ĢENERĀLADVOKĀTES
JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,
sniegti 2012. gada 6. septembrī (1)
Lieta C‑226/11
Expedia Inc.
pret
Autorité de la concurrence u.c.
(Francijas Cour de cassation lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Konkurence – EKL 81. pants – Ievērojama konkurences ietekmēšana – Konkurences ierobežojumu, kas ir rīcības mērķis, ievērojamības novērtējums – Komisijas de minimis paziņojums (“Paziņojums par maznozīmīgiem nolīgumiem”) – De minimis paziņojumā paredzēto tirgus daļas sliekšņu nepārsniegšana – Valsts konkurences iestāžu pilnvaras tomēr piemērot EKL 81. pantu un uzlikt sodu – Regulas (EK) Nr. 1/2003 3. panta 2. Punkts
I – Ievads
1. Vai Eiropas Komisijas paziņojums konkurences tiesību jomā ir saistošs valsts konkurences iestādēm un tiesām? Tāds būtībā ir jautājums, uz kuru Tiesai ir jāatbild šajā prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā. Šis jautājums rodas attiecībā uz tā saukto de minimis paziņojumu (2) (pazīstams arī kā “Paziņojums par maznozīmīgiem nolīgumiem”), kurā Komisija izklāstīja, kādos apstākļos tā uzskata, ka ir notikusi ievērojama konkurences ierobežošana EKL 81. panta (redakcijā pēc grozījumiem – LESD 101. pants) izpratnē.
2. Šo jautājumu iesniedza Francijas Cour de cassation (3), kura izskata strīdu starp tiešsaistes ceļojumu aģentūru Expedia un Francijas konkurences iestādi (4). Expedia kopā ar Francijas dzelzceļa uzņēmumu Société nationale des chemins de fer (turpmāk tekstā – “SNCF”) izveidoja kopuzņēmumu vilciena biļešu tirdzniecībai un citu ceļojumu pakalpojumu sniegšanai. Šā kopīgā darba rezultātā Expedia ieguva privileģētu piekļuvi SNCF izveidotajai tīmekļa vietnei voyages‑sncf.com un tādējādi baudīja priekšrocības attiecībā uz saviem pakalpojumiem, kas citām ceļojumu aģentūrām palika nesasniedzamas. Francijas konkurences iestāde uzskatīja, ka tas ir aizliegts konkurences ierobežojums un, uzskatot, ka ir pārkāpts gan EKL 81. pants, gan attiecīgie valsts iekšējie konkurences tiesību noteikumi, uzlika Expedia un SNCF naudas sodu.
3. Pamatlietas dalībnieku starpā domstarpības vispirms pastāv par to, vai strīdīgā vienošanās starp Expedia un SNCF ir ievērojama konkurences ierobežošana EKL 81. panta izpratnē. Expedia apgalvo, ka Komisijas de minimis paziņojuma pamatā esošais tirgus daļas slieksnis 10 % apmērā šajā gadījumā nav sasniegts, tādēļ Francijas konkurences iestāde neesot varējusi uzskatīt, ka ir ievērojami ietekmēta konkurence.
4. Ņemot vērā izklāstīto, Cour de cassation vēlas uzzināt, vai, pamatojoties uz Regulas (EK) Nr. 1/2003 (5) 3. panta 2. punktu, valsts iestādes var uzskatīt, ka ir notikusi ievērojama konkurences ierobežošana, pat ja minētais tirgus daļas slieksnis nepārsniedz 10 %. Francijas augstākā tiesa īpaši uzsver, ka atbilstoši pamatlietā konstatētajiem faktiem strīdīgais nolīgums starp Expedia un SNCF ne tikai rada konkurencei kaitīgas sekas, bet tam arī bija pret konkurenci vērsts mērķis.
5. Ar savu atbildi uz šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesa varēs lielā mērā noteikt, kāda rīcības brīvība nākotnē būs valsts konkurences iestādēm un tiesām, piemērojot LESD 101. pantu. Turklāt šis gadījums dod iespēju sīkāk precizēt prasības – gan Savienības, gan valsts mērogā, nosakot konkurences ierobežošanu, kas ir rīcības mērķis. Šiem abiem aspektiem ir nenoliedzama nozīme, lai darbotos decentralizētā aizliegto vienošanos tiesību īstenošanas sistēma, kas tika ieviesta ar Regulu (EK) Nr. 1/2003.
II – Atbilstošie tiesību akti
A – Savienības tiesības
6. Atbildes uz šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu pamatā ir jābūt pret konkurenci vērstu vienošanos aizliegumam (turpmāk tekstā arī – “aizliegto vienošanos aizliegums”) redakcijā, kas bija spēkā pirms Lisabonas līguma spēkā stāšanās, jo pamatlietā apstrīdētais Francijas Konkurences padomes lēmums tika pieņemts 2009. gada februārī. Tādēļ šajā gadījumā piemērojamie Savienības tiesību akti ir EKL 81. panta 1. punkts un tā īstenošanai pieņemtā Regula Nr. 1/2003. Tomēr mani apsvērumi par EKL 81. pantu ir attiecināmi arī uz iesniedzējtiesas minēto LESD 101. pantu.
7. “Attiecības starp [EKL 81. pantu] [..] un valstu konkurences tiesību aktiem” Regulas Nr. 1/2003 3. pantā ir reglamentētas šādi:
“1) Ja dalībvalstu konkurences iestādes vai valstu tiesas piemēro valsts konkurences tiesību aktus attiecībā uz līgumiem, uzņēmumu apvienību lēmumiem vai saskaņotām darbībām [EKL] 81. panta 1. punkta nozīmē, kas minētā noteikuma nozīmē var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm, tās attiecībā uz šādiem līgumiem, lēmumiem vai saskaņotām darbībām piemēro arī [EKL] 81. pantu. [..]
2) Valsts konkurences tiesību aktu piemērošana nedrīkst izraisīt to līgumu, uzņēmumu apvienību lēmumu vai saskaņotu darbību aizliegšanu, kuras var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm, bet kuras neierobežo konkurenci [EKL] 81. panta 1. punkta nozīmē vai kuras atbilst [EKL] 81. panta 3. punkta nosacījumiem, vai uz kurām attiecas [EKL] 81. panta 3. punkta piemērošanas regula. [..]
[..]”
8. Par “sadarbību starp Komisiju un dalībvalstu konkurences iestādēm” ir jāskata Regulas Nr. 1/2003 11. panta 1. punkts:
“Komisija un dalībvalstu konkurences iestādes ciešā sadarbībā piemēro Kopienas konkurences noteikumus.”
9. Turklāt ir jāatsaucas uz Regulas Nr. 1/2003 preambulas 1., 6., 8., 14., 15., 22. un 34. apsvērumu:
“1) Lai izveidotu sistēmu, kas nodrošina, ka konkurence [iekšējā] tirgū nav traucēta, [Savienībā] efektīvi un vienādi jāpiemēro Līguma 81. un 82. pants. [..]
[..]
6) Lai nodrošinātu, ka [Savienības] konkurences noteikumus piemēro efektīvi, dalībvalstu konkurences iestādes daudz ciešāk jāiesaista to piemērošanā. Šim nolūkam tām jāpiešķir pilnvaras piemērot [Savienības] tiesību aktus.
[..]
8) Lai nodrošinātu [Savienības] konkurences noteikumu efektīvu īstenošanu un šajā regulā paredzēto sadarbības mehānismu atbilstīgu darbību, dalībvalstu konkurences iestādēm un tiesām, piemērojot valstu konkurences tiesību aktus attiecībā uz vienošanos un darbībām, kas var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm, jānosaka par pienākumu arī piemērot Līguma 81. un 82. pantu. Lai radītu līdzvērtīgus konkurences apstākļus attiecībā uz vienošanos, uzņēmumu apvienību lēmumiem un saskaņotām darbībām iekšējā tirgū, saskaņā ar Līguma 83. panta 2. punkta e) apakšpunktu jānosaka arī attiecības starp valstu tiesību aktiem un [Savienības] konkurences tiesību aktiem. Lai to panāktu, jāparedz, ka valstu konkurences tiesību aktu piemērošana attiecībā uz vienošanos, lēmumiem vai saskaņotām darbībām Līguma 81. panta 1. punkta nozīmē nedrīkst izraisīt šādu vienošanos, lēmumu un saskaņotu darbību aizliegumu, ja tās arī nav aizliegtas [Savienības] konkurences tiesību aktos. [..]
[..]
14) Izņēmuma gadījumos, ja [Savienības] intereses to pieprasa, lietderīgi arī var būt Komisijai pieņemt deklaratīva rakstura lēmumu, ar ko konstatē, ka aizliegums [EKL] 81. pantā vai 82. pantā, lai precizētu tiesību aktus un nodrošinātu vienotu to piemērošanu visā [Savienībā], neattiecas jo īpaši uz jauniem līgumu vai darbību veidiem, kas nav atrunāti pastāvošajā tiesu praksē un administratīvajā praksē.
15) Komisijai un dalībvalstu konkurences iestādēm kopā jāizveido publisko iestāžu tīkls, kas ciešā sadarbībā piemēro [ES] konkurences noteikumus.[..]
[..]
22) Lai nodrošinātu atbilstību juridiskās noteiktības principam un vienādu [Savienības] konkurences noteikumu piemērošanu paralēlu pilnvaru sistēmā, jāizvairās no pretrunīgiem lēmumiem. [..]
[..]
34) [EKL] 81. un 82. pantā noteiktie principi atbilstoši tam, kā tos piemēroja ar Regulu Nr. 17, galveno lomu ir piešķīruši [Savienības] iestādēm. Šī galvenā loma jāsaglabā, vienlaikus arvien ciešāk iesaistot dalībvalstis [Savienības] konkurences noteikumu piemērošanā. [..]
[..]”
10. Šajā gadījumā nozīme ir arī Komisijas 2001. gada de minimis paziņojumam. Tas ir formulēts šādi:
“[..]
2. Šajā paziņojumā, nosakot tirgus daļas sliekšņus, Komisija sniedz maznozīmīga konkurences ierobežojuma definīciju atbilstīgi [EKL] 81. pantam. [..]
[..]
4. Gadījumos, uz ko attiecas šis paziņojums, Komisija neuzsāks tiesas procesus ne pēc pieprasījuma, ne pēc savas ierosmes. Ja uzņēmumi labticīgi pieņem, ka uz kādu nolīgumu attiecas šis paziņojums, Komisija neuzliek sodanaudas. Lai gan šis paziņojums nav saistošs dalībvalstu tiesām un iestādēm, tas tām sniedz vadlīnijas, kā piemērot 81. pantu.
[..]
6. Šis paziņojums neskar [EKL] 81. panta interpretāciju, ko var sniegt [Eiropas Tiesa vai Vispārējā tiesa].
[..]
7. Komisija uzskata, ka nolīgumi starp uzņēmumiem, kas skar tirdzniecību starp dalībvalstīm, ievērojami neietekmē konkurenci [EKL] 81. panta 1. punkta nozīmē, ja:
a) kopējā tirgus daļa, kas pieder nolīguma pusēm, nepārsniedz 10 % jebkurā attiecīgajā tirgū, kuru nolīgums skar, ja nolīgumu slēdz starp uzņēmumiem, kas ir faktiski vai iespējami konkurenti kādā no šiem tirgiem (nolīgumi starp konkurentiem) [..]
[..]
11. Šī paziņojuma 7., 8. un 9. punktu nepiemēro nolīgumiem, kuros ir ietverts kāds no šādiem nepārprotamiem [..]
[..].”
B – Francijas tiesības
11. Kā pirmo no piemērojamām Francijas tiesību normām ir jānorāda Code de commerce [Tirdzniecības kodeksa] L 420‑1. pants, kurā būtībā paredzēts tāds pats aizliegto vienošanos aizliegums, kas Savienības slieksnī ir paredzēts EKL 81. pantā (redakcijā pēc grozījumiem – LESD 101. pants).
12. Turklāt Code de commerce L 464‑6‑1. pantā ir pārņemtas tās pašas sliekšņa vērtības, kas ietvertas Komisijas de minimis paziņojumā, un konkurences iestādēm atļauts izlemt, vai process ir jāturpina maznozīmīgu nolīgumu gadījumos (6). Tādējādi, ja uzņēmumi, kas piedalās nolīgumā, nav sasnieguši šajā paziņojumā minētos tirgus daļu sliekšņus, konkurences iestādes var nolemt neturpināt procesu.
III – Fakti un pamatlieta
13. Francijas valsts dzelzceļa sabiedrība SNCF vēlējās paplašināt biļešu un ceļojumu tirdzniecību tīmeklī un meklēja tam partneri. Tā izvēlējās atbilstoši ASV tiesībām dibinātu sabiedrību Expedia, kuras specializācija ir ceļojumu tirdzniecība tīmeklī. 2001. gada septembrī SNCF un Expedia noslēdza vairākus sadarbības līgumus un izveidoja kopīgu meitassabiedrību GL Expedia, kas 2004. gadā nomainīja savu nosaukumu uz Agence de Voyages‑sncf.com (Agence VSC). Tīmekļa vietnē voyages‑sncf.com, kas līdz šim bija veltīts tikai informēšanai par vilciena biļetēm, to rezervēšanai un iegādei tīmeklī, atsevišķas sadaļas bija veltītas kopīgas sabiedrības darbībai, turklāt šī vietne tika pārveidota, papildus sākotnējiem pakalpojumiem piedāvājot ceļojumu aģentūras pakalpojumus tiešsaistē.
14. Pamatojoties uz vairāku konkurentu sūdzībām, Francijas konkurences iestāde ar 2009. gada 5. februāra Lēmumu Nr. 09‑D‑06 noteica, ka SNCF un Expedia bija veikušas darbības, kas ir aizliegtas saskaņā ar Code de commerce L. 420‑1. pantu un EKL 81. pantu. Saskaņā ar iesniedzējtiesas norādēm tā noteica, ka SNCF un Expedia saskaņotajai darbībai bija pret konkurenci vērsts mērķis. Tā uzlika Expedia naudas sodu EUR 500 000 apmērā un SNCF – naudas sodu EUR 5 000 000 apmērā.
15. Administratīvajā procesā, kas notika konkurences iestādē, Expedia būtībā apgalvoja, ka Komisijas de minimis paziņojumā noteiktie sliekšņi, kā arī atbilstošās Code de Commerce L 464‑6‑1. pantā noteiktās robežas netika sasniegtas apgalvotās aprēķinu kļūdas dēļ (7). Tā kā tirgus daļa nesasniedza 10 %, valsts iestāde neesot drīkstējusi uzlikt tai sodu saskaņā ar Regulas Nr. 1/2003 3. panta 2. punktu, jo de minimis paziņojumā bija noteikts, kad notiek ievērojama konkurences ierobežošana EKL 81. panta izpratnē. Valsts konkurences tiesības šajā aspektā nedrīkstot būt stingrākas par Eiropas konkurences tiesībām.
16. Konkurences iestāde šo Expedia argumentu noraidīja tādēļ, ka Expedia un SNCF attiecīgajā ceļojumu aģentūru tiešsaistes pakalpojumu tirgū ir konkurentes un tām pieder vairāk nekā 10 % tirgus daļu. Turklāt konkurences iestāde uzsvēra, ka Expedia un SNCF nolīgumam ir pret konkurenci vērsts mērķis.
17. Expedia pārsūdzēja konkurences iestādes lēmumu Cour d’appel de Paris [Parīzes Apelācijas tiesā]. Šī tiesa tieši neskāra jautājumu par Agence VSC tirgus daļu attiecīgajā tirgū aprēķinu. Savā 2010. gada 23. februāra spriedumā, atsaucoties uz darbības vārda “var” lietojumu Code de Commerce L 464‑6‑1. pantā, tā norāda, ka aizliegto vienošanos izmeklēšana un novēršana ir iespējama arī tad, ja tirgus daļu sliekšņi nav sasniegti. Ja ir izpildīti EKL 81. panta nosacījumi, ko šajā gadījumā apstiprināja Cour d’appel, naudas soda uzlikšana nav pretrunā arī Regulas Nr. 1/2003 3. panta 2. punktam.
18. Saistībā ar Expedia kasācijas sūdzību par Cour d’appel spriedumu tiesvedība turpmāk notiek iesniedzējtiesā – Cour de Cassation (8).
IV – Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu un tiesvedība Tiesā
19. Ar 2011. gada 10. maija spriedumu, kas Tiesā reģistrēts 2011. gada 16. maijā, Francijas Cour de cassation nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādu prejudiciālo jautājumu:
“Vai LESD 101. panta 1. punkts un Regulas Nr. 1/2003 3. panta 2. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tie liedz valsts konkurences iestādei, pamatojoties gan uz LESD 101. panta 1. punktu, gan uz valsts konkurences tiesību aktiem, izmeklēt un uzlikt sodus par nolīgumu, uzņēmumu apvienību lēmumu vai saskaņotu darbību praksi, kas var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm, bet nesasniedz sliekšņus, ko Eiropas Komisija ir noteikusi savā de minimis paziņojumā?”
20. Tiesvedībā Tiesā rakstveida apsvērumus iesniedza Expedia un Francijas konkurences iestāde, Francijas, Īrijas, Itālijas un Polijas valdības, Eiropas Komisija, kā arī EBTA uzraudzības iestāde. Izņemot Īrijas, Itālijas un Polijas valdības, šie paši lietas dalībnieki piedalījās arī 2012. gada 27. jūnija tiesas sēdē.
V – Vērtējums
21. Šīs lietas izskatīšanas pamatā ir Regulas Nr. 1/2003 3. pants. Šajā tiesību normā ir noteikta cieša saikne starp Savienības un dalībvalstu aizliegto vienošanos tiesību normām (9). Ja nolīgumam starp uzņēmumiem, kas var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm, tiek piemērots valsts tiesībās noteiktais aizliegums slēgt aizliegtas vienošanās, saskaņā ar Regulas Nr. 1/2003 3. panta 1. punkta pirmo teikumu paralēli ir jāpiemēro arī EKL 81. pants (LESD 101. pants) (10).
22. Turklāt, ja vienlaikus ir jāpiemēro Savienības un valsts aizliegto vienošanos tiesības, Regulas Nr. 1/2003 3. panta 2. punktā ir garantēts, ka Savienības tiesību galvenajām vērtībām ir primārs spēks. Īsumā, uzņēmumu nolīgumus drīkst aizliegt saskaņā ar valsts aizliegto vienošanos tiesībām tikai tad, ja tie ir aizliegti arī atbilstoši Savienības tiesībām (11). Tādējādi vienas valsts konkurences tiesības nedrīkst paredzēt stingrākus noteikumus nekā EKL 81. pants.
23. Tā kā saskaņā ar pastāvīgo judikatūru EKL 81. panta ietvaros drīkst izmeklēt un uzlikt sodus tikai par tādiem uzņēmumu nolīgumiem (12), kuru mērķis vai sekas ir ievērojama konkurences ierobežošana (13), Regulas Nr. 1/2003 3. panta 2. punktā ir noteikts, ka ir jāņem vērā arī ievērojamības apmērs, ja dalībvalstu iestādes vai tiesas piemēro – kā šajā lietā – Savienības un valsts aizliegto vienošanos tiesības.
24. Saistībā ar minēto Cour de cassation vēlas uzzināt, vai, lai izvērtētu konkurences ierobežojuma ievērojamības pakāpi, valsts iestādēm noteikti ir jāņem vērā tie kritēriji, kas Savienības mērogā ir publicēti Komisijas de minimis paziņojumā. It īpaši Cour de cassation rodas jautājums, vai valsts iestāde drīkst uzskatīt, ka ir notikusi ievērojama konkurences ierobežošana, ja, lai arī tās izskatītā uzņēmumu vienošanās nesasniedz de minimis paziņojumā noteiktos tirgus daļu sliekšņus, tomēr tai ir pret konkurenci vērsts mērķis.
25. No visiem lietas dalībniekiem, kas Tiesai ir iesnieguši savus apsvērumus, tikai Expedia uzskata, ka valsts konkurences iestādēm un tiesām ir saistoši de minimis paziņojumā noteiktie tirgus daļu sliekšņi tostarp tad, ja tiem ir pret konkurenci vērsts mērķis. Turpretī visas iestādes un valdības, kas piedalās tiesvedībā, apgalvo, ka de minimis paziņojums nav saistošs valsts iestādēm. Turklāt dažas no tām uzskata, ka, ja uzņēmumu nolīgumiem ir pret konkurenci vērsts mērķis, nav jāpiemēro konkrēts konkurences ievērojamas ierobežošanas kritērijs.
A – Juridiski saistošas iedarbības neesamība de minimis paziņojumam
26. Kā citā saistībā jau ir noteikusi Tiesa, Komisijas paziņojumiem Eiropas konkurences tiesību jomā nav juridiski saistošas iedarbības attiecībā uz valsts iestādēm un tiesām (14). Tas pats attiecas arī šajā gadījumā uz de minimis paziņojumu un tajā noteiktajiem tirgus daļu sliekšņiem. Tas izriet ne tikai no minētā paziņojuma teksta, bet arī no tā mērķa un pieņemšanas konteksta.
27. Jau no de minimis paziņojuma teksta neapšaubāmi izriet, ka tajā ir tikai izteikts Komisijas juridiskais uzskats (15) un ka dalībvalstu iestādēm un tiesām tas “nav saistošs” (16). Arī Savienības tiesām tas nav saistošs, tomēr paziņojumā ir skaidri noteikts, ka tā saturs “neskar” EKL 81. panta interpretāciju, ko sniegusi Tiesa un Vispārējā tiesa (17).
28. Arī no de minimis paziņojuma mērķa izriet, ka tam nav saistoša rakstura, jo ar šo paziņojumu Komisija tikai vēlējās padarīt pārskatāmu savu administratīvo praksi EKL 81. panta piemērošanā (18), kā arī uzņēmumiem, kas darbojas iekšējā tirgū, un dalībvalstu iestādēm un tiesām sniegt vadlīnijas ar lietderīgām interpretācijas norādēm (19).
29. Šis iespaids ir jāapstiprina, ja ņem vērā kontekstu, kurā iekļauts de minimis paziņojums. Komisija šo paziņojumu pieņēma nevis, īstenodama savas likumdevēja pilnvaras, bet gan kā Eiropas Savienības konkurences iestāde. Pirmkārt, šajā paziņojumā ir skaidrota Komisijas administratīvā prakse, otrkārt, Komisija tajā ieņem vispārīgu nostāju vai sniedz ieteikumus konkurences politikas jomā saistībā ar savu atbildību par neizkropļotas konkurences sistēmas uzturēšanu un attīstīšanu Eiropas iekšējā tirgū (20). Tai šādas pilnvaras ir saskaņā ar EKL 85. pantu, ko skata kopā ar EKL 211. panta otro ievilkumu (redakcijā pēc grozījumiem – LESD 105. pants, ko skata kopā ar LESD 292. panta ceturto teikumu) (21).
30. Tomēr šāda nostāja vai ieteikumi nav saistoši (EKL 249. panta 5. punkts, redakcijā pēc grozījumiem – LESD 288. panta 5. punkts). Juridiski saistošus noteikumus Eiropas līgumos paredzēto konkurences noteikumu īstenošanai regulu vai direktīvu formā drīkst pieņemt tikai Padome (EKL 83. pants, redakcijā pēc grozījumiem – LESD 103. pants) (22). Komisija drīkst pieņemt tikai regulas, kurās attiecībā uz noteiktām nolīgumu kategorijām ir paredzēti izņēmumi, un arī tad ir vajadzīga Padomes atļauja (EKL 85. panta 3. punkts, redakcijā pēc grozījumiem – LESD 105. panta 3. punkts).
31. Neraugoties uz minēto, atbilstoši Regulas Nr. 1/2003 10. pantam Komisijai tomēr ir pilnvaras izņēmuma gadījumos pieņemt deklaratīvus lēmumus par EKL 81. panta nepiemērojamību. Tomēr šādi lēmumi var attiekties tikai uz atsevišķiem gadījumiem (“nolīgumi”), it īpaši uz jauna veida nolīgumiem vai rīcībām (23). Jebkāds cits vispārējs paziņojums konkurences politikas jomā, kā, piemēram, par ievērojamiem konkurences ierobežojumiem de minimis paziņojumā, pārsniegtu Regulas Nr. 1/2003 10. panta piemērošanas jomu.
32. Turklāt de minimis paziņojuma publicēšana Eiropas Savienības Oficiālā Vēstneša “C” sērijā liecina, ka ar to nebija paredzēts pieņemt saistošas tiesību normas. Pretēji Oficiālā Vēstneša “L” sērijai “C” sērijā tiek publicēti nevis juridiski saistoši tiesību akti, bet gan vienīgi ar Savienību saistītā informācija, ieteikumi un paziņojumi (24).
33. Visbeidzot atbilstoši Savienības mērogā atzītajam soda tiesiskuma principam (nulla poena sine lege) (25)de minimis paziņojums nav jāuzskata par saistošu tiesību normu. Proti, atšķirībā no Expedia viedokļa, de minimis paziņojums kā tāds neveido juridisko pamatu konkurences iestāžu rīcībai pret uzņēmumu nolīgumiem, kas vērsti pret konkurenci. Savienības tiesībās paredzētais aizliegto vienošanos aizliegums ir atzīts jau primāro tiesību slieksnī EKL 81. pantā, proti, Līguma tiesību normā ar tiešu iedarbību gan uzņēmumu labā, gan tiem par sliktu (26). Francijas konkurences iestādes uzliktie sodi izriet no valsts iekšējā likuma (27).
34. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, ir jāuzskata, ka de minimis paziņojums vien nevar radīt saistošas tiesiskās sekas.
B – De minimis paziņojums kā vadlīnijas ar norāžu raksturu par EKL 81. panta (LESD 101. pants) piemērošanu
35. Lai arī de minimis paziņojums nerada, kā parādīts, tiesiskas sekas, būtu kļūdaini noliegt jebkādu tā tiesisko nozīmi aizliegto vienošanos procesos (28). Proti, tādām publikācijām kā de minimis paziņojums ir “soft law” raksturs, kura vērtību nedrīkst novērtēt par zemu aizliegto vienošanos procesos – gan Eiropas, gan valsts līmenī.
36. Attiecībā uz administratīvajiem procesiem aizliegto vienošanos lietās Savienības slieksnī tiesas judikatūrā ir atzīts, ka Komisija, pieņemot paziņojumu, pati nosaka sev pienākumus attiecībā uz savu administratīvo praksi. Runa ir par rīcības noteikumiem, no kuriem Komisija konkrētajā gadījumā nedrīkst atkāpties, nenorādot pamatojumu un neievērojot vienlīdzīgas attieksmes principu (29). Šāda sev saistošu noteikumu pieņemšana izriet arī no šajā lietā izskatāmā de minimis paziņojuma, kurā Komisija skaidri norāda, ka maznozīmīgu nolīgumu gadījumos tā “neuzsāks tiesas procesus ne pēc pieprasījuma, ne pēc savas ierosmes” (30). Turklāt Komisija paziņo, ka neuzliks naudas sodus, ja uzņēmums labticīgi pieņem, ka uz vienošanos attiecas de minimis paziņojums (31).
37. Attiecībā uz aizliegto vienošanos procesiem dalībvalstu līmenī valstu tiesām un iestādēm de minimis paziņojumā ir skaidri paredzētas tiesības, piemērojot EKL 81. pantu, tās piemērot kā “vadlīnijas”, “pat tad, ja tās tām nav saistošas” (32). Šādām vadlīnijām ir noteicoša nozīme decentralizēto aizliegto vienošanos tiesību īstenošanas sistēmu darbībā, kas paredzēta Regulā Nr. 1/2003 (33). To pamatā ir mērķis Savienības mērogā iespējami efektīvi un vienveidīgi piemērot EKL 81. un 82. pantu (redakcijā pēc grozījumiem – LESD 101. un 102. pants) (34). Vienlaikus tas veido vienveidīgus konkurences nosacījumus iekšējā tirgū (“level playing field”) (35) un palielina tiesisko noteiktību attiecīgajiem uzņēmumiem (36). Expedia pamatoti norādīja uz šo apstākli kā uz pietiekami nozīmīgu.
38. Regulas Nr. 1/2003 sistēmā ieenkurotā Komisijas vadošā loma Eiropas konkurences politikas attīstībā (37) zaudētu savu spēku, ja dalībvalstu iestādes un tiesas vienkārši ignorētu Komisijas paziņojumu konkurences politikas jomā. No visām dalībvalstīm uzliktā lojālas sadarbības pienākuma (EKL 10. pants, redakcijā pēc grozījumiem – LESD 4. panta 3. punkts) (38) izriet, ka valsts iestādēm un tiesām, īstenojot Regulā Nr. 1/2003 paredzētās pilnvaras, ir pienācīgi jāņem vērā Komisijas paziņojumi konkurences politikas jomā – piemēram, de minimis paziņojums (39).
39. Tādējādi, pat ja valsts konkurences iestādēm un tiesām, izvērtējot uzņēmumu vienošanās konkurences tiesību jomā, no Komisijas de minimis paziņojuma neizriet nekādi saistoši pienākumi, šīm iestādēm un tiesām tomēr ir jāizvērtē Komisijas šajā paziņojumā izteiktais viedoklis par to, vai konkurences ierobežojumi ir ievērojami, un, ja tās izvēlas atkāpties no šā viedokļa, ir jānorāda pamatojums, ko varētu pārbaudīt tiesas (40).
40. No minētā noteikti izriet, ka principā valsts konkurences iestādēm un tiesām nav pilnībā aizliegts uzsākt procesu pret nolīgumiem, kuros nav sasniegti Komisijas definētie de minimis tirgus daļu sliekšņi.
41. Proti, pirmkārt, tirgus daļas ir tikai viens no dažādajiem kvantitatīvajiem un kvalitatīvajiem kritērijiem, atbilstoši kuriem var noteikt, vai runa ir par vienošanos uzņēmumu starpā, kas ievērojami ierobežo konkurenci, vai nē. Kā pamatoti norādījusi Itālijas valdība, papildus attiecīgo uzņēmumu tirgus daļām ir jāņem vērā arī saimnieciskais un tiesiskais konteksts, kurā tika noslēgta attiecīgā vienošanās (41).
42. Otrkārt, attiecīgajām iestādēm un tiesām ir jāspēj efektīvi reaģēt uz dažādos dalībvalstu tirgos pastāvošajām valsts vai reģionālā sliekšņa problēmām konkurences jomā. Turklāt Francijas konkurences iestāde tiesvedībā Tiesā pamatoti norādīja, ka konkurences iestāžu administratīvajās praksēs var pastāvēt objektīvas atšķirības, pat ja visas šīs iestādes ietilpst Eiropas Konkurences tīklā (42) un tām ir cieši jāsadarbojas (43).
43. Līdz ar to valsts konkurences iestādes un tiesas drīkst brīvi – arī tad, ja nav sasniegtas de minimis paziņojumā noteiktie sliekšņi, – vērsties pret uzņēmumu nolīgumiem, ja tās kārtīgi izvērtē Komisijas attiecīgajā paziņojumā sniegtās norādes un ja – šajā gadījumā – citi kritēriji, nevis attiecīgo uzņēmumu tirgus daļas, liek secināt, ka konkurence tika ievērojami ierobežota.
C – De minimis tirgus daļu sliekšņu neņemšana vērā, izvērtējot uzņēmumu nolīgumus, kuriem ir pret konkurenci vērsts mērķis
44. Vēl ir jāpārbauda, kāda nozīme ir tirgus daļu sliekšņiem, kas kā vadlīnijas ir noteiktas de minimis paziņojumā valsts iestādēm un tiesām, ja runa ir par uzņēmumu nolīgumiem ar pret konkurenci vērstu mērķi. Proti, atbilstoši iesniedzējtiesas norādēm ir konstatēts, ka strīdīgajiem nolīgumiem starp Expedia un SNCF ir pret konkurenci vērsts mērķis (44), lai arī Expedia, Francijas valdība un Komisija Tiesā izteica šaubas šajā ziņā.
45. Ņemot vērā minēto, ir jānoskaidro, vai atbilstoši de minimis paziņojumam var uzskatīt, ka konkurence tika ievērojami ierobežota, ja, lai arī netika sasnigti Komisijas noteiktie de minimis tirgus daļu sliekšņi, tomēr pastāvēja pret konkurenci vērsts mērķis. Kā tostarp tika noskaidrots tiesas sēdē, Tiesas judikatūras par šo jautājumu skaidrojums būtu īpaši lietderīgs.
46. Vispirms ir jānorāda, ka tas, ka tāds Komisijas paziņojums kā de minimis paziņojums nav juridiski saistošs, netraucē Tiesai sniegt savu interpretāciju saistībā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, kurš iesniegts saskaņā ar LESD 267. panta 1. punkta b) apakšpunktu (45).
47. De minimis paziņojuma saturs ir balstīts uz Tiesas judikatūru, saskaņā ar kuru aizliegto vienošanos aizliegums atbilstoši EKL 81. pantam (redakcijā pēc grozījumiem – LESD 101. pants) attiecas tikai uz ievērojamiem konkurences ierobežojumiem (46). Šo pamatnoteikumu Tiesa attiecināja gan uz uzņēmumu nolīgumiem ar pret konkurenci vērstiem mērķiem, gan uz šādiem nolīgumiem ar pret konkurenci vērstām sekām (47). Citādi formulējot, prasība, lai ierobežošana būtu ievērojama, principā attiecas gan uz konkurences ierobežojumiem, kas bija rīcības mērķis, gan uz tiem, kas bija rīcības sekas.
48. Tomēr tas nenozīmē, ka jautājums par ierobežojuma ievērojama rakstura pierādīšanu abos gadījumos ir pakļauts vienādām prasībām. Tieši otrādi, šīs prasības atšķiras atkarībā no tā, vai vienošanās starp uzņēmumiem bija ar pret konkurenci vērstu mērķi, vai tai bija tikai pret konkurenci vērstas sekas.
49. Proti, tikai tad, ja nepastāv pietiekamu norāžu par pret konkurenci vērsta mērķa pastāvēšanu, piemērojot EKL 81. panta 1. punktu, ir jāpierāda, ka konkrētajam nolīgumam bija pret konkurenci vērstas sekas. Turpretī, ja tiek konstatēts, ka attiecīgā nolīguma mērķis bija vērsts pret konkurenci, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru vairs nav jāpierāda, ka nolīgumam bija negatīva ietekme uz konkurenci. Tad pietiek pierādīt, ka šī konkrētā vienošanās spēj traucēt, ierobežot vai izkropļot konkurenci iekšējā tirgū (48).
50. Šīs atšķirīgās pierādījumu prasības ir balstītas uz to, ka konkurences ierobežojumi, kas ir rīcības mērķis, jau pēc savas būtības tiek uzskatītas par konkurences normālai darbībai kaitīgām (49). Nolīgumiem ar pret konkurenci vērstu mērķi neapstrīdami ir sabiedrībai kaitīga iedarbība (50). Tos ir grūti uzskatīt par nenozīmīgiem pārkāpumiem. Tieši otrādi – ir jāpieņem, ka uzņēmumi, kas piedalās nolīgumā ar pret konkurenci vērstu mērķi, paredz sistemātiski un ievērojami ierobežot konkurenci neatkarīgi no tā, cik liela ir tā tirgus daļa un apgrozījums.
51. Komisija savā de minimis paziņojumā nedrīkst noteikt tieši no EKL 81. panta izrietošiem noteikumiem pretējo (51). Turklāt tieši tādēļ de minimis paziņojumā noteikti “būtiski ierobežojumi” ir skaidri izslēgti no tirgus daļu sliekšņu piemērojamības (52). Kā Tiesas sēdē atzina pati Komisija, tajā nav visu nolīgumu ar pret konkurenci vērstu mērķi izsmeļoša uzskaitījuma (53).
52. De minimis tirgus daļu sliekšņu nepiemērojamība nolīgumiem ar pret konkurenci vērstu mērķi ir attaisnota ne tikai no tiesiskā viedokļa, bet arī no konkurences politikas viedokļa: tādi tirgus daļu sliekšņi kā de minimis paziņojumā iekļautie paredzēti tiesiskās noteiktības nodrošināšanai. Tie veido drošības joslu (angļu: “safe harbour”), kurā uzņēmumi, kas noslēguši vienošanos, var nebaidīties pārkāpt aizliegto vienošanos aizliegumu. Šāda veida priekšrocību sniegšana diez vai var nākt par labu uzņēmumiem, kuri noslēdz vienošanos ar pret konkurenci vērstu mērķi. Pretējā gadījumā uzņēmumi, kuru tirgus daļas nesasniedz de minimis paziņojumā noteiktos sliekšņus, tiktu aicināti atteikties no efektīvas konkurences savā starpā un, pārkāpjot iekšējā tirgus pamatprincipus, noslēgt aizliegtas vienošanās. Polijas valdība šo punktu pamatoti uzsvēra kā pietiekami nozīmīgu.
53. Kopumā vēl tikai jāatzīst, ka de minimis paziņojumā noteiktie tirgus daļu sliekšņi nav svarīgi, ja ir jānosaka, vai uzņēmumu nolīgumi ar pret konkurenci vērstu mērķi ievērojami ierobežo konkurenci. Francijas konkurences iestāde, kā arī Francijas, Itālijas un Īrijas valdības pamatoti uzsvēra šo aspektu. Arī Komisija lielā mērā piekrita šim viedoklim Tiesas sēdē.
54. Patiešām, atsevišķos spriedumos Tiesa tāpat ir atzinusi, ka aizliegto vienošanos aizliegums nav piemērojams tādu uzņēmumu nolīgumu gadījumos, kuriem ir pret konkurenci vērsts mērķis, ja šīs vienošanās “tikai nenozīmīgi ietekmē tirgu, ņemot vērā, ka šī tirgus dalībnieki tajā ieņem tikai nenozīmīgu stāvokli” (54). Tomēr šo judikatūru nedrīkst interpretēt tādējādi, ka konkurences ierobežojumu, kas ir rīcības mērķis, ievērojamība ir jāizvērtē, ņemot vērā tirgus daļu sliekšņus un – vēl mazāk – ņemot vērā tādus pašus sliekšņus, kas ir noteikti, lai izvērtētu konkurences ierobežojumu, kas ir rīcības sekas, ievērojamību (55). Šādas interpretācijas dēļ prettiesiski tiktu neievērota pamatatšķirība starp konkurences ierobežojumiem, kas ir rīcības mērķis, un konkurences ierobežojumiem, kas ir rīcības sekas.
55. Turklāt tā var izskaidrot, kādēļ pat lietās, kurās relatīvi nelielas tirgus daļas bija stipri zemākas par šajā lietā izskatāmajiem 10 % “de minimis sliekšņiem”, pati Tiesa nešauboties atzina, ka konkurences ierobežojumi bija ievērojami, ciktāl dalībnieki uzņēmumi ar savu rīcību centās sasniegt pret konkurenci vērstu mērķi (56). Dažos spriedumos Savienības tiesas pat nepieprasīja konkrētas norādes par to, ka konkurence tika ievērojami ierobežota, ja tika konstatēts, ka uzņēmumu nolīgumam ir pret konkurenci vērsts mērķis (57).
56. Ņemot vērā visu iepriekš minēto, ir jāsecina, ka uz pierādījumu par to, ka konkurences ierobežojums, kas ir rīcības mērķis, ir ievērojams, nekādā gadījumā nedrīkst attiecināt stingrākas prasības nekā prasība par ietekmes uz tirdzniecību starp dalībvalstīm ievērojamību, kas iekļauta EKL 81. panta 1. punktā (LESD 101. panta 1. punkts) (58).
57. Tādējādi, ja – kā šajā gadījumā – tiek atzīts, ka uzņēmumu nolīgums ar pret konkurenci vērstu mērķi spēj ievērojami ietekmēt tirdzniecību dalībvalstu starpā (59), ir jāsecina, ka šis nolīgums spēj arī ievērojami traucēt, ierobežot vai izkropļot konkurenci iekšējā tirgū.
VI – Secinājumi
58. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, iesaku Tiesai uz Francijas Cour de cassation iesniegto jautājumu atbildēt šādi:
1) EKL 81. panta 1. punkts un Regulas (EK) Nr. 1/2003 3. panta 2. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka dalībvalsts konkurences iestāde var uzskatīt par konkurencei kaitīgu, kā arī uzsākt procesu un noteikt sankcijas par uzņēmumu vienošanos pat tad, ja nav sasniegti tirgus daļu sliekšņi, ko Eiropas Komisija ir noteikusi savā “de minimis paziņojumā”, ar nosacījumu, ka valsts iestāde šo paziņojumu ir pienācīgi ņēmusi vērā un citādi pierāda, ka ir pieļauta konkurences ierobežošana, kas ir rīcības mērķis, vai konkurences ierobežošana, kas ir rīcības sekas;
2) Komisijas “de minimis paziņojums” ir jāinterpretē tādējādi, ka tajā noteiktajiem tirgus daļu sliekšņiem nav nozīmes, ja ir jānosaka, vai uzņēmumu nolīgumi ar pret konkurenci vērstu mērķi ievērojami ierobežo konkurenci.