612/68 vykladať v tom zmysle, že uplatnenie privilegovaného postavenia na pani Evansovú, ktoré v prejednávanom prípade okrem iného spočíva na oslobodení od povinnej účasti na sociálnom poistení a platenia príspevkov na sociálne poistenie, treba považovať za dostatočné odôvodnenie uplatneného rozlišovania podľa štátnej príslušnosti?
b) Aký význam treba v tejto súvislosti pripísať skutočnosti, že pani Evansová sa v decembri 1999 v reakcii na výzvu rozhodla pre zachovanie privilegovaného postavenia?“
28. Pani Evansová, Svb, holandská a portugalská vláda, ako aj Komisia predložili písomné pripomienky. S výnimkou portugalskej vlády títo účastníci predniesli ústne vyjadrenia na pojednávaní 9. apríla 2014.
III – Analýza
A – Úvodné poznámky
29. Na úvod poznamenávam, že vzhľadom na to, že sa posudzovaný prípad týka povinného poistenia nasledujúceho po pracovnom pomere, ktorý sa skončil pred 1. májom 2010, treba sa s ním zaoberať na základe nariadenia č. 1408/71.
30. Otázka č. 1 sa týka toho, či sa na osobu v situácii pani Evansovej vzťahuje osobná pôsobnosť nariadenia č. 1408/71, ako je stanovená v článku 2 tohto nariadenia, počas obdobia, kedy bola zamestnaná na konzuláte Spojených štátov.(13) Svb nespochybňuje skutočnosť, že obdobia zamestnania, ktoré pani Evansová strávila v Holandsku predtým, než začala pracovať pre konzulát Spojených štátov, by sa mali započítať pri výpočte jej starobného dôchodku, a je to tak správne. Rovnako ako Komisii sa mi zdá ťažké predstaviť si, že by sa na pani Evansovú v súvislosti s týmito obdobiami nevzťahovala osobná pôsobnosť nariadenia č. 1408/71.
31. Otázka č. 2, ktorá bola položená pre prípad, že by Súdny dvor rozhodol, že nariadenie č. 1408/71 sa vzťahuje na obdobie, počas ktorého bola pani Evansová zamestnaná na konzuláte Spojených štátov, sa týka toho, či odmietnutie započítať toto obdobie pri výpočte jej starobného dôchodku z dôvodu jej privilegovaného postavenia a vyhlásenia z 5. decembra 1999 predstavuje neodôvodnenú diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti.
32. Obe otázky vyžadujú, aby sa zohľadnili ustanovenia VDKS o výsadách a vyňatí. Tieto ustanovenia však v Holandsku začali platiť až od 16. januára 1986, teda viac ako päť rokov po tom, čo pani Evansová začala pracovať pre konzulát Spojených štátov. Na úvod treba preto preskúmať, či sa mohol VDKS v rozhodnom čase považovať za súčasť medzinárodného obyčajového práva.
B – Predbežná otázka: uplatniteľnosť VDKS z časového hľadiska
33. Holandská vláda sa opiera o niektoré ustanovenia VDKS o konzulárnych výsadách a imunitách, a to najmä na podporu svojho tvrdenia, že na pani Evansovú sa v priebehu jej zamestnania na konzuláte Spojených štátov nevzťahovala osobná pôsobnosť nariadenia č. 1408/71. No formálne povedané, keď bola pani Evansová prijatá do zamestnania na tomto konzuláte, tento dohovor v Holandsku neplatil a účinnosť tam nadobudol 16. januára 1986. Tieto ustanovenia by však mohli byť stále relevantné v rozsahu, v akom iba kodifikovali obyčajové pravidlá medzinárodného práva týkajúce sa tejto problematiky. Ak to tak skutočne je, musia sa pri výklade ustanovení práva EÚ vziať do úvahy (pozri bod 52 týchto návrhov).
34. Pokiaľ mi je známe, Súdny dvor doposiaľ nemal príležitosť zaoberať sa otázkami týkajúcimi sa VDKS. Existuje však značné množstvo judikatúry týkajúcej sa „sesterského dohovoru“ VDKS, konkrétne Viedenského dohovoru o diplomatických stykoch (ďalej len „VDDS“)(14).
35. Súdny dvor rozhodol, že VDDS je dohovorom medzinárodného práva verejného uzatvoreným členskými štátmi a tretími štátmi konajúcimi v rámci výkonu svojich právomocí, pokiaľ ide o diplomatické vzťahy. VDDS upravuje v zásade dvojstranné vzťahy medzi štátmi a nie vzťahy medzi štátmi a Európskou úniou, ktorá, navyše, nie je zmluvnou stranou tohto dohovoru.(15) Súdny dvor ďalej uviedol, že v krajine pridelenia príslušného úradníka sú ostatné štáty zastúpené veľvyslancami alebo diplomatickými misiami, ako aj stálymi zastúpeniami pri medzinárodných organizáciách v súlade s pravidlami medzinárodného obyčajového práva. Tieto pravidlá „kodifik[uje], najmä“ VDDS.(16)
36. Pokiaľ ide o ustanovenia VDKS o výsadách a imunitách konzulárnych úradníkov a konzulárnych zamestnancov, Medzinárodný súdny dvor (ďalej len „MSD“) rozhodol, že ide o zásady, ktoré sú hlboko zakorenené v medzinárodnom práve.(17) Hoci MSD vyslovene nesformuloval výrok, že VDKS zodpovedá kodifikácii pravidiel podľa medzinárodného obyčajového práva, zaujal názor, že oba „viedenské dohovory, ktoré kodifikujú právo diplomatických a konzulárnych vzťahov, stanovia štátne zásady a pravidlá nevyhnutné na zachovanie mierových vzťahov medzi štátmi, ktoré sú po celom svete uznávané národmi všetkých vyznaní, kultúr a politických názorov“.(18)
37. Z uvedeného dôvodu, vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa VDDS, ako aj na judikatúru MSD týkajúcu sa oboch dohovorov, zastávam názor, že články 48 a 71 VDKS (ktorých zmluvnými stranami sú v súčasnosti všetky členské štáty) ako ustanovenia o výsadách a imunitách kodifikujú medzinárodné obyčajové právo, ako to tiež uvádza holandská vláda.
38. Vzhľadom na to, že posudzovaný prípad sa čiastočne týka obdobia (od 17. novembra 1980 do 16. januára 1986) ešte predtým, než sa VDKS stal v Holandsku účinným, ale po vyššie uvedených rozhodnutiach MSD vo vzťahu k veci teheránskych rukojemníkov, sa na toto obdobie z titulu zvyklostí vzťahujú aj pravidlá VDKS o výsadách a imunitách.
C – Otázka č. 1: Osobná pôsobnosť nariadenia č. 1408/71
39. Od samého začiatku je otázkou, ktorú treba zodpovedať, to, či pani Evansová podlieha v súlade s článkom 2 nariadenia č. 1408/71 právnym predpisom členského štátu.(19)
40. Pokiaľ mi je známe, Súdny dvor sa doteraz nezaoberal osobitnou situáciou pracovného vzťahu medzi zamestnancom a cudzou mocou(20) na jej veľvyslanectve alebo konzuláte v členskom štáte, ktorého nie je zamestnanec štátnym príslušníkom. Sú možné rôzne prístupy.(21)
41. Napríklad s cieľom dospieť k názoru, že pani Evansová patrila do pôsobnosti nariadenia č. 1408/71, sa Rechtbank Amsterdam opieral okrem iného o vec Boukhalfa(22). Súbor rozhodnutí, ktorého časť tvorí aj vec Boukhalfa,(23) sa však týka prípadov, kde bola práca vykonávaná mimo riadneho územia Európskej únie alebo kde bolo prinajmenšom nejasné, či treba za miesto plnenia považovať územie Európskej únie.
42. Naproti tomu zahŕňa posudzovaný prípad situáciu, kde zamestnanec nepochybne pracoval na území EÚ.(24) V dôsledku toho sa Súdny dvor nemusí rozhodovať medzi zásadou teritoriality a zásadou „dostatočne úzkej väzby“ s Európskou úniou, ako je uvedené vo veci Boukhalfa(25): celkom jednoducho, platí prvá zásada.
43. Preto by nebolo až tak nerozumné tvrdiť, že pani Evansová podlieha právnym predpisom členského štátu výlučne na základe zásady teritoriality a že v dôsledku toho sa na jej situáciu vzťahuje nariadenie č. 1408/71. Na podporu tohto názoru zvádza odkazovať na judikatúru, podľa ktorej nestráca občan EÚ pracujúci v inom členskom štáte ako štáte svojho pôvodu postavenie zamestnanca v zmysle článku 45 ZFEÚ tým, že zastáva pracovné miesto v medzinárodnej organizácii (napr. Európskej vesmírnej agentúre, Eurocontrol alebo Európskej patentovej organizácii). Je to tak aj v prípade, že sú pravidlá týkajúce sa jeho vstupu a pobytu v krajine, v ktorej je zamestnaný, osobitne upravené medzinárodnou dohodou uzatvorenou medzi medzinárodnou organizáciou a štátom, v ktorom má sídlo.(26)
44. Z nasledujúcich dôvodov si však nemyslím, že je tento názor uspokojivý.
45. V posudzovanom prípade ide o osobitnú situáciu, v ktorej medzinárodné právo poskytuje štátu pobytu možnosť uplatňovať – alebo neuplatňovať – svoje pravidlá týkajúce sa sociálneho zabezpečenia na konzulárnych zamestnancov, ktorí sú trvalo usadení v danom štáte. Prijímajúci štát v skutočnosti nie je v súlade s článkom 48 ods. 1 VDKS všeobecne oprávnený požadovať od konzulárnych zamestnancov cudzej moci, aby platili príspevky na sociálne zabezpečenie.(27) Článok 71 ods. 2 VDKS odchylne stanovuje, že konzulárni zamestnanci, ktorí sú trvalo usadení v prijímajúcom štáte, požívajú výhody, výsady a imunity iba v rozsahu, v akom im ich poskytne tento štát.
46. Inými slovami, medzinárodné právo nevyžaduje ani nezakazuje jednotlivým štátom, aby vyňali trvalo usadených konzulárnych zamestnancov, ale ponecháva to ako otázku vnútroštátneho práva na ich vlastné rozhodnutie.
47. V posudzovanom prípade Holandsko v súlade s vyhláškou z roku 1976 spočiatku vyňalo všetkých trvalo usadených konzulárnych zamestnancov, ktorí nemali holandskú štátnu príslušnosť, z povinnosti platiť príspevky na sociálne zabezpečenie. V dôsledku prijatia novej politiky však Holandsko s účinnosťou od 1. augusta 1987 postavilo holandských konzulárnych zamestnancov a trvalo usadených cudzích konzulárnych zamestnancov na rovnakú úroveň, vyžadujúc, aby obe skupiny prispievali do systému sociálneho zabezpečenia v Holandsku.
48. Keďže pani Evansová bola na konzuláte Spojených štátov zamestnaná pred týmto dátumom, nebola povinne poistená v rámci holandského systému sociálneho zabezpečenia.
49. Pani Evansová však – rovnako ako iní v podobnej situácii – dostala v roku 1999 možnosť rozhodnúť sa pre holandský systém sociálneho zabezpečenia, ktorý odmietla. Rozhodla sa tak nezúčastňovať sa na holandskom systéme sociálneho zabezpečenia; ani do tohto systému neprispievala. Navyše, vzhľadom na svoje privilegované postavenie bola pani Evansová v Holandsku oslobodená od platenia daní.
50. Z toho vyplýva, že pani Evansová nepodliehala právnym predpisom členského štátu počas svojho zamestnania na konzuláte Spojených štátov. Inými slovami, v priebehu tohto obdobia sa na ňu nariadenia č. 1408/71 nevzťahovalo(28), pretože neboli splnené všetky podmienky stanovené v článku 2 tohto nariadenia.
51. Vzhľadom na tento názor nemožno členskému štátu vytýkať, že oprávnene vykonával svoju diskrečnú právomoc v súlade s medzinárodným právom, keď od trvalo usadených konzulárnych zamestnancov od 1. augusta 1987 vyžadoval, aby prispievali do jeho systému sociálneho zabezpečenia.
52. Po prvé, pripomenul by som, že Európska únia je viazaná pravidlami medzinárodného obyčajového práva(29) a že právo EÚ – vrátane nariadenia č. 1408/71 – sa má vykladať v súlade s týmito pravidlami(30), ako je článok 71 ods. 2 VDKS. Súdny dvor si je toho dokonale vedomý, keďže už vykladal nariadenie č. 1408/71 s ohľadom na všeobecné zásady medzinárodného práva.(31) Hoci dáva článok 73 VDKS(32) spomínaný vnútroštátnym súdom prednosť iným platným medzinárodným dohodám – akými sú zakladajúce zmluvy Európskej únie(33) – toto poradie prednosti sa uplatní iba v prípade rozporu a nevylučuje povinnosť vykladať právo EÚ v súlade s pravidlami VDKS o imunitách a výsadách.(34) V tejto súvislosti sa názor, že prípad podlieha právnym predpisom členského štátu, ako je uvedené v článku 2 nariadenia č. 1408/71, má vykladať vzhľadom na článok 71 ods. 2 VDKS.
53. Po druhé, akákoľvek reforma – ako je prijatie novej politiky – znamená vo svojej podstate zmenu status quo, v súvislosti s čím je nutné zaviesť prechodné ustanovenia. Za predpokladu, že tieto pravidlá nezasahujú neoprávnene do ustálených práv, musia sa prijať.
54. Nakoniec, možnosť rozhodnúť sa, či sa vnútroštátne právne predpisy uplatnia, mali napokon osoby v situácii pani Evansovej, keďže dostali na výber medzi zachovaním svojho privilegovaného postavenia a vstupom do holandského systému sociálneho zabezpečenia. Treba však zdôrazniť, že takáto voľba nemôže mať vplyv na oprávnenosť voľného uváženia podľa medzinárodného práva, ktoré si štáty ponechávajú, pokiaľ ide o túto otázku.
55. Zostáva teda určiť, či má na to nejakým spôsobom vplyv článok 16 nariadenia č. 1408/71, t. j. ustanovenie výslovne spomenuté vnútroštátnym súdom. Toto ustanovenie stanovuje osobitné pravidlo týkajúce sa osôb zamestnaných diplomatickými misiami a konzulárnymi úradmi. Pri správnom výklade tohto pravidla patria všetci občania EÚ zamestnaní na diplomatických misiách a konzulárnych úradoch vrátane konzulárnych úradov cudzích mocí do pôsobnosti nariadenia č. 1408/71?
56. Nemyslím si, že to tak je.
57. Odchylne od všeobecného pravidla stanoveného v článku 13 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 1408/71 (ktoré dáva v súlade so zásadou lex loci laboris prednosť členskému štátu zamestnania pred členským štátom bydliska alebo členským štátom, v ktorom má zamestnávateľ sídlo) – pravidlo, ktoré sa v súlade s článkom 16 ods. 1 tohto nariadenia vzťahuje aj na „osoby zamestnané diplomatickými misiami a konzulárnymi úradmi a na súkromný domáci personál zástupcov takýchto misií alebo úradov“ – článok 16 ods. 2 dáva poistenej osobe, ktorá je štátnym príslušníkom členského akreditujúceho štátu alebo vysielajúceho štátu právo, že sa na nich budú vzťahovať právne predpisy „tohto štátu“.(35) Podľa môjho názoru by sa odseky 1 a 2 článku 16 mali vykladať spoločne, pretože sa nezdá, že by článok 16 ods. 1 sám osebe upravoval prípad, ktorý by už nebol pokrytý zásadou lex loci laboris zakotvenou v článku 13 ods. 2 písm. a).(36) Účinkom článku 16 je teda poskytnúť zamestnanému diplomatickému alebo konzulárnemu zamestnancovi výber, či sa bude uplatňovať právo miesta zamestnania alebo právo miesta pôvodu.
58. To znamená, že znenie anglickej jazykovej verzie článku 16 ods. 2 nariadenia č. 1408/71 neuvádza, či sa toto ustanovenie vzťahuje len na zamestnancov diplomatických misií a konzulárnych úradov vnútri EÚ, alebo či sa vzťahuje aj na zamestnancov pracujúcich v rámci Európskej únie pre diplomatické misie a konzulárne úrady cudzích mocí.(37) Jazykové porovnanie však ukazuje, že dánske, holandské a nemecké znenie článku 16 ods. 2 nariadenia č. 1408/71 používa trochu odlišnú a presnejšiu formuláciu, ako mnoho iných verzií, v rozsahu, v akom odkazuje na zamestnancov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, ktorý je vysielajúcim štátom.(38) Tieto jazykové verzie tak špecificky objasňujú, že článok 16 ods. 2 sa nevzťahuje na prípady, keď vysielajúcim štátom je cudzia moc, tak ako v posudzovanom prípade.
59. Odhliadnuc od tejto jazykovej otázky, zdá sa, že konštrukcia a cieľ nariadenia č. 1408/71 vylučujú obe skupiny, t. j. pracovné pomery s veľvyslanectvami a konzulátmi členských štátov nachádzajúcimi sa v tretích štátoch a pracovnoprávne vzťahy s veľvyslanectvami a konzulátmi cudzích mocí nachádzajúcich sa na území EÚ.
60. Pokiaľ totiž ide o konštrukciu nariadenia č. 1408/71, článok 2 odkazuje, ako je uvedené vyššie, na „právne predpisy jedného alebo viacerých členských štátov“, a nie na právne predpisy tretieho štátu.
61. Navyše články 6 až 9 nariadenia č. 1408/71, ktoré stanovujú pravidlá pre vzťah medzi týmto nariadením a niektorými medzinárodnými dohovormi, by nemali zmysel, ak by sa nariadenie (či jeho konkrétne ustanovenia) považovali za uplatniteľné na takéto situácie.(39)
62. Pokiaľ ide o hlavný cieľ sledovaný nariadením č. 1408/71, je ním koordinácia právnych predpisov členských štátov o sociálnom zabezpečení vo vnútornom kontexte EÚ. To je zrejmé z viacerých odôvodnení v úvodnej časti nariadenia.(40) Mal by som dodať, že Súdny dvor opakovane rozhodol, že „ustanovenia nariadenia č. 1408/71 určujúceho príslušné právo tvoria systém kolíznych noriem, pričom dôsledkom ich komplexného charakteru je, že vnútroštátnym zákonodarcom sa odníma právomoc určiť rozsah a podmienky uplatňovania ich vnútroštátnych právnych predpisov upravujúcich danú oblasť, pokiaľ ide o osoby, ktoré im podliehajú, a o územie, v rámci ktorého majú vnútroštátne ustanovenia účinky“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).(41) Nemalo by zmysel, keby sa tento výrok čítal tak, že zahŕňa zákonodarcov tretích krajín, vo vzťahu ku ktorým Európska únia nemá žiadne právomoci. Toto ďalej potvrdzuje skutočnosť, že tretie štáty vstupujú do systému koordinácie právnych predpisov v oblasti sociálneho zabezpečenia zriadeného nariadením č. 1408/71 len vtedy, keď to normotvorca EÚ výslovne povolil.(42)
63. Zdá sa, že rozhodnutie vo veci Aldewereld potvrdzuje názor, že článok 16 nariadenia č. 1408/71 je určený na riešenie problému vnútri Európskej únie. V skutočnosti by bez možnosti výberu, ktorá je k dispozícii v súlade s článkom 16, bolo pre členský štát ťažké zabrániť pri prijímaní vlastných štátnych príslušníkov do zamestnania problémom, ktoré môžu vzniknúť v dôsledku uplatňovania právnych predpisov členského štátu, v ktorom sú zamestnaní, ak sú právne predpisy sociálneho zabezpečenia členského štátu pôvodu pre nich výhodnejšie.(43) Naproti tomu, nezdá sa, že by to bol rovnaký cieľ ako cieľ sledovaný článkom 48 VDKS.(44)
64. Vzhľadom na uvedené by bolo ťažké zladiť automatické zahrnutie osôb pracujúcich na veľvyslanectvách a konzulátoch cudzích mocí do pôsobnosti koordinácie systémov sociálneho zabezpečenia zavedenej nariadením č. 1408/71 (alebo hoci čo i len domnienku v tomto zmysle) s výnimkami stanovenými v článku 33 ods. 1 VDDS a článku 48 ods. 1 VDKS.
65. Článok 16 nariadenia č. 1408/71 preto nemení môj základný názor, že pani Evansová v priebehu svojho zamestnania na konzuláte Spojených štátov nepodliehala právnym predpisom členského štátu a že v dôsledku toho bolo nariadenie nepoužiteľné. Skutočnosť, že pani Evansová tvrdí, že je obeťou nezákonnej diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, nemôže sama osebe prípad posunúť do pôsobnosti tohto nariadenia.
66. Napokon, ako Komisia správne poukazuje, skutočnosť, že pani Evansová bola poistená v rámci kolektívneho systému zdravotného poistenia zabezpečovaného konzulátom Spojených štátov prostredníctvom holandskej poisťovne, je irelevantná, pretože kolektívne zmluvy v žiadnom prípade nepatria do pôsobnosti nariadenia č. 1408/71 [pozri článok 1 písm. j) tohto nariadenia].(45)
67. Na tomto základe navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázku č. 1 v tom zmysle, že pri správnom výklade článkov 2 a 16 nariadenia č. 1408/71 sa toto nariadenie v žiadnom časovom okamihu počas pracovného pomeru neuplatní na štátneho príslušníka členského štátu, ktorý pracuje v inom členskom štáte ako člen administratívneho alebo technického obslužného personálu konzulátu tretieho štátu, ak je takáto osoba podľa právnych predpisov hostiteľského členského štátu prijatých na základe článku 71 ods. 2 Viedenského dohovoru o konzulárnych stykoch vyňatá z jeho systému sociálneho zabezpečenia.
D – Otázka č. 2: otázka diskriminácie
68. Druhá otázka bola predložená ako alternatíva. V krátkosti na ňu odpoviem pre prípad, že by Súdny dvor nesúhlasil s mojím názorom, že nariadenie č. 1408/71 sa na situáciu prejednávanú vnútroštátnym súdom neuplatní.
69. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či možno pani Evansovú pre jej privilegované postavenie a vyhlásenie z 5. decembra 1999 v posudzovanom prípade rozumne považovať za obeť diskriminácie na základe štátnej príslušnosti.(46)
70. Ak by sa dospelo k záveru, že pani Evansová podliehala počas svojho zamestnania na konzuláte Spojených štátov právnym predpisom členského štátu, potom sa musí z rovnakého dôvodu uplatniť zásada zákazu diskriminácie stanovená v článku 45 ZFEÚ, článku 7 nariadenia č. 1612/68 a článku 3 nariadenia č. 1408/71.
71. Zásada zákazu diskriminácie zakotvená v týchto ustanoveniach však vyžaduje nielen to, aby porovnateľné situácie neboli posudzované rozdielne, ale aj to, aby rozdielne situácie neboli posudzované rovnako. Takéto zaobchádzanie možno odôvodniť, iba ak sa opiera o objektívne dôvody nezávislé od štátnej príslušnosti dotknutých osôb a ak je primerané vo vzťahu k legitímne sledovanému cieľu.(47)
72. V posudzovanom prípade vnútroštátny súd v podstate žiada o usmernenie, či je osobitné postavenie pani Evansovej dostatočne odlišné, aby ju odlíšilo od osoby, ktorá pracuje na konzuláte cudzej moci a ktorá je buď a) občanom EÚ trvalo usadeným v Holandsku po 1. auguste 1987 alebo b) je holandským štátnym príslušníkom (ďalej len „ostatné dva typy konzulárnych zamestnancov“).
73. V tejto súvislosti Svb a holandská vláda tvrdia, že situáciu pani Evansovej nemožno porovnávať so situáciou ostatných dvoch typov konzulárnych zamestnancov. Alternatívne títo účastníci konania tvrdia, že pravidlá stanovené vyhláškou z roku 1976, vyhláškou z roku 1989 a vyhláškou z roku 1998 nerozlišujú medzi osobami na základe štátnej príslušnosti a že sú v každom prípade odôvodnené na základe medzinárodného práva verejného.
74. Podľa môjho názoru nezakladá prejednávaná vec prípad diskriminácie, pretože situácia pani Evansovej nie je porovnateľná so situáciou ostatných dvoch typov konzulárnych zamestnancov.
75. Podľa článku 71 ods. 2 VDKS sa účasť pani Evansovej na holandskom systéme sociálneho zabezpečenia riadila vnútroštátnym právom. Pre prípad, že by Súdny dvor rozhodol, že táto okolnosť sama osebe nevylučuje situáciu pani Evansovej z pôsobnosti nariadenia č. 1408/71, by som chcel poukázať na to, že situácia pani Evansovej bola zo skutkového a právneho hľadiska objektívne odlišná od situácie ostatných dvoch typov konzulárnych zamestnancov.
76. Situácia pani Evansovej je totiž z právneho hľadiska odlišná z dôvodu, že na rozdiel od ostatných dvoch typov konzulárnych zamestnancov, ktorí sú povinne poistení a povinní prispievať do holandského systému sociálneho zabezpečenia, bola pôvodne z tohto systému vyňatá a neskôr bola v situácii, keď bola účasť v tomto systéme predmetom jej vlastnej voľby.(48) Situácia pani Evansovej je zo skutkového hľadiska odlišná v tom, že na základe uvedeného právneho rozdielu a voľby, ktorú vykonala, po 17. novembri 1980 naďalej žiadne príspevky do holandského systému sociálneho zabezpečenia neplatila. Zamestnanec v situácii, v akej je pani Evansová, nemôže mať preto vo vzťahu k sociálnemu zabezpečeniu odôvodnene rovnaké očakávania ako ostatné dva typy konzulárnych zamestnancov.
77. Na tomto základe, ak by Súdny dvor rozhodol, že nariadenie č. 1408/71 sa tu uplatní, by som neodporúčal konštatovať, že okolnosti posudzovaného prípadu zahŕňajú prípad neoprávnenej diskriminácie.
78. Zo stanoviska, ktoré som zaujal v bode 76 týchto návrhov, vyplýva, že ak by sa otázka č. 2 b) mala chápať ako smerujúca k tomu, či bola pani Evansová vzhľadom na vyhlásenie z 5. decembra 1999 obeťou neoprávnenej diskriminácie, moja odpoveď by musela byť „nie“. Ak by však otázkou č. 2 b) vnútroštátny súd od Súdneho dvora požadoval, aby objasnil – ak by Súdny dvor rozhodol, že situácia pani Evansovej je porovnateľná so situáciou ostatných dvoch typov konzulárnych zamestnancov a zaujal názor, že sa s ňou zaobchádzalo odlišne z dôvodu jej štátnej príslušnosti – či by vyhlásenie z 5. decembra 1999 mohlo ospravedlniť takúto neoprávnenú situáciu, moje názory sú nasledujúce.
79. Základné pravidlá týkajúce sa voľného pohybu stanovené v Zmluve o FEÚ vrátane článku 45 ZFEÚ sú pravidlá primárneho práva, ktoré priznávajú jednotlivcom práva, ktoré musia vnútroštátne súdy chrániť.(49) Tieto pravidlá sú skutočne základným kameňom vnútorného trhu. V tejto súvislosti by som pripomenul, že členské štáty niesli zodpovednosť dokonca aj vtedy, keď nekonali dostatočne tak, aby zabezpečili slobodu pohybu.(50) Za určitých okolností ani súkromné osoby neuniknú zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti stanovenému v článku 45 ZFEÚ.(51)
80. Pojem „diskriminácia“, ktorý sa odráža v článku 45 ZFEÚ, je navyše objektívnym pojmom. Podľa Súdneho dvora vyplýva z voľného pohybu pracovníkov vnútri Európskeho spoločenstva odstránenie akejkoľvek diskriminácie medzi pracovníkmi členských štátov na základe štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o zamestnanie, odmenu za prácu a iné pracovné podmienky.(52)
81. Preto tu majú subjektívne okolnosti podľa môjho názoru len malý vplyv. Inými slovami, to, či je osoba uzrozumená s tým, že je diskriminovaná, nemôže spôsobiť vznik ani zánik prípadu diskriminácie. Preto nemôžem akceptovať, že by pani Evansová na základe zásady venire contra factum proprium nemohla tvrdiť, že bola diskriminovaná z dôvodu vyhlásenia z 5. decembra 1999.
82. Obhajovať opačný názor by znamenalo podporovať členské štáty v tom, aby vyvíjali tlak na súkromné osoby, aby akceptovali protizákonnú situáciu a, ako tvrdila pani Evansová na pojednávaní, odradzovať ich od uplatňovania práv, ktoré im priamo priznávajú ustanovenia Zmluvy o voľnom pohybe.(53) V dôsledku toho, ak by Súdny dvor rozhodol, že nariadenie č. 1408/71 je uplatniteľné a zaujal by názor, že dotknuté holandské pravidlá sú v rozpore so zásadou zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, pochybujem, že by vyhlásenie z 5. decembra 1999 mohlo pani Evansovej brániť v uplatnení práva nebyť diskriminovaná, ktoré jej priamo priznáva článok 45 ZFEÚ.
IV – Návrh
83. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Centrale Raad van Beroep (Holandsko), takto:
Pri správnom výklade článkov 2 a 16 nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971 o uplatňovaní systémov sociálneho zabezpečenia na zamestnancov, samostatne zárobkovo činné osoby a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa pohybujú v rámci spoločenstva sa toto nariadenie v žiadnom časovom okamihu počas pracovného pomeru neuplatní na štátneho príslušníka členského štátu, ktorý pracuje v inom členskom štáte ako člen administratívneho alebo technického obslužného personálu konzulátu tretieho štátu, ak je takáto osoba podľa právnych predpisov hostiteľského členského štátu prijatých na základe článku 71 ods. 2 Viedenského dohovoru o konzulárnych stykoch z 24. apríla 1963 vyňatá z jeho systému sociálneho zabezpečenia.