FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 21 mars 2013(1)
Mål C‑274/12 P
Telefónica SA
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Statligt stöd – Beslut 2011/5/EG – Spansk lagstiftning om inkomstskatt för juridiska personer – Fysiska och juridiska personers rätt att väcka talan enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF – Regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder – Huruvida ett bolag som faktiskt gynnas av en nationell stödordning, men inte är återbetalningsskyldigt, kan anses personligt berört”
I – Inledning
1. Medlemsstaterna har genom Lissabonfördraget utökat enskildas rätt att väcka talan mot unionsrättsakter. Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF föreskrivs numera även en möjlighet för fysiska och juridiska personer att väcka talan ”mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder”. Förevarande överklagande ger för första gången möjlighet att klarlägga under vilka omständigheter denna nya rätt att väcka talan ska tillämpas beträffande kommissionens beslut i fråga om statligt stöd.
2. Dessutom krävs återigen en närmare belysning av de av domstolen för snart 50 år sedan uppställda ”Plaumann-kriterierna”, vilka avser rekvisitet personligen berörd i samband med den traditionella rätten att väcka talan enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Förevarande mål avser en särskild situation i vilken ett bolag som faktiskt gynnas av en nationell skatterättslig bestämmelse har ifrågasatt ett negativt beslut om statligt stöd från kommissionen, fastän bolaget har medgetts skydd för berättigade förväntningar och fått behålla de förmåner som det har erhållit enligt de skatterättsliga bestämmelserna.
II – Bakgrund till tvisten
3. I artikel 12.5 i den spanska lagen om inkomstskatt för juridiska personer i dess lydelse av den 5 mars 2004 (nedan kallad stödordningen) föreskrevs att ett så kallat mervärde uppkom på vissa villkor vid förvärv av ett aktieinnehav i ett utländskt bolag, vilket kunde avskrivas i upp till tjugo år. Det värde som kunde avskrivas motsvarade skillnaden mellan kostnaderna för förvärvet av aktieinnehavet och marknadsvärdet på tillgångarna hos det företag i vilket aktieinnehavet har förvärvats. Avskrivningarna medförde en skatteminskning för förvärvaren.
4. Kommissionen ansåg att dessa bestämmelser utgjorde ett statligt stöd, eftersom de inte var tillämpliga vid förvärv av ett aktieinnehav i ett inhemskt bolag och sålunda var selektiva, och inledde att formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG. Detta beslut offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 21 december 2007.
5. Efter att förfarandet avslutats meddelade kommissionen beslut 2011/5/EG(2) (nedan kallat det omtvistade beslutet). I artikel 1 i nämnda beslut föreskrivs i relevanta delar följande:
”1. ... [S]tödordning[en] är oförenlig med den gemensamma marknaden i den del som avser stöd till mottagare för förvärv inom gemenskapen.
(2) De skattesänkningar som mottagare har beviljats ... som uppfyller de relevanta villkoren för stödordningen senast den 21 december 2007 ... får emellertid fortsätta att tillämpas under hela den avskrivningsperiod som fastställs i stödordningen.
…”
6. Enligt artikel 4.1 i det omtvistade beslutet ska Konungariket Spanien återkräva stödet, såvida inte villkoren i artikel 1.2 i beslutet är uppfyllda. Enligt artikel 6.2 i beslutet ska Konungariket Spanien hålla kommissionen underrättad ”om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra detta beslut”.
7. Telefónica SA (nedan kallat Telefónica) hade utnyttjat stödordningen vid två förvärv av aktieinnehav, i båda fallen före den tidpunkt som nämns i punkt 1.2 i det omtvistade beslutet. Trots detta väckte bolaget talan mot kommissionen den 21 maj 2010 och yrkade att artikel 1.1 i det omtvistade beslutet skulle upphävas.
8. Tribunalen avvisade talan i mål T‑228/10 genom beslut av den 21 mars 2012 (nedan kallat det överklagade beslutet), vilket delgavs Telefónica den 23 mars 2012. I motiveringen uppgav tribunalen att det omtvistade beslutet varken personligen berör Telefónica i den mening som avses i det andra alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF eller kan anses utgöra en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i det tredje alternativet i denna bestämmelse.
III – Förfarandet vid domstolen
9. Den 1 juni 2012 överklagade Telefónica tribunalens beslut. Telefónica har yrkat att domstolen ska
– ogiltigförklara det överklagade beslutet,
– bifalla talan i mål T‑228/10 och återförvisa målet till tribunalen för prövning av huruvida talan är välgrundad,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i första och andra instans.
10. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet,
– förplikta Telefónica att ersätta rättegångskostnaderna.
11. Överklagandet har handlagts skriftligen, och muntlig förhandling vid domstolen har ägt rum den 4 februari 2013.
IV – Bedömning
12. Telefónica har gjort gällande att tribunalen har åsidosatt unionsrätten och har till stöd för sin talan åberopat tre rättsliga grunder.
13. Den första rättsliga grunden avser rätten till en effektiv domstolsprövning och den andra och den tredje grunden rör rätten att väcka talan enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Medan den andra rättsliga grunden avser den allmänna rätten att väcka talan mot åtgärder från bland annat kommissionen, avser den tredje rättsliga grunden den särskilda rätten att väcka talan mot regleringsakter. Jag kommer, på grund av principen om lex specialis, att pröva de rättsliga grunderna i omvänd ordning.
A – Den särskilda rätten att väcka talan avseende regleringsakter (den tredje rättsliga grunden)
14. Telefónica har med sin tredje rättsliga grund gjort gällande att tribunalen inte har beaktat de rättsliga krav som ställs för att en rätt att väcka talan ska anses föreligga enligt det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF. I enlighet med detta alternativ får klaganden väcka talan mot regleringsakter som direkt berör denne och som inte medför genomförandeåtgärder.
15. Tribunalen har i punkterna 43–45 i det överklagade beslutet påpekat att det saknar betydelse huruvida det omtvistade beslutet utgör en regleringsakt, eftersom det i vart fall medför genomförandeåtgärder. Mot denna bakgrund är det redan från början uteslutet med en rätt att väcka talan enligt det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
16. Eftersom domstolen eventuellt även kan ersätta domskälen i det överklagade beslutet,(3) finner jag det motiverat att utöver prövningen av frågan huruvida tribunalen har gjort en riktig tolkning av rekvisitet genomförandeåtgärder även nedan pröva samtliga villkor som avser rätten att väcka talan enligt det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
1. Regleringsakt
17. För att Telefónica ska kunna härleda en rätt att väcka talan ur det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF måste kommissionens omtvistade beslut utgöra en regleringsakt.
18. Såsom jag redan har visat tidigare utgör alla rättsakter med allmän giltighet regleringsakter, dock med undantag för lagstiftningsakter i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF.(4) Detta kan även omfatta ett beslut(5) enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF, särskilt när det inte är riktat till särskilda adressater.(6)
19. Det omtvistade beslutet, vilket meddelades medan artikel 249 fjärde stycket EG fortfarande var tillämplig, utgör inte någon lagstiftningsakt, eftersom det inte har meddelats i ett lagstiftningsförfarande.
20. Det ska sålunda prövas huruvida det har allmän giltighet.
21. Enligt den definition som används i rättspraxis är det fråga om en åtgärd med allmän giltighet om den är tillämplig på objektivt fastställda situationer och innebär rättsliga verkningar för allmänt och abstrakt angivna personkategorier.(7)
22. Den omständigheten att det omtvistade beslutet endast är riktat till en särskild adressat, enligt artikel 7 i beslutet, närmare bestämt Konungariket Spanien, talar främst mot att dessa villkor är uppfyllda. Kommissionen anser inte att ett sådant beslut kan ha allmän giltighet, eftersom det enbart är bindande för adressaten.
23. Det ska inledningsvis klargöras att frågan huruvida en rättsakt är bindande inte kan likställas med dess allmänna giltighet. Såväl i artikel 249.2 EG som i artikel 288 andra stycket FEUF görs skillnad mellan förordningars allmänna giltighet och frågan i vilken utsträckning de är bindande.
24. För kommissionens synsätt talar emellertid att domstolen med avseende på artikel 173 andra stycket i EEG‑fördraget upprepade gånger har fastställt att det avgörande kriteriet för att skilja mellan en normgivningsakt och ett beslut i den mening som avses i artikel 189 i EEG‑fördraget är huruvida den aktuella åtgärden har allmän giltighet.(8) Domstolen ansåg sålunda att det kännetecknande rekvisitet för ett beslut just är att det inte har någon allmän giltighet.(9)
25. Beslut som, i likhet med det aktuella omtvistade beslutet, riktar sig till en eller flera medlemsstater skiljer sig dock från andra beslut. Varje medlemsstat återspeglar nämligen även en nationell rättsordning. Beslut som riktar sig till en medlemsstat är dessutom bindande för alla organ i denna medlemsstat, inbegripet domstolarna.(10) Beslut som riktar sig till en medlemsstat kan sålunda, fastän de enbart har en enda adressat, påverka en nationell rättsordning och på detta sätt få allmän giltighet. Detta framgår även av den rättspraxis enligt vilken berörda personer kan åberopa bestämmelser i ett beslut som enbart riktar sig till en medlemsstat.(11) Det är således inte överraskande att domstolen i enskilda fall även har funnit att sådana beslut kan anses ha allmän giltighet.(12)
26. Enligt fast rättspraxis utgör ett beslut från kommissionen som det här aktuella, genom vilket en stödordning förbjuds, för de eventuella förmånstagarna dessutom en åtgärd med allmän giltighet som är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets.(13) För företag som eventuellt kan komma i fråga för den aktuella stödordningen utgör kommissionens beslut till sin karaktär sålunda en åtgärd med ”allmän giltighet”.(14)
27. Ett förbud mot en stödordning vänder sig sålunda visserligen enbart till den aktuella medlemsstaten. Samtidigt påverkas även den nationella rättsordningen av beslutet. På grund av kommissionens beslut får stödordningen nämligen inte längre tillämpas av några statliga myndigheter. Härigenom uppkommer även rättsverkningar för samtliga personer som omfattas av stödordningen. Om stödordningen i sig sålunda är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets, gäller samma sak för beslutet från kommissionen enligt vilka stödordningen förbjuds.
28. De spanska bestämmelser om inkomstskatt för juridiska personer som delvis har förbjudits genom det omtvistade beslutet var tillämpliga på objektivt bestämda situationer med avseende på förvärv av aktieinnehav inom unionen samt på skattskyldiga som allmän och abstrakt angiven personkrets. Åtminstone i den mån det i det omtvistade beslutet har fastställts att stödordningen delvis är oförenlig med den gemensamma marknaden, ska den sålunda anses ha allmän giltighet.
29. Telefónica har endast överklagat beslutet i detta avseende. Bolagets talan rör sålunda en regleringsakt i den mening som avses i det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
2. Regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder
30. För att det ska föreligga en rätt att väcka talan i enlighet med det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF krävs det vidare att den rättsakt mot vilken talan har väckts inte medför genomförandeåtgärder.
31. Tribunalen slog i punkterna 43–45 i det överklagade beslutet fast att detta villkor inte är uppfyllt. Det framgår nämligen redan av artikel 6.2 i det omtvistade beslutet att återkrav av stödet kräver genomförandeåtgärder. Dessutom kräver även fastställandet att stödordningen är oförenlig med den gemensamma marknaden i sig ett genomförande, i synnerhet i form av nekande av de skatteförmåner som föreskrivs i denna ordning.
32. Telefónica har i detta avseende uppgett att fastställandet att en stödordning är oförenlig med den gemensamma marknaden har direkt effekt och inte kräver några genomförandeåtgärder. Tribunalen gjorde en felaktig rättslig bedömning när den i det omtvistade beslutet utgick från att beslutet medför genomförandeåtgärder enbart för att sådana åtgärder är nödvändiga för återkrav av stödet. Detta återkrav har nämligen underordnad betydelse jämfört med förbudet av stödordningen genom fastställandet att den är oförenlig med den gemensamma marknaden, vilket utgör det huvudsakliga föremålet för beslutet.
33. Mot denna bakgrund ska det inledningsvis fastställas att prövningen av huruvida den rättsakt mot vilken talan har väckts medför genomförandeåtgärder visserligen ska rätta sig efter föremålet för talan. Föremålet för talan avser endast fastställelsen att stödordningen är oförenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 1.1 i det omtvistade beslutet och inte det återkrav av stödet som föreskrivs i artikel 4.1. Sålunda ska det nedan enbart utredas huruvida fastställandet att stödordningen delvis är oförenlig med den gemensamma marknaden medför stödåtgärder i den mening som avses i det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
34. Samtidigt är det inte redan från början uteslutet att ett återkrav av stöd utgör en genomförandeåtgärd för fastställandet av dess oförenlighet med den gemensamma marknaden. Detta beror på tolkningen av rekvisiten beträffande rätten att väcka talan.
a) Ordalydelse
35. Det är mot bakgrund av ordalydelsen i det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF svårt att företa en sådan tolkning.
36. I likhet med parterna i förevarande mål skulle man kunna anta att genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF enbart betecknar tillämpningen av rättsakten i det enskilda fallet. Mot en sådan tolkning talar emellertid att begreppet genomförandeåtgärd även används i artikel 311 fjärde stycket första meningen FEUF och där just betecknar en förordning som i enlighet med artikel 288 andra stycket första meningen FEUF har allmän giltighet. Ytterligare en annan betydelse återfinns i den franska språkversionen av FEUF, i vilken begreppet ”mésures d’exécution” dessutom används i artikel 299 fjärde stycket andra meningen FEUF och där betecknar verkställighetsåtgärder, det vill säga en rättsakts faktiska genomförande.
37. Denna bild blir ännu mer oklar vad gäller frågan när en regleringsakt ”medför” sådana genomförandeåtgärder. Enligt ordalydelsen i den tyska och den engelska(15) språkversionen av artikel 263 fjärde stycket FEUF beskrivs en logisk eller tidsmässig följd. Rättsakten medför (senare) genomförandeåtgärder. En rättsakt medför emellertid alltid genomförandeåtgärder av rättslig eller faktisk karaktär vid dess tillämpning i det enskilda fallet såsom vid ett exekutionsförfarande. Endast en rättsakt som saknar tillämpningsområde skulle sålunda aldrig medföra genomförandeåtgärder.
38. Dessutom kan ordalydelsen i den franska språkversionen(16) av artikel 263 fjärde stycket FEUF även tolkas så, att rättsakten inte får innehålla några genomförandeåtgärder. En jämförbar tysk formulering kan hittas i förarbetena.(17) Det skulle emellertid vara ologiskt om talan inte skulle kunna väckas mot just en rättsakt som redan innehåller genomförandeåtgärder och sålunda inte kräver några sådana åtgärder.
b) Förarbeten
39. Mot denna bakgrund kan innebörden av rekvisitet genomförandeåtgärder enbart fastställas med hjälp av förarbetena till det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
40. Såsom jag redan har angett i ett annat sammanhang hade det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF sin upprinnelse i utkastet till fördraget om upprättande av en konstitution för Europa från Europeiska konventet.(18) Genom tillägget om ”genomförandebestämmelser” skulle utvidgningen av rätten att väcka talan begränsas till de fall i vilka en enskild ”först måste bryta mot lagen för att kunna väcka talan vid domstol”(19). Denna tanke har framförts av generaladvokaten Jacobs i förslaget till avgörande i målet Unión de Pequeños Agricultores mot rådet. Generaladvokaten fann inte att kravet på rätt till domstolsprövning var uppfyllt om en enskild enbart kan ifrågasätta en unionsrättsakt i nationell domstol genom att överträda den och anföra dess ogiltighet till sitt försvar i ett brottmål eller en civilrättslig tvist.(20)
41. Mot bakgrund av det erkända syftet(21) med det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska villkoren med avseende på genomförandeåtgärder till en regleringsakt, vilket samtliga parter i förevarande mål samstämmigt har förespråkat, tolkas så, att denna akt har omedelbar verkan för enskilda utan att genomförandeåtgärder är nödvändiga.(22) En sådan utgångspunkt att genomförandeåtgärder är nödvändiga är förenlig med syftet med rätten att väcka talan. Enbart om regleringsakten i sig medför slutgiltig rättsverkan för den enskilde är det påkallat med ett direkt rättsligt skydd.
42. Det ska i detta hänseende skiljas mellan en rättsakts abstrakta och konkreta rättsverkningar. Såsom angetts ovan inbegriper definitionen av en rättsakt med allmän giltighet att den medför rättsliga verkningar för allmänt och abstrakt angivna personkategorier.(23) Sådana abstrakta rättsliga verkningar som uppkommer för att en rättsnorm är tillämplig kan emellertid inte medföra en presumtion att rättsakten inte längre kräver några genomförandeåtgärder. Annars skulle det ytterligare kravet att en regleringsakt inte får medföra genomförandeåtgärder helt sakna betydelse. De rättsliga verkningar som ska fastställas i detta avseende måste därför vara så konkreta att de inte kräver någon individualisering med avseende på enskilda personer. De rättsliga verkningarna för varje enskild måste med andra ord i sig slutgiltigt fastställas i regleringsakten.
c) Frågan huruvida genomförandeåtgärder var nödvändiga för det omtvistade beslutet
43. Medan parterna förefaller eniga i teorin, är de däremot oense om huruvida det aktuella omtvistade beslutet kräver genomförandeåtgärder.
44. Kommissionen anser att det omtvistade beslutet kräver genomförandeåtgärder, eftersom det enbart är bindande för adressaten, Konungariket Spanien. Detta gäller särskilt vad avser återkrav av stödet för vilket krävs att Spanien antar ytterligare rättsakter.
45. Telefónica har däremot gjort gällande att det omtvistade beslutet har direkt effekt i flera avseenden. Dessa effekter påverkar inte enbart Konungariket Spanien. Det förbud med direkt effekt mot stödordningen som föreskrivs i artikel 1.1 hindrar även de som faktiskt eller eventuellt kan erhålla stöd från ett fortsatt direkt utnyttjande av stödordningen.
46. Inledningsvis ska det i motsats till vad som anges i motiveringen av det överklagade beslutet och i motsats till kommissionens uppfattning fastställas att ett återkrav av stödet inte utgör någon nödvändig genomförandeåtgärd för fastställandet att stödordningen delvis är oförenlig med den gemensamma marknaden i artikel 1.1 i det omtvistade beslutet. Ett sådant fastställande utgör visserligen ett nödvändigt – eller ”logiskt”(24) – villkor för återkrav av stödet. Såsom emellertid framgår av artikel 14.1 i förordning (EG) nr 659/1999(25) och av den situation i vilken Telefónica befinner sig utgör återkravet inte någon nödvändig följd av fastställandet av oförenligheten, utan baserar sig på ett separat beslut från kommissionen. Kravet i artikel 4.1 i det omtvistade beslutet, enligt vilket Spanien ska återkräva visst stöd, utgör sålunda en självständig del av beslutet, för vilken kravet på genomförande saknar betydelse i förevarande mål, eftersom denna del inte har överklagats.
47. Sålunda är det enbart avgörande för frågan om huruvida Telefónica har rätt att väcka talan huruvida genomförandeåtgärder som sådana är nödvändiga för fastställandet att stödordningen delvis är oförenlig med den gemensamma marknaden.
48. Mot denna bakgrund är Telefónicas argument att fastställandet medför direkta konkreta rättsliga verkningar visserligen helt riktigt. Detta är emellertid enbart fallet i förhållande till den medlemsstat till vilken beslutet är riktat. Som kommissionen har påpekat är detta beslut enligt artikel 249 fjärde stycket FEUF inte bindande med avseende på andra personer.
49. Såsom visats ovan medför ett beslut som enbart riktas till en medlemsstat emellertid även att den nationella rättsordningen påverkas.(26) Genom att stödordningen inte får tillämpas uppkommer i detta hänseende även rättsliga verkningar för de personer på vilka stödordningen är tillämplig. Därför måste frågan huruvida genomförandeåtgärder är nödvändiga även prövas med avseende på deras verkningar.
50. Det ska i detta avseende fastställas att det inte föreligger någon sådan konkret och slutlig rättslig verkan för stödordningens förmånstagare. I artikel 1.1 i det omtvistade beslutet föreskrivs nämligen inte vilka verkningar det medför för de respektive skattskyldiga att stödordningen inte är tillämplig. Dessa verkningar framgår först av ett taxeringsbeslut, eftersom den omständigheten att stödordningen inte får tillämpas i sig varken medför något förbud eller någon skyldighet för de skattskyldiga. Dessutom får den omständigheten att stödordningen inte får tillämpas inte likadana följder för resultatet av taxeringen för samtliga de personer på vilka denna ordning är tillämpliga. Först och främst måste det över huvud taget ha förelegat ett förvärv av ett aktieinnehav. Dessutom skiljer sig dess konkreta verkningar för varje objektivt berörd person beroende på omfattningen av det mervärde som bildas enligt stödordningen och omfattningen av det överskott eller underskott som i övrigt ska fastställas.
51. Sålunda krävs det en individualisering för de skattskyldiga genom ett taxeringsbeslut av de rättsliga verkningar som uppkommer på grund av att stödordningen inte får tillämpas. Följaktligen utgör taxeringsbeslutet en genomförandeåtgärd som artikel 1.1 i det omtvistade beslutet ”medför” i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
52. I detta avseende kan det inte anses avgörande huruvida det är fråga om en genomförandeåtgärd från unionen eller, såsom i förevarande mål, från en medlemsstat. Det rättsliga skyddet grundas, i likhet med unionens förvaltningssystem, på ett samarbete mellan å ena sidan unionens institutioner, organ och byråer, och å andra sidan medlemsstaterna.
53. Den omständigheten att stödordningen delvis inte får tillämpas utgör inte heller något förbud som de skattskyldiga skulle kunna åsidosätta och därefter åläggas sanktioner. I rättstekniskt hänseende medför det förhållandet att stödordningen inte får tillämpas att möjligheten att utnyttja en skatteförmån upphävs. Det framgår inte varför det inte skulle vara möjligt för skattskyldiga eller skäligen kunna krävas av dessa, att de i sin skattedeklaration gör gällande en avskrivning i enlighet med stödordningen och väcker talan mot ett taxeringsbeslut i vilket denna begäran avslås. Den nationella domstolen kan på så sätt indirekt pröva huruvida artikel 1.1 i det omtvistade beslutet är lagenligt och eventuellt hänskjuta en tolkningsfråga till EU-domstolen beträffande dess giltighet i enlighet med artikel 267 FEUF.
54. I detta avseende saknar det betydelse att Telefónica på grund av den osäkra situationen har avstått från att göra gällande att stödordningen ska tillämpas. Bolaget har visserligen uppgett att det av försiktighetsskäl redan efter den dag som fastställts som gräns för berättigade förväntningar enligt artikel 1.2 i det omtvistade beslutet har utformat två förvärv av aktieinnehav så, att stödordningen ändå inte skulle ha varit tillämplig, vilket innebär att en indirekt prövning inte hade varit möjlig. Detta resultat har emellertid enbart uppkommit genom bolagets bedömning av sannolikheten att det omtvistade beslutet är giltigt och det tillvägagångssätt som det har valt och inte genom att det saknas en direkt möjlighet att väcka talan vid domstolen. Även om det hade förelegat en sådan möjlighet att väcka talan skulle det inte ha medfört någon rättssäkerhet för Telefónica när bolaget förvärvade aktieinnehaven.
55. Jag delar således tribunalens bedömning i punkt 44 i det överklagade beslutet att ett nekande av den skatteförmån som föreskrivs i stödordningen utgör en genomförandeåtgärd avseende det omtvistade beslutet.
56. Artikel 1.1 i det omtvistade beslutet medför sålunda genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Telefónicas talan riktar sig följaktligen inte mot en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder.
3. Slutsats i denna del
57. Telefónica har inte någon rätt att direkt väcka talan enligt det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF, eftersom artikel 1.1 i det omtvistade beslutet visserligen utgör en regleringsakt, men denna dock medför genomförandeåtgärder. Talan kan sålunda inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
4. Frågan huruvida Telefónica är direkt berört
58. För det fall att domstolen skulle dra en annan slutsats i detta avseende, ska jag för att fastställa huruvida Telefónica har rätt att väcka talan enligt det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF även pröva huruvida bolaget är direkt berört av artikel 1.1 i det omtvistade beslutet.
59. Eftersom det inte föreligger någon anledning att tolka rekvisitet direkt berörd annorlunda här än i det andra alternativet i nämnda artikel,(27) ska klaganden enligt fast rättspraxis anses direkt berörd om den ifrågasatta unionsåtgärden har direkt inverkan på dennes rättsliga ställning och dessutom inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen, utan att några mellankommande regler tillämpas.(28)
60. Förutsättningen för detta andra villkor är att den rättsakt mot vilken talan har väckts inte kräver genomförande. Detta är emellertid inte fallet vad gäller en rättsakt som inte medför genomförandeåtgärder. Sådana rättsakter har alltid automatisk verkan och deras rättsliga verkan framgår endast av unionslagstiftningen.
61. Sålunda är med avseende på det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF enbart frågan av betydelse huruvida den rättsakt mot vilken talan har väckts direkt påverkar klagandens rättsliga ställning. Därigenom upprättas ett samband till den konkreta klaganden. De båda första rekvisiten avser nämligen den rättsakt mot vilken talan har väckts utan hänsyn till klagandens situation. Om det inte skulle tillkomma några andra rekvisit skulle emellertid var och en kunna väcka talan mot en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder, oberoende av huruvida vederbörande över huvud taget omfattas av rättsaktens tillämpningsområde. Kravet på att klaganden ska vara direkt berörd har sålunda liksom i det andra alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF i syfte att utesluta allmän talerätt.
62. Om en sådan rättsakt är tillämplig på klaganden, har den nödvändigtvis även direkt effekt på honom. Detta är fallet vad gäller Telefónica om bolaget faller under tillämpningsområdet för den stödordning som inte får tillämpas enligt artikel 1.1 i det omtvistade beslutet. Eftersom bolaget är skyldigt att erlägga inkomstskatt för juridiska personer i Konungariket Spanien skulle det även vara direkt berört, förutsatt att domstolen finner att beslutet utgör en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder.
B – Den allmänna rätten att väcka talan mot sådana åtgärder (andra grunden för talan)
63. Med sin andra grund för talan hävdar Telefónica att tribunalen felaktigt har tillämpat rättspraxis beträffande upptagande till sakprövning av överklaganden av beslut gällande statligt stöd enligt det andra alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Enligt detta alternativ kan var och en väcka talan mot varje åtgärd från kommissionen som visserligen inte är riktad till denne men som emellertid direkt och personligen berör vederbörande.
64. Tribunalen fann att Telefónica inte var personligen berört av det omtvistade beslutet. I punkterna 23–26 i det överklagade beslutet uppgav tribunalen att ett företag enbart kan vara personligen berört av ett beslut från kommissionen genom vilken en stödordning förbjuds om det faktiskt har erhållit stöd enligt denna stödordning och kommissionen har föreskrivit återkrav av stödet. Telefónica har visserligen faktiskt erhållit stöd enligt stödordningen. Emellertid omfattas bolaget i detta avseende av skyddet för berättigade förväntningar enligt artikel 1.2 i det omtvistade beslutet och berörs inte av återkravet av stödet.
65. Det framgår av fast rättspraxis att andra personer än dem som ett beslut är riktat till endast kan göra anspråk på att vara personligen berörda om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer och därigenom berör dem personligen på motsvarande sätt som den som beslutet är riktat till.(29) Såsom jag redan har visat tidigare ska denna rättspraxis även i fortsättningen beaktas med avseende på rätten att väcka talan enligt den ändrade artikel 263 fjärde stycket FEUF.(30)
66. En sådan individualisering av en person har domstolen erkänt vad gäller verkliga mottagare av individuellt beviljat stöd enligt en stödordning där kommissionen har förordnat att stödet ska återkrävas.(31) Domstolen uppgav vidare att förordnandet om återkrav innebär att samtliga mottagare av den berörda ordningen utsätts för risken att de förmåner de mottagit kan komma att återkrävas, och att deras rättsställning således påverkas. Den möjligheten att de förmåner som förklarats rättsstridiga senare inte återkrävs från mottagarna hindrar för övrigt inte att dessa anses vara personligen berörda.(32)
67. Telefónica anser att denna rättspraxis är tillämplig på den situation som bolaget befinner sig i. Fastän bolaget enligt artikel 1.2 i det omtvistade beslutet inte är skyldigt att återbetala stödet föreligger det likväl en risk för återbetalning. Denna risk föreligger för det första om en konkurrent väcker talan mot denna bestämmelse vid domstolen.(33) För det andra föreligger det en risk att tredje man väcker talan på nationell nivå på grund av fastställandet att stödordningen delvis är oförenlig med den gemensamma marknaden.
68. Kommissionen anser att omständigheter som tilldrar sig efter det att det omtvistade beslutet meddelas saknar betydelse för bedömningen av huruvida Telefónica är personligen berört. Detta är särskilt fallet vad avser eventuella domar som rör det omtvistade beslutet.
69. Inledningsvis ska föremålet för talan i förevarande mål även beaktas i samband med prövningen i enlighet med det andra alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Telefónica har enbart väckt talan mot artikel 1.1 i det omtvistade beslutet, i vilken kommissionen slog fast att stödordningen delvis är oförenlig med den gemensamma marknaden. Sålunda måste bolaget anses vara personligt berört av denna bestämmelse.
70. Utan beaktande av kravet på återbetalning av stödet, vilket inte utgör föremål för talan, medför artikel 1.1 i det omtvistade beslutet i första hand enbart att Telefónica inte kan utnyttja stödordningen i framtiden. Enligt fast rättspraxis kan ett företag emellertid i princip inte väcka talan mot ett beslut av kommissionen att förbjuda en stödordning till förmån för en viss sektor om det enbart berörs av detta beslut på grund av att det är verksamt inom sektorn i fråga och eventuellt kan erhålla stöd enligt nämnda stödordning.(34) Telefónica kan sålunda inte anses personligen berört enbart av den anledningen att bolaget eventuellt kan erhålla stöd enligt nämnda stödordning. Det faktum att bolaget i det förflutna har erhållit stöd särskiljer det inte från andra personer som inte kan utnyttja stödet i framtiden.
71. Såvitt Telefónica som faktisk stödmottagare emellertid har gjort gällande att det föreligger en risk att det redan erhållna stödet ska återkrävas, ska det konstateras att en sådan risk i vart fall måste följa av det omtvistade beslutet i sig. Även den rättspraxis till vilken bolaget har hänvisat, enligt vilken det är avgörande att det i sig föreligger en risk för återkrav, avsåg en sådan risk. Det framgick nämligen inte klart av kommissionens beslut huruvida det i det enskilda fallet förelåg ett otillåtet stöd och stödet därför skulle återkrävas.(35)
72. Det framgår emellertid klart av det aktuella omtvistade beslutet att Telefónica inte måste betala tillbaka stödet. Det föreligger sålunda inte någon risk med anledning av det överklagade beslutet, utan enbart för det fallet att det omtvistade beslutet måste ändras på grund av att tredje man väcker talan. Ett sådant nytt beslut kan Telefónica emellertid i förekommande fall bestrida utan att rättskraft från andra mål utgör hinder.
73. Fastställandet i det omtvistade beslutet att stödordningen delvis är oförenlig med den gemensamma marknaden medför inte heller någon risk att bolaget förlorar det erhållna stödet genom att tredje man eventuellt väcker talan på nationell nivå. Kommissionen har i detta hänseende med rätta påpekat att de nationella domstolarna är bundna av det omtvistade beslutet och det skydd för berättigade förväntningar som har beviljats där. Skyddet för berättigade förväntningar i artikel 1.2 i det omtvistade beslutet omfattar även de ytterligare krav som Telefónica uppger att bolaget kan bli föremål för.
74. Mot denna bakgrund delar jag tribunalens bedömning i det överklagade beslutet med att Telefónica inte är personligt berört av artikel 1.1 i det omtvistade beslutet i den mening som avses i det andra alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Talan kan sålunda inte heller bifallas såvitt avser den andra grunden.
C – Frågan huruvida rätten till en effektiv domstolsprövning har åsidosatts (första grunden för talan)
75. Slutligen har Telefónica genom sin första grund för talan gjort gällande att det överklagade beslutet medför ett åsidosättande av bolagets rätt till en effektiv domstolsprövning. Denna rätt följer av artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) samt av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
76. Tribunalen har i punkt 38 i det överklagade beslutet i detta hänseende uppgett att det inte föreligger några omständigheter som hindrar Telefónica från att vid ett förfarande vid en nationell domstol förorda en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF för att på så sätt vid behov ifrågasätta det omtvistade beslutets giltighet.
77. Telefónica anser emellertid inte att en sådan möjlighet är effektiv, eftersom bolaget på detta sätt inte säkerställs en tillgång till unionsdomstolarna. Det är osäkert huruvida det över huvud taget kan uppkomma någon tvist på nationell nivå.(36) Dessutom kan en sådan väg över en begäran om förhandsavgörande, mot bakgrund av den ovisshet som är förknippad med en sådan begäran samt varaktigheten och villkoren för ett sådant förfarande, inte anses likvärdig med en talan enligt artikel 263 FEUF.
78. Jag har i mitt förslag till avgörande i mål C‑583/11 P redan utförligt förklarat att rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan, med beaktande av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen, inte kräver någon direkt möjlighet att väcka talan mot lagstiftningsakter.(37) Samma sak gäller för det här omtvistade beslutet med allmän giltighet. Rättsskyddssystemet i fördragen, som grundas på unionsdomstolarna och de nationella domstolarna, erbjuder även i detta fall ett effektivt rättsligt skydd genom en indirekt invändning.(38)
79. Vad avser rätten till ett effektivt rättsmedel skulle det visserligen inte kunna anses vara tillräckligt om en enskild först måste handla rättsstridigt och utstå en påföljande sanktion för att i samband med överklagandet av sanktionen kunna låta pröva huruvida en rättsakt är lagenlig.(39) En sådan situation föreligger emellertid inte i förevarande mål.(40)
80. Eftersom det omtvistade beslutet sålunda varken innebär ett åsidosättande av artikel 47 i stadgan eller av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen, kan talan inte heller bifallas såvitt avser den första grunden.
D – Huruvida det föreligger ett berättigat intresse av att få saken prövad
81. Överklagandet ska ogillas, eftersom de tre grunder som Telefónica har gjort gällande inte kan vinna bifall. För det fall att domstolen emellertid skulle finna att det föreligger en rätt att väcka talan enligt det andra eller det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF ska jag dock även pröva huruvida Telefónica har ett berättigat intresse.
82. Kommissionen hade vid förfarandet vid tribunalen även motiverat sin invändning om rättegångshinder med att Telefónica saknade ett berättigat intresse. Tribunalen lämnade denna fråga öppen i punkt 46 i det överklagade beslutet.
83. Kommissionen har i förevarande förfarande åter hävdat att det saknas ett berättigat intresse med avseende på talan och har begärt att domstolen ska fastställa beslutet, i förekommande fall med ersättande av skälen.
84. Telefónica har genmält att bolaget har ett rättsligt intresse av att artikel 1.1 i det omtvistade beslutet upphävs. Därigenom skulle risken undanröjas att bolaget genom fastställandet att stödordningen är oförenlig med den gemensamma marknaden åsamkas nackdelar genom ett eventuellt upphävande av dess skydd för berättigade förväntningar. Dessutom skulle bolaget i framtiden åter kunna utnyttja stödordningen. Konungariket Spanien har med anledning av det omtvistade beslutet visserligen numera avskaffat denna ordning. Ett upphävande av artikel 1.1 i nämnda beslut skulle emellertid medföra en möjlighet att återinföra nämnda ordning eller att göra gällande skadeståndsanspråk gentemot den spanska staten.
85. En talan kan endast tas upp till sakprövning om klaganden med avseende på föremålet för talan har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Detta förutsätter att utgången av talan kan medföra en fördel för den som väckt den.(41)
86. Enligt min mening kan det inte ställas alltför höga krav vad gäller fastställandet av en sådan fördel. Detta är särskilt fallet om de restriktiva villkoren i det andra eller det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF redan är uppfyllda, vilket jag utgår från vid denna subsidiära prövning. Kravet på ett berättigat intresse syftar till att skydda samtliga parter i ett förfarande från en tvist som inte kan medföra någon fördel för klaganden. Detta är emellertid inte fallet i förevarande mål.
87. Visserligen kan jag inte se att det föreligger någon fördel vad avser de förvärv av aktieinnehav som redan avslutats för vilka Telefónica enligt artikel 1.2 i det omtvistade beslutet har medgetts skydd för berättigade förväntningar. Bolagets rättsliga ställning skulle i detta avseende inte ändras genom ett upphävande av artikel 1.1(42) mot vilken talan har väckts. En annan ståndpunkt skulle emellertid intas om domstolen, med motiveringen att Telefónica på grund av det omtvistade beslutet löper risk för återkrav, skulle finna att det enbart föreligger en rätt att väcka talan i enlighet med det andra alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
88. I vart fall skulle talan kunna medföra en fördel för Telefónica, eftersom det vid ett upphävande av artikel 1.1 i det omtvistade beslutet inte längre föreligger något förbud i den spanska rättsordningen mot en tillämpning av den för bolaget förmånliga stödordningen.
89. Telefónica ska sålunda anses ha ett berättigat intresse av att väcka talan. Sålunda kan talan tas upp till sakprövning för det fall att domstolen skulle finna att bolaget har en rätt att väcka talan enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Det överklagade beslutet kan sålunda inte vidhållas genom ersättande av skälen med motiveringen att Telefónica saknar ett berättigat intresse av att få talan prövad. Tvärtom skulle överklagandet vara välgrundat och det överklagade beslutet upphävas.
E – Sammanfattning
90. Eftersom inte någon av de grunder som Telefónica har gjort gällande enligt min mening kan vinna bifall, ska överklagandet ogillas i enlighet med kommissionens yrkande.
V – Rättegångskostnader
91. Enligt artikel 184 andra stycket i rättegångsreglerna ska domstolen, när överklagandet ogillas, besluta om rättegångskostnaderna. Telefónica ska således, i egenskap av tappande part, enligt artikel 138 första stycket jämförd med artikel 184 första stycket i rättegångsreglerna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, eftersom kommissionen har yrkat detta.
VI – Förslag till avgörande
92. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen beslutar följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Telefónica ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.