KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 7. septembril 2017(1)
Kohtuasi C‑360/16
Bundesrepublik Deutschland
versus
Aziz Hasan
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Varjupaigapoliitika – Kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab kolmanda riigi kodaniku poolt mõnes liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest – Kord ja tähtajad, mida kohaldatakse kolmanda riigi kodaniku üleandmise puhul esimesele liikmesriigile, kus varjupaigataotlus esitati – Hetk, millest alates hakatakse arvestama varjupaigataotleja üleandmise tähtaega
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas kohtuasjas palutakse Euroopa Kohtul tõlgendada määruse (EL) nr 604/2013(2) artikleid 18, 23, 24, 27 ja 29, et selgitada esiteks välja, kas rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramine on lõplik, teiseks selle kohtuliku kontrolli ulatus, mida teostatakse üleandmisotsuste üle, ning lõpuks kord, menetlused ja tähtajad, mida kohaldatakse, kui rahvusvahelise kaitse taotleja, kes anti juba üle tema taotluse läbivaatamise eest vastutavale liikmesriigile, pöördus ebaseaduslikult tagasi esialgu palve esitanud liikmesriigi territooriumile, kus on pooleli üleandmisotsuse peale esitatud kaebuse menetlemine.
2. Dublini III määruse sätted ei reguleeri olukorda – mida tuleb siiski sageli ette –, kus rahvusvahelise kaitse taotleja, kes anti üle tema varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavale liikmesriigile, pöördub tagasi esialgu palve esitanud liikmesriiki. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekib seega küsimus asjaolude kohta, mida Euroopa Liidu seadusandja ei ole sõnaselgelt ette näinud.
3. Kuigi vastused küsimustele, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus nii esitab, ei ilmne otseselt Dublini III määruse lugemisel, võib need siiski tuletada selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja Euroopa Kohtu vastavast praktikast, isegi kui kokku tuleb sobitada erinevad eesmärgid, mida liidu seadusandja taotleb Euroopa ühise varjupaigasüsteemi (edaspidi „ühine varjupaigasüsteem“) kontekstis, mis on loodud ELTL artikli 78 alusel.(3)
4. Loogika, mis on ühise varjupaigasüsteemi aluseks, võib viia mõttele, et Euroopa Liidu tasandil loodud süsteem ei sobi kokku selles valdkonnas valitseva reaalsusega. Esiteks võib see süsteem kaasa tuua tasakaalustamatuse liikmesriikide vahel rahvusvahelise kaitse taotlejatega tegelemisel. Teiseks võib selle tulemuseks olla see, et asjaomased isikud on sunnitud viibima ainult ühes liikmesriigis, nimelt selles, kes määratakse nende rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest vastutavaks.
5. Sellegipoolest ei tohi praegu kehtiv süsteem võimaldada liikmesriikidel vabaneda vastutusest, mis neil sõnaselgelt nende taotluste tõhusal menetlemisel on, eelkõige nii, et ei tagata nende taotlejate kontrolli ja riigi territooriumil hoidmist, kelle eest nad vastutavad oma territooriumil, ega rahvusvahelise kaitse taotlejatel vastupidi valida liikmesriiki, kes nende taotluse läbivaatamise eest vastutab, ning seda ühest liikmesriigist teise edasi liikumiste ja mitme varjupaigataotluse esitamisega erinevates liikmesriikides.
6. Oma analüüsi tulemusena teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku võtta seisukoht, et rahvusvahelise kaitse taotleja üleandmine ei määra lõplikult ära liikmesriiki, kes varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutab.
7. Selgitan ka, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav on vaja, et varjupaigataotleja üleandmise otsuse üle teostatav kohtulik kontroll võiks hõlmata ka selle meetme täitmisele järgnenud asjaolusid.
8. Lõpuks näitan ära põhjused, miks ma leian, et juhul, kui varjupaigataotleja pöördub ebaseaduslikult tagasi esialgu tagasivõtmispalve esitanud liikmesriigi territooriumile, peab see liikmesriik algatama uue üleandmismenetluse, mille käigus esitatakse uus tagasivõtmispalve ja kohaldatakse uusi tähtaegu, mille arvestamise kord tuleb Dublini III määruse alusel kindlaks määrata.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Dublini III määrus
9. Selle määruse põhjendustes 4, 5, 19 ja 21 on märgitud:
„(4) […] Euroopa ühine varjupaigasüsteem peaks lühiajaliselt hõlmama selget ja toimivat menetlust varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramiseks.
(5) Selline menetlus peaks põhinema liikmesriikide ja asjaomaste isikute seisukohast erapooletutel ja õiglastel alustel. Eelkõige peaks see võimaldama kiiresti määrata vastutav liikmesriik, et tagada tegelik juurdepääs rahvusvahelise kaitse andmise menetlusele ja mitte seada ohtu rahvusvahelise kaitse taotluste kiire menetlemise eesmärki.
[…]
(19) Selleks et tagada asjaomaste isikute õiguste tõhus kaitse, tuleks vastutavale liikmesriigile üleandmise otsustega seoses ette näha õiguslikud tagatised ja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, kooskõlas eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta[(4)] artikliga 47.
[…]
(21) Varjupaigasüsteemide puudused või krahhid, mida tihti süvendab või millele annab panuse neile langenud koormus, võivad käesoleva määrusega sätestatud süsteemi nõuetekohast toimimist häirida, millega võib kaasneda oht, et rikutakse taotleja liidu varjupaigaõigustikus ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartas, teistes rahvusvahelistes inimõiguste ja pagulaste õigustega seotud kohustustes sätestatud õigusi.“
10. Selle määruse artiklis 2 on määratletud järgmised mõisted:
„[…]
c) „taotleja“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud;
d) „rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine“ – taotluse läbivaatamine või rahvusvahelise kaitse taotluse üle otsustamine pädevate asutuste poolt kooskõlas direktiiviga 2013/32/EL[(5)] ja direktiiviga 2011/95/EL[(6)], välja arvatud menetlused vastutava liikmesriigi määramiseks käesoleva määruse kohaselt [...]“
11. Dublini III määruse artiklis 3 on nähtud ette:
„1. Liikmesriigid vaatavad läbi selliste kolmanda riigi kodanike või kodakondsuseta isikute rahvusvahelise kaitse taotlused, kes taotlevad rahvusvahelist kaitset mõne liikmesriigi territooriumil, sealhulgas piiril või transiidialal. Taotluse vaatab läbi üks liikmesriik, kelleks on III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik.
2. Kui käesolevas määruses loetletud kriteeriumide põhjal ei saa vastutavat liikmesriiki määrata, vastutab taotluse läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele rahvusvahelise kaitse taotlus esitati.
Kui taotlejat ei ole võimalik üle anda liikmesriigile, kes algselt määrati vastutavaks, sest on piisavalt alust arvata, et selle taotluse läbivaatamise menetluses on süsteemsed vead ning taotlejate vastuvõtutingimused selles liikmesriigis võivad endaga kaasa tuua ebainimliku või alandava kohtlemise Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 4 tähenduses, jätkab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viiv liikmesriik III peatükis sätestatud kriteeriumide kontrollimist, et teha kindlaks, kas üks järgmistest kriteeriumidest võimaldab määrata mõne muu liikmesriigi vastutavaks liikmesriigiks.
Kui üleandmine ei ole võimalik käesoleva lõike alusel ühelegi liikmesriigile III peatükis sätestatud kriteeriumide alusel või esimesele liikmesriigile, kus taotlus esitati, saab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viivast liikmesriigist vastutav liikmesriik.
3. Iga liikmesriik säilitab õiguse saata taotleja turvalisse kolmandasse riiki vastavalt direktiivis [2013/32] sätestatud eeskirjadele ja tagatistele […].“
12. Selle määruse artiklis 7 on sätestatud:
„[…]
2. Käesolevas peatükis esitatud kriteeriumide kohaselt määratakse vastutav liikmesriik olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil taotleja esitas esimest korda rahvusvahelise kaitse taotluse mõnele liikmesriigile.
3. Selleks et kohaldada artiklites 8, 10 ja 16 sätestatud kriteeriume, peavad liikmesriigid kaaluma kõiki olemasolevaid tõendeid seoses liikmesriigi territooriumil viibivate taotleja pereliikmete, sugulaste või teiste perekonda kuuluvate isikute kohta, tingimusel et nimetatud tõendid esitatakse enne, kui rahuldatakse mõne teise liikmesriigi taotlus võtta asjaomane isik vastu või võtta ta tagasi, võttes aluseks vastavalt artiklid 22 ja 25, ning et taotleja varasemate rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes ei ole esimest sisulist otsust veel tehtud.“
13. Selle määruse artiklis 18 „Vastutava liikmesriigi kohustused“ on nähtud ette:
„1. Käesoleva määruse kohaselt vastutav liikmesriik on kohustatud:
[…]
b) võtma artiklites 23, 24, 25 ja 29 sätestatud tingimustel tagasi taotleja, kelle taotlus on läbivaatamisel ja kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis või kes viibib elamisloata mõne muu liikmesriigi territooriumil;
c) võtma artiklites 23, 24, 25 ja 29 sätestatud tingimustel tagasi kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku, kes on läbivaatamise käigus taotluse tagasi võtnud ja esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis või kes viibib elamisloata mõne muu liikmesriigi territooriumil;
d) võtma artiklites 23, 24, 25 ja 29 sätestatud tingimustel tagasi kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku, kelle taotlus on tagasi lükatud ja kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis või kes viibib elamisloata mõne muu liikmesriigi territooriumil.
2. Lõike 1 punktide a ja b reguleerimisalasse jäävatel juhtudel vaatab vastutav liikmesriik taotleja esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbi või viib selle läbivaatamise lõpule.
Lõike 1 punkti c reguleerimisalasse jäävatel juhtudel, kui vastutav liikmesriik on katkestanud taotluse läbivaatamise pärast seda, kui taotleja on oma taotluse tagasi võtnud enne esimese astme sisulise otsuse tegemist, tagab nimetatud liikmesriik, et taotlejal on õigus esitada palve, et ta taotluse läbivaatamine viidaks lõpule, või esitada uus rahvusvahelise kaitse taotlus, mida ei käsitata korduva taotlusena, nagu see on määratletud direktiivis [2013/32]. Selliste juhtumite puhul tagavad liikmesriigid, et taotluse läbivaatamine viiakse lõpule.
Lõike 1 punkti d reguleerimisalasse jäävatel juhtudel, kui taotlus on tagasi lükatud üksnes esimeses astmes, tagab vastutav liikmesriik selle, et asjaomasel isikul on võimalus või oli võimalus kasutada tõhusat õiguskaitsevahendit vastavalt direktiivi [2013/32] artiklile 46.“
14. Dublini III määruse artikli 19 lõike 3 teine lõik on sõnastatud järgmiselt:
„Tegeliku väljasaatmise järel esitatud taotlust käsitatakse uue taotlusena, mille suhtes kohaldatakse uut vastutava liikmesriigi määramise menetlust.“
15. Selle määruse artiklis 20 „Menetluse alustamine“ on sätestatud:
„1. Vastutava liikmesriigi määramine algab niipea, kui rahvusvahelise kaitse taotlus on esimest korda esitatud mõnele liikmesriigile.
[…]
4. Kui rahvusvahelise kaitse taotluse esitab liikmesriigi pädevatele asutustele taotleja, kes viibib mõne muu liikmesriigi territooriumil, määrab vastutava liikmesriigi see liikmesriik, kelle territooriumil taotleja viibib. Taotluse saanud liikmesriik teatab taotleja viibimisest viivitamata liikmesriigile, kus taotleja viibib, misjärel käsitletakse taotleja viibimiskohaks olevat liikmesriiki käesoleva määruse kohaldamisel liikmesriigina, kellele rahvusvahelise kaitse taotlus on esitatud.
[…]
5. Kui taotleja viibib mõnes muus liikmesriigis ilma elamisloata või esitab seal rahvusvahelise kaitse taotluse pärast oma esimese, teises liikmesriigis esitatud taotluse tagasivõtmist vastutava liikmesriigi määramise menetluse käigus, võtab liikmesriik, kellele esitati esimene rahvusvahelise kaitse taotlus, taotleja tagasi artiklites 23, 24, 25 ja 29 sätestatud tingimustel, et viia vastutava liikmesriigi määramise menetlus lõpule.
[…]“
16. Selle määruse artikli 22 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Palve saajaks olev liikmesriik kontrollib kõiki asjaolusid vastavalt vajadusele ja teeb taotleja vastuvõtmiseks esitatud palve suhtes otsuse kahe kuu jooksul palve saamisest.
2. Vastutava liikmesriigi määramise menetluses kasutatakse otseseid ja kaudseid tõendeid.“
17. Selle õigusakti artiklis 23 „Tagasivõtmispalve esitamine, kui palve esitajaks olevas liikmesriigis on esitatud uus taotlus“ on nähtud ette:
„1. Kui liikmesriik, kus artikli 18 lõike 1 punktis b, c või d osutatud isik esitas uue rahvusvahelise kaitse taotluse, leiab, et artikli 20 lõike 5 ja artikli 18 lõike 1 punkti b, c või d kohaselt on vastutav mõni muu liikmesriik, võib ta paluda sellisel liikmesriigil taotleja tagasi võtta.
2. Tagasivõtmispalve esitatakse võimalikult kiiresti ja igal juhul kahe kuu jooksul määruse (EL) nr 603/2013[(7)] artikli 9 lõike 5 kohase Eurodaci kokkulangevuse teate saamisest.
[…]
3. Kui tagasivõtmispalvet ei esitata lõikes 2 sätestatud ajavahemiku jooksul, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus taotlus esitati.
[…]“
18. Dublini III määruse artikkel 24 „Tagasivõtmispalve esitamine, kui uut taotlust palve esitajaks olevas liikmesriigis ei ole esitatud“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Kui liikmesriik, mille territooriumil artikli 18 lõike 1 punktis b, c või d osutatud isik viibib ilma elamisloata ning kui uut rahvusvahelise kaitse taotlust ei ole esitatud, leiab, et artikli 20 lõike 5 ja artikli 18 lõike 1 punkti b, c või d kohaselt on vastutav mõni teine liikmesriik, võib ta paluda sellel teisel liikmesriigil taotleja tagasi võtta.
2. Erandina Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ (ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel)[(8)] artikli 6 lõikest 2, kui liikmesriik, kelle territooriumil isik ilma elamisloata viibib, otsustab vastavalt määruse (EL) nr 603/2013 artiklile 17 teha otsingu Eurodac-süsteemis, esitatakse käesoleva määruse artikli 18 lõike 1 punktis b või c osutatud isiku või artikli 18 lõike 1 punktis d osutatud isiku, kelle rahvusvahelise kaitse taotlus ei ole lõpliku otsusega tagasi lükatud, tagasivõtmise palve võimalikult kiiresti ja igal juhul kahe kuu jooksul määruse […] nr 603/2013 artikli 17 lõike 5 kohase Eurodaci kokkulangevuse teate saamisest.
Kui tagasivõtmispalve tugineb muudele tõenditele kui Eurodac-süsteemist saadud andmed, tuleb need saata palve saajaks olevale liikmesriigile kolme kuu jooksul pärast seda, kui palve esitajaks olev liikmesriik on saanud teada, et asjaomase isiku eest võib vastutada mõni muu liikmesriik.
3. Kui tagasivõtmispalvet ei esitata lõikes 2 sätestatud ajavahemiku jooksul, siis liikmesriik, kelle territooriumil asjaomane isik ilma elamisloata viibib, annab nimetatud isikule võimaluse esitada uus taotlus.
4. Kui käesoleva määruse artikli 18 lõike 1 punktis d osutatud isik, kelle rahvusvahelise kaitse taotlus lükati lõpliku otsusega ühes liikmesriigis tagasi, viibib teises liikmesriigis elamisloata, võib viimati nimetatud liikmesriik paluda esimesel liikmesriigil asjaomane isik tagasi võtta või kohaldada tagasisaatmismenetlust kooskõlas direktiiviga [2008/115].
Kui viimati nimetatud liikmesriik otsustas paluda esimesel liikmesriigil asjaomane isik tagasi võtta, ei kohaldata direktiivis [2008/115] sätestatud eeskirju.
[…]“
19. Selle määruse artiklis 25 „Tagasivõtmispalvele vastamine“ on sätestatud:
„1. Palve saajaks olev liikmesriik kontrollib asjaolusid vastavalt vajadusele ja teeb asjaomase isiku tagasivõtmispalve suhtes otsuse võimalikult kiiresti ja igal juhul ühe kuu jooksul palve saamisest. Kui palve põhineb Eurodac-süsteemist saadud teabel, lüheneb see tähtaeg kahele nädalale.
2. Kui vastust ei anta lõikes 1 osutatud ühe kuu või kahe nädala jooksul, loetakse palve rahuldatuks, millega kaasneb kohustus asjaomane isik tagasi võtta, sealhulgas kohustus võtta vajalikud meetmed tema saabumiseks.“
20. Selle määruse artiklis 27 „Õiguskaitsevahendid“ on nähtud ette:
„1. Taotlejal või muul artikli 18 lõike 1 punktis c või d osutatud isikul on õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu kohtus.
[…]
3. Üleandmisotsuse vaidlustamise või läbivaatamise korral sätestavad liikmesriigid oma siseriiklikus õiguses, et:
a) vaidlustamine või läbivaatamine annab asjaomasele isikule õiguse jääda asjaomasesse liikmesriiki, kuni selguvad vaidlustamise või läbivaatamise tulemused, või
b) üleandmine peatub automaatselt ning selline peatumine aegub pärast mõistlikku ajavahemikku, mille jooksul kohus otsustab pärast palve üksikasjalikku ja tähelepanelikku läbivaatamist, kas anda vaidlustamisele või läbivaatamisele peatav mõju, või
c) asjaomasele isikule antakse võimalus esitada mõistliku aja jooksul kohtule taotlus peatada üleandmisotsuse täideviimine kuni vaidlustamise või läbivaatamise tulemuste selgumiseni. Liikmesriigid tagavad, et tõhus õiguskaitsevahend on olemas, peatades üleandmise, kuni võetakse vastu otsus esimese peatamise palve kohta. Otsus selle kohta, kas peatada üleandmisotsuse rakendamine, võetakse vastu mõistliku aja jooksul, võimaldades samas palve üksikasjaliku ja tähelepaneliku läbivaatamise. Üleandmise rakendamise peatamisest keeldumise otsuses esitatakse selle aluseks olevad põhjused.
4. Liikmesriigid võivad ette näha, et pädevad asutused võivad ex officio otsustada peatada üleandmisotsuse rakendamise kuni vaidlustamise või läbivaatamise tulemuse selgumiseni.
[…]“
21. Dublini III määruse artikli 28 lõike 3 kolmandas lõigus on sätestatud:
„Kui isik on käesoleva artikli kohaselt kinni peetud, siis selle isiku üleandmine palve esitanud liikmesriigilt vastutavale liikmesriigile toimub esimesel reaalsel võimalusel ja hiljemalt kuue nädala jooksul ajast, mil teine liikmesriik rahuldas kaudselt või otseselt palve asjaomane isik vastu või tagasi võtta, või ajast, mil vaidlustamise või läbivaatamise peatav toime vastavalt artikli 27 lõikele 3 lõpeb.“
22. Selle määruse artiklis 29 „Menetlused ja tähtajad“ on nähtud ette:
„1. Palve esitanud liikmesriik annab taotleja või muu artikli 18 lõike 1 punktis c või d osutatud isiku pärast asjaomaste liikmesriikide omavahelist nõupidamist vastutavale liikmesriigile üle kooskõlas oma riigi õigusega esimesel võimalusel ja hiljemalt kuue kuu jooksul ajast, mil teine liikmesriik rahuldas vastuvõtmis- või tagasivõtmispalve või tehti lõplik otsus vaidlustamise või uuesti läbi vaatamise suhtes, kui sellel oli peatav toime vastavalt artikli 27 lõikele 3.
[…]
2. Kui üleandmine ei toimu kuue kuu jooksul, vabaneb vastutav liikmesriik kohustusest asjaomane isik vastu või tagasi võtta ning vastutus läheb üle palve esitanud liikmesriigile. Nimetatud tähtaega võib pikendada kõige rohkem ühe aastani, kui üleandmist ei saa teostada asjaomase isiku kinnipidamise tõttu, või kõige rohkem 18 kuuni, kui isik on põgenenud.
3. Kui isik antakse üle ekslikult või kui üleandmisotsus lükatakse pärast üleandmist ümber otsuse vaidlustamise või läbivaatamise tulemusel, peab üleandnud liikmesriik isiku viivitamata tagasi võtma.
[…]“
2. Direktiiv 2013/32
23. Selle direktiivi põhjendustes 13, 18, 25 ja 36 on märgitud:
„(13) Rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluste eeskirjade ühtlustamine peaks aitama piirata rahvusvahelise kaitse taotlejate edasist liikumist ühest liikmesriigist teise, mis on põhjustatud erinevustest õigusraamistikes, ning looma samaväärsed tingimused direktiivi [2011/95] kohaldamiseks liikmesriikides.
[…]
(18) Rahvusvahelise kaitse taotluse kohta võimalikult kiiresti otsuse tegemine, ilma et see piiraks taotluse piisavat ja täielikku läbivaatamist, on nii liikmesriikide kui ka rahvusvahelise kaitse taotlejate huvides.
[…]
(25) Selleks et tunnistada kaitset vajav isik nõuetekohaselt pagulaseks Genfi konventsiooni[(9)] artikli 1 tähenduses või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavaks isikuks, peaks igal taotlejal olema tegelik juurdepääs menetlusele, võimalus teha koostööd ja nõuetekohaselt suhelda pädevate ametiasutustega, et esitada oma juhtumi kohta asjakohaseid asjaolusid, ning küllaldased menetlustagatised oma juhtumi menetlemiseks kõikides etappides. Lisaks sellele peaks rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlus üldjuhul andma taotlejale vähemalt õiguse jääda riiki, kuni menetlev ametiasutus teeb otsuse; õiguse kasutada tõlgi teenuseid oma juhtumi esitamisel, kui ametiasutused temaga vestlevad; võimaluse suhelda ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti esindajaga ja organisatsioonidega, kes nõustavad rahvusvahelise kaitse taotlejaid; õiguse saada nõuetekohaselt teada otsusest ning selle faktilistest ja õiguslikest põhjendusest; võimaluse konsulteerida õigusnõustaja või muu nõustajaga; õiguse saada teavet oma juriidilise staatuse kohta menetluse otsustavatel etappidel keeles, millest taotleja aru saab või on kõigi eelduste kohaselt võimeline aru saama, ning eitava otsuse korral õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus […].
[…]
(36) Kui taotleja esitab korduva taotluse ilma uusi tõendeid või väiteid esitamata, oleks ebaproportsionaalne kohustada liikmesriike läbivaatamismenetlust täies ulatuses uuesti korraldama. Sellisel juhul peaksid liikmesriikidel olema võimalus lükata taotlus tagasi põhjusel, et see on res judicata põhimõtte kohaselt vastuvõetamatu.“
24. Selle direktiivi artikli 9 „Õigus jääda liikmesriiki kuni taotluse läbivaatamiseni“ lõikes 1 on sätestatud:
„Taotlejal lubatakse jääda liikmesriiki üksnes menetluse eesmärgil seni, kuni menetlev ametiasutus on vastu võtnud otsuse vastavalt III peatükis sätestatud esimese astme menetlusele. Kõnealune õigus riiki jääda ei anna õigust saada elamisluba.“
25. Direktiivi 2013/32 artikli 31 „Taotluse läbivaatamise menetlus“ lõikes 3 on nähtud ette:
„3. Liikmesriigid tagavad, et läbivaatamismenetlus viiakse lõpule kuue kuu jooksul alates taotluse esitamisest.
Kui taotluse suhtes kohaldatakse [Dublini III määruses] sätestatud menetlust, alustatakse kuuekuulise tähtaja arvestamist hetkest, mil taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik on selle määruse kohaselt kindlaks määratud, taotleja asub selle liikmesriigi territooriumil ja pädev asutus on ta vastu võtnud.
Liikmesriigid võivad käesolevas lõikes sätestatud kuuekuulist tähtaega pikendada maksimaalselt kuue kuu võrra järgmistel juhtudel:
[…]
c) kui viivitus on selgelt põhjustatud sellest, et taotleja ei täida oma artiklist 13 tulenevaid kohustusi.
[…]“
26. Selle direktiivi artiklis 33 „Vastuvõetamatud taotlused“ on sätestatud:
„1. Lisaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt [Dublini III määrusele], ei ole liikmesriigid kohustatud hindama, kas taotleja vastab rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele vastavalt direktiivile [2011/95], kui taotlust peetakse vastavalt käesolevale artiklile vastuvõetamatuks.
2. Liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks ainult juhul, kui:
[…]
d) taotlus on korduv taotlus, mille puhul ei ole tuvastatud ega taotleja poolt esitatud uusi dokumente ega tõendeid seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna direktiivi [2011/95] alusel; või […]“
27. Selle direktiivi artiklis 40 „Korduv taotlus“ on nähtud ette:
„1. Kui liikmesriigis rahvusvahelist kaitset taotlev isik esitab samas liikmesriigis täiendavaid selgitusi või korduva taotluse, vaatab asjaomane liikmesriik need täiendavad selgitused või korduva taotlusega kaasnevad dokumendid läbi eelneva taotluse läbivaatamise raames või läbivaatamisele kuuluva otsuse või edasikaebuse läbivaatamise raames, kui pädevad ametiasutused saavad selle raames võtta arvesse ja kaaluda kõiki täiendavate selgituste või korduva taotlusega kaasnevaid dokumente.
2. Selleks et teha artikli 33 lõike 2 punkti d kohane otsus rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse kohta, tuleb korduvate rahvusvahelise kaitse taotluste puhul esmalt kontrollida, kas on tuvastatud või kas taotleja on esitanud uusi dokumente või tõendeid, mis aitavad kindlaks teha, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna direktiivi [2011/95] alusel.
[…]
5. Kui korduvat taotlust ei vaadata käesoleva artikli kohaselt uuesti läbi, peetakse seda vastavalt artikli 33 lõike 2 punktile d vastuvõetamatuks.
[…]“
28. Direktiivi 2013/32 artikkel 46 „Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid tagavad, et taotlejal on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus seoses järgnevaga:
a) tema rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus, kaasa arvatud otsus:
[…]
iv) mitte teostada läbivaatamist vastavalt artiklile 39;
[…]
3. Lõike 1 kohaldamiseks tagavad liikmesriigid, et tõhusa õiguskaitsevahendiga nähakse ette nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude, sealhulgas vajaduse korral direktiivi [2011/95] kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste täielik ja exnunc läbivaatamine vähemalt esimese astme apellatsioonimenetluses.
[…]
5. Ilma et see piiraks lõike 6 kohaldamist, annab käesoleva artikli lõikes 1 sätestatud õiguskaitsevahend taotlejale õiguse jääda asjaomasesse liikmesriiki kuni lõikes 4 sätestatud tähtajani ja õiguskaitsevahendi üle otsuse tegemiseni.
6. Kui on tegemist otsusega:
[…]
b) pidada taotlust vastuvõetamatuks vastavalt artikli 33 lõike 2 punktile a, b või d;
[…]
on kohtu pädevuses asjaomase taotleja taotlusel või omal algatusel otsustada, kas taotleja võib jääda liikmesriigi territooriumile, kui otsuse tulemuseks on võtta taotlejalt ära õigus jääda liikmesriiki ning kui õigust jääda õiguskaitsevahendi üle otsuse tegemiseni liikmesriiki ei ole siseriiklikus õiguses selliste juhtumite puhul ette nähtud.
[…]“
3. Rakendusmäärus (EL) nr 118/2014(10)
29. Selle määruse artikli 1 lõikega 4, millega muudeti määrust (EÜ) nr 1560/2003(11), lisati artiklisse 9 uus lõige, mis on sõnastatud järgmiselt:
„1a. Kui üleandmine on edasi lükatud üleandva liikmesriigi taotlusel, peavad üleandev ja vastutav liikmesriik jätkama suhtlemist, et uus üleandmine kooskõlas artikliga 8 korraldataks niipea kui võimalik ja hiljemalt kahe nädala jooksul alates hetkest, mil asutused said teada viivituse või edasilükkamise tinginud asjaolude äralangemisest. Sellisel juhul saadetakse üleandmise eel VI lisas esitatud ajakohastatud tüüpvorm andmete edastamiseks enne üleandmist.“
30. Määruse nr 118/2014 artikli 1 lõikega 5 asendati määruse nr 1560/2003 artikli 9 lõige 2 järgmiste sätetega:
„2. Liikmesriik, kes ei saa teostada üleandmist ühel [Dublini III määruse] artikli 29 lõikes 2 sätestatud põhjustest tavapärase kuuekuulise tähtaja jooksul asjaomase isiku vastuvõtmise või tagasivõtmise palve rahuldamisest või kaebuse või uuesti läbivaatamise suhtes tehtud lõplikust otsusest, kui sellel on peatav toime, teatab sellest vastutavale liikmesriigile enne selle tähtaja lõppu. Vastasel juhul jääb vastutus rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise ja [Dublini III määruse] kohaste kohustuste täitmise eest palve esitajaks olevale liikmesriigile kooskõlas kõnealuse määruse artikli 29 lõikega 2.“
B. Saksa õigus
31. Varjupaigaseaduse (Asylgesetz) § 27a 2. septembri 2008. aasta muudetud redaktsioonis(12) on nähtud ette:
„Varjupaigataotlus on vastuvõetamatu, kui liidu õigusnormide või rahvusvahelise lepingu sätete kohaselt lasub vastutus varjupaigamenetluse läbiviimise eest teisel riigil.“
32. Selle seaduse §‑s 34a on sätestatud:
„(1) Kui välismaalane tuleb saata välja turvalisesse kolmandasse riiki (§ 26a) või riiki, kes vastutab varjupaigamenetluse läbiviimise eest (§ 27a), annab föderaalamet korralduse ta sellesse riiki välja saata niipea, kui on tuvastatud, et see on teostatav […]
(2) Halduskohtumenetluse seadustiku (Verwaltungsgerichtsordnung)(13) § 80 lõike 5 alusel väljasaatmiskorralduse peale esitatavad kaebused tuleb esitada ühe nädala jooksul pärast korraldusest teadaandmist. Kui kaebus esitatakse ette nähtud tähtaja jooksul, ei tohi isikut enne kohtuotsust välja saata […]“
33. Selle seaduse § 77 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva seaduse alusel algatatud kohtuasjades lähtub kohus faktilisest ja õiguslikust olukorrast, mis valitses viimase kohtuistungi toimumise ajal; kui otsuse tegemisele ei eelnenud kohtuistungit, on määrava tähtsusega otsuse tegemise hetk […]“
34. Saksamaa Liitvabariigi ja Itaalia Vabariigi vahelise 29. märtsi 1991. aasta lepingu riigis ebaseaduslikult elavate isikute tagasivõtmise kohta artikli 2 lõigete 1 ja 2 9. juulil 1993 avaldatud redaktsioonis on nähtud ette:
„1. Lepinguosalise palvel võtab lepinguosaline, kelle välispiiri kaudu sisenes riiki isik, kelle puhul ei ole täidetud või ei ole enam täidetud palve esitanud lepinguosalise territooriumil kohaldatavad riiki sisenemise või seal viibimise tingimused, selle isiku ilma formaalsusteta oma territooriumile tagasi.
2. Välispiir käesoleva artikli tähenduses on esimene piir, mis ületati ega ole [Euroopa Liidu liikmesriikide Belgia, Luksemburgi, Hollandi, Prantsusmaa ja Saksamaa valitsuste vahel 19. juunil 1990 Schengenis (Luksemburg) allkirjastatud ja 26. märtsil 1995 jõustunud 14. juuni 1985. aasta] Schengeni lepingu [omavahelise piirikontrolli järkjärgulise kaotamise ning ühtse julgeoleku- ja pagulaspoliitika kohta(14)] osaliste sisepiir.“
III. Faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimused
35. Kui Aziz Hasan Maini-äärses Frankfurtis (Saksamaa) kinni peeti, esitas ta 29. oktoobril 2014 Saksamaal varjupaigataotluse. Otsing süsteemis Eurodac näitas, et ta oli juba taotlenud 4. septembril 2014 rahvusvahelist kaitset Itaalias.
36. Saksamaa ametiasutused palusid seega 11. novembril 2014 Itaalia ametiasutustel A. Hasan Dublini III määruse alusel tagasi võtta. Itaalia ametiasutused ei vastanud sellele tagasivõtmispalvele.
37. Saksamaa ametiasutused jätsid A. Hasani varjupaigataotluse 30. jaanuaril 2015 vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata, põhjendades seda sellega, et selle taotluse läbivaatamise eest vastutab Itaalia, ning andsid korralduse ta üle anda sellele liikmesriigile.
38. A. Hasan vaidlustas selle otsuse Verwaltungsgericht Trieris (Trieri esimese astme halduskohus, Saksamaa), esitades taotluse anda tema kaebusele täitmist peatav toime. Täitmist peatava toime taotlus jäeti 12. märtsil 2015 ning seejärel kaebus ise 30. juunil 2015 rahuldamata.
39. Saksamaa ametiasutused andsid A. Hasani 3. augustil 2015 Itaaliale üle. Kõnesolev isik tuli samal kuul, st 2015. aasta augustis siiski ebaseaduslikult Saksamaale tagasi.
40. A. Hasan esitas Verwaltungsgericht Trieri (Trieri esimese astme halduskohus) otsuse peale apellatsioonkaebuse Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalzile (Rheinland-Pfalzi apellatsiooniastme halduskohus, Saksamaa), kes rahuldas selle 3. novembril 2015, leides eelkõige, et A. Hasani üleandmine Itaaliale leidis aset pärast määruse Dublin III artikli 29 lõikes 1 ette nähtud kuuekuulise üleandmistähtaja lõppu ning et seepärast sai kõnesoleva isiku varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavaks Saksamaa.
41. Saksamaa Liitvabariik esitas seejärel eelotsusetaotluse esitanud kohtule selle otsuse peale kassatsioonkaebuse. Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) leiab, et apellatsioonikohtu analüüs on ekslik, sest kui Dublini III määruse artikli 29 lõikes 1 ette nähtud tähtaega õigesti arvestada, leidis A. Hasani üleandmine Itaaliale aset enne selles ette nähtud tähtaja lõppu.
42. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates ei saa siiski lõplikult tuvastada, et Itaalial lasub esialgne vastutus A. Hasani varjupaigataotluse läbivaatamise eest, sest ei ole välistatud, et tal ei ole vastavalt selle määruse artikli 3 lõikele 2 niisugust vastutust võimalike süsteemsete puuduste tõttu varjupaigamenetluses ja rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmise tingimustes.
43. Seetõttu tekib Bundesverwaltungsgerichtil (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) küsimus, kas võib olla, et A. Hasani ebaseadusliku tagasipöördumise tõttu Saksamaa Liitvabariigi territooriumile oli vastutus tema varjupaigataotluse läbivaatamise eest apellatsioonikohtu otsuse tegemise hetkel juba üle läinud Saksamaale. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul kerkib ka küsimus, kas sel kuupäeval võib veel läbi viia tagasivõtmismenetluse.
44. Nendes küsimustes otsuse tegemiseks tunneb eelotsusetaotluse esitanud kohus huvi, missugused on A. Hasani esimese üleandmise tagajärjed kuupäevale, mille seisuga tuleb hinnata tema kaebuse läbivaatamisel asjakohaseid faktilisi asjaolusid, ja võimalusele kõnesolev isik uuesti Itaaliale üle anda.
45. Selles olukorras otsustas Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas juhul, kui kolmanda riigi kodanik anti pärast teise varjupaigataotluse esitamist teises liikmesriigis (käesoleval juhul Saksamaa) seetõttu, et kohus jättis rahuldamata tema taotluse peatada üleandmisotsuse täitmine vastavalt [Dublini III] määrusele […], üle esimesele liikmesriigile, kus varjupaigataotlus esitati, (käesoleval juhul Itaalia) ning ta pöördus seejärel kohe ebaseaduslikult tagasi teise liikmesriiki (käesoleval juhul Saksamaa):
a) on Dublini III määruse põhimõtete kohaselt üleandmisotsuse kohtuliku kontrolli seisukohast määrava tähtsusega need asjaolud, mis esinevad üleandmise kuupäeval, kuna tähtaegselt toimunud üleandmisega määratakse vastutus lõplikult kindlaks ja seetõttu ei tule edasiste sündmuste suhtes enam kohaldada Dublini III määruse sätteid, mis käsitlevad vastutust, või tuleb arvestada üldiselt vastutuse seisukohast oluliste asjaolude hilisemat arengut – nt tagasivõtmise või (uuesti) üleandmise tähtaegade lõppemist;
b) on pärast lõplikku vastutuse kindlaksmääramist üleandmisotsusega võimalikud järgnevad üleandmised algselt vastutavale liikmesriigile ja kas see liikmesriik on endiselt kohustatud kolmanda riigi kodaniku vastu võtma?
2. Kui üleandmisotsus ei määra vastutust lõplikult kindlaks, siis millist järgnevalt nimetatud sätetest tuleb sellisel juhul kohaldada isiku suhtes Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punktide b, c või d tähenduses veel pooleliolevas menetluses, milles on vaidlustatud juba täidetud üleandmisotsus:
a) kas (analoogia alusel) Dublini III määruse artiklit 23, mis viib tagajärjeni, et hilinenult esitatud uue tagasivõtmispalve korral võib toimuda vastutuse üleminek vastavalt Dublini III määruse artikli 23 lõigetele 2 ja 3, või
b) (analoogia alusel) Dublini III määruse artiklit 24 või
c) mitte ühtegi punktides a ja b nimetatud sätetest?
3. Kas juhul, kui sellise isiku suhtes ei saa (analoogia alusel) kohaldada Dublini III määruse artiklit 23 ega artiklit 24 (teise küsimuse punkt c), on vaidlustatud üleandmisotsuse alusel kuni selle otsuse peale esitatud kaebuse menetlemise lõppemiseni võimalikud uued üleandmised algselt vastutavale liikmesriigile (käesoleval juhul Itaalia) ja kas see liikmesriik on endiselt kohustatud vastu võtma kolmanda riigi kodaniku – olenemata uute tagasivõtmispalvete esitamisest ja ilma et järgitaks Dublini III määruse artikli 23 lõikes 3 või artikli 24 lõikes 2 sätestatud tähtaegu ning olenemata Dublini III määruse artikli 29 lõigetes 1 ja 2 sätestatud üleandmistähtaegadest?
4. Kas juhul, kui sellise isiku suhtes kohaldatakse (analoogia alusel) Dublini III määruse artiklit 23 (teise küsimuse punkt a), tuleb uus tagasivõtmispalve (analoogia alusel) esitada uue tähtaja jooksul vastavalt Dublini III määruse artikli 23 lõikele 2? Kas juhul, kui vastus on jaatav, hakatakse uut tähtaega arvestama siis, kui pädev asutus saab teada riiki taassisenemisest, või alates mingist muust hetkest?
5. Kas juhul, kui sellise isiku suhtes kohaldatakse (analoogia alusel) Dublini III määruse artiklit 24 (teise küsimuse punkt b):
a) tuleb uus tagasivõtmispalve (analoogia alusel) esitada uue tähtaja jooksul vastavalt Dublini III määruse artikli 24 lõikele 2? Kas jaatava vastuse korral hakatakse uut tähtaega arvestama siis, kui pädev asutus saab teada riiki taassisenemisest, või alates mingist muust hetkest;
b) kas juhul, kui teine liikmesriik (käesoleval juhul Saksamaa) laseb mööduda tähtajal, mida tuleb vastavalt Dublini III määruse artikli 24 lõikele 2 (analoogia alusel) järgida, määrab uue varjupaigataotluse esitamine vastavalt Dublini III määruse artikli 24 lõikele 3 vahetult ära teise liikmesriigi (käesoleval juhul Saksamaa) vastutuse, või saab see teine liikmesriik vaatamata uuele varjupaigataotlusele uuesti esitada algselt vastutavale liikmesriigile (käesoleval juhul Itaalia) tagasivõtmispalve, ilma et see oleks seotud tähtajaga, või anda välismaalase ilma tagasivõtmispalveta sellele liikmesriigile üle;
c) kas juhul, kui teine liikmesriik (käesoleval juhul Saksamaa) laseb mööduda tähtajal, mida tuleb vastavalt Dublini III määruse artikli 24 lõikele 2 (analoogia alusel) järgida, tuleb teises liikmesriigis (käesoleval juhul Saksamaa) enne üleandmist esitatud varjupaigataotluse samaaegne menetlemine võrdsustada uue varjupaigataotluse esitamisega Dublini III määruse artikli 24 lõike 3 tähenduses;
d) kas juhul, kui teine liikmesriik (käesoleval juhul Saksamaa) laseb mööduda tähtajal, millest tuleb vastavalt Dublini III määruse artikli 24 lõikele 2 (analoogia alusel) kinni pidada, ja välismaalane ei esita uut varjupaigataotlust ning teises liikmesriigis (käesoleval juhul Saksamaa) enne üleandmist esitatud varjupaigataotluse samaaegset menetlemist ei tule võrdsustada uue varjupaigataotluse esitamisega vastavalt Dublini III määruse artikli 24 lõikele 3, saab teine liikmesriik (käesoleval juhul Saksamaa) uuesti esitada algselt vastutavale liikmesriigile (käesoleval juhul Itaalia) tagasivõtmispalve, ilma et see oleks seotud tähtajaga, või anda välismaalase ilma tagasivõtmispalveta üle sellele liikmesriigile?“
IV. Õiguslik analüüs
46. Viie küsimusega, mis on jaotatud paljudeks alaküsimusteks, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt Euroopa Kohtult vastust kolme eraldi probleemi kohta, kirjeldades mitmesuguseid võimalikke olukordi.
47. Nendeks küsimusteks on esiteks küsimus, kas vastutava liikmesriigi määramine üleandmisotsusega on lõplik, teiseks küsimus, missugune on üleandmisotsuse üle teostatava kohtuliku kontrolli ulatus, ning kolmandaks küsimus, missugust korda, menetlusi ja tähtaegu kohaldatakse rahvusvahelise kaitse taotleja suhtes, kelle suhtes on juba toimunud üleandmismenetlus, kuid kes tuli ebaseaduslikult tagasi esimese liikmesriigi territooriumile, kus taotlus esitati ja kus esialgse üleandmisotsuse peale esitatud kaebuse menetlemine on veel pooleli.(15)
48. Et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule põhikohtuasjas tekkinud küsimustes, mis on eelotsusetaotluses esitatud eriti üksikasjalikult, nii täpseid selgitusi kui võimalik, tuleb need ümber rühmitada, võttes seisukoha ainult nende kolme peamise raskuse kohta – seisukoht, mis võimaldab sellel kohtul lahendada kõik põhikohtuasjas kerkinud küsimused.
A. Kas vastutava liikmesriigi määramine on lõplik?
49. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub Euroopa Kohtul sisuliselt võtta seisukoht, kas varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastatava liikmesriigi määramine üleandmisotsuse tulemusena on lõplik.(16)
50. Poola Vabariik arvab oma seisukohtades – tuginedes eelkõige liikmesriikidevahelise lojaalse koostöö põhimõttele, vajadusele menetleda rahvusvahelise kaitse taotlusi kiiresti ning vastutava liikmesriigi määramise objektiivsete kriteeriumide olemasolule –, et üleandmisotsus võimaldab lõplikult määrata liikmesriigi, kes varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutab ja kellele võib taotleja üle anda, et tema rahvusvahelise kaitse taotlus läbi vaadataks. Mina ei jaga seda tõlgendust.
51. Teistes seisukohtades, mille on Euroopa Kohtule esitanud Saksamaa Liitvabariik, Šveitsi Konföderatsioon ja Euroopa Komisjon, ollakse vastupidi ühel meelel selles, et üleandmisotsus ei võimalda määrata lõplikult liikmesriiki, kes varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutab. Mina pooldan seda tõlgendust ning mitmesugused vihjed tekstides ja kohtupraktikas kinnitavad samuti seda.
52. Kõigepealt tuleb märkida, et Dublini III määruse artikli 27 lõikes 1 on ette nähtud, et rahvusvahelise kaitse taotlejate käsutuses peavad olema tõhusad õiguskaitsevahendid, mis võimaldavad nende suhtes tehtud üleandmisotsuseid vaidlustada. Seda võimalust üleandmine vaidlustada peab saama kasutada mõistliku aja jooksul ja see võib põhineda vahenditel, mis seavad määratud vastutava liikmesriigi kahtluse alla.
53. Selles küsimuses märgin, et üleandmine ja vastutava liikmesriigi määramine kujutavad endast ühe ja sama mündi kahte külge.(17) Üleandmine on mõeldav ainult siis, kui vastutava liikmesriigi määramise tulemusena määrati liikmesriigiks, kes taotleja taotluse läbivaatamise eest vastutab, mõni teine liikmesriik kui see, mille territooriumil taotleja asub.(18)
54. Euroopa Kohtu praktikast ilmneb, et vahendid, millele üleandmisotsuse vaidlustamisel tuginetakse, võivad seisneda Dublini III määruse III peatükis ette nähtud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise objektiivsete kriteeriumide kohaldamise kahtluse alla seadmises.(19)
55. Asjaolu, et üleandmisotsuse saab seada vaidlustamisega kahtluse alla, vaidlustades konkreetselt varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise, eeldab teisalt, et vastutava liikmesriigi määramist saaks pidada lõplikuks ainult siis, kui üleandmisotsus ei ole enam vaidlustatud – mis aga käsitletaval juhul nii ei ole, sest A. Hasani üleandmise peale esitatud kaebus on eelotsusetaotluse esitanud kohtus ikka menetlemisel.
56. Seejärel tuleb märkida, et määruse Dublin III määruse artikli 29 lõikes 2 on ette nähtud, et kui üleandmine ei toimu kuue kuu jooksul, vabaneb liikmesriik, keda esialgu varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavaks peeti, oma vastutusest ning vastutus läheb üle palve esitanud liikmesriigile. Üleandmisotsuse võib seega kahtluse alla seada ka riigi ametiasutuste tegevusetus, mis toob kaasa selle, et vastutava liikmesriigi määramine aegub, sest on nähtud ette, et see vastutus on tegevusetul liikmesriigil.
57. Selle artikli lõige 3 eeldab ka, et vastutava liikmesriigi määramine saab aeguda. Kui isik antakse üle ekslikult või kui üleandmisotsus tühistatakse pärast täideviimist, peab isiku üle andnud liikmesriik ta tagasi võtma ja saab tema kaitsetaotluse läbivaatamise eest vastutavaks.
58. Ka on selle määruse artiklis 19 ette nähtud liikmesriigi vastutuse lõppemine mitmesugustel niisugustel põhjustel nagu elamisloa andmine, asjaomase isiku (vabatahtlik või väljaandmisotsuse tõttu sunnitud) mitteviibimine liikmesriigi territooriumil ja lõpuks varjupaigataotluse tagasivõtmine asjaomase isiku poolt.
59. Need vihjed õigusnormides ja kohtupraktikas võimaldavad välistada, et üleandmisotsus määrab vastutava liikmesriigi lõplikult kindlaks, ükskõik kas otsus viidi täide või mitte, sest see otsus võib mitmel viisil kahtluse alla sattuda õiguskaitsevahendi kasutamise või aja möödumise läbi või seeläbi, et ametiasutused ei anna asjaomast isikut tegelikult üle. Üleandmisotsuse kahtluse alla sattumine mõjutab kahtlemata vastutava liikmesriigi määramist.
60. Seega ei saa asuda seisukohale, et üleandmisotsuse tegemine määrab vastutava liikmesriigi lõplikult kindlaks, ning seda enam, kui selle otsuse peale esitati kaebus – nagu käesoleval juhul –, mille kohta ei ole veel lõplikku otsust tehtud.
61. Lõpuks tuleb märkida, et kuna üleandmisotsuse õiguspärasuse kontrollimisel tuleb – nagu ma tagapool soovitan – arvesse võtta pärast selle otsuse tegemist aset leidnud asjaolusid, kui need on seotud esialgse vastutusega, millel see otsus põhineb, ei saa vastutava liikmesriigi määramine olla üleandmise hetkel lõplik.
62. Eelnevate kaalutluste põhjal tuleb teha Euroopa Kohtule ettepanek vastata, et varjupaigataotleja üleandmise otsus ei muuda varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramist lõplikuks.
B. Kohtuliku kontrolli ulatus
63. Nüüd tuleb võtta seisukoht selle kohtuliku kontrolli ulatuse üle, mida siseriiklikud kohtud üleandmisotsuste üle teostavad. Konkreetselt palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt täpsustada, kas üleandmisotsuse üle teostatav kohtulik kontroll peab põhinema üleandmise hetkel valitsenud faktilisel olukorral või vastutava liikmesriigi määramise seisukohast üldiselt oluliste asjaolude hilisemal arengul – asjaolud, milleks on näiteks tagasivõtmise või uue üleandmise tähtaegade möödumine.
64. Nagu ma märkisin oma vastuses esimesele küsimusele, tuleb üleandmisotsust pidada vastutava liikmesriigi määramise menetluse teiseks etapiks. See otsus tehakse, võttes arvesse vastutava liikmesriigi määramist Dublini III määruse III peatükis sätestatud objektiivsete kriteeriumide põhjal, ning neid kahte otsust – mida ei saa vaadelda iseseisvatena – saab erinevatel põhjustel ja erinevate vahenditega kahtluse alla seada.
65. Kõigepealt tuleb meenutada, et vastutava liikmesriigi määramise ja seega üleandmise otsused võivad seega rahvusvahelise kaitse taotlejate huve kahjustada,(20) mistõttu tuleb neile nende otsuste puhul tagada tõhus õiguskaitse.
66. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele vastamisel tuleb lähtuda Dublini III määruse põhjendusest 19 ja selle artiklist 27, asudes seisukohale, et varjupaigataotlejate kaebeõiguse kasutamine oleks piiratud, kui niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav, kus üleandmine tehti teoks, kuid on ikka veel vaidlustatud, samas kui kõnesolev isik pöördus ta üle andnud liikmesriigi territooriumile tagasi, on üleandmisotsuse õiguspärasuse kohtuliku kontrolli raames välistatud üleandmisele järgnenud asjaolude kontrollimine.
67. Selle määruse põhjendusest 19 ilmneb, et selleks et tagada rahvusvahelise kaitse taotlejate õiguste tõhus kaitse, tuleks vastutavale liikmesriigile üleandmise otsustega seoses ette näha õiguslikud tagatised ja kaebeõiguse kasutamise võimalus, kooskõlas eelkõige harta artikliga 47. Selle põhjenduse kohaselt peaks kaebeõiguse kasutamise võimalus hõlmama nii Dublini III määruse kohaldamise kui ka selles liikmesriigis valitseva faktilise ja õigusliku olukorra hindamist, kuhu taotleja üle antakse. Selles määruses ei ole mõistagi täpsustatud, missugune on nii loodud kaebeõiguse ulatus, kuid seda võib järeldada nende sätete teleoloogilisest tõlgendusest. Lisaks peab samalaadset arutluskäiku saama kasutada seoses tagasivõtmise ja uue üleandmise tähtaegade möödumisega.
68. Kui selle määruse artiklis 7 on ette nähtud, et selle III peatükis sätestatud objektiivsete kriteeriumide kohaselt määratakse vastutav liikmesriik faktilise olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil taotleja esitas esimest korda rahvusvahelise kaitse taotluse mõnele liikmesriigile, ei saa see õigusnorm pragmaatiliselt välistada asjaomase isiku olukorra hindamist niisugusena, nagu see on pärast seda rahvusvahelise kaitse tunnustamise ja andmise seisukohast otsustavat hetke, selle üle otsustamisel, kas üleandmisotsus on õiguspärane. Taotletava kaitse andmise seisukohast on määrava tähtsusega tõesti olukord, milles kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik viibis enne liidu territooriumile sisenemist. Selle hindamisel, missugune liikmesriik vastutab selle kaitse taotluse läbivaatamise eest ning kas isik on vaja seega üle anda, on asjad aga teisiti.
69. Üleandmisotsuse õiguspärasuse hindamine on teistsugune toiming kui rahvusvahelise kaitse andmine. Esimese puhul nendest toimingutest tuleks võtta arvesse esimesele rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisele järgnenud asjaolusid ja asjaomase isiku territooriumile sisenemisele järgnenud faktilisi asjaolusid, et tagada talle tõhus kohtulik kaitse.
70. Selles küsimuses ilmneb Dublini III määruse põhjendusest 21 ja artikli 3 lõike 2 teisest lõigust, et varjupaigataotlejate vastuvõtmise tingimusi liikmesriigis, kellele palve esitatakse, tuleb üleandmise vajaduse hindamisel arvesse võtta ning et need võivad võtta liikmesriigilt vastutuse taotluse läbivaatamise eest ja seega vajaduse isik üle anda, kui varjupaigamenetluses esinevad süsteemsed puudused ja taotlejate vastuvõtmise tingimused ei ole täidetud. Neid asjaolusid tuleb tingimata hinnata pragmaatiliselt ja selle päeva seisuga, mil kohus üleandmisotsuse peale esitatud kaebuse kohta otsuse teeb.
71. Niisuguse hinnangu andmisel ei saa olla määrava tähtsusega rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise hetk, vaid arvesse tuleb võtta faktiliste asjaolude muutust vastutavas liikmesriigis, kellele taotleja üle anda kavatsetakse. Tuleb ka märkida, et kui üleandmine tehti juba teoks nagu käsitletaval juhul, ei saa faktiline olukord liikmesriigis, kellele palve esitati, jääda selle otsuse õiguspärasuse kohtuliku kontrolli alt välja. Samasugune lähenemine tuleb valida kõikide muutuste puhul, mis võivad olla leidnud aset taotluse esitamise ja selle päeva vahel, mil kohus teeb otsuse üleandmise peale esitatud kaebuse kohta, näiteks eelkõige tagasivõtmise ja uue üleandmise tähtaegade möödumine.
72. Selles küsimuses on Euroopa Kohus muide leidnud, et Dublini III määrusega tehakse – nagu see ilmneb selle põhjendusest 9 – vajalikke parandusi mitte ainult Dublini süsteemi, vaid ka taotlejatele tagatud kaitse tõhustamiseks muu hulgas neile võimaldatava kohtuliku kaitse abil.(21)
73. Kohus on veel leidnud, et veendumaks, et üleandmisotsus tehti nii, et Dublini III määruses ette nähtud vastutava liikmesriigi määramise kriteeriume kohaldati õigesti, peab kohus, kellele kaebus esitati, saama analüüsida kaebaja väiteid nii ulatuslikult kui võimalik.(22) Euroopa Kohtu hinnangul ilmneb Dublini III määruse artiklist 22, et vastus vastuvõtmispalvele peab tuginema kõikide nende tõendite ja asjaolude uurimisele, mis võimaldavad kohaldada selle määruse III peatükis nimetatud kriteeriume.(23) Ta on ka leidnud, et liidu seadusandja ei sätestanud Dublini III määruses üksnes korralduslikke norme, mis reguleerivad liikmesriikide vahelisi suhteid vastutava liikmesriigi määramisel, vaid ta sidus selle protsessiga ka varjupaigataotlejad, pannes liikmesriikidele kohustuse teavitada neid vastutuse kriteeriumidest ja pakkudes neile võimaluse esitada teavet, mis võimaldab neid kriteeriume korrektselt kohaldada, ning andes neile õiguse tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse suhtes, mis võidakse selle protsessi tulemusel teha.(24)
74. Seda õigust moonutataks kahtlemata, kui kohtuliku kontrolli käigus kontrollitaks ainult faktilist olukorda, mis eksisteeris üleandmise täideviimise hetkel, ja selle otsuse tegemisele järgnenud asjaolusid ei kontrollitaks. Vahendid, millele üleandmisotsuse vaidlustamisel tuginetakse, ei saa piirduda vahenditega, mis eksisteerisid hetkel, kui otsus tehti. Üleandmisotsuse üle teostatava kohtuliku kontrolli raames tuleb kontrollida üleandmisotsust ja selle tagajärgi. Seepärast tuleb üleandmise õiguspärasuse hindamisel arvesse võtta näiteks niisuguseid asjaolusid nagu varjupaigataotlejate vastuvõtmise tingimused liikmesriigis, kellele palve esitati, või tagasivõtmise või uue üleandmise tähtaegade möödumine, ning seda enam, et need vastuvõtutingimused võivad kiiresti muutuda, olenedes sellest, missuguse liikmesriigiga on tegemist, ja rändekoormusest päeval, mil kohus otsuse teeb.
75. Ka on direktiivi 2013/32 põhjenduses 25 märgitud, et selleks, et tunnistada taotleja konkreetselt täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavaks isikuks, peaks igal taotlejal „olema tegelik juurdepääs menetlusele, võimalus teha koostööd ja nõuetekohaselt suhelda pädevate ametiasutustega, et esitada oma juhtumi kohta asjakohaseid asjaolusid, ning küllaldased menetlustagatised oma juhtumi menetlemiseks kõikides etappides“.(25) Kui rahvusvahelise kaitse andmine on – nagu öeldud – vastutava liikmesriigi määramisest ja seega üleandmisotsuse tegemisest erinev toiming, eeldab see väljend lõpus tingimata üleandmismenetlusele järgnevat etappi, sest selles direktiivis on määratud kindlaks kriteeriumid, mille põhjal otsustatakse, kas anda taotletav rahvusvaheline kaitse, mida arutatakse ainult ühes liidu liikmesriigis – nagu ilmneb Dublini III määrusest –, lähtudes üleandmisvajadustest ja ‑võimalustest.
76. Lisaks tuleb märkida, et kuigi selle direktiivi artikli 46 lõikes 1 ei ole mainitud üleandmisotsuseid, annab selle lõige 3 aimu selle kohtuliku kontrolli ulatusest, mida teostatakse rahvusvahelise kaitse taotlejaid puudutavate otsuste üle. Selles on sätestatud, et see kontroll peab kujutama endast rahvusvahelise kaitse vajaduste täielikku ja ex nunc läbivaatamist vähemalt esimese astme kohtu menetluses. Veelgi enam tuleb samast loogikast lähtuda üleandmisotsuste puhul, võttes arvesse nende tagajärgi asjaomaste isikute olukorrale.
77. Direktiivi 2013/32 artikli 40 lõige 1 kinnitab samuti seda tõlgendust, sest selles on ette nähtud, et kui liikmesriigis rahvusvahelist kaitset taotlev isik esitab samas liikmesriigis täiendavaid selgitusi või korduva taotluse, vaatab asjaomane liikmesriik need täiendavad selgitused või korduva taotlusega kaasnevad dokumendid läbi eelneva taotluse läbivaatamise raames või läbivaatamisele kuuluva otsuse või edasikaebuse läbivaatamise raames, kui pädevad ametiasutused saavad selle raames võtta arvesse ja kaaluda kõiki täiendavate selgituste või korduva taotlusega kaasnevaid dokumente.
78. Lõpuks märgin veel, et käsitletaval juhul kohaldatavas varjupaigaseaduse §‑s 77 on ette nähtud, et kohus lähtub faktilisest ja õiguslikust olukorrast, mis valitses viimase kohtuistungi toimumise hetkel; kui otsuse tegemisele ei eelnenud kohtuistungit, on määrava tähtsusega otsuse tegemise hetk. Seega ei saa Saksa siseriikliku õiguse alusel üleandmisotsuse üle teostatavast kohtulikust kontrollist välja jätta vaidlustatud otsuse tegemisele järgnenud faktilisi asjaolusid, mille rahvusvahelise kaitse taotleja on esitanud, isegi kui Euroopa Kohus peaks leidma, et see küsimus kuulub liikmesriikide menetlusautonoomia valdkonda – tõlgendus, mida mina siiski sugugi ei jaga, sest Dublini III määruse artikkel 27 on imperatiivne.
79. Kõige eelneva põhjal olen seega arvamusel, et üleandmisotsuse üle teostatava kohtuliku kontrolli raames tuleb kontrollida eelkõige vaidlustatud otsuse tegemisele järgnenud õiguslikke ja faktilisi asjaolusid ning see peab hõlmama nende asjaolude võimalikke muutusi, mis on olulised selle kindlakstegemisel, missugune liikmesriik vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest.
C. Kohaldatav kord, menetlused ja tähtajad
80. Lõpuks tuleb vastata küsimustele, mis puudutavad korda, menetlusi ja tähtaegu, mida kohaldatakse niisuguse olukorra suhtes nagu põhikohtuasjas käsitletav, kus rahvusvahelise kaitse taotleja esitas esimese varjupaigataotluse ühes liikmesriigis (käsitletaval juhul Itaalias), seejärel lahkus sellest liikmesriigist, et taotleda uuesti varjupaika teises liikmesriigis (käsitletaval juhul Saksamaal), siis andis teine liikmesriik (Saksamaa) ta esimesele liikmesriigile (Itaalia) üleandmismenetluse tulemusena Dublini III määruse alusel üle ning ta pöördus ebaseaduslikult teise liikmesriiki (Saksamaa) tagasi, esitamata uut rahvusvahelise kaitse taotlust, samas kui tema üleandmise peale esitatud kaebus on veel selle liikmesriigi kohtutes menetlemisel.
81. Ma esitan siin põhjused, miks ma teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata korda, menetlusi ja tähtaegu puudutavatele küsimustele, et liikmesriigid peavad Dublini III määrust kohaldama, ilma et esimene varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise menetlus viiks mitme üleandmiseni, mis võib kahjustada määruses kohustuslikuna sätestatud õigusnormide kohaldamist.
82. Ei saa lubada, et liikmesriigid võivad niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav jätta rahvusvahelise kaitse taotlejate suhtes kohaldatavad õigusnormid kohaldamata või kaugeneda selle määrusega kehtestatud menetlusnormidest ja tähtaegade arvestamise reeglitest.
83. Selles mõttes peab Euroopa Kohus täpsustama hetke, millest alates hakatakse nendes õigusnormides ette nähtud tähtaegu arvestama. Pean tegema ettepaneku määrata hetkeks, millest tähtaega arvestama hakatakse, hetk, mil esimene liikmesriik, kus taotlus esitati, saab teadlikuks, et tema territooriumil viibib isik, kelle varjupaigataotlus on läbivaatamisel teises liikmesriigis, kes nõustus selle isiku tagasi võtma.
84. Siseriiklikule kohtule parimate selgituste andmiseks tuleb esiteks vastata küsimusele, missugust korda ja missuguseid menetlusi tuleb selles olukorras järgida, ning seejärel üksikasjalikult käsitleda tähtaegade arvestamist.
1. Kord ja menetlused
85. Selles olukorras kohaldatava korra ja menetluste küsimust tuleb eristada kahest eelnevast küsimusest, mis puudutasid vastutava liikmesriigi esimest määramist ja esialgset üleandmist.(26) Nüüd on küsimuse all asjaomase isiku olukord, kui ta on pöördunud tagasi esimese liikmesriigi territooriumile, kus taotlus esitati, pärast seda, kui ta esimest korda üle anti, kusjuures selle üleandmise õiguspärasuse vaidlustamiseks esitatud kaebust menetletakse veel, ja sellest olenemata, nagu komisjon oma seisukohtades märgib. See olukorra kahte erinevasse etappi jaotamine(27) võimaldab väga hästi mõista, missugused raskused tuleb ületada.
86. Ei ole raske mõista, et menetluse esimeses etapis, mis põhikohtuasjas käsitletavat juhtumit iseloomustab, kohaldati põhjendatult Dublini III määrust ning tehti esimene üleandmisotsus, mille peale esitatud kaebust menetletakse ikka veel. Euroopa Kohtul palutakse ainult täpsustada, millist menetlust kohaldatakse, kui asjaomane isik pöördus liikmesriigi territooriumile ebaseaduslikult tagasi pärast seda, kui ta oli edukalt üle antud(28) liikmesriigile, kes vastutab tema taotluse läbivaatamise eest.
87. See vastab sellele, mida tavatsetakse nimetada rahvusvahelise kaitse taotleja „edasiliikumiseks ühest liikmesriigist teise“. Niisugused edasiliikumised on üsna sagedased ja nende vastu tuleb võidelda.(29) Seda üsna sagedast olukorda ei ole siiski sõnaselgelt käsitletud ühises varjupaigasüsteemis. Etapis, milles siseriiklik kohus peab otsuse tegema, ei ole isik, keda põhikohtuasi puudutab, a priori Dublini III määruse kohaldamise tavapärases olukorras, ning seda seetõttu, et ta pöördus tagasi selle esimese liikmesriigi territooriumile, kus taotlus esitati.(30)
88. Sellegipoolest ilmneb sellest määrusest, et see on põhikohtuasjas käsitletava juhtumi suhtes kohaldatav, mis välistab teiste ühist varjupaigasüsteemi reguleerivate õigusnormide kohaldamise.(31) Selles osas ei ole asjaolul, et A. Hasan pöördus ebaseaduslikult tagasi Saksamaale – esimesse liikmesriiki, kus taotlus esitati, tema suhtes kohaldatava õiguse seisukohast tähtsust, sest ta on liidu liikmesriigis rahvusvahelise kaitse taotleja,(32) kes viibib ebaseaduslikult teises liikmesriigis. Kui asjaomane isik oleks ületanud ebaseaduslikult teise liikmesriigi piiri, tekiksid samasugused küsimused ja tema suhtes kohaldataks samu sätteid.
89. Selles olukorras tuleb märkida, et käsitletaval juhul kohaldatavad Dublini III määruse artiklid 23 ja 24 käsitlevad olukordi, mille vahel tuleb vahet teha. Kui artikkel 23 puudutab isikuid, kes esitavad uue taotluse liikmesriigis, kuhu nad lähevad, siis artiklit 24 tuleb kohaldada isikute suhtes, kes ei esita liikmesriigis, kus nad viibivad ebaseaduslikult, mingit uut taotlust.(33)
90. Käsitletaval juhul on aga selge, et A. Hasan ei esitanud oma ebaseaduslikul tagasipöördumisel Saksamaale mingit uut varjupaigataotlust. Seega – ja vastupidi eelotsusetaotluse esitanud kohtu oletusele – kohaldatakse ainult selle määruse artiklit 24, et teha kindlaks, kuidas A. Hasani Saksamaa Liitvabariigi territooriumil viibimisele reageerida, mis välistab sama määruse artikli 23 ja iga muu õigusnormi kohaldamise.(34)
91. Dublini III määruse artikli 24 lõppeesmärk on võimaldada varjupaigataotlejatel saavutada see, et nende esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse vaatab läbi üks ja sama liikmesriik(35) ja seda isegi juhul, kui taotleja viibib ebaseaduslikult teises liikmesriigis.
92. Seepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku asuda seisukohale, et liikmesriik, mille territooriumil taotleja ebaseaduslikult viibib, peab algatama niisuguse uue üleandmismenetluse, nagu on nähtud ette selle määruse artikli 24 lõike 2 teises lõigus. Selle õigusnormi kohaselt peab see liikmesriik esitama kolme kuu jooksul tagasivõtmispalve liikmesriigile, keda ta peab taotluse läbivaatamise eest vastutavaks. Selle artikli lõikes 3 on märgitud, et kui tagasivõtmispalvet ei esitata selle tähtaja jooksul, annab palve esitada kavatsenud liikmesriik asjaomasele isikule võimaluse esitada uus rahvusvahelise kaitse taotlus. See ei saa teha võimalikuks uut üleandmist endise otsuse alusel, millega määrati vastutav liikmesriik, nagu komisjon oma seisukohtades õigesti märgib.
93. Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku asuda seisukohale, et põhikohtuasjas käsitletava juhtumi suhtes tuleb taas kohaldada selle määruse artiklit 24 ja ainult seda, mille tõttu peab Saksamaa esitama Itaalia ametiasutustele tagasivõtmispalve ning järgima selles õigusnormis ette nähtud menetlusi ja tähtaegu.
2. Tähtaegade arvestamine
94. Tähtaegade arvestamise küsimuses tuleb kohe teha üks elementaarne täpsustus. Siin ei ole vaja käsitleda põhjalikumalt esimese üleandmisotsuse peale esitatud kaebuse peatavat toimet, sest selle küsimuse analüüsimisel on meil tegemist etapiga, mis järgneb kaebusele, mille A. Hasan esitas esimese üleandmisotsuse peale ja mida ikka veel menetletakse. Sellegipoolest tuleb märkida, et kui tehtav üleandmisotsus peaks vaidlustatama, oleksid kohaldatavad niisuguse kaebuse peatavat toimet käsitlevad õigusnormid, mis pikendaksid sellevõrra üleandmise täideviimise tähtaega.
95. Sissejuhatuseks tuleb ka märkida, et rahvusvahelise kaitse taotlejate üleandmist käsitlevaid õigusnorme vastu võttes soovis liidu seadusandja, et taotleja õigust vabadusele piiratakse ainult nii palju, kui on rangelt vajalik, tagades samas asjaomaste liikmesriikide ametiasutustele materiaalsed tingimused, mis võimaldavad neil üleandmise nõuetekohaselt täide viia.(36) Liikmesriikide käsutuses peavad tähtaegade arvestamise näol olema piisavad vahendid selleks, et korraldada rahvusvahelise kaitse taotlejate üleandmist liikmesriigile, kes selle eest vastutab.(37) Seepärast on seadusandja hetkeks, millest tähtaega arvestama hakatakse, määranud hetke, mil tulevases üleandmises kokku lepitakse ja see tagatakse ning lahendada jäävad veel selle täideviimise praktilised küsimused.
96. Selles küsimuses on liidu seadusandja leidnud, et üleandmise korraldamiseks on mõistlikult vaja kuuenädalast tähtaega. Tähtaegade arvestamine peab tagama, et liikmesriikide käsutuses on tõesti see objektiivne kuuenädalane tähtaeg, et saaks lahendada selle üleandmise praktilised küsimused alates hetkest, mil see täideviimine võimalikuks saab.(38)
97. Dublini III määruse artikli 24 lõike 2 viimase lõigu kohaselt on üleandmismenetluse läbiviimise tähtaeg juhul, kui asjaomane isik ei esitanud uut taotlust, kolm kuud alates hetkest, mil saadi teada, et vastutav on teine liikmesriik. Põhikohtuasjas käsitletavale juhtumile ülekantuna eeldab see õigusnorm, et nimetatud tähtaega hakatakse arvestama alates hetkest, mil asjaomane isik palve esitanud liikmesriigi territooriumile tagasi pöördus.
98. Minu arvates tuleb uut kuuenädalast üleandmistähtaega hakata arvestama alates hetkest, mil palve saanud liikmesriik nõustub tagasivõtmispalve täitma,(39) või siis hetkest, mil üleandmisotsuse peale esitatud kaebusel või selle kaebuse läbivaatamisel ei ole enam peatavat toimet, nagu tuleneb selle määruse artikli 28 lõike 3 kolmandast lõigust. Ei ole välistatud, et taotleja esitab uue üleandmisotsuse peale uue kaebuse. Seadusandja täpsustab lisaks selle määruse artiklis 28, et üleandmine toimub „esimesel reaalsel võimalusel“,(40)mis eeldab, et eelnevalt eksisteerib otsus, millega lepitakse kokku taotleja üleandmises palve esitanud liikmesriigilt vastutavale liikmesriigile ning mida ei ole vaidlustatud. Üleandmist ei tohi enam ähvardada mingi takistus, ainult siis võib objektiivset tähtaega arvestama hakata.
99. Niisugune tähtaegade arvestamine ei takista nõuetekohaselt kohaldada direktiivi 2013/32 artikli 31 lõiget 3, milles on rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamiseks ette nähtud kuuekuuline tähtaeg, mida hakatakse arvestama alates hetkest, mil asjaomane isik viibib selle läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi territooriumil ja pädev asutus hakkas temaga tegelema, ning seda enam, et selle lõike punktis c on nähtud ette, et viivitus võib olla põhjustatud sellest, et taotleja ei täida oma kohustusi, eelkõige mis puudutab kohaleilmumist pädevatesse asutustesse taotluse menetlemiseks. Seega võimaldab asjaolu, et taotleja lahkub tema varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavast liikmesriigist, selle taotluse menetlemise tavapärase tähtaja ületamist erandkorras õigustada.
100. Tuleb ka märkida, et palve saanud liikmesriigi puhul loetakse, et ta on kohustatud asjaomase isiku vastavalt Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punktile b, artikli 18 lõikele 2 ja artikli 20 lõikele 5 enda hoolde võtma, kui tähtaegade möödumist ja uut tagasivõtmispalvet arvestades tuleb seda liikmesriiki rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutavaks pidada.
101. Teistsugune tõlgendus, kui ma siin välja pakkusin, tundub olevat vastuolus selle määruse imperatiivsete ja vahetult kohaldatavate sätete ulatuse ning liidu määruste imperatiivse toimega. Selles küsimuses tuleb rõhutada, et liikmesriigid ei saa jätta selle määruse asjakohaseid sätteid kohaldamata ettekäändel, et rahvusvahelise kaitse taotleja lahkus ebaseaduslikult tema taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi territooriumilt pärast seda, kui tema suhtes kohaldati üleandmismenetlust, mille õiguspärasuse vaidlustamiseks esitatud kaebuse kohta ei ole ikka veel otsust tehtud. Isegi kui mitu rahvusvahelise kaitse taotlust esitav kolmanda riigi kodanik kuritarvitab õigust, peavad asjaomased liikmesriigid ikka kohaldama Dublini III määruse sätteid. Niisugune tõlgendus võimaldab liidu seadusandja eesmärgid kõige paremini omavahel kokku sobitada.
102. Nendega on vastuolus ka see, kui varjupaigataotlejal võimaldatakse mõjutada tema taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramist mingite tagajärgedega nende edasiliikumistele ühest liikmesriigist teise ja nende isiklikele elukohavalikutele.(41) Et vastutava liikmesriigi määramise protsess on põhiosas objektiivne, ei saa selles arvesse võtta asjaomaste isikute eelistusi või soove,(42) kuid see ei tohi viia siiski selleni, et nende õigused on ebapiisavalt tagatud.
103. Lisaks tuleb kaaluda, kumb on tähtsam, kas kaitsetaotluste menetlemise kiirus – mis saavutataks siis, kui vastutav liikmesriik määratakse kindlaks kiiresti, – või asjaolu, et võimalikud uued üleandmised aeglustavad kindlasti taotluste menetlemist, kuid hoiavad taotlejaid kahtlemata tagasi, piirates nende edasiliikumist ühest liikmesriigist teise.(43)
104. Sellest seisukohast tuleb kõige tähtsamaks pidada liikmesriikidevahelist vastutust kaitsetaotluste menetlemisel, teades, et sellel alal kohaldatavad õigusnormid ei välista seda, et varjupaigataotlejad paigutatakse kinnipidamisasutusse ajavahemikuks, mis on rangelt vajalik nende taotluse läbivaatamiseks liikmesriigis, kes peab selle läbivaatamise enda peale võtma.
105. Kõikide eelnevate kaalutluste põhjal tuleb asuda seisukohale, et liikmesriigil, mille territooriumil taotleja asub, on alates hetkest, mil ta asjaomase isiku enda territooriumil viibimisest teada sai, aega kolm kuud, et esitada varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavale liikmesriigile tagasivõtmispalve. Pärast selle liikmesriigi ametiasutuste vaikiva või sõnaselge kokkuleppe sõlmimist tuleb üleandmine teoks teha kuue nädala jooksul või kaebuse esitamise korral kuue nädala jooksul alates üleandmisotsuse peale esitatud kaebuse või sellele peatava toime andmise taotluse rahuldamata jätmisest.
106. Võttes arvesse vastuseid nendele kolmele küsimusele, mis on sisuliselt eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotluse aluseks, ei ole vaja teha otsust teiste juhtumite kohta, mida Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) oma eelotsusetaotluses nimetab.
V. Ettepanek
107. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) eelotsuse küsimustele järgnevalt:
1. Varjupaigataotleja üleandmise otsus ei muuda varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramist lõplikuks.
2. Üleandmisotsuse üle teostatava kohtuliku kontrolli raames tuleb kontrollida eelkõige vaidlustatud otsuse tegemisele järgnenud õiguslikke ja faktilisi asjaolusid ning see peab hõlmama nende asjaolude võimalikke muutusi, mis on olulised selle kindlakstegemisel, missugune liikmesriik vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest.
3. Põhikohtuasjas käsitletava juhtumi suhtes tuleb kohaldada ainult Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, artiklit 24, mille tõttu peab Saksamaa Liitvabariik esitama Itaalia Vabariigi ametiasutustele tagasivõtmispalve ning järgima selles õigusnormis ette nähtud menetlusi ja tähtaegu. Seejuures on liikmesriigil, mille territooriumil taotleja asub, alates hetkest, mil ta asjaomase isiku enda territooriumil viibimisest teada sai, aega kolm kuud, et esitada varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavale liikmesriigile tagasivõtmispalve. Pärast selle liikmesriigi ametiasutuste vaikiva või sõnaselge kokkuleppe sõlmimist tuleb üleandmine teoks teha kuue nädala jooksul või kaebuse esitamise korral kuue nädala jooksul alates üleandmisotsuse peale esitatud kaebuse või sellele peatava toime andmise taotluse rahuldamata jätmisest.