SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MELCHIORJA WATHELETA,
predstavljeni 25. februarja 2014(1)
Združeni zadevi C‑129/13 in C‑130/13
Kamino International Logistics BV (C‑129/13)
Datema Hellmann Worldwide Logistics BV (C‑130/13)
proti
Staatssecretaris van Financiën
(Predloga za sprejetje predhodne odločbe,
ki ju je vložilo Hoge Raad der Nederlanden (Nizozemska))
„Izterjava carinskega dolga – Pravica do obrambe – Načelo spoštovanja pravice do obrambe – Neposredni učinek“
I – Uvod
1. Združeni zadevi, predloženi Sodišču, zadevata pravico do obrambe in, natančneje, pravico do izjave v okviru upravnega postopka.
2. Hoge Raad der Nederlanden (Nizozemska) v predložitvenih odločbah z dne 22. februarja 2013, ki ju je Sodišče prejelo 18. marca 2013, Sodišče najprej sprašuje o možnosti neposredne uporabe načela spoštovanja pravice do obrambe. V primeru pritrdilnega odgovora se še sprašuje, ali je treba šteti, da je bila pravica do izjave kršena, če je imela zadevna fizična ali pravna oseba možnost predstaviti svoje stališče šele v fazi upravne pritožbe, to je po sprejetju prvotne odločbe. Nazadnje predložitveno sodišče Sodišče sprašuje še o pravnih posledicah morebitne kršitve načela spoštovanja pravice do obrambe in okoliščinah, ki bi lahko vplivale na te posledice.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
3. Člen 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), naslovljen „Pravica do dobrega upravljanja“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1. Vsakdo ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku.
2. Ta pravica vključuje predvsem:
(a) pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene;
[…]“
4. Člen 51 Listine, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„Določbe te listine se uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije ob spoštovanju načela subsidiarnosti, za države članice pa samo, ko izvajajo pravo Unije. Zato spoštujejo pravice, upoštevajo načela in spodbujajo njihovo uporabo v skladu s svojimi pristojnostmi in ob spoštovanju meja pristojnosti Unije, ki so ji dodeljene v Pogodbah.“
2. Uredba Sveta (EGS) št. 2913/92
5. Člena 220 in 221 Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti(2) (v nadaljevanju: CZS) spadata v poglavje 3, oddelek 1, naslovljen „Vknjižba in obvestitev dolžnika o znesku dajatev“.
6. Člen 220(1) CZS določa:
„Če znesek dajatev, ki izhaja iz carinskega dolga, ni bil vknjižen v skladu s členoma 218 in 219 ali je bil vknjižen nižji znesek od zakonsko dolgovanega, se mora vknjižba zneska izterjevanih dajatev, ali preostalega izterjevanega zneska dajatev, opraviti v roku dveh dni, ki se šteje od dneva, ko carinski organi to ugotovijo in lahko izračunajo zakonsko dolgovani znesek ter določijo dolžnika (naknadna vknjižba). Ta rok se lahko podaljša v skladu s členom 219.“
7. Člen 221 CZS določa:
„1. Znesek dajatev se mora dolžniku takoj po vknjižbi v skladu z ustreznimi postopki sporočiti.
[…]
3. Po poteku treh let od datuma, ko je carinski dolg nastal, se dolžniku ne pošlje obvestilo. Ta rok se odloži z dnem, ko je vložena pritožba v smislu člena 243[,] za toliko časa, kolikor traja pritožbeni postopek.
[…]“
8. Členi od 243 do 245 CZS so vključeni v naslov VIII – „Pritožbe“.
9. Člen 243 CZS določa:
„1. Vsaka oseba se lahko pritoži na odločbe carinskih organov, ki se nanašajo na uporabo carinske zakonodaje in to osebo neposredno in osebno zadevajo.
Pritoži se lahko tudi oseba, ki je carinske organe zaprosila za sprejetje odločbe v zvezi z uporabo carinske zakonodaje, vendar ti v roku iz člena 6(2) o zahtevku niso odločili.
Pritožbo je treba vložiti v državi članici, v kateri je bila odločba sprejeta ali vložen zahtevek zanjo.
2. Pritožba se lahko vloži:
(a) v začetni fazi pri carinskem organu, ki ga za ta namen določijo države članice;
(b) v poznejši fazi pri neodvisnem organu, ki je lahko pravosodni organ ali enakovredno specializiran organ v skladu z veljavnimi predpisi v državah članicah.“
10. Člen 244 CZS določa:
„Vložitev pritožbe ne zadrži izvršbe izpodbijane odločbe.
Vendar carinski organi v celoti ali delno zadržijo izvršbo te odločbe, če utemeljeno dvomijo v skladnost izpodbijane odločbe s carinsko zakonodajo ali če bi lahko udeleženemu grozila nepopravljiva škoda.
Če izpodbijana odločba povzroči, da se uporabijo uvozne ali izvozne dajatve, se njena izvršitev lahko odloži le, če se predloži […] zavarovanje. Vendar se lahko zahteva predložitve […] zavarovanja opusti, če bi ta zahteva zaradi položaja dolžnika povzročila občutne gospodarske ali socialne težave.“
11. Člen 245 CZS določa:
„Določbe v zvezi z izvajanjem pritožb sprejmejo države članice.“
B – Nizozemsko pravo
12. Člen 4.8(1) splošnega upravnega zakona (Algemene wet bestuursrecht, v nadaljevanju: Awb) določa, da uprava pred sprejetjem odločbe, ki bo najbrž posegala v položaj zadevne osebe, ki ni predlagala sprejetja te odločbe, tej stranki omogoči, da poda stališče, če navedena odločba temelji na elementih v zvezi z dejstvi in interesi, ki se nanašajo na zadevno osebo, in teh elementov ni posredovala zadevna oseba.
13. Člen 4.12(1) Awb določa:
„Upravnemu organu ni treba uporabiti določb členov 4.7 in 4.8 pri sprejetju odločbe, katere namen je določitev finančne obveznosti ali pravice, če:
(a) je mogoče vložiti ugovor ali upravno pritožbo zoper to odločbo in
(b) bodo negativne posledice odločbe ob koncu postopka z ugovorom ali pritožbenega postopka lahko popolnoma izničene.“
14. Člen 6.22 Awb določa:
„Organ, ki odloča o ugovoru ali pritožbi, lahko kljub kršitvi napisanega ali nenapisanega pravnega pravila ali splošnega pravnega načela ohrani odločbo, zoper katero je vložen ugovor ali pritožba, če je mogoče dopustiti, da ta kršitev pravila ali načela ni škodovala zainteresiranim strankam.“
15. Člen 7.2 Awb določa:
„1. Upravni organ zainteresirani stranki pred odločanjem o ugovoru omogoči, da poda izjavo.
2. Upravni organ v vseh primerih o tem obvesti vlagatelja ugovora in zainteresirane stranke, ki so med pripravo odločbe predstavile svoje stališče.“
16. Zoper upravne odločbe je mogoče nato pri sodišču vložiti tožbo, z možnostjo pritožbe in kasacijske pritožbe.
III – Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
A – Dejansko stanje, na podlagi katerega sta bila vložena predloga za sprejetje predhodne odločbe
17. V obeh postopkih v glavni stvari, ki potekata pred nacionalnim sodiščem, je carinski posrednik, in sicer Kamino International Logistics BV v zadevi C‑129/13 in Datema Hellmann Worldwide Logistics BV v zadevi C‑130/13 (v nadaljevanju: zainteresirani stranki), po pooblastilu istega podjetja v letih 2002 in 2003 vložil prijave za sprostitev opredeljenega blaga, opisanega kot „vrtni paviljoni/šotori za zabave in stranske stene“ v prosti promet. Zainteresirani stranki sta to blago deklarirali pod tarifno številko 6601 10 00 („vrtni in podobni dežniki“) Kombinirane nomenklature (v nadaljevanju: KN). Carinski organ je zaračunal carino po 4,7‑odstotni stopnji, določeni za to postavko.
18. Nato so nizozemski carinski organi pri pooblastitelju zainteresiranih strank opravili nadzor, ker so se želeli prepričati, da je blago uvrščeno pod pravilno tarifno številko. Na podlagi tega preverjanja je pristojni nizozemski organ, to je davčni inšpektor, ugotovil, da blago ni bilo pravilno uvrščeno in da ga je treba uvrstiti pod tarifno številko 6306 99 00 KN („šotori in izdelki za taborjenje“), za katero se uporablja višja stopnja (12,2 %).
19. Ob upoštevanju razlike med stopnjama, ki se uporabljata za zgoraj navedeni tarifni številki, je davčni inšpektor z odločbo z dne 2. aprila 2005 začel naknadno izterjavo dodatne carine (v obeh primerih približno 10.000 EUR). Obe zainteresirani stranki sta zato prejeli odločbo o odmeri dajatev (v nadaljevanju: OOD), sprejeto na podlagi člena 220 CZS.
20. Zainteresirani stranki pred vročitvijo zadevnih odločb nista imeli možnosti podati trditev.
B – Potek upravnega in sodnega postopka
21. Zainteresirani stranki sta zoper zgoraj navedeni OOD vložili ugovor pri davčnem inšpektorju, ki jima je omogočil predstavitev stališč, vendar je menil, da njuna ugovora nista utemeljena.
22. Rechtbank te Haarlem je tožbi, ki sta ju zainteresirani stranki vložili zoper to odločbo davčnega inšpektorja, razglasilo za neutemeljeni. Gerechtshof te Amsterdam je v pritožbenem postopku potrdilo sodbo Rechtbank te Haarlem v delu, v katerem je bilo zainteresiranima strankama naloženo, da morata poravnati obveznosti na podlagi OOD.
23. Zainteresirani stranki sta nato pri Hoge Raad der Nederlanden vložili kasacijsko pritožbo. Vprašanja za predhodno odločanje so bila postavljena v okviru tega postopka.
24. Hoge Raad der Nederlanden v svojih predložitvenih odločbah opozarja, da je Gerechtshof te Amsterdam v pritožbenem postopku ugotovilo, da je davčni inšpektor kršil načelo spoštovanja pravice do obrambe, saj zainteresiranima strankama pred izdajo OOD ni omogočil, da se izjasnita o elementih, na katerih je temeljila naknadna izterjava carine.
25. Vendar hkrati opozarja, da niti CZS niti upoštevno nacionalno pravo ne vsebujeta procesnih določb, s katerimi bi bilo carinskim organom naloženo, da se zavezancem za plačilo carine pred obvestitvijo o carinskem dolgu iz člena 221(1) CZS omogoči predstavitev stališča v zvezi z elementi, na katerih temelji naknadna izterjava.
26. Ob upoštevanju te ugotovitve se Hoge Raad der Nederlanden najprej sprašuje, ali lahko nacionalno sodišče neposredno uporabi načelo spoštovanja pravice do obrambe. Dalje, če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, se sprašuje še, ali se je treba strinjati z ugotovitvijo Gerechtshof te Amsterdam, da je bilo kršeno načelo spoštovanja pravice do obrambe (in natančneje pravice do izjave, ki je njen sestavni del), ker zainteresirani stranki nista mogli predstaviti svojih trditev pred izdajo prve odločbe davčnega inšpektorja, čeprav sta lahko svoje stališče zagovarjali v postopku z ugovorom in tožbi. Nazadnje Hoge Raad der Nederlanden Sodišče sprašuje še o pravnih posledicah kršitve načela pravice do obrambe in o tem, ali jih je treba določiti v skladu z nacionalnim pravom ali s pravom Unije. Natančneje, če se zadevne pravne posledice opredelijo v skladu s pravom Unije, Hoge Raad der Nederlanden sprašuje, ali mora nacionalno sodišče v primeru kršitve načela spoštovanja pravice do obrambe razveljaviti izpodbijano odločbo ali lahko v svoji presoji upošteva dejstvo, da bi bila odločba brez zadevne kršitve enaka.
C – Vprašanja za predhodno odločanje
27. V teh okoliščinah je Hoge Raad der Nederlanden prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja, ki so v obeh združenih zadevah postavljena enako:
„1. Ali je načelo prava Unije, da uprava spoštuje pravico do obrambe, primerno za neposredno uporabo [s strani nacionalnega sodišča]?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
(a) Ali je treba načelo prava Unije o spoštovanju pravice do obrambe s strani uprave razlagati tako, da je to kršeno, če naslovnik odločbe, ki posega v položaj, sicer ni podal izjave, preden je uprava zoper njega sprejela akt, ki posega v položaj, imel pa je možnost podati izjavo v upravnem postopku na zadnji stopnji (postopku z ugovorom), ki mu sledi sodni postopek?
(b) Ali se pravne posledice kršitve načela prava Unije o spoštovanju pravice do obrambe s strani uprave določajo v skladu z nacionalnim pravom?
3. Če je odgovor na vprašanje v točki 2(b) nikalen, katere okoliščine lahko upošteva nacionalno sodišče pri določitvi pravnih posledic, zlasti pa, ali lahko upošteva vprašanje, ali je mogoče domnevati, da bi bilo v postopku odločeno drugače, če ne bi bilo kršitve načela prava Unije o spoštovanju pravice do obrambe s strani uprave?“
IV – Postopek pred Sodiščem
28. Predloga za sprejetje predhodne odločbe sta bila Sodišču predložena 18. marca 2013. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 24. aprila 2013 zadevi združil.
29. Pisna stališča so predložili zainteresirani stranki, nizozemska, belgijska, grška in španska vlada ter Evropska komisija. Na obravnavi 15. januarja 2014 so ustna stališča podali zainteresirani stranki, nizozemska, belgijska in grška vlada ter Komisija.
V – Pravna analiza
A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje
30. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali nacionalno sodišče lahko neposredno uporabi načelo spoštovanja pravice do obrambe.
31. Res je, da „je pravica do obrambe, ki zajema pravico osebe, da se izjasni, […] ena od temeljnih pravic, ki so sestavni del pravnega reda Unije in so zajete v Listini“.(3)
32. Poleg tega je Sodišče prav v zadevi v zvezi s postopkom naknadne izterjave uvozne carine pojasnilo, da mora biti v skladu s tem načelom „naslovnikom odločb, ki občutno prizadenejo njihove interese, omogočeno, da učinkovito izrazijo svoje stališče o elementih, s katerimi namerava organ utemeljiti svojo odločbo“.(4) Povedano drugače, „[p]ravica do izjave zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da koristno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku, in to pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko negativno vplivala na njene interese“.(5)
33. Poleg tega je „pravica vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene“, odslej izrecno vključena v člen 41(2) Listine in s tem v pravico do dobrega upravljanja.
34. Ker gre v obravnavani zadevi za postopek v zvezi z naknadno izterjavo carine in torej izvajanje prava Unije, ni mogoče izpodbijati dejstva, da morajo države članice upoštevati člen 41 Listine, kot je to določeno v členu 51(1) Listine.
35. V zvezi z vlogo nacionalnega sodišča je imelo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Sopropé že priložnost pojasniti, da mora to sodišče „zagotoviti, da rok [za zbiranje stališč zainteresiranih strank], ki ga individualno določi organ, ustreza posamičnemu položaju zadevne osebe ali podjetja in da jim omogoči izvajanje njihovih pravic do obrambe ob spoštovanju načela učinkovitosti“.(6)
36. Zato po mojem mnenju iz zgoraj navedenega izhaja, da mora pravico do obrambe spoštovati ne le nacionalna uprava, ko izvaja pravo Unije, ampak tudi, da morajo imeti zainteresirane stranke možnost, da jo lahko uveljavljajo neposredno pred nacionalnimi sodišči, da bi se izognili temu, da te pravice ostanejo „mrtva črka“ oziroma so zgolj formalne.(7)
B – Točka (a) drugega vprašanja za predhodno odločanje
37. Drugo vprašanje za predhodno odločanje je razdeljeno na dve podvprašanji.
38. Predložitveno sodišče pod točko (a) drugega vprašanja sprašuje, ali je pravica do obrambe naslovnika odločbe kršena, če ni mogel podati izjave pred sprejetjem odločbe (v obravnavani zadevi OOD), čeprav je lahko svoja stališča zagovarjal v poznejši fazi upravnega pritožbenega postopka. Točka (b) drugega vprašanja se nanaša na pravne posledice kršitve načela spoštovanja pravice do obrambe. To drugo podvprašanje se navezuje na isto temo kot tretje vprašanje predložitvenega sodišča. Zato ju bom v nadaljevanju preučil skupaj, tu pa se bom omejil le na točko (a) drugega vprašanja.
39. Vendar bi se želel pred tem preizkusom dotakniti še vprašanja, o katerem se je veliko razpravljalo na obravnavi in ga je omenilo tudi predložitveno sodišče, to je vprašanja, ali je postopek od izdaje OOD do izdaje odločbe v zvezi z ugovorom, vloženim na podlagi Awb, enoten postopek (v tem primeru ne bi bilo dvoma o tem, da je pravica do obrambe naslovnika odločbe, ki je enotna, spoštovana), ali pa, nasprotno, vključuje dve fazi in dve odločbi, pri čemer se druga izda le v primeru ugovora zoper prvo (v tem primeru se postavlja vprašanje spoštovanja pravice do obrambe, saj se lahko naslovnik izjasni šele po izdaji prvotne odločbe in ugovoru zoper njo).
40. Čeprav postopek v celoti poteka pred istim upravnim organom (ob čemer pa je predstavnik nizozemske vlade na obravnavi navedel, da se lahko ta organ obrne na drug organ, vendar pri tem ohrani svoja pooblastila in pristojnost), se jasno nagibam k drugi od navedenih možnosti.
41. Sprejetje in pošiljanje OOD namreč sestavljata odločbo z lastnimi pravnimi učinki, kar v obravnavani zadevi pomeni, da je naslovniku naloženo plačilo dodatne carine. Ti učinki so dokončni, če naslovnik, ki v tej fazi še ni podal izjave, ne vloži ugovora. Šele ob morebitnem ugovoru mora pristojni upravni organ zainteresirani stranki dati možnost, da poda izjavo, ponovno v celoti pregledati spis ter sprejeti novo odločbo ali potrditi že izdano OOD.
42. Poleg tega iz upoštevnega prava Unije in nacionalnega prava izhaja, da ugovor nima samodejnega odložilnega učinka, saj je treba zahtevano carino kljub temu plačati. To, da je mogoče zaprositi za zadržanje plačila (in da je bilo, kot izhaja iz izjav predstavnika nizozemske vlade na obravnavi, z ministrsko okrožnico naloženo, da se tako zadržanje razen v primeru goljufije odobri), v ničemer ne spreminja dejstva, da je OOD odločba s samostojnimi pravnimi učinki.
43. Pri nadaljnjih utemeljitvah bom torej izhajal iz te predpostavke.
1. Cilj pravice do izjave
44. Za odgovor na vprašanje, ki ga je postavilo Hoge Raad der Nederlanden, je treba najprej opozoriti na cilj načela spoštovanja pravice do obrambe in natančneje pravice do izjave.
45. Po mnenju Sodišča je „[n]amen pravila, v skladu s katerim mora biti naslovniku odločbe[, ki posega v položaj,] omogočeno, da predstavi svoja stališča, preden bo ta sprejeta, […] v tem, da se pristojnemu organu omogoči, da učinkovito upošteva celoto upoštevnih elementov. Da bi se zagotovilo učinkovito varstvo zadevne osebe ali podjetja, je namen pravila zlasti v tem, da lahko popravita napako ali uveljavljata dejstva v zvezi [s svojim] osebnim položajem, ki govorijo v prid temu, ali bo odločba sprejeta ali ne oziroma bo imela tako ali drugačno vsebino.“(8)
46. Povedano drugače, „[p]ravica do izjave zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da koristno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku, in to pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko negativno vplivala na njene interese“.(9)
47. Sodišče je obseg pravice osebe, da se izjasni, pojasnilo že v zadevi Gerlach(10) v zvezi s tranzitnim postopkom v Uniji. Po njegovem mnenju je iz predpisov, ki so se uporabljali v času nastanka dejstev,(11) izhajalo, da lahko država članica, v kateri je urad odhoda, izterja uvozne dajatve le, če je pred tem glavnega zavezanca obvestila, da ima na voljo tri mesece za predložitev zahtevanih dokazil, in če ta niso bila predložena v navedenem roku. Sodišče je ugotovilo, da v teh okoliščinah navedenega roka ni mogoče prvič odobriti med pritožbenim postopkom, ki se je začel zoper odločbo pristojnih organov o izterjavi uvoznih dajatev.(12) Pravico glavnega zavezanca je namreč opisalo kot pravico, da „učinkovito predstavi svoje stališče o pravilnosti tranzitne operacije, preden je sprejeta odločba o izterjavi, katere naslovnik je in ki znatno vpliva na njegove interese“.(13)
48. Iz te sodne prakse izhaja, da se s tem, da se naslovniku odločbe, ki posega v njegov položaj, podeli pravica, da zagovarja svoje stališče po sprejetju zadevne odločbe, ne spoštujejo niti pravica do izjave niti pravica do obrambe.
49. Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja tudi, da „temeljne pravice, kot je spoštovanje pravic do obrambe, ne pomenijo absolutnih pravic, ampak lahko vsebujejo omejitve, pod pogojem, da te omejitve dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih zasledujejo zadevni ukrepi, in da glede na zasledovani cilj ne pomenijo pretiranega in nesprejemljivega posega, ki bi omejeval samo bistvo tako zagotovljenih pravic“.(14) Prav tako v zgoraj navedeni sodbi Dokter in drugi je Sodišče še pojasnilo, da bi lahko bila taka omejitev „pretiran in nesprejemljiv poseg, ki bi kršil bistvo […] pravice do obrambe, le v primeru, če zainteresirane stranke ne bi imele možnosti izpodbijati naveden[ih] ukrep[ov] v naknadnem postopku in koristno navajati svoj[ih] stališč […] v okviru le‑tega“.(15)
2. Omejitev načela pravice do izjave
50. Za odgovor na vprašanje, ali omejitev pravice do izjave, uvedena v postopku, ki ga je določila Kraljevina Nizozemska, izpolnjuje pogoje iz zgoraj navedene sodbe Dokter in drugi, je treba po eni strani upoštevati obvezne pogoje, postavljene s pravom Unije za naknadno vknjižbo dajatev, ki izhajajo iz carinskega dolga, po drugi strani pa celoten upravni postopek, kot je določen z nacionalno zakonodajo.
a) Roki, določeni s CZS
51. Člen 220(1) CZS določa, da je treba, če znesek dajatev, ki izhaja iz carinskega dolga, ni bil vknjižen v skladu s členoma 218 in 219 tega zakonika ali je bil vknjižen nižji znesek od zakonsko dolgovanega, vknjižbo zneska izterjevanih dajatev ali preostalega izterjevanega zneska dajatev opraviti v roku dveh dni, ki se šteje od dneva, ko carinski organi to ugotovijo in lahko izračunajo zakonsko dolgovani znesek ter določijo dolžnika. Člen 221 CZS še določa, da je treba znesek dajatev dolžniku sporočiti takoj po vknjižbi.
52. Očitno je tako določeni obvezni dvodnevni rok težko združljiv z obveznostjo, da zainteresirana oseba poda izjavo pred izdajo odločbe o vknjižbi zneska dajatev, ki jih je treba izterjati.
53. Poleg tega se je o združljivosti tega roka z načelom spoštovanja pravice do obrambe že razpravljalo v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ki se je nanašala na Italijansko republiko.(16) Čeprav je Sodišče menilo, da se v postopku naknadne izterjave sicer uporablja spoštovanje pravice do obrambe, je to trditev dopolnilo s pridržkom, da „posledica tega načela […] ne more biti, da je državi članici omogočena kršitev obveznosti, da v rokih, ki jih določa ureditev Skupnosti, določi pravico [Unije] do lastnih sredstev“.(17)
54. Sodišče se je torej v tej sodbi odločilo poudariti načelo, po katerem se uporablja pridržek. Iz navedenega izhaja, da je načelo pravice do obrambe sicer treba spoštovati, vendar njegovo spoštovanje državam članicam še ne more omogočiti kršitve rokov, določenih s carinskimi predpisi Unije.
55. Ker se je Sodišče zavedalo, da tak pridržek pomeni omejitev pravice do obrambe, ga je omililo z dodatnim pojasnilom, „da vknjižba in obvestilo o dolgovanih carinskih dajatvah in knjiženje lastnih sredstev dolžniku ne preprečujejo, da na podlagi člena 243 in naslednjih carinskega zakonika izpodbija njemu naloženo obveznost z navajanjem vseh trditev, ki so mu na voljo“.(18)
56. Tudi zakonodajalec Unije se očitno zaveda, da države članice pred vknjižbo zneska terjevanih dajatev zainteresirani osebi težko zagotovijo možnost, da poda izjavo.
57. Po eni strani namreč člen 22(6) Uredbe (EU) št. 952/2013 z dne 9. oktobra 2013 Evropskega parlamenta in Sveta o carinskem zakoniku Unije (prenovitev)(19) odslej izrecno določa, da carinski organi vložniku, „[p]reden […] sprejmejo odločbo, ki bi imela negativne posledice za[nj], […] sporočijo razloge, na katerih nameravajo utemeljiti svojo odločbo, [vložnik] pa ima možnost, da izrazi svoje stališče v predpisanem roku, ki teče od dne, ko zadevno sporočilo prejme oziroma se šteje, da ga je prejel“. V uvodni izjavi 27 zadevne uredbe je poleg tega pojasnjeno, da to obveznost narekuje Listina. Po drugi strani pa člen 105(3) zadevne uredbe določa še, da se, ko se bodo upoštevne določbe začele uporabljati,(20) znesek plačljive uvozne ali izvozne dajatve vknjiži v štirinajstih dneh od dne, ko carinski organi „lahko izračunajo zadevni znesek uvozne ali izvozne dajatve in sprejmejo odločitev“.(21)
b) Značilnosti zadevnega nacionalnega upravnega postopka
58. V obravnavani zadevi je upravni postopek urejen z Awb. Po načelu iz člena 4.8 Awb morajo upravni organi pred sprejetjem odločbe, ki bo najbrž posegala v položaj zadevne osebe, ki ni predlagala sprejetja te odločbe, tej stranki omogočiti, da predstavi svoje stališče o odločbi, ki naj bi bila sprejeta.
59. Vendar člen 4.12 Awb določa, da se to načelo ne uporablja za finančne odločbe, če je, prvič, mogoče vložiti ugovor zoper odločbo in, drugič, bodo negativne posledice ob koncu postopka z ugovorom lahko popolnoma izničene.
60. V obravnavani zadevi sta ta pogoja očitno izpolnjena.
61. Zainteresirani stranki sta imeli namreč možnost, da od upravnega organa, ki je izdal odločbo, zahtevata njen vnovični pregled (nato pa sta lahko začeli še postopek pred sodiščem z možnostjo pritožbe in kasacijske pritožbe).
62. Kot je navedla nizozemska vlada, se zadevni vnovični upravni pregled opravi ex nunc, to je na podlagi upoštevnih zakonskih določb in dejstev na datum, ko je bila sprejeta odločba v zvezi z ugovorom. Torej bi bile lahko negativne posledice izpodbijane odločbe ob koncu postopka z ugovorom popolnoma izničene.
63. Poleg tega člen 7.2 Awb določa, da „[u]pravni organ zainteresirani strani pred odločanjem o ugovoru omogoči, da se izjasni“.
64. Vendar moram kljub temu dodati, da na podlagi prvega odstavka člena 244 CZS vložitev pritožbe ne zadrži izvršbe izpodbijane odločbe. Res je, da je to pravilo omiljeno z drugim odstavkom tega člena, ki določa, da lahko carinski organi v celoti ali delno zadržijo izvršbo te odločbe. Vendar lahko to storijo, le če utemeljeno dvomijo o usklajenosti izpodbijane odločbe s carinsko zakonodajo ali če bi lahko zainteresirani stranki grozila nepopravljiva škoda. Poleg tega je s tretjim odstavkom člena 244 CZS naložena predložitev zavarovanja (razen če bi to povzročilo občutne gospodarske ali socialne težave za dolžnika).
65. Po navedbah nizozemske vlade bi bile lahko morebitne negativne posledice sporne odločbe kljub temu naknadno izničene, saj bi bilo mogoče v skladu z nacionalnimi pravili plačilo v primeru ugovora odložiti, izvršitev odločbe pa zadržati do konca postopka z ugovorom (ali tožbo).
66. Vendar, kot sem že opozoril, je predstavnik nizozemske vlade na obravnavi navedel, da zadevni odlog ni samodejen, temveč mora zanj v ugovoru zaprositi naslovnik izpodbijane OOD. Iz izjav tega predstavnika še izhaja, da se zadržanje izvršitve sicer na splošno odobri, vendar je načelna odobritev določena le z ministrsko okrožnico.
67. Menim, da tak standard, ki ga mora predložitveno sodišče še preveriti (v predlogu za sprejetje predhodne odločbe namreč zadevne okrožnice ni omenilo) in ga je mogoče že po opredelitvi kadar koli spremeniti, ne more dovolj samodejno zadržati samostojnih pravnih učinkov in, natančneje, obveznosti plačila dodatne carine, nastale na podlagi odločbe o odmeri dajatev, do njene morebitne spremembe.
c) Predlog v zvezi s točko (a) drugega vprašanja
68. V obravnavani zadevi se naslovnik OOD sicer res ni mogel izjasniti pred sprejetjem odločbe, ki je posegla v njegov položaj, vendar člen 7.2 Awb izrecno določa, da upravni organ zainteresirani strani to omogoči pred odločanjem o ugovoru.
69. Poleg tega se upošteva tudi potreba po razlikovanju med pravicami iz člena 41 Listine na eni strani (upravni spori) in člena 47 Listine na drugi strani (sodni spori), saj se zaslišanje zainteresirane stranke opravi v okviru upravnega postopka, in ne le v sodnem postopku.
70. Torej, če povzamem utemeljitev iz zgoraj navedene sodbe Dokter in drugi, v obravnavani zadevi ne gre za to, da „zainteresirane stranke ne bi imele možnosti izpodbijati [sporne odločbe] v naknadnem postopku in koristno navajati svoj[ih] stališč […] v okviru le-tega“.(22)
71. Vendar menim, da ni mogoče zgolj na podlagi teh elementov sklepati, da je bila omejitev načela spoštovanja pravice do obrambe utemeljena, in sicer iz treh razlogov.
72. Prvič, ne vidim nobenega razloga, na katerega bi se bilo mogoče sklicevati kot na cilj splošnega interesa, da bi tako utemeljili dejstvo, da ni bilo opravljeno predhodno zaslišanje. Menim, da za to zahtev v zvezi z roki, ki izhajajo iz predpisov Unije, še ni mogoče dopustiti.
73. Dalje, v zvezi z odločbo, ki je bila izdana, ne da bi se imel njen naslovnik možnost izjasniti, je mogoče novo upravno odločbo izdati le na pobudo naslovnika.
74. Nazadnje – in predvsem – pa zadevni postopek z ugovorom nima samodejnega odložilnega učinka. Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da je ta značilnost odločilna pri preizkusu morebitne utemeljenosti omejitve pravice do izjave pred sprejetjem odločbe, ki posega v položaj.
75. Sodišče je v sodbi v zadevi Texdata Software(23) med drugim menilo, da „uporaba prvotne sankcije v višini 700 EUR brez poziva in možnosti izjave, preden se sankcija naloži, ne vpliva na bistveno vsebino zadevne temeljne pravice, ker zaradi vložitve obrazloženega ugovora zoper sklep o naložitvi denarne kazni ta takoj postane neuporaben in se sproži redni postopek, v katerem je pravico do izjave mogoče spoštovati“ (moj poudarek).
76. Čeprav je v obravnavani zadevi drugi pogoj izpolnjen (naslovnik je podal izjavo v postopku z ugovorom), to ne velja za prvo zahtevo (takojšnje prenehanje uporabe akta, ki posega v položaj, v primeru pritožbe).
77. V teh okoliščinah menim, da nacionalna zakonodaja, kot je tista iz zadeve v glavni stvari, posega v načelo spoštovanja pravice do obrambe osebe v upravnem postopku, zlasti v njeno pravico do izjave.
78. Če se Sodišče ne bo strinjalo z mojo analizo, ni treba odgovoriti na točko (b) drugega vprašanja niti na tretje vprašanje, ki se nanašata na pravne posledice kršitve načela pravice do obrambe.
C – Točka (b) drugega vprašanja in tretje vprašanje
79. Predložitveno sodišče s točko (b) drugega vprašanja in tretjim vprašanjem Sodišče poziva, naj po eni strani pojasni, ali se pravne posledice kršitve načela o spoštovanju pravice do obrambe s strani uprave določajo v skladu z nacionalnim pravom ali ne, in če je odgovor nikalen, katere okoliščine lahko nacionalno sodišče upošteva pri svojem preizkusu. Tretje vprašanje predložitvenega sodišča se izrecno nanaša na upoštevanje možnosti, da bi bil izid postopka odločanja enak tudi v primeru spoštovanja kršene pravice.
80. Sodišče je na ta vprašanja jasno, natančno in popolnoma nedvoumno odgovorilo v zgoraj navedeni sodbi G. in R. Sodišče je namreč ugotovilo:
„35 Obveznost spoštovanja pravice naslovnikov odločb, ki pomembno vplivajo na njihove interese, [do obrambe] velja načeloma za organe držav članic, kadar sprejemajo ukrepe na področju uporabe prava Unije. Kadar pogojev, v katerih je kot v tej zadevi treba zagotoviti spoštovanje pravice […] do obrambe, niti posledic kršitve te pravice ne določa pravo Unije, te pogoje in te posledice določi nacionalno pravo, pod pogojem, da so ukrepi, sprejeti v zvezi s tem, enaki tistim, ki so jih deležni posamezniki v primerljivem položaju po nacionalnem pravu (načelo enakovrednosti), in praktično ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo izvajanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti) […]
36 Vendar čeprav države članice lahko dopuščajo izvajanje pravice teh državljanov do obrambe na podlagi enakih pravil, kot veljajo za notranje položaje, morajo biti ta pravila v skladu s pravom Unije in zlasti ne smejo ogrožati polnega učinka Direktive 2008/115.
[…]
38 Glede vprašanj predložitvenega sodišča je treba spomniti, da v skladu s pravom Unije kršitev pravice do obrambe, zlasti pravice osebe, da se izjasni, povzroči razglasitev ničnosti odločbe, sprejete v zadevnem upravnem postopku, le če bi bil rezultat tega postopka v primeru, da te kršitve ne bi bilo, drugačen […].“(24)
81. To pravilo ni novo. Tako rešitev je Sodišče predlagalo že v zadevi Distillers Company proti Komisiji,(25) v kateri je tožeča stranka med drugim trdila, da pristojni organ ni mogel upoštevati niti vseh trditev, na katere se je sklicevala v podporo svoji tožbi med ustnim postopkom, niti več dopolnil k njenemu odgovoru na obvestilo Komisije o ugotovitvah o možnih kršitvah. Vendar je Sodišče v tej sodbi menilo, da teh procesnih nepravilnosti ni treba preučiti in da bi bilo drugače le, če bi obstajala možnost, da bi bil lahko rezultat upravnega postopka, če teh nepravilnosti ne bi bilo, drugačen.(26)
82. Glede na to, da je v zgoraj navedeni zadevi G. in R. Sodišče tako rešitev zagovarjalo v zvezi s tako omejevalnim ukrepom, kar zadeva svobodo ljudi, kot je podaljšanje pridržanja tujca, ki čaka na vrnitev v svojo državo, s 6 na 18 mesecev, si ne morem predstavljati, da bi lahko odločilo drugače v postopku, v katerem so posledice lahko zgolj finančne.
83. Poleg tega moram še ugotoviti, da je bila v tej zadevi prvotna odločba potrjena z upravno odločbo v postopku z ugovorom ter sodbama prvostopenjskega in pritožbenega sodišča, in sicer po tem, ko sta zainteresirani stranki lahko predstavili svoje trditve.
84. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj predložitvenemu sodišču na točko (b) drugega vprašanja odgovori, da pogoje, pod katerimi je treba zagotoviti spoštovanje pravice do obrambe, in posledice kršitve te pravice določa nacionalno pravo, če so ukrepi, sprejeti v zvezi s tem, enaki tistim, ki jih imajo posamezniki v primerljivem položaju po nacionalnem pravu (načelo enakovrednosti), in praktično ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo izvajanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).
85. Da je treba to rešitev prenesti na področje carin, izhaja iz člena 245 CZS, ki izrecno napotuje na nacionalno pravo z navedbo, da „[d]oločbe v zvezi z izvajanjem pritožb sprejmejo države članice“.
86. Ker pa je treba zagotoviti polni učinek prava Unije, Sodišču poleg tega predlagam, naj predložitvenemu sodišču na tretje vprašanje odgovori, da v skladu s pravom Unije kršitev pravice do obrambe – zlasti pravice do izjave – povzroči razglasitev ničnosti odločbe, sprejete v zadevnem upravnem postopku, le če bi bil rezultat tega postopka v primeru, da te kršitve ne bi bilo, drugačen.
87. Tak odgovor je v obravnavani zadevi še toliko očitnejši, ker zainteresirani stranki tudi sami priznavata, da rezultat postopka z ugovorom ne bi bil drugačen, tudi če bi podali izjavo pred sprejetjem izpodbijane odločbe, saj ne izpodbijata uvrstitve pod tarifno številko, ki jo je določil davčni inšpektor. Kot sem že navedel, je bila prvotna odločba potrjena z upravno odločbo v postopku z ugovorom ter sodbama prvostopenjskega in pritožbenega sodišča.
VI – Predlog
88. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Hoge Raad der Nederlanden, odgovori:
1. Posamezniki se lahko na načelo spoštovanja pravice do obrambe s strani uprave sklicujejo neposredno pred nacionalnimi sodišči.
2. (a) Nacionalna zakonodaja, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari – s katero naslovniku odločbe, ki posega v njegov položaj, ni omogočeno, da pred upravo poda izjavo, preden je sprejeta zadevna odločba, mu je pa to omogočeno v naslednji upravni fazi, čeprav zadevna pritožba ne povzroči samodejnega zadržanja odločbe, ki posega v položaj – posega v načelo spoštovanja pravice do obrambe osebe v upravnem postopku, zlasti v njeno pravico do izjave.
(b) Pogoje, pod katerimi je treba zagotoviti spoštovanje pravice do obrambe, in posledice kršitve te pravice določa nacionalno pravo, če so ukrepi, sprejeti v zvezi s tem, enaki tistim, ki jih imajo posamezniki v primerljivem položaju po nacionalnem pravu (načelo enakovrednosti), in praktično ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo izvajanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).
3. Ker mora nacionalno sodišče zagotoviti polni učinek prava Unije, mora ob presoji posledic kršitve pravice do obrambe, zlasti pravice do izjave, upoštevati, da taka kršitev povzroči razglasitev ničnosti odločbe, sprejete v zadevnem upravnem postopku, le če bi bil rezultat tega postopka v primeru, da te kršitve ne bi bilo, drugačen.