JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
15 päivänä kesäkuuta 2017 (1)
Asia C‑281/16
Vereniging Hoekschewaards Landschap ja
muuna osapuolena
Staatssecretaris van Economische Zaken
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (ylin tuomioistuin, Alankomaat))
Ympäristöoikeus – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Luettelo Atlantin luonnonmaantieteellisellä vyöhykkeellä olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista – Sen pätevyys, että Haringvlietin alue lisätään yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon ilman Leenheerenpolderia – Alueen pinta-alan pienentäminen – Alat, jotka on mahdollista saattaa ennalleen
I. Johdanto
1. Voiko jäsenvaltio pienentää luontodirektiivin(2) mukaista suojelualuetta, jos se muuttaa suojelunarvoisten luontotyyppien ennalleen saattamista koskevaa strategiaansa eikä enää tarvitse kyseisiä alueita? Tämä kysymys on Alankomaiden Raad van Staten (ylin tuomioistuin, Alankomaat) ennakkoratkaisupyynnön lähtökohtana.
2. Konkreettisesti unionin tuomioistuimen on tutkittava, onko komission täytäntöönpanopäätös, jolla se päätti muun muassa Alankomaiden ehdotuksesta pienentää kyseistä yhteisön tärkeänä pitämää Alankomaiden aluetta (jäljempänä yhteisön tärkeänä pitämä alue), tältä osin pätevä. Komissio perusti päätöksensä siihen, että Alankomaille sattui ”tieteellinen virhe” sen ehdottaessa kyseisiä alueita osaksi yhteisön tärkeänä pitämää aluetta. Sen vuoksi on tutkittava, onko tämä perustelu riittävä.
3. Unionin tuomioistuimen pitäisi lisäksi käsitellä sitäkin, noudattiko komissio tämän täytäntöönpanopäätöksen yhteydessä SEUT 296 artiklan mukaista perusteluvelvollisuuttaan ja onko päätös ylipäänsä riittävän selvä, jotta se olisi oikeusvarmuuden periaatteen mukainen, ja – yleisemmin – luontotyyppien ennalleen saattamista koskevan strategian muutosten johdosta tapahtuvaa alueiden pienentämistä koskevia edellytyksiä.
II. Asiaa koskeva lainsäädäntö
4. Luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdassa määritetään direktiivin yleinen tavoite seuraavasti:
”Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.”
5. Natura 2000, eurooppalainen suojelualueiden verkosto, määritetään luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa seuraavasti:
”Perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.
– –”
6. Luontodirektiivin 3 artiklan 2 kohdassa kuvataan jäsenvaltioiden velvollisuutta osallistua Natura 2000:een seuraavasti:
”Kunkin jäsenvaltion on edistettävä Natura 2000:n aikaansaamista siinä suhteessa kuin sen alueella esiintyy 1 kohdassa tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä. Jäsenvaltion on tätä varten osoitettava 4 artiklan mukaisesti alueita erityisten suojelutoimien alueiksi ottaen huomioon 1 kohdassa tarkoitetut tavoitteet.”
7. Luontodirektiivin 4 artikla sisältää konkreettiset alueiden osoittamista koskevat säännöt:
”1 Jokaisen jäsenvaltion on laadittava liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen perusteella luettelo alueista, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on. – – Jäsenvaltioiden on tarvittaessa ehdotettava tämän luettelon mukauttamista 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tuloksiin.
– –
2 Komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa ja niiden esittämien luetteloiden pohjalta liitteessä III (2 vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan kaikkien 1 artiklan c alakohdan iii alakohdassa mainittujen niiden luonnonmaantieteellisen alueen osalta ja 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun aluekokonaisuuden osalta luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi – –
3 – –
4 Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, kyseisen jäsenvaltion on muodostettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa määrittäen toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella.”
8. Komissio laati luontodirektiivin perusteella päätöksellä 2004/813/EY(3) ensimmäisen luettelon Atlantin luonnonmaantieteellisellä vyöhykkeellä olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista. Luetteloon sisältyi Haringvlietin alue (Natura 2000 ‑koodi NL1000015), jonka pinta-ala oli 11 107 hehtaaria.
9. Yhteisön tärkeänä pitämä alue ”Haringvliet” koskee luontodirektiivin liitteessä I olevien luontotyyppien ”Vuorten alapuolisten jokien Chenopodion rubri p.p.- ja Bidention p.p. ‑kasvillisuus” (Natura 2000 ‑koodi 3270) ja ”Kostea suurruohokasvillisuus” (Natura 2000 ‑koodi 6430), kalalajien pikkusilli (Alosa alosa) ja täpläsilli (Alosa fallax) sekä ensisijaisesti suojeltavan lajin lapinmyyrä (Microtus oeconomus arenicola) suojelua.
10. Atlantin vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehtyä luetteloa on päivitetty tällä välin kymmenen kertaa.(4) Käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön kohteena on kahdeksas päivitys, joka tehtiin täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2015/72,(5) jossa Haringvlietin alueen koko on enää 10 988 hehtaaria.
11. Täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2015/72 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa käsitellään aluetietojen muutoksia:
”– – Jäsenvaltiot ovat toimittaneet muutoksia myös tietoihin, jotka koskevat Atlantin vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehdyssä luettelossa olevia alueita.”
12. Täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa käsitellään tietämyksen lisäämistä:
”Tietämys luontotyyppien ja lajien esiintymisestä ja levinneisyydestä lisääntyy jatkuvasti direktiivin 92/43/ETY 11 artiklan mukaisesti toteutetun seurannan tuloksena. Alueiden arviointi ja valinta unionin tasolla on tehty kyseisenä ajankohtana parhaan saatavissa olleen tiedon mukaan.”
13. Nämä perustelukappaleet löytyvät myös esimerkiksi kymmenennestä päivityksestä.
III. Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
14. Alankomaiden Etelä-Hollannin provinssissa sijaitseva Haringvliet on padolla suljettu suistoalue, joka rajoittuu Voorne-Puttenin ja Hoeksche Waardin saariin pohjoisessa ja Goeree-Overflakken saareen etelässä. Haringvlietistä on yhteys Pohjanmereen enää Spuin, Oude Maasin ja Nieuwe Waterwegin kautta. Leenheerenpolder sijaitsee Hoeksche Waardilla sijaitsevan Goudswaard-nimisen paikan ja Haringvlietin sivuhaaran Spuin välissä. Polderin pinta-ala on noin 110 hehtaaria.
15. Kun Haringvlietin aluetta ehdotettiin yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, toimivaltaiset Alankomaiden viranomaiset katsoivat, ettei Leenheerenpolderissa ollut luontotyyppejä tai lajeja, joiden vuoksi Haringvliet piti luokitella yhteisön tärkeinä pitämien alueiden joukkoon, vaan että kyseinen polderi soveltui kehitettäväksi erilaisten suojeltavien luontotyyppien ja lajien ennalleen saattamiseen. Koska edellä esitetystä seuraa, ettei Leenheerenpolder kuulunut ehdotettuun alueeseen siellä tosiasiallisesti esiintyvien luontotyyppien ja lajien vuoksi vaan sen vuoksi, että kyseinen polderi avasi mahdollisuuksia Haringvlietin alueen luonnon ennalleen saattamiseen, polderista oli apua luontotyyppien ja lajien suojelun tason määrittämistä koskevan kolmannen osatekijän eli ennalleensaattamista koskevan mahdollisuuden toteuttamisessa.
16. Alankomaiden valtio on 4.7.2013 tehdyllä päätöksellä osoittanut Haringvlietin alueen luontodirektiivin mukaiseksi suojelualueeksi. Raad van State kumosi päätöksen 1.10.2014 antamallaan ratkaisulla(6) siltä osin kuin Leenheerenpolderia ei ollut enää määritelty tämän alueen osaksi. Se totesi, että Leenheerenpolder on osa Haringvlietin aluetta, sellaisena kuin se on merkitty yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Tästä syystä luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohtaan perustuvaa velvollisuutta kyseisen polderin osoittamisesta osaksi luontodirektiivin suojelualuetta ei ollut täytetty.
17. Alankomaiden viranomaiset toimittivat komissiolle kirjeitse 30.9.2014 tietoja, joilla perusteltiin kyseisen alueen pienentämistä. Kirjeessä tuotiin esille, ettei Leenheerenpolderilla nykyisin ole luonnonarvoja ja että sen luonnonarvojen kehittämistä koskevista suunnitelmista on luovuttu. Lisäksi todettiin, että ne alueen muiden osien kehittämistoimet, jotka on jo osittain toteutettu, ovat riittäviä Natura 2000 ‑alueen Haringvlietiä koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi. Aikeesta Leenheerenpolderin polderin poistamiseksi on luovuttu poliittisista, sosiaalisista ja talousarvioon liittyvistä syistä. Samassa yhteydessä ilmoitettiin, että Alankomaiden viranomaiset pitävät oletusta siitä, että alueet voisivat olla merkityksellisiä luontotyypin säilyttämisen ja ennalleen saattamisen kannalta, nykyään tieteellisenä virheenä.
18. Komissiokin totesi 24.10.2014 Alankomaiden viranomaisille lähettämässään kirjeessä olevansa 30.9.2014 päivätyssä kirjeessä esitettyjen tietojen perusteella sitä mieltä, että alkuperäistä ehdotusta, jonka mukaan Leenheerenpolder muodostaisi osan ehdotetusta Haringvlietin alueesta, on pidettävä tieteellisenä virheenä.
19. Sen jälkeen komissio antoi 3.12.2014 riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2015/72 Atlantin vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehdyn luettelon kahdeksannesta päivityksestä. Luettelo sisältää edelleen Haringvlietin alueen, mutta Leenheerenpolder ei enää sisälly siihen.
20. Alankomaiden toimivaltaiset viranomaiset osoittivat 28.4.2015 tehdyllä päätöksellä Haringvlietin alueen luontodirektiivin mukaiseksi suojelualueeksi. Leenheerenpolder ei taaskaan kuulunut siihen. Vereniging Hoekschewaards Landschap nosti tästä päätöksestä kanteen Raad van Statessa.
21. Raad van Staten lähtökohtana on, että suojelualueeksi osoittamalla pannaan täytäntöön täytäntöönpanopäätös, mutta se pitää kuitenkin kyseenalaisena, onko komissio hyväksynyt Leenheerenpolderin poistamisen Haringvlietin alueesta perustellusti. Sen vuoksi se esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko komission täytäntöönpanopäätös 2015/72 pätevä siltä osin kuin sillä on lisätty luetteloon Atlantin vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista Haringvlietin alue (NL1000015) ilman, että Leenheerenpolder olisi osa siitä?”
22. Unionin tuomioistuimessa ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia ja 11.5.2017 pidetyssä istunnossa suullisia huomautuksia Vereniging Hoekschewaards Landschap, Alankomaiden kuningaskunta ja Euroopan komissio.
IV. Oikeudellinen arviointi
23. Täytäntöönpanopäätöksen pätevyyden tutkiminen siltä osin kuin komissio päätti, että yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta ”Haringvliet” poistetaan Leenheerenpolder, edellyttää aluksi suojelualueen pienentämiseen liittyvän menettelyn ja pienentämisen edellytysten tarkastelua (tästä A kohdassa), ennen kuin voidaan tutkia perusteita, joihin komissio nojautuu (tästä B kohdassa). Lisäksi katson, että on paikallaan esittää muutama huomautus komission päätöksen muodosta (tästä C kohdassa). Pääasian taustalla olevan riidan päättämiseksi on välttämätöntä valaista edellytyksiä, joiden vallitessa Leenheerenpolderin kaltainen alue voidaan poistaa yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta (tästä D kohdassa).
A. Alueen pienentämiseen liittyvä menettely ja pienentämisen oikeusperusta
24. Unionin tuomioistuin on jo päättänyt, että yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon kuuluvan alueen luokittelun kumoaminen on erityisten säännösten puuttuessa toteutettava noudattaen samaa menettelyä kuin alueen merkitseminen luetteloon.(7) Menettelyä on sovellettava myös yhteisön tärkeänä pitämän alueen pienentämisessä.
25. Sen vuoksi kyseisen jäsenvaltion on ensin tehtävä luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukainen ehdotus, josta komissio sen jälkeen tekee 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti päätöksen.
26. Vaikka yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin mahdollisesti lisättävien alueiden yksilöimistä koskevista luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan säännöksistä seuraakin, että jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa ehdottaessaan alueita, niiden on kuitenkin toteutettava tämä menettely direktiivissä mainittuja arviointiperusteita noudattaen.(8)
27. Ensimmäistä yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloa laadittaessa tämä tarkoitti sitä, että komissiolla oli oltava käytettävissään tyhjentävä luettelo alueista, jotka kansalliselta kannalta ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontodirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen.(9) Vain tällä tavalla on lopultakin mahdollista päästä luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen, jonka mukaan on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyminen ja ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella, joka voi sijaita unionin yhden tai useamman sisäisen rajan eri puolilla. Direktiivin 1 artiklan e ja i alakohdasta ilmenee, kun näitä alakohtia tarkastellaan yhdessä kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan kanssa, että luontotyypin tai lajin suojelun tasoa on arvioitava jäsenvaltioiden sen Euroopassa olevan alueen kokonaisuuden kannalta, jossa EUT-sopimusta sovelletaan.(10)
28. Tämän oikeuskäytännön on oltava merkityksellinen myös yhteisön tärkeänä pitämän alueen pienentämisessä. Koska jonkin alueen ottaminen luetteloon tukee olettamaa siitä, että sillä on kokonaisuudessaan merkitystä luontodirektiivissä tarkoitetun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevan tavoitteen kannalta, jäsenvaltion ehdotus tiettyjen alueiden poistamisesta luettelosta tai pienentämisestä edellyttää näin ollen sen osoittamista, etteivät kyseiset alueet ole kansalliselta kannalta lainkaan ekologisesti merkityksellisiä. Komissio puolestaan voi hyväksyä ehdotuksen ja panna sen täytäntöön ainoastaan, jos se päätyy siihen tulokseen, etteivät alueet ole tarpeellisia myöskään koko unionin kannalta.
B. Suojelualueen pienentämistä koskevan komission päätöksen aineellisoikeudellinen arviointi
29. Kirjeenvaihdossa Alankomaiden viranomaisten kanssa komissio perustelee päätöstään poistaa Leenheerenpolder yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta ”Haringvliet” sillä, että Alankomaat teki tieteellisen virheen alkuperäisessä ehdotuksessaan yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Tämä perustelu ei kuitenkaan vakuuta.
1. Tieteellinen virhe
30. Komission käsityksen mukaan mahdollisuus yhteisön tärkeänä pitämän alueen pienentämiseen tai poistamiseen kokonaan yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelosta tieteellisen virheen johdosta seuraa unionin tuomioistuimen tuomiosta, joka koski lintujen suojelualuetta Ranskan Poitoussa. Mainitussa tapauksessa unionin tuomioistuin hyväksyi jäsenvaltion väitteen, jonka mukaan tiettyjen alueiden osoittaminen suojelualueiksi johtui virheestä. Jäsenvaltio nimittäin osoitti, että juuri ennen alueen ilmoittamista komissiolle oli tehty ympäristövaikutusten arvioinnin perusteella myönteinen päätös kyseisillä alueilla toteutettavasta tienrakennushankkeesta.(11)
31. Komissio päättelee sen johdosta, että alueiden suojeluasema voidaan myös poistaa, jos alkuperäinen suojelupäätös on perustunut siihen oletukseen, että alueella esiintyy luontotyyppejä tai lajien elinympäristöjä, joita luontodirektiivin mukaan on suojeltava, vaikka niitä ei tosiasiallisesti ole esiintynyt alueella eikä niitä ole sittemmin kehittynyt.(12)
32. Lähemmin tarkasteltuna tämä Poitoussa sijaitsevaa lintujen suojelualuetta koskeva tuomio ei kuitenkaan tue komission päätelmiä. Tuomiossa ei nimittäin ollut kyse alueen nimeämiseen liittyvästä jäsenvaltion virheestä vaan komissiolle tiedottamisessa tapahtuneesta virheestä, joka on verrattavissa kirjoitusvirheeseen, jonka vuoksi tahdonilmaisu vääristyy. Siltä osin kuin oli kyse virheestä, se tapahtui komissiossa, joka kartoitusvirheen johdosta erehtyi jäsenvaltion tarkoitusperistä.
33. Komission käsitys tieteellisten virheiden seurauksista on yhtä kaikki periaatteessa uskottava. Alueet, joilla alkuperäisten oletusten vastaisesti ei esiinny suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja, eivät voi odotetusti auttaa luomaan suotuisaa suojelun tasoa. Nyt voidaan kuitenkin jättää tutkimatta, miten oikeutettuja tämä käsitys ja konkreettiset edellytykset, joita komissio tässä yhteydessä asettaa, viime kädessä ovat.
34. Käsiteltävässä tapauksessa ei ole nimittäin havaittavissa tällaista virhettä.
35. Alankomaat pikemminkin tiesi alusta alkaen Leenheerenpolderin ominaisuuksista ja sisällytti sen siitä huolimatta yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen, koska alkuperäisenä suunnitelmana oli kehittää polderin suojelunarvoisia luontotyyppejä, joihin vuorovesi vaikuttaa. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan Leenheerenpolder soveltuu erityisen hyvin tällaiseen kehittämiseen, koska Spui-joen kevytrakenteisen padon poistamisen jälkeen vuorovesivaihtelu olisi erityisen voimakasta. Mahdollisuus tällaiseen kehittämiseen on edelleen olemassa, mutta Alankomaat on tällä välin luopunut tästä suunnitelmasta.
2. Ennusteen virhe
36. Komission mielestä käsiteltävässä asiassa virhe tapahtui siinä, että Alankomaat oletti aluksi, että Leenheerenpolderiin suunnitellut toimenpiteet olisivat välttämättömiä tiettyjen luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason saavuttamiseksi. Viimeaikainen kehitys on kuitenkin osoittanut, että tämä tavoite voidaan saavuttaa myös ilman kyseisiä toimenpiteitä.
37. Tämä väite ei vakuuta minua, koska ehdotus suojelualueen pienentämisestä ei – kuten Alankomaatkin istunnossa totesi – nimenomaan perustu virheeseen.
38. Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat komissiolle 30.9.2014, että ne pitävät oletusta siitä, että Leenheerenpolder voisi olla tärkeä luontotyyppien suojelun ja ennalleen saattamisen kannalta, nykyään tieteellisenä virheenä. On kuitenkin selvää, että nämä alueet sopivat edelleen suojelunarvoisten luontotyyppien ennalleen saattamisen edistämiseen. Väite tieteellisestä virheestä näyttää pikemminkin perustuvan yksinomaan siihen, että komissio hylkäsi aiemmin 10.9.2014 lähettämässään kirjelmässä yhteisön tärkeänä pitämän alueen ”Haringvliet” pienentämisen ja vaati Alankomaiden viranomaisia osoittamaan, miksi Leenheerenpolderin alkuperäistä sisällyttämistä yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen pidetään nyt tieteellisenä virheenä.
39. Alankomaiden viranomaisten tosiasiallinen peruste on se, että Leenheerenpolderin ennalleensaattamistoimenpiteitä koskevista suunnitelmista on luovuttu vuonna 2011 poliittisista, sosiaalisista ja talousarvioon liittyvistä syistä erityisten suojelutoimien alueen ”Haringvliet” suojelutavoitteiden saavuttaminen kuitenkin huomioon ottaen. Alueen muissa osissa on riittävät mahdollisuudet luontotyyppien ennalleen saattamiseen ja laajentamiseen. Sen jälkeen mainitaan erilaisia toimenpiteitä.
40. Tällöin ei ole kyse ennalleensaattamismahdollisuutta koskevasta virheestä vaan yhteisön tärkeänä pitämän alueen ”Haringvliet” kehittämistavoitteiden uudelleen suuntaamisesta. Komissio ei arvioinut sitä, kun se hyväksyi suojelualueen pienentämisen. Sen vuoksi se jätti erityisesti tutkimatta, onko Leenheerenpolder vielä tässä valossa koko unionin kannalta välttämätön suotuisan suojelun tason tavoitteen saavuttamiseksi.
41. Edellä esitetyn johdosta komission perustelu ei oikeuta yhteisön tärkeänä pitämän alueen ”Haringvliet” pienentämistä.
3. Välipäätelmä
42. Komission päätöstä pienentää yhteisön tärkeänä pitämää aluetta ”Haringvliet” koskevat Raad van Staten epäilykset voidaan näin ollen hyväksyä. Komissio ei pysty perusteluillaan oikeuttamaan päätöstään yhteisön tärkeänä pitämän alueen ”Haringvliet” pienentämisestä. Sen vuoksi täytäntöönpanopäätös on lainvastainen ja se on kumottava siltä osin kuin siinä pienennetään yhteisön tärkeänä pitämää aluetta.
C. Täytäntöönpanopäätöksen muotovirheet
43. Täydentävästi haluaisin huomauttaa, että täytäntöönpanopäätös on lainvastainen myös muista syistä siltä osin kuin se sisältää päätöksen yhteisön tärkeänä pitämän alueen ”Haringvliet” pienentämisestä; sillä nimittäin loukataan oikeusvarmuuden periaatetta eivätkä sen perustelut ole ymmärrettäviä tuntematta komission ja Alankomaiden viranomaisten välistä tiedonvälitystä.
1. Oikeusvarmuuden periaate
44. Oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että unionin säännöstön perusteella niiden, joita asia koskee, on voitava yksiselitteisesti saada tieto oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin.(13) Koska yhteisön tärkeänä pitämän alueen laajuuden muutos voi koskea sekä maankäyttäjien että niiden kolmansien osapuolten, erityisesti ympäristöjärjestöjen,(14) joita asia koskee, oikeuksia ja velvollisuuksia, se on ilmaistava riittävän selkeästi.
45. Täytäntöönpanopäätös sinällään ei ole riittävän selkeä. Siinä ei nimittäin viitata, edes koodilla, nimenomaisesti siihen, että yhteisön tärkeänä pitämää aluetta ”Haringvliet” muutettiin. Ainoastaan vertaamalla luettelon aiemmin voimassa olleeseen versioon käy ilmi, että alueen pinta-ala on pienempi kuin aiemmin. Vertailun tekeminen ei ole kuitenkaan ilmeistä, koska päivitetty luettelo sisältää kaikki Atlantin vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevat yhteisön tärkeinä pitämät alueet, joita on useita tuhansia. Kukaan ei käy kaikkia mainittuja alueita läpi tarkastaakseen, onko jonkin koko muuttunut.
46. Sen vuoksi täytäntöönpanopäätös ei ole riittävän selkeä yhteisön tärkeänä pitämän alueen ”Harinvliet” Leenheerenpolderin alueen poistamisen osalta.
2. Perusteluvelvollisuus
47. SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukaan kaikki unionin oikeuden toimet on lisäksi perusteltava. Perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävätoimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että unionin tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia. Perusteluvelvollisuuden noudattamisen arvioimisessa on lisäksi otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös sen asiayhteys ja kaikki kyseistä asiaa koskevat oikeussäännöt.(15) Sen vuoksi merkityksellisiä eivät ole ainoastaan perustelukappaleet vaan kyseisen toimenpiteen laajempi asiayhteys.(16)
48. Näin ollen ei ole välttämätöntä perustella päätöksessä Atlantin vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevien yhteisön tärkeinä pitämien alueiden kaikkia muutoksia, jos on ilmeistä, mistä perustelut löytyvät. Vastaavasti alkuperäiseen yhteisön luetteloon lisäämisen perusteluja ei ole lähtökohtaisesti syytä moittia, koska perustelujen piti lopulta käydä ilmi yksittäisten alueiden vakiotietolomakkeista.
49. Käsiteltävässä asiassa puolestaan on valitettavasti todettava, että täytäntöönpanopäätöksestä puuttuvat vähäisetkin perustelut, koska päätöstä yhteisön tärkeänä pitämän alueen ”Haringvliet” pienentämisestä on vaikea havaita täytäntöönpanopäätöksestä. Täytäntöönpanopäätös ei anna mitään syytä tutkia asiayhteyttä ja saada näin – mahdollisesti – tietää edellä mainitusta suojelualueen pienentämistä koskevasta kirjeenvaihdosta.
50. Perustelujen puutteellisuutta ei poista se, että Alankomaat oli asianomaisena jäsenvaltiona tietoinen tosiseikoista ja että Alankomaiden viranomaiset ilmeisesti tiedottivat muutoksista monille henkilöille, joita asia koski. Nämä sattumanvaraiset tapahtumat eivät voi taata, että kaikki asianomaiset saivat tiedon perusteluista.
D. Edellytykset yhteisön tärkeänä pitämän alueen pienentämiselle ottamalla siitä pois alueet, joilla on mahdollista toteuttaa ennalleensaattamistoimenpiteitä
51. Edellä esitetyistä seikoista ei kuitenkaan seuraa, että yhteisön tärkeänä pitämän alueen pienentäminen olisi käsiteltävän asian tilanteessa mahdotonta. Tällöin ei voida kuitenkaan vedota unionin tuomioistuimen tähän mennessä hyväksymiin tapauksiin, nimittäin alueen luokitteluun liittyvään tiedonvälitysvirheeseen(17) eikä alueen väistämättömään heikentymiseen.(18) Myöskään komission kehittämää tapausta, joka koskee alueen ominaisuuksia koskevaa tieteellistä virhettä, ei voida hyväksyä. Käsiteltävä – jokseenkin epätavallinen – tapaus osoittaa kuitenkin, että jokin muukin mahdollisuus suojelualueen pienentämiseen on hyväksyttävä.
1. Velvollisuus suojella alueita, joilla on mahdollista toteuttaa ennalleensaattamistoimenpiteitä
52. Lähtökohtana on oltava alkuperäinen syy Leenheerenpolderin sisällyttämiselle yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen ”Haringvliet”. Syynä ei ollut luontotyyppien tai lajien olemassa olevien suojelunarvoisten esiintymien suojelu vaan näiden alueiden potentiaali sellaisten kehittämiseen.
a) Velvollisuus ennalleensaattamistoimenpiteisiin
53. Velvollisuus ehdottaa tällaisia ”alueita, joilla on mahdollista toteuttaa ennalleensaattamistoimenpiteitä” yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi ilmenee luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä virkkeestä ja liitteestä III (vaihe 1) korkeintaan välillisesti. Mainitun 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisen jäsenvaltion on ilmoitettava, mitä suojeltavia luontotyyppejä ja lajeja ehdotetuilla alueilla on. Tämän voisi tulkita siten, että alueen ehdottamista voidaan perustella ainoastaan tosiasiallisesti olemassa olevilla esiintymillä. Liitteessä III (vaihe 1) olevassa arviossa säädetään alueiden arvioinnin osalta kuitenkin myös mahdollisuudesta palauttaa esiintymien alkuperäinen tila. Lisäksi 4 artiklan 4 kohdassa vaaditaan, että jäsenvaltion on yhteisön tärkeänä pitämän alueen erityisten suojelutoimien alueeksi osoittamisen yhteydessä määritettävä toteamisjärjestys sen perusteella, miten merkittävä alue on erityisesti luontotyyppien ja lajien ennalleen saattamisen kannalta.
54. Sellaisten alueiden, joilla on mahdollista toteuttaa ennalleensaattamistoimenpiteitä, sisällyttäminen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi toteamiseen vastaa luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdan ja 3 artiklan 1 kohdan tavoitetta yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason ennalleen saattamisesta. Mikäli luontotyyppien tai lajien olemassa olevat esiintymät eivät riitä suotuisan suojelun tason varmistamiseen, vastaavia esiintymiä on saatettava ennalleen.
b) Suojelun tason merkitys
55. Edellä esitetty ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kaikkia alueita, joilla on mahdollista toteuttaa ennalleensaattamistoimenpiteitä suojeltavien luontotyyppien tai lajien osalta, on ehdotettava yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi ja sisällytettävä yhteisön luetteloon.
56. Ratkaisevan tärkeää sen kannalta, onko tällaista aluetta käytettävä, on pikemminkin kyseisten luontotyyppien tai lajien suojelun taso. Luontodirektiivin 1 artiklan e ja i alakohdan määritelmien mukaan suotuisa suojelun taso edellyttää, että kukin esiintymä on pysyvästi vähintäänkin vakaa.
57. Niin kauan ja sikäli kuin suojelun taso on jo suotuisa eli kulloisetkin esiintymät ovat pysyvästi vähintäänkin vakaita tai jopa laajenemassa, velvollisuutta ennalleensaattamistoimenpiteisiin tai alojen, joilla on mahdollista toteuttaa ennalleensaattamistoimenpiteitä, sisällyttämiseen alue-ehdotuksiin ei ole. Jos epäsuotuisaa suojelun tasoa voidaan parantaa ainoastaan käyttämällä loppuun tietty ennalleensaattamismahdollisuus, olisi vaikea perustella vastaavien toimenpiteiden ja alueiden käyttämättä jättämistä.
58. Usein tilanne ei ole kuitenkaan näin yksiselitteinen. Luontotyyppien tai lajien suojelun tasoa koskevan tieteellisen epävarmuuden ja ennalleensaattamistoimenpiteiden vaikuttavuuden välissä on jo paljon tilaa vaikeille ennusteisiin perustuville päätöksille. Jos on olemassa useita esiintymien ennalleen saattamiseen liittyviä mahdollisuuksia, näihin vaihtoehtoihin liittyy lisäksi kaiketi usein harkintavaltaa, joka kuuluu lähinnä jäsenvaltion viranomaisille. Sen vuoksi vaikuttaa pikemminkin epätodennäköiseltä, että käytännössä on käytettävä tiettyjä ennalleensaattamistoimenpiteitä. Periaatteessa on myös mahdollista muuttaa luontotyyppien ja lajien ennalleensaattamisstrategiaa ajan kuluessa.
c) Suojelun tason arviointitaso
59. Käsiteltävässä asiassa käsiteltiin erityisesti sitä, onko suotuisa suojelun taso varmistettava unionin, jäsenvaltion vai kulloisenkin alueen tasolla. Luontodirektiivin 1 artiklan e ja i alakohdan ja 2 artiklan määritelmistä ilmenee tältä osin, että tavoitteena on suotuisa suojelun taso koko unionin alueella. Sen on oltava komission päätöksen ensisijainen arviointiperuste.
60. Jäsenvaltio ei kuitenkaan voi yleensä arvioida tyhjentävästi koko unionin tilannetta.(19) Ehdottaessaan suojelualueen pienentämistä sen on tutkittava erityisesti, ovatko pois suljettavat alueet kansalliselta kannalta ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä direktiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen. Tällöin voi olla kuitenkin järkevää ottaa huomioon mahdolliset Euroopan tasolla saadut tiedot, jos ne osoittavat jo, ettei alueista luopuminen ole mahdollista ainakaan eurooppalaisesta näkökulmasta.
61. Luontotyyppien ja lajien suojelun tasolla tietyillä alueilla voi olla myös erityinen merkitys, jos taso on epäsuotuisa. Tällöin suojelun tasoa mahdollisesti parantavista ennalleensaattamistoimenpiteistä luopuminen voisi rikkoa luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaista heikentämiskieltoa.(20) Tällöin olisi nimittäin pelättävissä, että kyseisten luontotyyppien tai lajien tila kyseisellä alueella heikkenee ilman ennalleensaattamistoimenpiteitä. Tätä ei voi jättää huomiotta varsinkaan suojelualueen pienentämisen yhteydessä.
62. Yksittäisten alueiden yhteydessäkään ei tarvitse kuitenkaan edes suojelun tason ollessa epäsuotuisa ottaa välttämättä huomioon kaikkia ennalleensaattamismahdollisuuksia ja sisällyttää niitä alueeseen. Nimenomaan yhteisön tärkeänä pitämän alueen ”Haringvliet” kaltaisten suurten alueiden yhteydessä mahdollisia ovat yleensä erilaiset ennalleensaattamistoimenpiteet, niin että jäsenvaltioilla ja periaatteessa myös komissiolla on harkintavaltaa.
63. Täydentävästi on syytä huomauttaa lopuksi, etteivät Alankomaiden viranomaisten esittämät poliittiset, sosiaaliset ja talousarvioon liittyvät syyt ole merkityksellisiä ainakaan silloin, kun suojelualuetta pienennetään sen vuoksi, ettei tietyillä alueilla ole erityistä merkitystä suotuisan suojelun tason varmistamiseksi.(21) Tällaiset syyt voisivat olla merkityksellisiä korkeintaan silloin, kun yhteisön tärkeänä pitämän alueen pienentäminen on välttämätöntä luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla, jotta tietyt suunnitelmat tai hankkeet voidaan toteuttaa. Tällöin olisi kuitenkin suunniteltava konkreettisia hankkeita tai suunnitelmia ja otettava huomioon kyseisen säännöksen kaikki muut edellytykset.
2. Valvonnan taso suojelualueen pienentämisen yhteydessä
64. Päätökseen, joka koskee yhteisön tärkeänä pitämän alueen pienentämistä, kohdistuvan unionin tuomioistuinten valvonnan kannalta on erityisen tärkeää tällöin käytettävissä oleva harkintavalta.
65. Sekä jäsenvaltion ehdotukselle että komission päätökselle on yleensä tunnusomaista suuri tosiseikkoja koskeva ja tieteellinen monimutkaisuus.
66. Kun unionin toimielinten on tehtävä tällaisia päätöksiä, niille on yleensä annettava laaja harkintavalta.(22) Tämä koskee käsiteltävässä asiassa erityisesti komission päätöstä.
67. Tämän harkintavallan käyttö ei kuitenkaan jää laillisuusvalvonnan ulkopuolelle. Unionin tuomioistuinten tehtävänä on valvoa, että menettelysääntöjä on noudatettu, että komission huomioon ottamat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, ettei näitä tosiseikkoja ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin. Erityisesti silloin, kun asianosainen vetoaa ilmeiseen arviointivirheeseen, jonka toimivaltainen toimielin on väitetysti tehnyt, unionin tuomioistuinten on tarkistettava, onko kyseinen toimielin tutkinut huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseiseen asiaan liittyvät merkitykselliset seikat, joihin asiassa tehdyt päätelmät perustuvat.(23)
68. Kaikkia merkityksellisiä seikkoja tutkittaessa on otettava huomioon, että jäsenvaltion ehdotus alueista, joilla luontotyyppien ja/tai lajien esiintymiä on mahdollista saattaa ennalleen, ja sen hyväksyminen komissiossa synnyttävät olettaman siitä, että kyseiset alueet ja tavoitellut ennalleensaattamistoimenpiteet ovat välttämättömiä kyseisten luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason kannalta.
69. Sen vuoksi jäsenvaltion on kumottava olettama ennalleensaattamistoimenpiteiden välttämättömyydestä, kun se ehdottaa tällaisen alueen pienentämistä. Tällöin ei riitä toimivaltaisten Alankomaiden viranomaisten tietojen sisältämän kaltainen väite, johon komissio nojautui, kun se päätti suojelualueen pienentämisestä. Jäsenvaltion on pikemminkin johdonmukaisesti ja parhaiden saatavilla olleiden tieteellisten tietojen perusteella esitettävä, miksi se katsoo, että hyvä suojelun taso voidaan varmistaa tai saavutetaan tulevaisuudessa myös ilman näitä alueita ja vastaavia toimenpiteitä.
70. Erityisesti niin kauan kuin ei ole varmaa, että kyseisten luontotyyppien ja lajien suojelun taso kyseisillä yhteisön tärkeinä pitämillä alueilla on suotuisa, yhteisön tärkeänä pitämän alueen ennalleensaattamismahdollisuuksien suojelua koskeva harkintavalta voi puuttua jopa kokonaan. Tällöin jäsenvaltio ei yleensä voi vielä kiistää luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisen heikentämiskiellon johdosta alueiden, jotka liitettiin yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen ennalleensaattamismahdollisuutensa johdosta, ekologista merkitystä pyrittäessä luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen. Ei ole nimittäin mahdotonta, että niitä tarvitaan vielä, jos osoittautuu, etteivät muut ennalleensaattamistoimenpiteet riitä. Sen vuoksi ne eivät saa menettää suojeluasemaansa vielä tässä vaiheessa.
71. Komissio voi seurata jäsenvaltion ehdotusta suojelualueen pienentämisestä ainoastaan, jos jäsenvaltio vakuuttaa sen riittävien, tieteellisesti pätevien tietojen avulla siitä, ettei kyseisillä alueilla ole kansalliselta kannalta erityistä merkitystä luontotyyppien ja lajien suojelun tason varmistamiseksi eikä koko unionin näkökulmasta mikään ole esteenä suojelualueen pienentämiselle näiden alueiden verran.
3. Välipäätelmä
72. Yhteenvetona voidaan todeta, että luontodirektiivin 4 artiklan mukaan komissio voi pienentää yhteisön tärkeänä pitämää aluetta toimivaltaisen jäsenvaltion ehdotuksesta, jos kyseiset alueet ovat osa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta yksinomaan luontotyyppien ja/tai lajien esiintymien tulevien ennalleen saattamiseksi toteutettavien toimenpiteiden kannalta ja jäsenvaltio toimittaa tietoja, joiden perusteella komissio voi todeta, etteivät toimenpiteet näillä alueilla ole välttämättömiä kyseisten luontotyyppien ja/tai lajien suotuisan suojelun tason varmistamiseksi.
V. Ratkaisuehdotus
73. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1) Atlantin vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehdyn luettelon kahdeksannesta päivityksestä 3.12.2014 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2015/72 on pätemätön siltä osin kuin Leenheerenpolder ei enää kuulu Haringvlietin alueeseen (NL1000015).
2) Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 4 artiklan mukaan komissio voi pienentää yhteisön tärkeänä pitämää aluetta toimivaltaisen jäsenvaltion ehdotuksesta, jos kyseiset alueet ovat osa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta yksinomaan luontotyyppien ja/tai lajien esiintymien tulevien ennalleen saattamiseksi toteutettavien toimenpiteiden kannalta ja jäsenvaltio toimittaa tietoja, joiden perusteella komissio voi todeta, etteivät toimenpiteet näillä alueilla ole välttämättömiä kyseisten luontotyyppien ja/tai lajien suotuisan suojelun tason varmistamiseksi.