FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
Föredraget den 19 oktober 2016(1)
Mål C‑452/16 PPU
Openbaar Ministerie
mot
Krzysztof Marek Poltorak
(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam, Nederländerna))
”Polissamarbete och straffrättsligt samarbete – Rambeslut 2002/584/RIF – Europeisk arresteringsorder – Begreppen 'rättslig myndighet’ och 'rättsligt avgörande’”
1. I det system som infördes genom rambeslut 2002/584/RIF,(2) vilket ersatte den traditionella utlämningsordningen, är det de rättsliga myndigheterna i medlemsstaterna som spelar huvudrollen. Bland annat rör rambeslutet såväl den utfärdande rättsliga myndigheten, som utfärdar den europeiska arresteringsordern(3), som den verkställande rättsliga myndigheten, i den mottagande medlemsstaten, som ska se till att den verkställs.
2. Domstolen har inte tidigare ombetts att tolka begreppen ”rättslig myndighet” (som återfinns i artikel 6 i rambeslutet) och ”rättsligt avgörande” (artikel 1 i samma beslut). Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) har i denna begäran om förhandsavgörande ställt fyra frågor, vilka i korthet syftar till att få klarlagt innebörden av ovannämnda begrepp, för att bevilja eller avslå en europeisk arresteringsorder som har utfärdats av en svensk polismyndighet för verkställighet av en lagakraftvunnen dom.
3. Parallellt med detta mål har samma nationella domstol hänskjutit andra tolkningsfrågor rörande begreppet ”rättsligt beslut”, som innehåller ett av de villkor som ska vara uppfyllda enligt artikel 8 i rambeslutet, även om de inte rör en europeisk arresteringsorder utan den nationella arresteringsorder som ska föregå den. Jag föredrar mitt förslag till avgörande i det andra målet på samma datum.(4)
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätten
1. EU-fördraget
4. Artikel 6 har följande lydelse:
”1. Unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i stadgan om de grundläggande rättigheterna [(nedan kallad stadgan)], som ska ha samma rättsliga värde som fördragen.
Bestämmelserna i stadgan ska inte på något sätt utöka unionens befogenheter så som de definieras i fördragen.
Rättigheterna, friheterna och principerna i stadgan ska tolkas i enlighet med de allmänna bestämmelserna i avdelning VII i stadgan om dess tolkning och tillämpning och med vederbörlig hänsyn till de förklaringar som det hänvisas till i stadgan, där källorna till dessa bestämmelser anges.
2. Unionen ska ansluta sig till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna [vilken undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen)]. Denna anslutning ska inte ändra unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen.
3. De grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer.”
2. Stadgan
5. I artikel 47 föreskrivs följande under rubriken ”Rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol”:
”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.
Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas.
…”
3. Rambeslutet
6. Skäl 5 har följande lydelse:
”Målet för unionen att bli ett område med frihet, säkerhet och rättvisa har medfört att behovet av utlämning mellan medlemsstaterna har försvunnit, och att det skall ersättas av ett system för överlämnande mellan rättsliga myndigheter. …”
7. Skäl 6 har följande lydelse:
”Den europeiska arresteringsorder som införs genom detta rambeslut utgör den första konkreta åtgärden på det straffrättsliga området rörande principen om ömsesidigt erkännande, vilken Europeiska rådet har kallat en 'hörnsten’ i det rättsliga samarbetet.”
8. Vidare anges följande i skäl 10:
”Systemet med en europeisk arresteringsorder vilar på en hög grad av förtroende mellan medlemsstaterna. Tillämpningen av systemet får avbrytas endast om en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de principer som fastställs i artikel 6.1 i Fördraget om Europeiska unionen, vilket fastslagits av rådet med tillämpning av artikel 7.1 i fördraget, och med de följder som avses i punkt 2 i samma artikel.”
9. I artikel 1, som har rubriken ”Skyldighet att verkställa en europeisk arresteringsorder”, föreskrivs följande:
”1. Den europeiska arresteringsordern är ett rättsligt avgörande, utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.
2. Medlemsstaterna skall verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande samt bestämmelserna i detta rambeslut.
3. Detta rambeslut påverkar inte skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen.”
10. I artikel 6 föreskrivs följande under rubriken ”Fastställande av de behöriga myndigheterna”:
”1. Den utfärdande rättsliga myndigheten är den rättsliga myndighet i den utfärdande medlemsstaten som är behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning.
2. Den verkställande rättsliga myndigheten är den rättsliga myndighet i den verkställande medlemsstaten som är behörig att verkställa den europeiska arresteringsordern enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning.
3. Varje medlemsstat skall underrätta rådets generalsekretariat om den, enligt sin nationella lagstiftning, behöriga rättsliga myndigheten.”
11. Artikel 7, som handlar om centralmyndigheten, har följande lydelse:
”1. Varje medlemsstat får utse en centralmyndighet eller, om dess rättsordning så kräver, flera centralmyndigheter för att biträda de behöriga rättsliga myndigheterna.
2. En medlemsstat får, om organisationen av det nationella rättsväsendet så kräver, låta sin eller sina centralmyndighet(er) ansvara för det administrativa översändandet och mottagandet av europeiska arresteringsorder samt all annan officiell korrespondens i anslutning till dessa.
…”
12. Beträffande förhållandet till andra rättsliga instrument, föreskrivs följande i artikel 31.1 a:
”1. Bestämmelserna i detta rambeslut skall, utan att detta påverkar deras tillämpning i förbindelserna mellan medlemsstater och tredje länder, den 1 januari 2004 ersätta motsvarande konventionsbestämmelser om utlämning i förbindelserna mellan medlemsstaterna:
a) Europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957, tilläggsprotokollet till denna av den 15 oktober 1975, det andra tilläggsprotokollet till denna av den 17 mars 1978 och Europeiska konventionen om bekämpande av terrorism av den 27 januari 1977, vad gäller utlämning,
…”
B. Svensk rätt
13. Den 29 maj 2009 tillställde Sverige(5) generalsekretariatet för Europeiska unionens råd, i enlighet med artikel 6.3 i rambeslutet, en uppdatering av uppgifter om behöriga rättsliga myndigheter enligt dess nationella rätt, med följande lydelse:
”Article 6(3)
The following authorities in Sweden are competent to issue and execute an European arrest warrant:
Issuing judicial authority
…
A European arrest warrant for the enforcement of a custodial sentence or other form of detention is issued by the National Police Board (Rikspolisstyrelsen) …”
14. Enligt beslutet att begära förhandsavgörande och såsom den svenska regeringen bekräftade i sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen, handhas verkställandet av lagakraftvunna domar och beslut som senare ska fattas rörande dessa i Sverige av andra myndigheter än domstolar, vilket innefattar de domstolar som har meddelat domarna.(6)
15. Som svar på de upplysningar som Rechtbank Amsterdam hade begärt, meddelade vidare den svenska polismyndigheten (Swedish Police Authority) i skrivelse av den 1 augusti 2016 att denna myndighet
a) är den behöriga myndigheten för att utfärda en europeisk arresteringsorder för verkställighet av en frihetsberövande påföljd,
b) utfärdar en europeisk arresteringsorder endast på begäran av den svenska kriminalvården, som den emellertid är självständig i förhållande till,
c) har delegerat behörighet till en eller flera medarbetare hos polisen som arbetar på enheten för internationellt polissamarbete,
d) utövar sin behörighet utan att vara underkastad domstolskontroll, eller kontroll av justitiedepartementet eller av den domstol som meddelat den fällande domen.
II. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16. Den 23 maj 2016 ingav åklagarmyndigheten en ansökan till Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) om att domstolen skulle handlägga en europeisk arresteringsorder som utfärdats den 30 juni 2014 av den svenska Rikspolisstyrelsen.(7) Arresteringsordern avsåg gripande och överlämnande av K. M. Poltorak, som satts i förvar i interneringsförläggningen Alphen aan den Rijn (Nederländerna).
17. Den europeiska arresteringsordern grundade sig på en lagakraftvunnen dom som meddelats av Göteborgs tingsrätt den 21 december 2012 (mål nr B 9380/12), i vilken Poltorak dömdes för grov misshandel till fängelse i ett år och tre månader.(8)
18. Den hänskjutande domstolen vill veta om den europeiska arresteringsordern har utfärdats av en ”rättslig myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslutet och om det således är ett ”rättsligt avgörande” i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslutet. Den tillägger att denna fråga framför allt ställs mot bakgrund av domstolens överväganden i dess dom av den 1 juni 2016, Dob-Dogi.(9)
19. Rechtbank Amsterdam har därför beslutat att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Utgör begreppen rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584/RIF och rättsligt avgörande i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslut 2002/584/RIF självständiga unionsrättsliga begrepp?
2) Om fråga 1 besvaras jakande, på grundval av vilka kriterier kan det slås fast huruvida en myndighet i den utfärdande medlemsstaten är en sådan rättslig myndighet och att en europeisk arresteringsorder som den utfärdar således utgör ett sådant rättsligt avgörande?
3) Om fråga 1 besvaras jakande, omfattas den svenska Rikspolisstyrelsen av begreppet rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 6.[1] i rambeslut 2002/584/RIF och utgör en europeisk arresteringsorder som den myndigheten utfärdar följaktligen ett rättsligt avgörande i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslut 2002/584/RIF?
4) Om fråga 1 besvaras nekande, är det förenligt med unionsrätten att utse en sådan nationell polismyndighet som den svenska Rikspolisstyrelsen till utfärdande rättslig myndighet?
20. Den hänskjutande domstolen har gjort följande bedömning som framgår av punkterna 4.2–4.6 i beslutet att begära förhandsavgörande:
– Uttrycket ”rättslig myndighet” i artikel 6.1 i rambeslutet kan tolkas så, att det överlåts till rättsordningen i den utfärdande medlemsstaten att besluta om vad som utgör en rättslig myndighet, eller att en behörig nationell myndighet ska utses enligt lagstiftningen i den utfärdande medlemsstaten ensam.(10) I det förstnämnda fallet utgör ”rättslig myndighet” inte något unionsrättsligt begrepp och det kräver således inte någon självständig och enhetlig tolkning. I det sistnämnda fallet utgör det ett självständigt unionsrättsligt begrepp, som det dock inte är uppenbart hur det ska tolkas(11) och som domstolen inte har uttalat sig om tidigare på ett sätt som innebär att det utgör en ”acte éclairé”.(12)
– Av sammanhanget, och i synnerhet av Europeiska utlämningskonventionen och förarbetena, bland annat förslaget till rambeslut,(13) framgår inte klart om andra myndigheter, utöver de rättsliga, kan vara behöriga att utfärda en europeisk arresteringsorder i den mening som avses i artikel 6.1, trots tendensen i den normativa utveckling som skett sedan Europeiska utlämningskonventionen att ersätta förbindelser mellan medlemsstaterna med förbindelser mellan rättsliga myndigheter.
– Rambeslutets syfte att införa ett nytt förenklat system för överlämnande av personer som bygger på principen om ömsesidigt erkännande och som sker under domstolskontroll,(14) innehåller två skyddsnivåer som avser processrättsliga skyddsregler respektive grundläggande rättigheter,(15) det vill säga i den utfärdande medlemsstaten och i den verkställande medlemsstaten, vilket innebär att en avsaknad av ett sådant skydd på någon av de två nivåerna skulle kunna påverka dessa principer om ömsesidigt erkännande och förtroende negativt.
III. Förfarandet vid EU-domstolen
21. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolen den 16 augusti 2016, åtföljd av en ansökan om att den skulle handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande (artikel 267 FEUF, fjärde stycket). Den hänskjutande domstolen motiverade sin ansökan med att Poltorak var frihetsberövad och att frågan om huruvida han skulle fortsätta att vara frihetsberövad var beroende av utgången i det nationella målet.
22. Vid det administrativa sammanträdet den 1 september 2016 beslutade domstolen att handlägga begäran enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande.
23. Poltoraks ombud, den nederländska och den svenska regeringen samt Europeiska kommissionen har gett in skriftliga yttranden.
24. En gemensam muntlig förhandling hölls med mål C‑477/16 PPU (Kovalkovas) den 5 oktober 2016, vid vilken parterna, närmare bestämt den svenska regeringen, i enlighet med artikel 23 i domstolen stadga uppmanades att svara på de frågor som hade ställts till den.
25. Ombuden för Poltorak, den nederländska, den tyska, den grekiska, den finländska och den svenska regeringen samt kommissionen, yttrande sig vid förhandlingen.
IV. Bedömning
A. Den första frågan
26. Den nederländska domstolen undrar om begreppet ”rättslig myndighet” i artikel 6.1 i rambeslutet och begreppet ”rättsligt avgörande” i artikel 1.1 i samma rambeslut, ska tolkas som självständiga unionsrättsliga begrepp.
27. Enligt fast rättspraxis vid domstolen följer det av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen. Denna rättspraxis har tillämpats särskilt på några av bestämmelserna i rambeslutet(16) och på begreppet ”domstol med särskild behörighet i brottmål” i artikel 1 a iii i rådets rambeslut 2005/214/RIF av den 24 februari 2005, om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff.(17)
28. Ingen av de två nämnda artiklarna i rambeslutet hänvisar till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde. Visserligen nämns i artikel 6.1 den rättsliga myndighet ”som är behörig … enligt den … medlemsstatens lagstiftning”. Denna hänvisning syftar emellertid inte på definitionen av begreppet ”rättslig myndighet”, utan enbart på att behörigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder får anförtros en eller flera nationella domstolar, i enlighet med den nationella rättsordningen.
29. Således ska begreppen ”rättslig myndighet” och ”rättsligt avgörande” som återfinns i artikel 6.1 respektive artikel 1.1 i rambeslutet, anses vara självständiga unionsrättsliga begrepp som ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen med beaktande av såväl bestämmelsens lydelse, det sammanhang den förekommer i som de ändamål som eftersträvas med den lagstiftning den ingår i.(18)
30. Detta konstaterande bör emellertid nyanseras. Med hänsyn till det processrättsliga sammanhang som dessa båda uttryck ingår i, bör det vid en tolkning av dem beaktas att det ankommer på medlemsstaterna att i sin lagstiftning ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har enligt unionsrätten.(19)
31. Om den första frågan besvaras jakande saknas skäl att besvara den fjärde frågan, eftersom den enbart ställs om den första frågan besvaras nekande.
B. Den andra och den tredje frågan
32. Genom den andra och den tredje frågan vill Rechtbank Amsterdam få reda på om en myndighet som den svenska Rikspolisstyrelsen uppfyller villkoren för att kvalificeras som en ”rättslig myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslutet, vilket skulle innebära att den europeiska arresteringsorder som Rikspolisstyrelsen utfärdat i förevarande fall ska anses vara ett ”rättsligt avgörande” i den mening som avses i artikel 1.1 i samma rambeslut.
33. Till skillnad från mål C‑453/16 PPU handlar frågorna från den nationella domstolen i det nu aktuella målet som jag tidigare har nämnt inte om vilken myndighet som är behörig att meddela det föregående nationella beslutet utan om vilken myndighet som är behörig att utfärda den europeiska arresteringsordern enligt rambeslutet.
34. Jag vill till att börja med påpeka att den sammanslagning av den andra och den tredje frågan som jag föreslår bygger på att jag är övertygad om att det finns ett nära samband mellan begreppet rättsligt avgörande och den omständigheten att det är en rättslig myndighet som har meddelat det. Det begrepp som i själva verket kräver ett klargörande i det är fallet är därför ”rättslig myndighet”.
35. Det förefaller logiskt att tänka att om Rikspolisstyrelsen inte skulle tillhöra de enheter och organ som anses vara rättsliga myndigheter, skulle den europeiska arresteringsorder som den utfärdar sakna det avgörande kännetecknet, vilket också är det första kravet på ett avgörande av ”rättslig” karaktär, det vill säga att det härrör från ett organ som tillhör domstolsväsendet.
36. I avsaknad av en definition(20) av begreppet ”rättslig myndighet” i texten i rambeslutet, får man i enlighet med domstolens sedvanliga tolkningskriterier se till bestämmelsens lydelse, dess sammanhang och dess ändamål.
37. För att undvika missförstånd anser jag emellertid att det är nödvändigt att redan här påpeka att jag inte ser någon rättslig grund för att behandla en europeisk arresteringsorder som syftar till att få en dom verkställd och en europeisk arresteringsorder som syftar till att verkställa andra straffrättsliga åtgärder som föregår domen (som häktningsbeslut och dylikt) på olika sätt. Båda kategorierna syftar till att få en medlemsstat att överlämna en person som är eftersökt i en annan medlemsstat och för tolkningen av begreppen utfärdande rättslig myndighet och mottagande rättslig myndighet saknar det betydelse om eftersökningen sker för att en person som dömts i en dom eller för att en person som är föremål för ett straffrättsligt förfarande men som ännu inte har dömts, ska ställas till den nationella domstolens förfogande.
38. Denna precisering är nödvändig för om den inte beaktas skulle det kunna uppfattas så, att när det gäller en europeisk arresteringsorder som syftar till att få en fällande dom verkställd så upphör den ”rättsliga myndighetens” medverkan när domen meddelas, vilket innebär att den inte längre har något att säga till om beträffande dess verkställighet. Enligt min uppfattning är så inte fallet och i ett system med överlämnande som karaktäriseras av att det handhas av rättsliga myndigheter och av att de rättsliga avgörandena därefter erkänns ömsesidigt, innebär en europeisk arresteringsorder efter domen också att vissa beslut fattas dessförinnan. Dessa kan bara vara rättsliga, eftersom de rör frihetsberövande, tillfälligt eller inte, och prövning av huruvida ett det är proportionerligt.(21)
39. Vad beträffar tolkningen av artikel 6 och, i första hand, den sedvanliga betydelsen av orden ”myndighet” och ”rättslig”, bör det påpekas att det första ordet syftar på ett organ som utövar ledningen inom någon del av den offentliga sektorn, genom att det tilldelats befogenheter och makt och har lagligt stöd för att göra det. Adjektivet ”rättslig” ger det substantiv som det står som bestämning till bibetydelsen att denna myndighet ska tillhöra domstolsväsendet(22) och inte den lagstiftande eller den verkställande makten, enligt den klassiska maktfördelningsläran.
40. I de olika språkversioner av rambeslutet som jag har granskat, nämns det rättsliga inslaget undantagslöst: ”autorité judiciaire”, i den franska; ”judicial authority”, i den engelska; ”Justizbehörde”, i den tyska; ”autorità giudiziaria”, i den italienska; ”autoridade judiciária”, i den portugisiska; ”rättsliga myndighet”, i den svenska och ”tiesu iestāde”, i den lettiska.
41. Redan här finner man ett första tecken på att den myndighet som avses, i synnerhet i artikel 6 i rambeslutet, måste ingå i domstolsväsendet. Denna första ledtråd bekräftas också av förarbetena, vilket Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) med rätta har påpekat. I såväl Europeiska utlämningskonventionen som förslaget till rambeslut(23) valde man att använda uttrycken ”behörig myndighet” respektive ”rättslig myndighet” så, att de innefattade domstolarna och åklagarmyndigheten, samtidigt som polismyndigheter uttryckligen uteslöts.(24)
42. Detta intryck bekräftas, för det andra, av det sammanhang som artikel 6 ingår i. Tillsammans med artikel 7, som har rubriken ”Centralmyndighet”, utgör det den institutionella strukturen hos det förenklade förfarande som införs genom rambeslutet. Detta system fungerar utifrån ett grundmönster som jag nu ska beskriva.
43. Som framgår av skäl 5 ersätts i princip systemet med utlämning mellan medlemsstaterna av ett system för överlämnande mellan rättsliga myndigheter, vilket bygger på principen om ömsesidigt erkännande.(25) Detta erkännande bygger just på den dialog inter pares som införs genom artikel 6, det vill säga mellan den utfärdande rättsliga myndigheten, som utfärdar den europeiska arresteringsordern, och den verkställande eller mottagande myndigheten som ska handlägga den. Tack vare denna utformning av förbindelserna mellan medlemsstaterna, genom deras respektive rättsliga myndigheter, skapas ett ömsesidigt förtroende vad gäller de nationella rättsordningarnas förmåga att säkerställa ett likvärdigt och verksamt skydd för de grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten och särskilt i stadgan.(26)
44. Den enda avvikelsen från systemets sätt att fungera som lagstiftaren godtar återfinns i artikel 7 i rambeslutet, där det föreskrivs att myndigheter som inte tillhör det ”rättsliga” området i undantagsfall får medverka. Lydelsen av den bestämmelsen lämnar emellertid för en gång skull inget utrymme för tvivel: de ord som används för att visa att dessa ”centralmyndigheters” agerande är av underordnad karaktär har valts med omsorg, för att avgränsa de funktioner som de har inom ramen för dialogen mellan rättsliga myndigheter.
45. Enligt artikel 7.1 i rambeslutet ges medlemsstaterna befogenhet att utse sådana centralmyndigheter för att dessa ska biträda de behöriga rättsliga myndigheterna. Härav följer klart och tydligt att de enbart har en medverkande (och under inga förhållanden beslutande eller ledande) roll, en instrumentell uppgift som förstärks av lydelsen av punkt 2 i samma artikel: de uppgifter som den utsedda centralmyndigheten får utföra är det administrativa ”översändandet” och ”mottagandet” av europeiska arresteringsorder samt ”all annan officiell korrespondens i anslutning till dessa”.
46. Jämförs dessa uppgifter med dem som anförtrotts de rättsliga myndigheterna (den i den utfärdande medlemsstaten är ”behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder” och den i den verkställande medlemsstaten är ”behörig att verkställa den europeiska arresteringsordern”, enligt artikel 6.1 respektive 6.2), framstår det än tydligare att centralmyndigheterna ska ägna sig åt rent administrativ verksamhet och att de inte har några befogenheter att vidta de processrättsliga åtgärder som krävs, det vill säga att initiera förfarandet för utfärdande av den europeisk arresteringsorder.
47. Även om lagstiftaren har föreskrivit att det får utses en särskild typ av administrativa organ i den dialog mellan rättsliga myndigheter som eftersträvas genom rambeslutet, är deras medverkan mycket begränsad: dels får bara den myndighet som medlemsstaten uttryckligen har utsett (vilket den ska underrätta rådets generalsekretariat om) vidta åtgärder och inte någon annan, dels begränsar sig de uppgifter som den får utföra till administrativt stöd åt de verkliga beslutande organen, det vill säga de rättsliga myndigheter som ska fatta beslutet att utfärda eller verkställa en europeisk arresteringsorder.
48. Denna tolkning följer även av motiveringen till förslaget till rambeslut.(27) I förklaringen till de olika artiklarna anges, med avseende på den nuvarande artikel 7, att den ”har sitt ursprung i bestämmelserna i 1996 års konvention och i konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål … Det rör sig om en bestämmelse som har till syfte att förenkla uppgiftsutbyte mellan medlemsstater …” och att ”… [c]entralmyndigheternas uppgift skall vara att underlätta överföring och verkställighet av arresteringsorder mellan medlemsstaterna [vilka] bland annat [ska] ansvara för översättning och administrativt bistånd vid verkställighet av arresteringsorder”.(28)
49. För det tredje är en institutionell struktur för europeiska arresteringsorder som är utformad på det viset den som bäst överensstämmer med ändamålet att genom att inrätta ett nytt, förenklat och effektivare system för överlämnande av personer som har dömts eller misstänks för brott, samt underlätta och påskynda det rättsliga samarbetet för att uppnå målet för unionen att bli ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, på grundval av den höga grad av förtroende som ska finnas mellan medlemsstaterna.(29)
50. Dialogen mellan rättsliga myndigheter, vilka i huvudsak har de gemensamma konstitutionella dragen att de tillhör den dömande makten i sina respektive medlemsstater och att de förbundit sig att säkerställa att de grundläggande rättigheter och friheter som avses i artikel 6 FEU iakttas, utgör den avgörande delen i detta ömsesidiga förtroende. Den karaktäriseras bland annat av att det inte sker någon inblandning av andra typer av myndigheter än rättsliga och att sådana myndigheter, i förekommande fall, bara får biträda inom de ramar som föreskrivs i artikel 7 i rambeslutet.
51. Vidare har domstolen slagit fast att samtliga förfaranden för överlämnande mellan medlemsstaterna som föreskrivs i rambeslutet ska ske under domstolskontroll.(30)
52. Det finns dessutom ytterligare ett argument som bekräftar att det straffrättsliga samarbetet rörande europeiska arresteringsorder ska vara begränsat till rättsliga organ: den materiella rättsliga grunden för själva rambeslutet, nämligen artikel 31.1 a och b FEU. I den version av fördraget som gällde år 2002(31) talades det fortfarande om att underlätta och påskynda samarbete ”mellan behöriga ministerier och rättsliga eller likvärdiga myndigheter”. Efter Lissabonfördraget har den bestämmelsen emellertid flyttats över till FEUF och gett upphov till artikel 82, där principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden på straffrättens område har förts in i punkt 1 och där punkt 1 d återger innehållet i den gamla artikel 31.1 a FEU, med den viktiga förändringen att det uttryckliga omnämnandet av ministerier har tagits bort.(32) Denna förändring bör beaktas när rambeslutet tolkas mot bakgrund av den nya andan, vilken ytterligare begränsar denna form av straffrättsligt samarbete till det rättsliga området.(33) Beträffande detta vill jag påpeka att det följer av fast praxis vid domstolen att unionens sekundärlagstiftning i möjligaste mån ska tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i fördragen.(34)
53. Beträffande polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet har domstolen slagit fast att Lissabonfördraget har förändrat den institutionella ramen avsevärt och att artikel 9 i protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser ska förstås så, att den bland annat avser att säkerställa att de rättsakter som antagits inom ramen för detta samarbete kan fortsätta att tillämpas effektivt oaktat förändringen av den institutionella ramen för samarbetet.(35)
54. Detta konstaterande, som domstolen gjorde i ett mål om ogiltigförklaring, är inte oförenligt med en utvecklad tolkning av rambeslutet (snarare tvärtom), som – även om rambeslutet antogs på en tidigare rättslig grund – bringar det i samklang med lydelsen och ändamålet med den nya grunden, det vill säga som får det att bättre överensstämma med den inriktning som lagstiftaren har gett det straffrättsliga samarbetet. Skulle denna rättsakt fortsätta att tolkas enbart mot bakgrund av den tidigare rättsliga grundens andemening, skulle lagstiftningen riskera att förstenas, i strid med FEUF och med lagstiftarens senare uttryckliga vilja.
55. När den myndighet som utfärdat den europeiska arresteringsordern såsom i förevarande fall utgör en del av ”polisen” och beslutet inte har fattats av någon domstol, är det mot bakgrund av ovanstående överväganden logiskt att det uppkommer tvivel om huruvida ett polisorgan kan anses vara en ”rättslig myndighet” i den mening som avses i rambeslutet. Polisen ingår visserligen i statens tvångsmakt, vilken normalt leds av dem som har den verkställande makten, men ofta bistår den också de rättsliga myndigheterna med att utreda brott och ibland med att verkställa rättsliga avgöranden. Ett sådant inslag av samarbete eller bistånd gör den emellertid inte till en rättslig myndighet.
56. Av de upplysningar som den svenska Polismyndigheten(36) har tillhandahållit som svar på frågorna från den hänskjutande domstolen, framgår att den myndighet som ansvarar för att utfärda europeiska arresteringsorder kännetecknas av följande: a) Polisen är en straffrättslig myndighet med omfattande befogenheter att handla. b) Den får inte instruktioner från justitiedepartementet beträffande europeiska arresteringsorder. c) Den har ingen direkt eller indirekt koppling till den domstol som har dömt den eftersökta personen. d) Den handlar, när det gäller europeiska arresteringsorder, på begäran av kriminalvården, men den får inte instruktioner från kriminalvården och den har ett utrymme för skönsmässig bedömning då den utfärdar sådana order. e) Den har delegerat befogenheten till IPO(37), en administrativ enhet som består av jurister av vilka endast tre är behöriga att underteckna svenska europeiska arresteringsorder, att utfärda europeiska arresteringsorder för verkställighet av en lagakraftvunnen dom där personen dömts till en frihetsberövande påföljd.
57. Av alla dessa kännetecken är det just det som rör valet av myndighet som får utfärda europeiska arresteringsorder, enligt den svenska lag genom vilken rambeslutet införlivades med den nationella rätten, som väcker störst intresse, mot bakgrund av meddelandet från den svenska regeringen till rådet 2009 med avseende på artikel 6.3 i rambeslutet.(38)
58. Det framgår att rådet hade rekommenderat Sverige(39) att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att europeiska arresteringsorder, i fall rörande verkställighet av straff, utfärdades av en rättslig myndighet eller under överinseende av en rättslig myndighet, i enlighet med rambeslutet.
59. Att den svenska regeringen reagerade negativt på denna rekommendation är uppenbart när det gäller sättet att införa systemet för europeiska arresteringsorder i den nationella rättsordningen. Sammanfattningsvis(40) är det enligt den svenska regeringen riktigt att verkställandet av en dom i brottmål, som kräver att den dömde överlämnas från en annan medlemsstat, inte kräver att den europeiska arresteringsordern ska utfärdas av en rättslig myndighet i egentlig mening. Den menar i stället att eftersom det nationella systemet för verkställighet av domar som meddelats av domstolar tilldelar en annan typ av myndigheter, vilka inte nödvändigtvis är rättsliga, befogenheten, strider det inte mot rambeslutet att dessa myndigheter, vilka den svenska regeringen medger inte är av rättslig karaktär, även fattar beslut om utfärdande av europeiska arresteringsorder.
60. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att det institutionella system som den svenska regeringen förespråkar inte följer rambeslutet. Det skulle möjligen enbart kunna vara förenligt med rambeslutet om den svenska polismyndighet som utfärdar europeiska arresteringsorder för verkställighet av en dom uppfyller följande villkor, vilka jag anser är ofrånkomliga för att upprätthålla den nivå för rättsliga garantier som systemet med europeiska arresteringsorder bygger på: dels måste den handla på uppdrag och under överinseende av en rättslig myndighet, i den mening som avses i artikel 6 i rambeslutet, dels kan den inte ha något utrymme för skönsmässig bedömning beträffande utfärdandet av en europeisk arresteringsorder, utan måste hålla sig till det uppdrag den fått av den rättsliga myndigheten. Det ankommer dessutom på den sistnämnda myndigheten att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen rörande tolkningen av rambeslutet om det råder tvivel om ordern.
61. Det framgår av handlingarna i målet och av den svenska regeringens skriftliga yttrande att Rikspolisstyrelsen inte uppfyller dessa krav. Organisatoriskt ingår Rikspolisstyrelsen inte i domstolsväsendet och eftersom den är fristående från domstolarna och åklagarmyndigheten, saknas den nödvändiga kontrollen av en rättslig myndighet av besluten att utfärda europeiska arresteringsorder, med avseende på vilka Rikspolisstyrelsen har ett utrymme för skönsmässig bedömning.
62. Denna slutsats påverkas inte av det oberoende som polisen eventuellt har i förhållande till åklagarmyndigheten och kriminalvården, från vilka den inte får instruktioner. Detta förhållande saknar enligt min uppfattning betydelse för att beteckna polisen som en ”rättslig myndighet”. När det gäller det utrymme för skönsmässig bedömning som den har då den utfärdar en europeisk arresteringsorder, är det väsentliga att den inte behöver begära ett beslut från eller stå till svars inför den domstol som har dömt den eftersökta personen. Om denna omständighet förstärker dess oberoende i förhållande till den domstol som meddelat domen är det samtidigt ett bevis för avsaknaden av domstolskontroll, i strid med den rättspraxis i vilken det har slagits fast att hela det förfarande för överlämnande mellan medlemsstaterna som föreskrivs i rambeslutet ska genomföras under domstolskontroll.(41)
63. Medlemsstaternas autonomi ger dem den frihet som krävs för att i sin nationella rättsordning fastställa vilka myndigheter som ska ges behörighet på det processrättsliga området (i det här fallet för att utfärda europeiska arresteringsorder). Det följer av fast praxis vid EU-domstolen att i avsaknad av unionsbestämmelser inom det aktuella området ankommer det på varje medlemsstat att ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har enligt unionsrätten, under förutsättning att de inte är mindre förmånliga än de som avser liknande talan som grundar sig på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller utformas på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som tillerkänns i unionens rättsordning (effektivitetsprincipen).(42)
64. Efter att rambeslutet hade antagits underrättade några av medlemsstaterna rådets generalsekretariat, i enlighet med artikel 6.3 i rambeslutet, om den, enligt sin nationella lagstiftning, behöriga rättsliga myndigheten för att utfärda eller verkställa europeiska arresteringsorder och Sverige inkluderade polismyndigheten (Rikspolisstyrelsen) vad beträffar europeiska arresteringsorder för verkställighet av ett straff eller en frihetsberövande säkerhetsåtgärd.
65. Dessa underrättelser innebär emellertid inte, i rent juridisk mening, att medlemsstaterna har handlat i enlighet med rambeslutets innehåll. Enligt bestämmelsen i fråga får medlemsstaterna bland sina rättsliga myndigheter utse eller välja vilka som ska vara behöriga att ta emot eller utfärda europeiska arresteringsorder, men den ger dem inte möjlighet att utvidga begreppet rättslig myndighet till att omfatta organ som inte har en sådan ställning.
66. I det här sammanhanget anser jag inte att kravet (i linje med rådets rekommendation) att den svenska regeringen ska vidta de åtgärder som krävs för att polisens utfärdande av europeiska arresteringsorder (om den vill att polisen ska fortsätta med det) ska ske på uppdrag och under kontroll av en verklig rättslig myndighet som utövar tillsyn över den, utgör ett alltför stort ingrepp i den modell som medlemsstaten har valt för att få domar verkställda, i enlighet med dess processuella autonomi. En sådan anpassning skulle inte underminera grunderna för dess nationella system utan göra det lättare att anpassa det till den modell för rättsligt samarbete inom detta område som föreskrivs i rambeslutet.
67. Följaktligen anser jag att en polismyndighet vars befogenheter är utformade som Rikspolisstyrelsens inte motsvarar begreppet ”rättslig myndighet” i artikel 6.1 i rambeslutet och att en europeisk arresteringsorder som har utfärdats av denna myndighet inte heller kan betecknas som ett ”rättsligt avgörande” i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslutet.
V. Huruvida domens rättsverkningar ska begränsas i tiden
68. Några av de regeringar som medverkade vid förhandlingen i målet, samt kommissionen, har begärt att EU-domstolen, om den slutligen slår fast att europeiska arresteringsorder som utfärdas av Rikspolisstyrelsen inte är rättsliga avgöranden (vilket logiskt sett innebär att den rättsliga myndigheten i den verkställande staten inte ska behandla dem), ska begränsa domens rättsverkningar i tiden så att den bara har verkan för framtiden.
69. Jag anser inte att domstolen bör tillmötesgå denna begäran. Som jag har erinrat om i ett annat nyligen föredraget förslag till avgörande(43) är huvudregeln att ”den tolkning av en unionsbestämmelse som domstolen gör, vid utövandet av dess behörighet enligt artikel 267 FEUF, innebär att den aktuella bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde klargörs och förtydligas, såsom den ska eller borde ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande. Av detta följer att en sålunda tolkad bestämmelse kan och ska tillämpas av domstolarna även beträffande rättsförhållanden som har uppkommit före meddelandet av den dom i vilken begäran om tolkning prövas, om villkoren för att väcka talan vid behörig domstol om tillämpningen av nämnda bestämmelse är uppfyllda i övrigt.”
70. Jag anser inte att det i förevarande fall finns skäl att göra undantag från denna regel, eftersom
a) den hänskjutande domstolen inte har ställt någon fråga om den tidsmässiga räckvidden av EU-domstolens dom (strängt taget har den inte ens gjort det beträffande de omedelbara konsekvenserna med avseende på den europeiska arresteringsordern), utan begränsat sina frågor till de ovan redovisade;
b) det ankommer på domstolarna i de olika medlemsstaterna att i varje enskilt fall pröva om de europeiska arresteringsorder som är aktuella uppfyller de kriterier som domstolen slår fast i sitt avgörande, vilka även kan påverka pågående mål, i synnerhet som det rör sig om frihetsberövande av personer som fortfarande sitter i förvar i väntan på överlämnande; lösningen i varje enskilt fall är beroende av variabler som det för närvarande är svårt att förutse, däribland exempelvis möjligheten att i efterhand åtgärda den ”brist” som den europeiska arresteringsordern ursprungligen var behäftad med;
c) beträffande överlämnanden som redan har skett (vars öde tycks vara avgörande för den oro som kommissionen har uttryckt), måste det även här vara de nationella rättsliga organen som prövar vilken betydelse EU-domstolens dom har för dem, varvid de inte får bortse från de krav som följer av principen om rättskraft.
VI. Förslag till avgörande
71. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Rechtbank Amsterdam på följande vis:
”1) Begreppen 'rättsligt avgörande’ och 'rättslig myndighet’ enligt artikel 1.1 respektive artikel 6.1 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009, är självständiga unionsrättsliga begrepp som ska tolkas enhetligt i hela Europeiska unionen.
2) En polismyndighet vars befogenheter är utformade som den svenska Rikspolisstyrelsens uppfyller inte villkoren för att betecknas som en 'rättslig myndighet’ i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584/RIF, och inte heller kan den europeiska arresteringsorder som den utfärdat i förevarande fall betecknas som ett 'rättsligt avgörande’ i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslutet.”