OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 10 stycznia 2013 r.(1)
Sprawa C‑443/11
F.P. Jeltes
M.A. Peeters
J.G.J. Arnold
przeciwko
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Rechtbank Amsterdam (Niderlandy)]
Zabezpieczenie społeczne pracowników migrujących – Artykuł 45 TFUE – Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 – Artykuł 71 – Atypowy całkowicie bezrobotny pracownik przygraniczny– Prawo do świadczenia w państwie członkowskim miejsca zamieszkania – Odmowa wypłaty przez państwo ostatniego miejsca zatrudnienia – Rozporządzenie (WE) nr 883/2004 – Artykuł 65 – Znaczenie wyroku w sprawie Miethe – Przepisy przejściowe – Artykuł 87 ust. 8 – Pojęcie „sytuacji niezmienionej”
1. Pod rządami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie(2) Trybunał orzekł, że atypowi pracownicy przygraniczni o statusie całkowicie bezrobotnych mogą uzyskać prawo do świadczeń z tytułu bezrobocia albo w państwie zamieszkania, albo w państwie ostatniego zatrudnienia(3). Do Trybunału skierowano obecnie pytanie, czy takie rozwiązanie rozwinięte w orzecznictwie powinno nadal być stosowane pod rządami rozporządzenia (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego(4). Do Trybunału wniesiono również o orzeczenie w przedmiocie zgodności [z prawem] warunku zamieszkania wymaganego przez państwo ostatniego miejsca zatrudnienia. Wreszcie ma on orzec w przedmiocie systemu przejściowego obowiązującego w zakresie świadczeń z tytułu bezrobocia między rozporządzeniem nr 1408/71 i rozporządzeniem nr 883/2004.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Rozporządzenie nr 1408/71
2. Artykuł 71 rozporządzenia nr 1408/71 jest jedynym artykułem sekcji 3 poświęconej bezrobotnym, którzy w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkiwali na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe. Stanowi on, co następuje:
„1. Bezrobotny pracownik najemny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkiwał na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe, korzysta ze świadczeń zgodnie z następującymi przepisami:
a) […]
ii) Pracownik przygraniczny bezrobotny w pełnym wymiarze korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym zamieszkuje, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swojego ostatniego zatrudnienia; świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania i na jej koszt;
b)
i) Pracownik najemny, niebędący pracownikiem przygranicznym, bezrobotny w niepełnym wymiarze lub w pewnych odstępach czasu lub bezrobotny w pełnym wymiarze, który pozostaje w dyspozycji swojego pracodawcy lub służb zatrudnienia na terytorium państwa właściwego, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, tak jak gdyby zamieszkiwał na jego terytorium; świadczenia te udzielane są przez instytucję właściwą;
ii) Pracownik najemny, niebędący pracownikiem przygranicznym, bezrobotny w pełnym wymiarze i który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa członkowskiego, gdzie zamieszkuje, lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, tak jak gdyby był tam ostatnio zatrudniony; świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania i na jej koszt. Jednakże, jeżeli taki pracownik najemny uzyskał prawo do korzystania ze świadczeń udzielanych na koszt instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu ostatnio podlegał, korzysta ze świadczeń zgodnie z przepisami art. 69. Korzystanie ze świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa, w którym zamieszkuje, zostaje zawieszone na okres, przez który bezrobotny może ubiegać się, zgodnie z przepisami art. 69, o świadczenia na podstawie ustawodawstwa, któremu ostatnio podlegał.
2. Tak długo, jak bezrobotny ma prawo do świadczeń na podstawie przepisów ust. 1 lit. a) [ppkt] (i) lub lit. b) [ppkt] (i), nie może ubiegać się o świadczenia na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkuje”.
2. Rozporządzenie nr 883/2004
3. Rozporządzenie nr 883/2004 dokonało modernizacji i uproszczenia zasad zawartych w rozporządzeniu nr 1408/71(5).
4. Motyw 32 rozporządzenia nr 883/2004 stwierdza, że „[a]by popierać mobilność pracowników, szczególnie stosowne jest ułatwienie poszukiwania zatrudnienia w różnych państwach członkowskich; niezbędne jest wobec tego zapewnienie ściślejszej i bardziej skutecznej koordynacji między systemami ubezpieczeń na wypadek bezrobocia a służbami zatrudnienia wszystkich państw członkowskich”.
5. Artykuł 1 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że pracownik przygraniczny oznacza „każdą osobę wykonującą pracę najemną lub na własny rachunek w państwie członkowskim, która zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego, gdzie co do zasady powraca każdego dnia lub co najmniej raz w tygodniu”.
6. Artykuł 7 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że „[o] ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia pieniężne należne na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich lub na podstawie niniejszego rozporządzenia, nie podlegają jakimkolwiek obniżkom, zmianom, zawieszaniu, wstrzymywaniu lub konfiskacie z powodu tego, że beneficjent lub członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się instytucja odpowiedzialna za ich wypłacanie […]”.
7. Artykuł 63 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że „[d]o celów stosowania przepisów niniejszego rozdziału, przepisy art. 7 mają zastosowanie wyłącznie w przypadkach przewidzianych przez art. 64 i 65 oraz w określonych w tych artykułach granicach”.
8. Artykuł 65 ust. 1–6 rozporządzenia nr 883/2004 poświęconego sytuacji bezrobotnych, którzy zamieszkiwali w państwie członkowskim innym niż państwo właściwe, brzmi następująco:
„1. Bezrobotny częściowo lub w pewnych odstępach czasu, który, w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż właściwe państwo członkowskie, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia właściwego państwa członkowskiego. Korzysta on ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem właściwego państwa członkowskiego, tak jak gdyby zamieszkiwał na terytorium tego państwa. Świadczenia te udzielane są przez instytucję właściwego państwa członkowskiego.
2. Całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania. Bez uszczerbku dla przepisów art. 64 całkowicie bezrobotny może, dodatkowo, pozostawać w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa, w którym wykonywał swą ostatnią pracę najemną lub pracę na własny rachunek.
Bezrobotny, niebędący pracownikiem przygranicznym, który nie powraca do państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania, oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu podlegał ostatnio.
3. Bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze, rejestruje się jako poszukujący pracy w urzędach zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania, podporządkowuje się organizowanej przez nie procedurze kontrolnej oraz przestrzega warunków określonych na podstawie ustawodawstwa tego państwa członkowskiego. Jeżeli decyduje się on także na rejestrację jako poszukujący pracy w państwie członkowskim, w którym wykonywał swą ostatnią pracę najemną lub pracę na własny rachunek, przestrzega on zobowiązań mających zastosowanie w tym państwie.
[…]
5. a) Bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenia zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania.
b) Jednakże pracownik niebędący pracownikiem przygranicznym, który korzysta ze świadczeń na koszt instytucji państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu ostatnio podlegał, korzysta przede wszystkim, po powrocie do państwa, w którym ma miejsce zamieszkania, ze świadczeń zgodnie z przepisami art. 64, przy czym korzystanie ze świadczeń zgodnie z lit. a) zostaje zawieszone na okres, przez który bezrobotny korzysta ze świadczeń na podstawie ustawodawstwa, któremu ostatnio podlegał.
6. Świadczenia udzielane przez instytucję miejsca zamieszkania zgodnie z ust. 5 udzielane są nadal na jej koszt. Jednak, z zastrzeżeniem ust. 7, instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu bezrobotny ostatnio podlegał, zwraca instytucji miejsca zamieszkania pełną kwotę świadczeń wypłaconych przez tę pierwszą instytucję w ciągu pierwszych trzech miesięcy […]”.
9. Tytuł VI rozporządzenia nr 883/2004, zawierający art. 87–91, określa przepisy przejściowe i końcowe.
10. Artykuł 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004 w brzmieniu zmienionym przez art. 1 ust. 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r.(6) stanowi, że „[j]eżeli w wyniku zastosowania przepisów niniejszego rozporządzenia osoba podlega ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż państwo określone zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia (EWG) nr 1408/71, to ustawodawstwo to ma zastosowanie tak długo, jak długo dana sytuacja pozostaje niezmieniona, w każdym przypadku zaś nie dłużej niż przez okres 10 lat od dnia rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia, o ile zainteresowany nie przedłoży wniosku o podleganie ustawodawstwu mającemu zastosowanie na mocy przepisów niniejszego rozporządzenia. Wniosek taki składa się w terminie trzech miesięcy od dnia rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia do instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na mocy niniejszego rozporządzenia, jeżeli zainteresowany ma podlegać ustawodawstwu tego państwa członkowskiego od dnia rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia […]”.
11. Artykuł 89 rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 90 i 91 rzeczonego rozporządzenia przewiduje, że rozporządzenie nr 883/2004 stosuje się od daty wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego i że od tego samego dnia rozporządzenie nr 1408/71 zostaje uchylone.
3. Rozporządzenie (WE) nr 987/2009
12. Artykuł 56 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia nr 883/2004(7)ma następujące brzmienie:
„W przypadku gdy ustawodawstwo mające zastosowanie w zainteresowanych państwach członkowskich wymaga od bezrobotnego spełnienia pewnych obowiązków lub podjęcia pewnych działań związanych z poszukiwaniem pracy, pierwszeństwo mają obowiązki lub podejmowane przez bezrobotnego działania związane z poszukiwaniem pracy w państwie członkowskim zamieszkania.
Niespełnienie przez bezrobotnego wszystkich obowiązków lub niepodjęcie wszystkich działań związanych z poszukiwaniem pracy w państwie członkowskim, w którym ostatnio wykonywał pracę, nie wpływa na świadczenia przyznawane w państwie członkowskim miejsca zamieszkania”.
13. Artykuł 97 rozporządzenia nr 987/2009 stanowi, że rzeczone rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 maja 2010 r.
4. Rozporządzenie (EWG) nr 1612/68
14. Artykuł 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty(8) ma następujące brzmienie:
„1. Pracownik, będący obywatelem państwa członkowskiego, nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego ze względu na swą przynależność państwową traktowany odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia i, jeżeli straci pracę, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia.
2. Pracownik korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi”.
B – Prawo niderlandzkie
15. Na podstawie Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid (ustawy z dnia 6 listopada 1986 r. w sprawie ubezpieczenia pracowników od finansowych konsekwencji bezrobocia, zwanej dalej „ustawą w sprawie bezrobocia”) pracownicy, którzy nie są rezydentami ani nie przebywają ze względów innych niż wakacyjne w Niderlandach, są pozbawieni prawa do świadczeń(9). Prawo do świadczeń ustaje w momencie, gdy pracownik nie jest już bezrobotny lub gdy nie spełnia już wymogu zamieszkania(10). Ustawa w sprawie bezrobocia przewiduje również, że jeżeli prawo do świadczenia ustaje i w następstwie okoliczności, która powoduje ustanie prawa, przestaje istnieć, wspomniane prawo do świadczeń jest wznawiane, zostaje przywrócone, o ile nie powstało nowe prawo do świadczeń na podstawie przepisów ustawy o bezrobociu(11).
II – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
16. F.P. Jeltes, J.G.J. Arnold i M.A. Peeters, skarżący w postępowaniu głównym, są wszyscy troje obywatelami niderlandzkimi.
17. F.P. Jeltes mieszka w Belgii. Pracował jako pracownik najemny w Niderlandach do dnia 30 lipca 2010 r., a następnie był bezrobotny przez pewien okres, w trakcie którego, w dniu 2 sierpnia 2010 r., złożył wniosek do właściwego organu niderlandzkiego, Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (zarząduu instytutu zarządzania ubezpieczeniami pracowników najemnych, zwanego dalej „UWV”), zmierzający do uzyskania świadczenia z tytułu bezrobocia na podstawie niderlandzkiej ustawy o bezrobociu. UWV odmówił przyznania mu świadczenia, twierdząc, że wniosek powinien był zostać złożony w państwie miejsca zamieszkania zgodnie z art. 65 rozporządzenia nr 883/2004.
18. M.A. Peeters również zamieszkuje w Belgii i również pracowała w Niderlandach. W konsekwencji utracenia przez nią zatrudnienia przyznano jej świadczenie z tytułu bezrobocia ze skutkiem od dnia 1 maja 2009 r. W dniu 26 kwietnia 2010 r. M.A. Peeters ponownie podjęła pracę najemną. W tej sytuacji UWV zaprzestał wypłaty tego świadczenia, informując jednocześnie M.A. Peeters, że jeśli ponownie utraci zatrudnienie przed dniem 25 października 2010 r., może domagać się kontynuowania wypłaty świadczenia z tytułu bezrobocia. M.A. Peeters, zwolniona po upływie okresu próbnego, złożyła taki wniosek w dniu 18 maja 2010 r. UWV go oddalił, ponieważ, jego zdaniem, status bezrobotnej powinien być przedmiotem nowej oceny i, biorąc pod uwagę fakt, że wniosek M.A. Peeters został złożony po dniu 1 maja 2010 r., należy zastosować art. 65 rozporządzenia nr 883/2004.
19. Natomiast J.G.J. Arnold zamieszkuje w Niemczech i pracował w Niderlandach, zanim utracił zatrudnienie i rozpoczął korzystanie od dnia 2 lutego 2009 r. ze świadczenia z tytułu bezrobocia wypłacanego przez UWV. W marcu 2009 r. J.G.J. Arnold wznowił działalność zawodową w charakterze osoby prowadzącej działalność na własny rachunek. W dniu 6 kwietnia 2009 r. UWV zaprzestał wypłaty świadczenia, jednocześnie informując J.G.J. Arnolda o tym, iż gdyby zupełnie zaprzestał pracy w charakterze osoby prowadzącej działalność na własny rachunek przed dniem 30 sierpnia 2011 r., może domagać się kontynuowania wypłaty świadczenia z tytułu bezrobocia. W dniu 1 czerwca 2010 r., gdy ponownie został bezrobotnym w wyniku zakończeniu swojej działalności, J.G.J. Arnold złożył taki wniosek do UWV, który wniosek ten oddalił, uznając, że jako iż złożenie wniosku nastąpiło po zakończeniu działalności, co miało miejsce po dniu 1 maja 2010 r., wniosek powinien był po tym terminie zostać złożony organom kraju miejsca jego zamieszkania i że do J.G.J. Arnolda nie stosuje się przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu nr 883/2004.
20. Powyższe trzy decyzje odmowne UWV zostały oparte na art. 65 rozporządzenia nr 883/2004, który wskazuje państwo miejsca zamieszkania jako państwo właściwe w zakresie przyznania świadczenia całkowicie bezrobotnym pracownikom przygranicznym. Skarżący w postępowaniu krajowym zakwestionowali rzeczone decyzje przed sądem odsyłającym.
21. Ich skargi są oparte przede wszystkim na fakcie, że jako iż wszyscy oni są atypowymi pracownikami przygranicznymi, UWV powinien był ich zdaniem zastosować rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Miethe i że prawo wyboru pomiędzy państwem członkowskim miejsca zamieszkania (Belgia lub Niemcy) a państwem członkowskim ostatniego miejsca zatrudnienia (Niderlandy) w celu ustalenia państwa członkowskiego przyznającego świadczenia z tytułu bezrobocia powinno nadal istnieć pod rządami rozporządzenia nr 883/2004.
22. Mając zatem do czynienia z trudnością dotyczącą wykładni prawa Unii, Rechtbank Amsterdam postanowił zawiesić postępowanie i w postanowieniu odsyłającym, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 29 sierpnia 2011 r., zwrócić się do niego na podstawie art. 267 TFUE z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy w świetle rozporządzenia nr 883/2004 obowiązuje nadal uzupełniająca treść wydanego w okresie obowiązywania rozporządzenia nr 1408/71 wyroku w sprawie Miethe, mianowicie przysługujące atypowym pracownikom przygranicznym prawo wyboru państwa członkowskiego, w którym zgłaszają się do dyspozycji służb zatrudnienia i z którego otrzymują w związku z tym świadczenie z tytułu bezrobocia, ponieważ ich szanse na ponowne podjęcie pracy są największe w państwie członkowskim, które wybiorą? Czy też art. 65 rozporządzenia nr 883/2004, traktowany jako całość, gwarantuje w dostatecznym stopniu, że całkowicie bezrobotni pracownicy przygraniczni otrzymują świadczenia na warunkach, które z punktu widzenia poszukiwania przez nich pracy są najkorzystniejsze, i wyrok w sprawie Miethe utracił swój dodatkowy walor?
2) Czy prawo Unii, w tym przypadku art. 45 TFUE lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, stoją na przeszkodzie decyzji państwa członkowskiego odmawiającej całkowicie bezrobotnemu pracownikowi migrującemu (przygranicznemu) – który był w tym państwie ostatnio zatrudniony i co do którego, biorąc pod uwagę istniejące więzi społeczne i rodzinne, można przyjąć, że to w tym państwie ma najlepsze szanse na ponowne podjęcie pracy – świadczenia z tytułu bezrobocia na podstawie przepisów prawnych tego państwa tylko dlatego, że zamieszkuje on w innym państwie członkowskim?
3) Jak, przy uwzględnieniu art. 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004, art. 17 Karty praw podstawowych [Unii Europejskiej] oraz zasady pewności prawa, brzmi odpowiedź na powyżej sformułowane pytanie, jeżeli takiemu pracownikowi już przed wejściem w życia rozporządzenia nr 883/2004 zostało przyznane świadczenie z tytułu bezrobocia na podstawie prawa byłego państwa miejsca zatrudnienia i maksymalny okres poboru oraz termin [wz]nowienia prawa do świadczenia jeszcze w tym momencie nie upłynęły (a wypłata świadczenia została wstrzymana, ponieważ bezrobotny podjął nowe zatrudnienie)?
4) Czy odpowiedź na pytanie drugie uzyskuje inną treść, gdy danemu bezrobotnemu pracownikowi przygranicznemu zapewniono, że może wystąpić z wnioskiem o [wz]nowienie swojego prawa do świadczenia w przypadku, gdyby po podjęciu nowego zatrudnienia znów stał się bezrobotny i odnośne informacje okazały się, na skutek niejasności w praktyce wykonawczej, nieprawidłowe lub niejednoznaczne?”.
III – Postępowanie przed Trybunałem
23. M.A. Peeters, UWV, rządy niderlandzki, czeski, duński i niemiecki oraz Komisja Europejska przedłożyły Trybunałowi uwagi na piśmie.
24. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 24 października 2012 r., swoje uwagi przedstawiły ustnie UWV, rządy niderlandzki, czeski, duński i niemiecki oraz Komisja.
IV – Analiza prawna
A – W przedmiocie pytania pierwszego
25. W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie rozwinięte w orzecznictwie, przyjęte w sprawie Miethe nadal obowiązuje pod rządami rozporządzenia nr 883/2004. Zanim możliwe będzie udzielenie odpowiedzi na to pytanie, konieczna jest bardziej szczegółowa analiza tego wyroku.
1. Wyrok w sprawie Miethe i jego ratio decidendi
26. W ww. sprawie Miethe sąd odsyłający zwrócił się o wykładnię przepisów art. 71 rozporządzenia nr 1408/71. Artykuł ten, określający, które państwo członkowskie jest właściwe do celów wypłacania świadczeń z tytułu bezrobocia, zasadniczo przewidywał dwie sytuacje.
27. Po pierwsze, całkowicie bezrobotny pracownik przygraniczny powinien był korzystać ze świadczeń wyłącznie w państwie członkowskim, w którym zamieszkiwał, „tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swojego ostatniego zatrudnienia”(12). Po drugie, całkowicie bezrobotny inny niż pracownik przygraniczny oddawał się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa członkowskiego swojego miejsca zamieszkania, które to państwo powinno było, co do zasady, wypłacić mu świadczenia z tytułu bezrobocia „tak jak gdyby był tam ostatnio zatrudniony”, ale rzeczony pracownik mógł również uzyskać prawo do świadczeń w państwie członkowskim swojego ostatniego miejsca zatrudnienia(13). W takim przypadku wypłata świadczeń w państwie członkowskim miejsca zamieszkania była zawieszana.
28. W sprawie Miethe pytanie zadane Trybunałowi dotyczyło tego, czy całkowicie bezrobotny pracownik przygraniczny, który zachował szczególnie ścisłe więzi zawodowe i osobiste z państwem członkowskim ostatniego miejsca zatrudnienia, powinien być postrzegany jako znajdujący się w pierwszej sytuacji (prawo do świadczeń powstawałoby wówczas wyłącznie w państwie członkowskim miejsca zamieszkania), czy w drugiej (prawo do świadczeń powstawałoby wówczas zarówno w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, jak i w państwie członkowskim ostatniego miejsca zatrudnienia).
29. Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał, po pierwsze, przypomniał, że art. 71 rozporządzenia nr 1408/71 realizował cel w postaci „zapewnienia pracownikowi migrującemu możliwości korzystania ze świadczeń z tytułu bezrobocia w warunkach najbardziej korzystnych dla poszukiwania nowego zatrudnienia”, ponieważ świadczenia te obejmują „nie tylko zasiłki świadczone w pieniądzu, ale również pomoc w przekwalifikowaniu, jaką służby zatrudnienia świadczą pracownikom, którzy oddali się do ich dyspozycji”(14). Trybunał wywnioskował na tej podstawie, że ustanawiając zasadę, zgodnie z którą w przypadku pracownika przygranicznego prawo do korzystania ze świadczeń powinno przysługiwać w państwie miejsca zamieszkania, prawodawca Unii w ten sposób „założył w sposób dorozumiany, że taki pracownik korzysta w tym państwie z najbardziej korzystnych warunków poszukiwania nowego zatrudnienia”(15).
30. Jednakże Trybunał orzekł jednocześnie, że zamierzony cel może być osiągnięty tylko wtedy, gdy całkowicie bezrobotny pracownik przygraniczny „wyjątkowo zachował w państwie ostatniego miejsca zatrudnienia więzi osobiste i zawodowe tego rodzaju, że to właśnie w tym państwie ma on największe szanse na reintegrację zawodową”(16) i że w takim przypadku rzeczony pracownik powinien być postrzegany jako pracownik inny niż pracownik przygraniczny należący do zakresu stosowania art. 71 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1408/71. Trybunał doszedł do wniosku, że do sądu odsyłającego należało „ustalenie, czy pracownik, który zamieszkuje w państwie innym, niż państwo miejsca zatrudnienia, jednak zachował w tym ostatnim państwie największe szanse na reintegrację zawodową i powinien w rezultacie zostać objęty zakresem stosowania art. 71 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71”(17).
31. Z ww. wyroku w sprawie Miethe wynika zatem bardzo jasno, że ratio rozwiązania przyjętego w ten sposób przez Trybunał, niemalże wbrew samemu brzmieniu art. 71 rozporządzenia nr 1408/71, opierało się wyłącznie na chęci zapewnienia odnośnemu pracownikowi najbardziej korzystnych warunków powrotu do zatrudnienia. Należy również zauważyć, że istniejąca w tym przypadku możliwość zwrócenia się do państwa członkowskiego ostatniego miejsca zatrudnienia w celu ubiegania się o wypłatę świadczeń z tytułu bezrobocia została zatem stworzona wyłącznie dla kategorii tzw. „atypowych pracowników przygranicznych”, z uwagi na szczególnie ścisłe więzi osobiste i zawodowe, które zachowali z państwem członkowskim ostatniego miejsca zatrudnienia. Najprawdopodobniej Trybunał poczuł się uprawniony do wykroczenia poza brzmienie rozporządzenia z uwagi na fakt, że rzeczywiście opierało się ono na domniemaniu, zgodnie z którym najbardziej korzystne warunki reintegracji zawodowej istnieją w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, które to domniemanie należało uznać za wzruszalne, przynajmniej w przywołanych powyżej wyjątkowych przypadkach. Należy wreszcie dodać, że fakt, iż w rozporządzeniu nr 1408/71 państwo wypłacające świadczenia musiało być koniecznie tym samym państwem członkowskim, w którym pracownik powinien zarejestrować się w celu uzyskania pomocy świadczonej przez służby zatrudnienia, skłonił Trybunał do uznania, iż w przypadku takich atypowych pracowników przygranicznych cel reintegracji zawodowej byłoby łatwiej osiągnąć, gdyby pracownicy ci mogli zarejestrować się u służb zatrudnienia państwa ostatniego miejsca zatrudnienia, co wymagało zatem również ustalenia właściwości tego państwa do wypłaty świadczeń.
2. Oczywista wola prawodawcy Unii dotycząca zaprzestania stosowania wyjątku ustanowionego w wyroku w sprawie Miethe
32. Kwestia podniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zatem tego, czy ratio decidendi, które już wyjaśniłem, może uzasadniać utrzymanie tego wyjątku pod rządami rozporządzenia nr 883/2004.
33. Należy na wstępie stwierdzić, że prawodawca unijny nie postanowił wyraźnie wprowadzić rozwiązania przyjętego przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Miethe, i to pomimo tego, że motyw 21 rozporządzenia nr 883/2004 powołuje się na orzecznictwo Trybunału, wskazując w ten sposób, że ustawodawca był zupełnie świadomy jego stanowiska w tej dziedzinie. Artykuł 65 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że całkowicie bezrobotny pracownik przygraniczny korzysta ze świadczeń w państwie członkowskim miejsca zamieszkania. Odnośnie do wypłaty świadczeń ustawodawca ani nie dał pracownikowi przygranicznemu prawa wyboru, ani nie ustanowił szczególnych przepisów dla kategorii atypowych pracowników przygranicznych, uwzględniając linię orzecznictwa Miethe.
34. Przepis ten jest ponadto oparty na logice radykalnie przeciwstawnej temu, co zaproponowała Komisja w pierwotnym projekcie rozporządzenia. Otóż zgodnie z art. 51 rzeczonego projektu pracownik zamieszkujący w państwie innym niż państwo właściwe, który oddał się do dyspozycji służb zatrudnienia państwa miejsca zamieszkania, powinien bowiem zostać objęty świadczeniami udzielanymi przez państwo właściwe(18). Zatem ustawodawca z pełną świadomością podtrzymał zasadę, zgodnie z którą to państwo miejsca zamieszkania powinno udzielać świadczeń z tytułu bezrobocia pracownikom przygranicznym.
35. Wprowadzona innowacja polega mianowicie na czym innym. Artykuł 65 dokonał rozdzielenia pomiędzy państwem członkowskim dokonującym wypłaty świadczeń i państwem członkowskim, w którym pracownik może zarejestrować się u służb zatrudnienia. Mówiąc dokładniej: art. 65 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że pracownik przygraniczny pozostaje „w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania” i „może, dodatkowo, pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia państwa, w którym wykonywał swą ostatnią pracę najemną lub pracę na własny rachunek”.
36. Nawet jeśli można by rozważać stwierdzenie, że ustawodawca, chociaż nie przejął w sposób wyraźny rozwiązania przyjętego w sprawie Miethe, to również nie odrzucił go wyraźnie w brzmieniu art. 65 rozporządzenia nr 883/2004, to należy w każdym razie interpretować to rozporządzenie w świetle rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 987/2009, które stanowi jego rozporządzenie wykonawcze. W wyniku lektury motywu 13 tego rozporządzenia wykonawczego należy stwierdzić, że chociaż „[p]racownicy przygraniczni, którzy stali się bezrobotnymi w pełnym wymiarze, mogą pozostawać [do] dyspozycji służb zatrudnienia zarówno w państwie, w którym mają miejsce zamieszkania, jak i w państwie członkowskim, w którym ostatnio byli zatrudnieni[, j]ednakże powinni oni być uprawnieni do świadczeń jedynie w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania”(19).
37. Jest szczególnie interesujące, że motyw ten został wprowadzony w toku procedury prawodawczej na wniosek Parlamentu Europejskiego, który uznał, że takie wyjaśnienie eliminuje „wszelkie nieporozumienia co do zasadności stosowania wyroku w sprawie Miethe”(20). Jest zatem oczywiste, że prawodawca Unii nie przewidywał, iż rozwiązanie przyjęte w sprawie Miethe będzie mogło nadal obowiązywać pod rządami rozporządzenia nr 883/2004.
38. Pomimo tego Trybunał mógłby przezwyciężyć ten oczywisty brak woli prawodawcy, gdyby był przekonany, że przepisy rozporządzenia nr 883/2004 nie są w stanie osiągnąć wyznaczonego celu w postaci zapewnienia warunków najbardziej korzystnych dla reintegracji zawodowej pracownika przygranicznego.
39. Tymczasem, jeśliby ściśle trzymać się ram normatywnych wyznaczonych przez rozporządzenie podstawowe (rozporządzenie nr 883/2004) oraz przez rozporządzenie wykonawcze (rozporządzenie nr 987/2009), sytuacja jest następująca: pracownik przygraniczny ma prawo do świadczeń w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, ma obowiązek zarejestrować się u służb zatrudnienia w tym państwie oraz może, jeśli tego pragnie, zarejestrować się również u służb zatrudnienia w państwie ostatniego miejsca zatrudnienia, przy czym przyjmuje się, że pierwszeństwo byłoby jednak udzielone przestrzeganiu zobowiązań, którym pracownik podlega w państwie wypłaty świadczeń, to znaczy w państwie jego miejsca zamieszkania.
40. Czy system taki jest w stanie zagwarantować pracownikom przygranicznym w ogólności i atypowym pracownikom przygranicznym w szczególności – to znaczy, przypominam, tym, którzy zachowali bliskie więzi osobiste i zawodowe w państwie członkowskim ostatniego miejsca zatrudnienia – najbardziej korzystne warunki powrotu do zatrudnienia?
41. Przedstawiciel Komisji, zapytany o to podczas rozprawy, nie był w stanie wykazać, w jaki sposób fakt, że atypowy pracownik przygraniczny pobiera zasiłek dla bezrobotnych wypłacany przez państwo ostatniego miejsca zatrudnienia, jest elementem gwarantującym temu pracownikowi warunki najbardziej korzystne dla jego reintegracji zawodowej, mimo iż przyjęto, że wspomniany pracownik może odtąd zarejestrować się u służb zatrudnienia w państwie ostatniego miejsca zatrudnienia.
42. Dodam, że M.A. Peeters podniosła w swoich uwagach na piśmie, że służby zatrudnienia państwa ostatniego miejsca zatrudnienia są mniej skuteczne, ponieważ są w mniejszym stopniu zainteresowane jej reintegracją zawodową gdyż, dokładnie rzecz ujmując, wypłata świadczeń nie obciąża budżetu tego państwa. Chodzi tu jednak tylko o twierdzenie, które, gdyby zostało udowodnione, stanowiłoby w każdym razie niezgodne z prawem Unii zachowanie dyskryminujące. Nie można jednak uzasadnić utrzymania ww. orzecznictwa Miethe wyłącznie argumentem, że istnieje obawa tego rodzaju zachowania.
43. Ponadto okoliczność, że w przypadku zbiegu zobowiązań pierwszeństwo powinny mieć zobowiązania, którym poszukujący pracy podlega w państwie miejsca zamieszkania, wynika w sposób nieunikniony z faktu, że to właśnie państwo jest zobowiązane do wypłaty świadczeń z tytułu bezrobocia. Niemniej jednak nie przychylam się do tezy, zgodnie z którą stanowi ona przeszkodę dla reintegracji zawodowej w państwie ostatniego miejsca zatrudnienia. Podtrzymuję w istocie zdanie, że zapewniona pracownikowi możliwość zarejestrowania się u służb zatrudnienia dwóch państw członkowskich, daje mu jednoczesny dostęp, w szczególności pod kątem ofert zatrudnienia i kształcenia zawodowego, do rynku pracy dwóch państw członkowskich, zwiększając w ten sposób jego szanse na szybki powrót do zatrudnienia.
44. W tych okolicznościach i z powyższych względów proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pierwsze pytanie zadane przez sąd odsyłający w ten sposób, że na podstawie art. 65 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 883/2004 jedynym państwem właściwym do celów wypłacania świadczeń z tytułu bezrobocia całkowicie bezrobotnym pracownikom przygranicznym, nawet atypowym, jest państwo miejsca zamieszkania.
B – W przedmiocie pytania drugiego
45. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 i art. 45 TFUE stoją na przeszkodzie decyzji odmawiającej wypłaty świadczeń z tytułu bezrobocia, takiej jak wydana przez władze niderlandzkie wobec skarżących w postępowaniu głównym, która to odmowa jest uzasadniona wyłącznie faktem, że skarżący nie spełniają warunku zamieszkania na terytorium niderlandzkim, czego wymagają przepisy krajowe w celu umożliwienia ubiegania się o wypłatę świadczeń z tytułu bezrobocia.
46. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „stwierdzenie, że przepis krajowy może być zgodny z przepisem aktu prawa wtórnego […], nie skutkuje tym, że ów przepis krajowy znajduje się poza zakresem stosowania postanowień traktatu”(21). Ponadto Trybunał orzekł, że „art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 stanowi, w specyficznej dziedzinie przyznawania przywilejów socjalnych, szczególny wyraz zasady równości traktowania ustanowionej w art. 39 ust. 2 WE i należy interpretować go w ten sam sposób co art. 39 ust. 2 WE”(22).
47. Trybunał orzekał już ponadto w przedmiocie sytuacji podobnych do sytuacji zaistniałych w postępowaniu głównym. Pod tym względem to najprawdopodobniej wyrok w sprawie Petersen(23), który, choć został wydany przed wejściem w życie rozporządzenia nr 883/2004, jest najbardziej zbliżony do niniejszej sprawy. Do Trybunału zwrócono się bowiem z pytaniem dotyczącym zgodności z art. 39 WE przepisu prawa austriackiego, uzależniającego przyznanie świadczenia określonego przez Trybunał jako „zasiłek dla bezrobotnych” od spełnienia przez beneficjentów warunku zamieszkania na terytorium danego państwa, i który w związku z tym nie zezwalał na przeniesienie tego świadczenia do innego państwa członkowskiego. W tamtej sprawie skarżący w postępowaniu głównym był obywatelem niemieckim, który po tym, jak wykonywał pracę najemną w Austrii, gdzie zamieszkiwał, stał się bezrobotny. Wniósł zatem do władz austriackich o możliwość skorzystania z zaliczki na poczet zasiłku dla bezrobotnych, czego mu odmówiono, przy czym wspomniany skarżący w międzyczasie przeniósł miejsce swego zamieszkania do Niemiec.
48. Zasadnicza różnica w porównaniu z niniejszą sprawą polega jednakże na tym, że w ww. sprawie Petersen nie było wątpliwości, że państwo członkowskie, które oddaliło wniosek o przyznanie świadczenia będącego przedmiotem sporu, było faktycznie, na podstawie przepisów koordynacyjnych rozporządzenia nr 1408/71, państwem członkowskim właściwym w zakresie wypłaty świadczeń z tytułu bezrobocia. Problemem prawnym, który się przy tym pojawił, było zagadnienie, czy państwo wyznaczone na mocy rozporządzenia nr 1408/71 do wypłaty zasiłków dla bezrobotnych może, w całkowitej zgodzie z prawem pierwotnym, uzależniać wypłatę tych świadczeń od tego, aby zainteresowany zamieszkiwał na jego terytorium.
49. Na tym kończy się więc analogia z tymże wyrokiem w sprawie Petersen, ponieważ skarżący w postępowaniu głównym w niniejszej sprawie są, w sposób oczywisty, objęci zakresem stosowania art. 65 rozporządzenia nr 883/2004, czyli przepisu, który zastąpił art. 71 rozporządzenia nr 1408/71. Tymczasem właśnie na podstawie zasad ustanowionych we wspomnianym art. 65 wydaje się, że państwem zobowiązanym do wypłacania świadczeń pracownikom, takim jak w postępowaniu głównym, jest państwo miejsca zamieszkania.
50. Pytanie – zdecydowanie inne niż to, z którym Trybunał miał do czynienia w kontekście ww. sprawy Petersen – dotyczy zatem tego, czy brak wypłacania przez państwo ostatniego miejsca zatrudnienia tego świadczenia na podstawie przepisów o koordynacji ustanowionych przez prawodawcę Unii jest sprzeczne ze swobodą przepływu takich pracowników, przy czym bezsporne jest, że skarżący w postępowaniu głównym są rzeczywiście objęci zakresem znaczeniowym pojęcia „pracownika” w rozumieniu art. 45 TFUE(24). Zdaniem skarżących w postępowaniu głównym, którzy w ostatecznym rozrachunku podważają samą istotę systemu koordynacji ustanowionego dla pracowników przygranicznych przez rozporządzenie nr 883/2004, jednak bez posuwania się do zakwestionowania jej ważności w świetle prawa pierwotnego, pracownicy niderlandzcy są zniechęcani do korzystania ze swobody przemieszczania się i osiedlenia się na terytorium innego państwa członkowskiego ze względu na to, że w przypadku, gdy uzyskają oni przymiot pracowników przygranicznych, państwem wypłaty świadczeń z tytułu bezrobocia staje się państwo miejsca zamieszkania rzeczonych pracowników. Taka sytuacja stanowi ponadto ich zdaniem dyskryminację w porównaniu z pracownikami niderlandzkimi, którzy pracują i zamieszkują w Niderlandach.
51. Trybunał rzeczywiście orzekł, że „[o] ile przepis prawa krajowego nie jest obiektywnie uzasadniony i nie jest proporcjonalny do realizowanego celu, to należy go uznać za pośrednio dyskryminujący, gdy ze swej natury dotyka on bardziej pracowników migrujących niż pracowników krajowych i w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji”(25). Dodał on, że „[t]ak jest w przypadku warunku zamieszkania uzależniającego przyznanie świadczenia, o którym mowa przed sądem krajowym, łatwiejszego do spełnienia dla pracowników krajowych niż pracowników z innych państw członkowskich, ponieważ to głównie ci ostatni w sytuacji bezrobocia […], są skłonni wyjeżdżać z państwa, w którym byli ostatnio zatrudnieni, i wracać do swoich państw pochodzenia”(26).
52. Jednakże sytuacja przed sądem krajowym w niniejszej sprawie charakteryzuje się tym, że zainteresowani pracownicy już skorzystali ze swobody przemieszczania się, już opuścili terytorium swojego kraju i nie mają zamiaru tam wracać.
53. W celu stwierdzenia istnienia przeszkody lub czynnika zniechęcającego do korzystania ze swobody przemieszczania się, należy w pierwszej kolejności określić wpływ na sytuację pracowników przygranicznych, takich jak w postępowaniu głównym. Tymczasem przyznaję, że mam pewne trudności w wyobrażeniu sobie tego wpływu.
54. Po pierwsze, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że pracownik nie może powoływać się na to, że jego wyjazd powinien być neutralny w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. Chodzi tu o nieuniknioną konsekwencję tego, że art. 48 TFUE(27) przyznaje Unii Europejskiej wyłącznie kompetencję do koordynacji ustawodawstw państw członkowskich w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, a nie do ich harmonizacji. Zatem „materialnoprawne i proceduralne różnice pomiędzy systemami zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich, a więc także te dotyczące praw należących do nich w tych państwach osób, nie są objęte zakresem regulacji”(28) postanowień art. 48 TFUE.
55. Z drugiej strony, skarżący w postępowaniu głównym tak naprawdę nie wykazali rzeczywistej szkody wynikającej z faktu wypłacania świadczeń z tytułu bezrobocia przez państwo członkowskie ich miejsca zamieszkania. Przypominam w tym względzie, że bardzo trudno jest ocenić, który system krajowy jest najbardziej korzystny.
56. W istocie i po pierwsze, z akt sprawy wynika, na przykład, że kwota świadczenia byłaby wyższa w Niderlandach, natomiast okres wypłaty świadczenia byłby dłuższy w Belgii.
57. Po drugie, prawo Unii nie ustanowiło zasady koordynacyjnej, polegającej na zapewnieniu w sposób systematyczny korzystania ze świadczeń o najwyższej wysokości. W najlepszym przypadku należy jedynie zapewnić, żeby uiszczone składki na zabezpieczenie społeczne nie były składkami nieuprawniającymi do świadczenia(29). Trybunał rzeczywiście orzekł, że cel swobodnego przepływu pracowników nie zostałby osiągnięty, „gdyby w wyniku korzystania ze swego prawa do swobodnego przepływu pracownicy musieli utracić uprawnienia do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego, jakie zapewnia im ustawodawstwo państwa członkowskiego, w szczególności, gdy korzyści te stanowią kompensatę opłaconych przez nich składek na ubezpieczenie”(30). Niemniej jednak należy stwierdzić, że skarżący w postępowaniu głównym nie utracili „korzyści z zabezpieczenia społecznego”. Po prostu prawo do otrzymywania świadczeń, które przysługuje im z racji okresów przepracowanych w Niderlandach, jest przenoszone do państwa miejsca zamieszkania i może w każdym czasie ulec wznowieniu w państwie ostatniego miejsca zatrudnienia, jeśli rzeczeni skarżący ponownie się w nim osiedlą. Należy również mieć na względzie fakt, że skarżący w postępowaniu głównym mogą, jeśli tego sobie życzą, skorzystać z usług pośrednictwa pracy państwa ostatniego miejsca zatrudnienia. Ponadto, biorąc pod uwagę szczególny charakter tych składek i systemów zabezpieczenia społecznego w ogólności, żadne rozumowanie o charakterze ściśle rachunkowym nie może być przyjęte(31). Uważam również, iż należy zauważyć, że brak tożsamości pomiędzy państwem członkowskim, które otrzymało składki, i państwem wypłacającym świadczenia jest konsekwencją zaakceptowaną przez państwa członkowskie z powodu wyboru, którego dokonały, ich zdaniem, z korzyścią dla pracowników przygranicznych, który to wybór jest oparty na pewnej koncepcji solidarności(32).
58. Po trzecie, jak słusznie zauważył w swoich uwagach na piśmie rząd niemiecki, wysokość świadczeń z tytułu bezrobocia jest zazwyczaj wyznaczona przez państwa członkowskie, w sposób oczywiście indywidualny, w zależności od kosztów utrzymania w każdym państwie. W związku z tym fakt, że niderlandzkie świadczenia z tytułu bezrobocia są najwyższe, wyjaśnia najwyższy koszt utrzymania w tym państwie członkowskim, którego to kosztu skarżący w postępowaniu głównym nie ponoszą, ponieważ żyją i mieszkają albo w Belgii, albo w Niemczech. Ten podstawowy element odróżnia ich od osób, które pracują i zamieszkują w Niderlandach. Chodzi tu zatem o różne sytuacje, które można traktować odmiennie(33).
59. Traktowanie pracowników przygranicznych jest dostosowane do traktowania rezydentów państwa, w którym są oni osiedleni. Wynika to jasno z wyboru dokonanego przez prawodawcę unijnego, który w ten sposób wprowadza w życie zasadę niedyskryminacji. Równe traktowanie pracowników przygranicznych jest zatem zagwarantowane w państwie zamieszkania, ponieważ art. 65 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że państwo miejsca zamieszkania wypłaca świadczenia z tytułu bezrobocia „tak jak gdyby” pracownicy podlegali jego ustawodawstwu w okresie swojego ostatniego zatrudnienia.
60. Wreszcie decydujące znaczenie dla niniejszej sprawy ma uznanie, że odmowa przez władze niderlandzkie nie prowadzi, jak już wskazałem, do pozbawienia pracowników możliwości korzystania ze świadczenia z tytułu bezrobocia, ale, wręcz przeciwnie, do skierowania ich do państwa miejsca zamieszkania w celu uzyskania takich świadczeń. Skierowanie to wynika ze stosowania zasady koordynacji przyjętej przez prawodawcę unijnego, który najpewniej wspiera w ten sposób swobodny przepływ pracowników i opiera się na przesłance, zgodnie z którą w interesie tych pracowników leży otrzymywanie rzeczonych świadczeń w państwie ich miejsca zamieszkania i od niego.
61. Pragnę jednak wyjaśnić, że jest oczywiste – nawet jeśli nie jest to przedmiotem niniejszego odesłania prejudycjalnego – iż klauzula zamieszkania zawarta w przepisach niderlandzkich nie mogłaby zostać powołana w przypadkach, w których znajdują w szczególności zastosowanie art. 65 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 (przypadek pracownika bezrobotnego częściowo, mieszkającego w państwie innym niż państwo ostatniego miejsca zatrudnienia), czy też art. 65 ust. 5 lit. b) tego rozporządzenia (przypadek pracownika niebędącego pracownikiem przygranicznym, który, po rozpoczęciu otrzymywania świadczenia z tytułu bezrobocia w państwie swojego ostatniego miejsca zatrudnienia, przenosi swoje miejsce zamieszkania do innego państwa)(34).
62. Ponieważ sytuacja skarżących objęta jest zakresem zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 883/2004 i z przyczyn opisanych powyżej, w szczególności w pkt 52 niniejszej opinii, nie wydaje mi się, aby w okolicznościach takich jak te zaistniałe w postępowaniu głównym odmowa wypłaty świadczenia z tytułu bezrobocia przez państwo ostatniego miejsca zatrudnienia pracownikom przygranicznym, którzy mają miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, naruszała zasadę swobody przepływu pracowników, gdy okazuje się, że prawo do świadczenia zostaje przeniesione do państwa miejsca zamieszkania.
C – W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
63. W skierowanych do Trybunału pytaniach trzecim i czwartym sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004, art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zasada pewności prawa lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań mogą prowadzić do powstania obowiązku władz niderlandzkich do wypłaty świadczeń z tytułu bezrobocia skarżącym w postępowaniu głównym.
64. Pragnę sprecyzować na wstępie, że te pytania dotyczą jedynie dwóch spośród skarżących. Przypominam bowiem, że władze niderlandzkie rozpoczęły wypłacanie świadczeń z tytułu bezrobocia na rzecz M.A. Peeters i J.G.J. Arnolda przed wejściem w życie rozporządzenia nr 883/2004, na podstawie ww. orzecznictwa Miethe. W chwili ponownego podjęcia przez tych dwoje pracowników aktywności zawodowej władze te poinformowały ich, że mogliby nadal korzystać z przysługującego im prawa do świadczeń w Niderlandach, jeśli staną się bezrobotnymi przed datą wskazaną przez te władze i przypadającą po dniu 1 maja 2010 r., będącego dniem wejścia w życie rozporządzenia nr 883/2004.
65. Trybunał został zatem, przede wszystkim, poproszony o ustalenie, czy szczególne przepisy przejściowe może znaleźć zastosowanie do pracowników przygranicznych w sytuacji, którą opisałem powyżej. W tym celu musi zostać przeprowadzona pogłębiona analiza przepisów przejściowych rozporządzenia nr 883/2004.
1. Możliwość stosowania art. 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004 do świadczeń z tytułu bezrobocia
66. Jak wynika z art. 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004, co do zasady, „jeżeli w wyniku zastosowania przepisów niniejszego rozporządzenia osoba podlega ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż państwo określone zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia [nr 1408/71], to ustawodawstwo to ma zastosowanie tak długo, jak długo dana sytuacja pozostaje niezmieniona”. Tymczasem zasady koordynacyjne w zakresie świadczeń z tytułu bezrobocia były określone pod rządami dawnego rozporządzenia przez tytuł III, obejmujący „przepisy szczególne dotyczące różnych grup świadczeń”.
67. Ustawodawstwo mające zastosowanie do M.A. Peeters i J.G.J. Arnolda pozostaje, wskutek stosowania przepisów rozporządzenia nr 883/2004, niezmienione(35). Z brzmienia art. 87 ust. 8 wynika, że nie dotyczy on a priori sytuacji takich, jak poddane ocenie Trybunału. Jedynym przepisem przejściowym konkretnie poświęconym świadczeniom z tytułu bezrobocia jest art. 87 ust. 10 rozporządzenia nr 883/2004, który ogranicza się do określenia stosowania ratione temporis art. 65 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia w Luksemburgu. Nie przyczynia się on więc do wyjaśnienia przedmiotowej kwestii.
68. Moim zdaniem istnieje wyjaśnienie dla istnienia tej luki. Przypominam, że w pierwotnym projekcie rozporządzenia Komisja zaproponowała ustanowienie zasady, zgodnie z którą całkowicie bezrobotni pracownicy przygraniczni mieliby korzystać ze świadczeń w państwie ostatniego miejsca zatrudnienia. Ponieważ zasada ta stanowiłaby zmianę w stosunku do rozporządzenia nr 1408/71, Komisja zaproponowała przyjęcie środków przejściowych(36). Jak wiadomo, Rada Unii Europejskiej nie przychyliła się do tej propozycji Komisji, skutkiem czego ostatecznie przyjęto zasadę wypłacania świadczeń z tytułu bezrobocia przez państwo miejsca zamieszkania. Z pewnością prawodawca uznał wprowadzanie przepisów przejściowych w tej dziedzinie za zbędne, uznając, że w tym zakresie zasada pozostaje niezmieniona. Oznaczało to pominięcie przypadku pracowników kwalifikowanych pod rządami rozporządzenia nr 1408/71 jako atypowi pracownicy przygraniczni.
69. Z tych względów wydaje mi się, że należy rozważyć zastosowanie przez analogię art. 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004 w związku z tym, że ustawodawca nie przewidział innych przepisów umożliwiających zapewnienie, przy poszanowaniu praw nabytych, przejścia między rozporządzeniem starym i nowym, kładącym kres stosowanemu dotychczas szczególnemu traktowaniu atypowych pracowników przygranicznych w dziedzinie świadczeń z tytułu bezrobocia. Takie rozwiązanie niesie ze sobą korzyść w postaci dynamicznej wykładni rozporządzenia, jednak bez sprzeciwiania się woli prawodawcy w zakresie zakończenia stosowania wyjątku Miethe.
70. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że w przypadku wszystkich pracowników przygranicznych, kwalifikowanych pod rządami rozporządzenia nr 1408/71 jako atypowi, którzy korzystali ze świadczeń wypłacanych przez państwo ostatniego miejsca zatrudnienia, wypłacanie tych świadczeń miałoby ustać natychmiast w dniu 1 maja 2010 r., bez uprzedzenia.
71. Ustawodawca – moim zdaniem niezamierzenie – pozostawił lukę prawną zarówno w rozporządzeniu podstawowym, jak i w rozporządzeniu wykonawczym, którą to lukę państwa członkowskie niekiedy wypełniły samodzielnie. Rząd niderlandzki mianowicie potwierdził na rozprawie, że stosuje do świadczeń z tytułu bezrobocia przepis przejściowy zawarty w art. 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004 właśnie po to, aby nie stawiać odnośnych pracowników w sytuacji zmiany natychmiastowej, nagłej, a przede wszystkim niepoprzedzonej przygotowaniami(37). Tak więc wspomniane zastosowanie w drodze analogii nie spowodowałoby dodatkowej szkody po stronie państw członkowskich.
2. W przedmiocie pojęcia „sytuacji niezmienionej”
72. Gdy dopuści się możliwość stosowania art. 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004 w zakresie świadczeń z tytułu bezrobocia, pozostaje zbadać, czy sytuacja obojga skarżących w postępowaniu głównym spełnia warunki wymagane przez prawodawcę unijnego. Rzeczony artykuł należy interpretować w ten sposób, że atypowi pracownicy przygraniczni, którzy zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 1408/71 korzystają ze świadczeń z tytułu bezrobocia wypłacanych przez państwo ostatniego miejsca zatrudnienia, mogą nadal z nich korzystać „tak długo, jak długo dana sytuacja pozostaje niezmieniona”.
73. Jakie mogą być powody zmiany?
74. Jest oczywiste, że wznowienie działalności może a priori stanowić zmianę sytuacji w rozumieniu art. 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004, zwłaszcza jeśli chodzi o świadczenia z tytułu bezrobocia(38). Jednakże nie jest ono koniecznie synonimem wygaśnięcia prawa do świadczeń.
75. Wobec braku po stronie Unii kompetencji niezbędnej do harmonizacji warunków, w których powstaje, jest zachowane lub wygasa prawo do świadczenia z tytułu bezrobocia, konieczne jest odesłanie do prawa krajowego. Jednakże państwa członkowskie winny określać te warunki z poszanowaniem prawa Unii.
76. Do sądu odsyłającego należeć będzie zatem zbadanie, czy zgodnie z prawem krajowym wznowienie tymczasowej działalności przez M.A. Peeters i J.G.J. Arnolda stanowi wystarczający powód dla zakończenia wypłaty świadczeń lub, jeśli chodzi tylko o chwilowe przerwanie wypłaty, wspomniana wypłata może zostać wznowiona w przypadku ponownej utraty zatrudnienia w krótkim okresie czasu.
77. Akta sprawy nie zawierają informacji dotyczących prawa krajowego wystarczających do tego, aby Trybunał mógł sobie wyrobić opinię, a ocena końcowa należy w każdym przypadku do sądu krajowego. Pragnę jednak wskazać na fakt, że z deklaracji administracji niderlandzkiej w sposób jednoznaczny wynika, że postrzega ona sytuację skarżących w perspektywie jedynie pewnego okresu czasu i, co za tym idzie, wznowienie określonej działalności zawodowej nie jest wystarczającym powodem dla ostatecznego przerwania wypłaty świadczeń z tytułu bezrobocia, która to wypłata stanowi konkretyzację praw przysługujących im ze względu na okres przepracowany przed wejściem w życie rozporządzenia nr 883/2004. Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że UWV poinformował skarżących, że w przypadku gdy ponownie staną się bezrobotnymi przed upływem ustalonego terminu – co przypadało po wejściu w życie rozporządzenia nr 883/2004 – mogą oni zwrócić się o „kontynuację” lub „wznowienie” wypłaty odnośnego świadczenia.
78. Dla oceny, czy doszło do zmiany sytuacji, to znaczy wystąpienia zdarzenia mogącego powodować utratę prawa do świadczenia z tytułu bezrobocia, z którego bezrobotni mogliby korzystać z racji okresów przepracowanych przed wejściem w życie rozporządzenia nr 883/2004, sąd krajowy powinien również uwzględnić długość okresu, w którym zainteresowani pracownicy faktycznie ponownie prowadzili działalność zawodową. W tym względzie na szczególną uwagę zasługuje sytuacja M.A. Peeters. UWV przyjął bowiem w szczególności, że wznowienie przez nią działalności między dniem 26 kwietnia 2010 r. a dniem 18 maja 2010 r. stanowi zmianę sytuacji skarżącej uzasadniającą odesłanie jej do władz belgijskich. Tymczasem jest oczywiste, że ten bardzo krótki okres pracy – trwający zaledwie trzy tygodnie – nie spowodował powstania po stronie M.A. Peeters nowego prawa do świadczeń.
79. Proponuję zatem, bez potrzeby wcześniejszego badania ewentualnego naruszenia prawa własności, zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, aby Trybunał odpowiedział, że art. 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004 należy interpretować w ten sposób, że normuje on również, przejściowo, przypadki, w których na podstawie przepisów tytułu III rozporządzenia nr 1408/71 całkowicie bezrobotni atypowi pracownicy przygraniczni otrzymywali świadczenia z tytułu bezrobocia w państwie ostatniego miejsca zatrudnienia, podczas gdy rozporządzenie nr 883/2004 wskazuje odtąd w kontekście wypłaty takich świadczeń wyłącznie na państwo miejsca zamieszkania. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy wznowienie działalności zawodowej, w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym, miało skutek w postaci wygaśnięcia praw powstałych w tej dziedzinie ze względu na okresy przepracowane przed wejściem w życie rozporządzenia nr 883/2004.
V – Wnioski
80. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stoję na stanowisku, że Trybunał powinien udzielić następujących odpowiedzi na pytania przedłożone przez Rechtbank Amsterdam:
1) Na podstawie art. 65 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jedynym państwem właściwym do celów wypłacania świadczeń z tytułu bezrobocia całkowicie bezrobotnym pracownikom przygranicznym, nawet atypowym, jest państwo miejsca zamieszkania odnośnych pracowników.
2) Ponieważ sytuacja skarżących objęta jest zakresem zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 883/2004, odmowa wypłaty świadczenia z tytułu bezrobocia przez państwo ostatniego miejsca zatrudnienia pracownikom przygranicznym, którzy mają miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, w okolicznościach takich jak w postępowaniu krajowym, nie narusza zasady swobody przepływu pracowników, gdy okazuje się, że prawo do świadczenia zostaje przeniesione do państwa miejsca zamieszkania.
3) Artykuł 87 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2004 należy interpretować w ten sposób, że normuje on również, przejściowo przypadki, w których na podstawie przepisów tytułu III rozporządzenia nr 1408/71 całkowicie bezrobotni atypowi pracownicy przygraniczni otrzymywali świadczenia z tytułu bezrobocia w państwie ostatniego miejsca zatrudnienia, podczas gdy rozporządzenie nr 883/2004 wskazuje odtąd w kontekście wypłaty takich świadczeń wyłącznie na państwo miejsca zamieszkania. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy wznowienie działalności zawodowej, w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym, miało skutek w postaci wygaśnięcia praw powstałych w tej dziedzinie ze względu na okresy przepracowane przed wejściem w życie rozporządzenia nr 883/2004.