YVES BOT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. január 28.(1)
C‑573/12. sz. ügy
Ålands Vindkraft AB
kontra
Energimyndigheten
(A förvaltningsrätten i Linköping [Svédország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Áruk szabad mozgása – Mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedések – 2009/28/EK irányelv – Megújuló energiaforrások nemzeti támogatási rendszerei – Megújuló energiaforrásokból előállított villamos energiát tanúsító zöld bizonyítványok – A kiadásnak a Svédországban vagy a Svéd Királysággal együttműködési megállapodást kötött tagállamban székhellyel rendelkező termelőkre történő korlátozása”
1. A jelen ügy ismételten lehetőséget ad a Bíróság számára, hogy döntsön arról, hogy összeegyeztethetők‑e a megújuló energiaforrásokból előállított energia(2) nemzeti támogatási rendszereire vonatkozó azon rendelkezések az uniós joggal, amelyek a támogatásokból származó gazdasági előnyöket a tagállam területén található villamosenergia‑termelőkre korlátozzák.
2. Ezen, az áruk szabad mozgásának elve és a környezetvédelmi követelmények között feszülő ellentéttel fémjelzett kérdés már korábban felmerült a Bíróság előtt a jelenleg folyamatban lévő C‑204/12–C‑208/12. sz., Essent Belgium egyesített ügyekben, amelyekben a 2013. május 8‑án ismertetett indítványomban álláspontomat mind az áruk szabad mozgása elvének, mind pedig a belső villamosenergia‑piacon a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia támogatásáról szóló, 2001. szeptember 27‑i 2001/77/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(3) figyelembevételével fejtettem ki.
3. Még ha a tényállás hasonló is, a jelen ügynek más a jogi háttere, mivel – a förvaltningsrätten i Linköping (Svédország) által szolgáltatott magyarázatokra tekintettel – a vitatott svéd rendszert a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. április 23‑i 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(4) alapján kell megítélni.
4. Ez elvezet ahhoz a kérdéshez, hogy vajon a 2009/28 irányelv rendelkezései lehetővé teszik‑e a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia(5) olyan támogatási rendszerének létrehozását, amely bizonyítványokat nyújt a zöldvillamosenergia‑termelők részére, amelyekből a villamosenergia‑szolgáltatók és egyes villamosenergia‑felhasználók az értékesített vagy felhasznált összesített villamosenergia‑mennyiség arányában kiszámított kvótát kötelesek vásárolni, amennyiben az említett rendszer kizárólag az érintett tagállamban található zöldvillamosenergia‑termelők számára biztosítja az ilyen bizonyítványokat.
5. Igenlő válasz esetén pedig felmerül az a kérdés is, hogy a zöld energia támogatási rendszeréhez való hozzáférés területi korlátozásai összeegyeztethetőek‑e az áruk szabad mozgásának elvével, ami a 2009/28 irányelv érvényességének az EUMSZ 34. cikk rendelkezései alapján történő vizsgálatát teszi szükségessé.
6. A jelen indítványban először is azt az álláspontot fogom képviselni, hogy jóllehet a 2009/28 irányelv megengedi az ilyen területi korlátozásokat, azok ellentétesek az EUMSZ 34. cikkel.
7. Ezt követően ebből levezetem a 2009/28 irányelv 3. cikkének (3) bekezdése érvénytelenségét, amennyiben az a tagállamok számára hatáskört biztosít arra, hogy korlátozzák azon termelők hozzáférését a támogatási rendszereikhez, amelyek megújuló energiaforrást felhasználó villamosenergia‑előállító létesítményei más tagállamban találhatók.
8. Jogbiztonsági indokokból végül az érvénytelenné nyilvánítás időbeli hatályának korlátozását javaslom.
I – Jogi háttér
A – Az uniós jog
9. A 2009. június 25‑én hatályba lépett és 2010. december 5‑ig átültetendő 2009/28 irányelv 2012. január 1‑jei hatállyal a 2001/77 irányelv helyébe lépett.
10. A 2009/28 irányelv (1), (13)–(15), (25), (36), (52) és (56) preambulumbekezdése értelmében:
„(1) Az európai energiafogyasztás ellenőrzése és [zöld]energia felhasználásának növelése, valamint az energiatakarékosság és fokozott energiahatékonyság fontos részét képezi az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentéséhez, illetve az Egyesült Nemzetek éghajlatváltozásról szóló keretegyezményéhez csatolt Kiotói Jegyzőkönyvben foglaltak, és a további, az üvegházhatású gázok 2012 utáni kibocsátását csökkentő közösségi és nemzetközi kötelezettségvállalások teljesítéséhez szükséges intézkedéscsomagnak. Ezek a tényezők fontos szerepet játszanak az energiaellátás biztonságának előmozdításában, a műszaki fejlődés és innováció támogatásában, foglalkoztatási lehetőségek biztosításában és a regionális fejlesztésben, különösen a vidéki és elszigetelt területeken.
[...]
(13) […] Helyénvaló kötelező nemzeti célkitűzéseket megállapítani a [zöld] energiának a közösségi energiafogyasztásban […] 2020‑ra elérendő 20%‑os részarányával összhangban.
(14) A kötelező nemzeti célkitűzések fő célja a befektetői kiszámíthatóság biztosítása és a megújuló energiaforrások valamennyi fajtájából energia előállítására alkalmas technológiák folyamatos fejlesztésének ösztönzése. […]
(15) A tagállamok kiindulópontja, [zöld]energia‑adottsága és energiahordozó‑összetétele különböző. A 20%‑os átfogó közösségi célkitűzést ezért az egyes tagállamok számára egyedi célkitűzésekké kell átalakítani, kellően ügyelve az elosztás méltányosságára és – az eltérő tagállami kiindulási pontok és adottságok tekintetbevételével – megfelelőségére, a meglévő, [zöld] energiát és az energiahordozó‑összetételt is beleértve.[…].
[…]
(25) A megújuló energiaforrások terén az egyes tagállamok különböző adottságokkal rendelkeznek, és nemzeti szinten különböző támogatási rendszereket működtetnek a [zöld] energia tekintetében. A tagállamok többsége olyan támogatási rendszert alkalmaz, amely kizárólag a saját területén […] termelt, [zöld] energiát támogatja. A nemzeti támogatási rendszerek megfelelő működéséhez elengedhetetlen, hogy a tagállamok különböző adottságaiknak megfelelően ellenőrizhessék nemzeti támogatási rendszereik hatásait és költségeit. […] Ezen irányelv célja az, hogy a nemzeti támogatási rendszerek sérelme nélkül megkönnyítse a [zöld] energia határokon átnyúló támogatását. Olyan opcionális, tagállamok közötti együttműködési mechanizmusokat vezet be, amelyek révén lehetőségük nyílik megállapodni arról, hogy az egyik tagállam milyen mértékben támogatja a másik tagállamban folyó energiatermelést, valamint hogy a [zöld] energiát milyen mértékben kell beszámítani valamelyikük összesített nemzeti célértékébe. A célkitűzések teljesítésére vonatkozó mindkét intézkedés – azaz a nemzeti támogatási rendszerek és az együttműködési mechanizmusok – hatékonyságának biztosítása érdekében lényeges, hogy a tagállamok maguk dönthessék el, hogy nemzeti támogatási rendszerüket kiterjesztik‑e a más tagállamokban termelt, [zöld] energiára […], és ha igen, milyen mértékben, és erről az ezen irányelvben előirányzott együttműködési intézkedések alkalmazásával állapodhassanak meg.
[…]
(36) Annak érdekében, hogy lehetőség legyen az ezen irányelvben megállapított célkitűzések teljesítésének költségeit csökkenteni, helyénvaló a tagállamokban a más tagállamban előállított [...] [zöld] energia fogyasztását mind előmozdítani, mind lehetővé tenni, hogy a tagállamok a más tagállamokban felhasznált, [zöld] energiát saját nemzeti célkitűzéseikbe beszámítsák. Ezért rugalmassági intézkedések szükségesek, amelyek azonban a tagállamok ellenőrzése alatt maradnak annak érdekében, hogy ne akadályozzák őket céljaik elérésében. Ezek a rugalmassági intézkedések statisztikai átruházások, valamint a tagállamok közötti közös projektek és/vagy közös támogatási rendszerek formájában valósulnak meg.
[…]
(52) Az ezen irányelv alkalmazása céljából kiadott származási garancia kizárólagos rendeltetése, hogy a végső fogyasztó felé bizonyítsa, hogy az energia egy meghatározott arányát vagy mennyiségét megújuló energiaforrásokból állították elő. […] Fontos különbséget tenni a támogatási rendszerek vonatkozásában kiadott zöld bizonyítványok és a származási garancia között.
[…]
(56) A származási garanciák önmagukban nem jogosítanak fel a nemzeti támogatási rendszerek igénybevételére.”
11. A 2009/28 irányelv „Az irányelv célja és hatálya” című 1. cikkének értelmében:
„Ez az irányelv közös keretet hoz létre a [zöld] energia támogatására. Kötelező nemzeti célkitűzéseket állapít meg a zöld energiának a teljes bruttó energiafogyasztásban képviselt összarányára […]”
12. A 2009/28 irányelv 2. cikke második bekezdésének j)–l) pontja a következő meghatározásokat tartalmazza:
„j) »származási garancia«: elektronikus dokumentum, amelynek kizárólagos rendeltetése a végső fogyasztó felé annak bizonyítása, hogy az energia egy meghatározott részét vagy mennyiségét megújuló energiaforrásokból állították elő […];
k) »támogatási rendszer«: egy tagállam vagy tagállamok egy csoportja által alkalmazott [minden] olyan eszköz, rendszer vagy mechanizmus, amely a zöld energia felhasználására ösztönöz ezen energia költségének csökkentésével, az eladási ár emelésével, vagy a megújuló energiaforrásokból előállított energia megvásárolt mennyiségének – a megújuló energiával kapcsolatos kötelezettség bevezetése révén vagy egyéb módon való – növelésével. Magában foglalja a beruházási támogatásokat, az adómentességet vagy adókedvezményeket, az adó‑visszatérítést, a [zöld] energiával kapcsolatos kötelezettséghez kapcsolódó – többek között zöld bizonyítványokat alkalmazó – támogatási rendszereket, valamint a közvetlen ártámogatás rendszerét, beleértve a betáplálási tarifát és a támogatások kifizetését, de nem korlátozódik az említettekre;
l) »[zöld]energia‑kötelezettség«: a nemzeti támogatási rendszer által felállított követelmény, amely kötelezi a termelőket, ellátókat vagy fogyasztókat, hogy a termelésben, az ellátásban vagy a fogyasztásban felhasznált energia egy meghatározott részét [zöld] energiaforrásokból előállított energiából fedezzék. Idetartoznak az olyan rendszerek is, amelyek lehetővé teszik az említett követelmények [zöld] bizonyítványok útján történő teljesítését”.
13. A 2009/28 irányelv 3. cikkének (1)–(3) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1) A tagállamok biztosítják, hogy a [zöld] energiának a végső fogyasztásban betöltött, az 5–11. cikknek megfelelően számított részaránya 2020‑ban legalább a nemzeti átfogó célkitűzésükben erre az évre az I. melléklet A. részében szereplő táblázat harmadik oszlopa szerint megállapított részarány. […].
(2) A tagállamok intézkedéseket vezetnek be, amelyek célja annak biztosítása, hogy a [zöld] energia részaránya egyenlő vagy meghaladja az I. melléklet B. részében szereplő ütemterv‑előirányzatban feltüntetett részarányt.
(3) A tagállamok az e cikk (1) és (2) bekezdésében meghatározott célkitűzések elérése érdekében – többek között – az alábbi intézkedéseket alkalmazhatják:
a) támogatási rendszerek;
b) az együttműködés különböző formái a tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik országok között az 5–11. cikknek megfelelő összesített nemzeti célértékek teljesítése céljából.
A Szerződés 87. és 88. cikkének sérelme nélkül, a tagállamoknak joguk van ezen irányelv 5–11. cikkének megfelelően eldönteni, hogy milyen mértékben támogatják a más tagállamban termelt, [zöld] energiát.”
14. A 2009/28 irányelv 5. cikkének értelmében:
„(1) A [zöld] energia teljes bruttó fogyasztását a következő elemek összeadásával kell kiszámítani:
a [zöld] villamos energia teljes bruttó fogyasztása;
[…]”
(3) Az (1) bekezdés a) pontjának alkalmazásában a [zöld] villamos energia teljes bruttó fogyasztását a megújuló energiaforrásokból a tagállamban előállított villamosenergia‑mennyiségből a korábban felszivattyúzott vizet használó duzzasztótároló‑egységek által előállított villamosenergia‑mennyiség kivonásával kell kiszámítani.
[…]”
15. A 2009/28 irányelv „Az irányelv hatálya” címet viselő 11. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A tagállamok 3. cikk szerinti kötelezettségeinek sérelme nélkül, két vagy több tagállam határozhat úgy, hogy önkéntes alapon egyesíti vagy részben összehangolja nemzeti támogatási rendszereit. Ilyen esetben az egyik részt vevő tagállam területén előállított [zöld] energia egy meghatározott mennyisége beszámíthat egy másik részt vevő tagállam összesített nemzeti célértékébe […]”.
16. A 2009/28 irányelv „A megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia, fűtő‑ és hűtőenergia származási garanciái” címet viselő 15. cikke előírja:
„(1) A [zöld] energiának az energiaszolgáltató által kínált energiahordozó‑összetételben való arányának vagy mennyiségének a végső fogyasztó felé történő bizonyítása céljából, a 2003/54/EK irányelv(6) 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban a tagállamok biztosítják, hogy a [zöld] villamos energia származása, mint olyan, ezen irányelv értelmében objektív, átlátható és megkülönböztetésmentes kritériumok alapján garantálható.
(2) […] A származási garancia nem kapcsolódik a tagállamok 3. cikknek való megfeleléséhez. A származási garanciák átruházása […] nem érinti […] a [zöld] energia teljes bruttó fogyasztásának az 5. cikk szerinti számítási mód alapján történő kiszámítását.
[…]
(9) A tagállamok az ezen irányelvnek megfelelően kiadott származási garanciákat, kizárólag a (1) bekezdésben és a (6) bekezdés a)–f) pontjában említett elemek bizonyítékaként, kölcsönösen elismerik. […]
[…]”
B – A svéd jog
17. A zöld villamos energia előállítására vonatkozó támogatási rendszert a villamosenergia‑bizonyítványokról szóló, 2003. évi 113. törvény (lagen [2003:113] om elcertifikat)(7)vezette be, amelynek helyébe 2012. január 1‑jei hatállyal a villamosenergia‑bizonyítványokról szóló 2011. évi 1200. törvény (lagen [2011:1200] om elcertifikat)(8) lépett, amelynek különösen a 2009/28 irányelv átültetése volt a célja.
18. A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy az Energimyndigheten (energiahatóság) alapeljárásban szereplő 2010. június 9‑i határozatának meghozatalára a 2003. évi törvény alapján került sor. A svéd jog értelmében – főszabály szerint – a jogvitára a bíróság általi vizsgálatkor hatályos jogszabály alkalmazandó, vagyis a jelen esetben a 2011. évi törvény.
19. A svéd jogszabályokkal bevezetett támogatási rendszer azon alapszik, hogy a zöld villamos energiát előállító termelőknek villamosenergia‑bizonyítványokat adnak ki, és ezzel összefüggésben a villamosenergia‑szolgáltatókat és egyes villamosenergia‑felhasználókat arra kötelezik, hogy értékesítéseik vagy felhasználásuk meghatározott részének megfelelő bizonyítványt vásároljanak.
20. A zöld bizonyítvány, ami annak bizonyítására szolgál, hogy egy megawattóra zöld villamos energiát állítottak elő, szabadon, a verseny előtt nyitva álló piacon értékesíthető, ahol az árat a kínálat és a kereslet közötti kölcsönhatás határozza meg. A rendszer költségeit végül a villamosenergia‑fogyasztók viselik. A szolgáltatók és felhasználók által megvásárolandó bizonyítványok száma az elérendő zöld villamosenergia‑termelési célkitűzés függvényében változik. Ez a 2010 és 2012 közötti időszakban 0,179 zöld bizonyítvány volt egy értékesített vagy felhasznált megawattóra után.
21. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy bár ez a korlátozás nem szerepel a 2011. évi törvény szövegében, a 2003. és 2011. évi törvények előkészítő anyagaiból az következik, hogy a zöld bizonyítványok kiadása a Svédországban található zöld villamos energiát előállító erőművekre korlátozódik.
22. Ezen túlmenően azt is leszögezi, hogy a 2011. évi törvény 1. fejezetének 5. §‑a új rendelkezést tartalmaz a következő szöveggel:
„A másik államban történő megújuló villamos energia előállítására kibocsátott villamosenergia‑bizonyítványok felhasználhatók az e törvény szerinti kvótakötelezettség teljesítésére, amennyiben a villamosenergia‑bizonyítványok svéd rendszerét nemzetközi megállapodás útján összehangolják a másik állam villamosenergia‑bizonyítvány rendszerével.”
23. A Svéd Királyság 2011. június 29‑én ilyen megállapodást kötött a Norvég Királysággal.(9) A Finn Köztársasággal ugyanakkor nem jött létre ilyen jellegű megállapodás.
II – Az alapeljárás
24. 2009. november 30‑án az Ålands Vindkraft AB(10), amely Finnországban, az Åland‑szigeteken található, de az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban az Ålands Vindkraft által felhozott jogalapok szerint a svéd villamosenergia‑hálózathoz kapcsolódó szélerőműparkot üzemeltet, jóváhagyást kért ahhoz, hogy a svéd szabályozás szerinti zöld bizonyítványokat kaphasson.
25. 2010. június 9‑i határozatával az Energimyndigheten elutasította a kérelmet azon indokkal, hogy a zöld bizonyítványok rendszere csak a Svédországban található zöld villamos energiát előállító erőművekre terjed ki.
26. Az Ålands Vindkraft a határozat ellen a förvaltningsrätten i Linköpinghez megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be különösen az EUMSZ 34. cikk megsértésére hivatkozva azzal az indoklással, hogy a jogvita tárgyát képező rendszer a svéd fogyasztók villamosenergia‑igénye körülbelül 18%‑ának kielégítését a Svédországban található termelők számára tartja fenn a más tagállamokból importált villamos energia hátrányára.
III – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
27. Mivel kétségei támadtak a 2009/28 irányelv értelmezését és az EUMSZ 34. cikk hatályát illetően, a förvaltningsrätten i Linköping úgy döntött, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:
1) A villamosenergia‑bizonyítványok svéd rendszere olyan nemzeti támogatási rendszer, amely a tagállam villamosenergia‑szolgáltatóit és egyes villamosenergia‑felhasználóit arra kötelezi, hogy értékesítéseik vagy felhasználásuk meghatározott részének megfelelő villamosenergia‑bizonyítványt vásároljanak, anélkül hogy konkrét követelmény vonatkozna a villamos energia ugyanazon forrásból történő beszerzésére. A villamosenergia‑bizonyítványt a Svéd Királyság bocsátja ki, és az azt bizonyítja, hogy bizonyos mennyiségű [zöld] villamos energiát előállítottak elő. A [zöld] villamos energiát […] előállító termelők a villamosenergia‑bizonyítvány értékesítése révén a villamosenergia‑előállításból származó további jövedelemként többletbevételre tesznek szert. Úgy kell‑e értelmezni az 2009/28 irányelv 2. cikke második bekezdésének k) pontját és 3. cikkének (3) bekezdését, hogy e rendelkezések lehetővé teszik a tagállam számára, hogy a fentiek szerinti nemzeti támogatási rendszert alkalmazzon, amelyben csak az érintett ország területén található termelők vehetnek részt, és amely azt eredményezi, hogy e termelők gazdasági előnyt élveznek azon termelőkkel szemben, amelyek részére nem bocsátható ki villamosenergia‑bizonyítvány?
2) Az első kérdésben leírt rendszer – az EUMSZ 34. cikk fényében – a behozatalra vonatkozó mennyiségi korlátozásnak vagy azzal azonos hatású intézkedésnek minősül‑e?
3) Ha a második kérdésre igenlő válasz adandó, összeegyeztethető lehet‑e egy ilyen rendszer az EUMSZ 34. cikkel a [zöld villamos] energia [előállítása] előmozdításának célkitűzésére figyelemmel?
4) A fenti kérdések vizsgálatát hogyan befolyásolja az a tény, hogy a támogatási rendszer azon korlátozásáról, amely szerint abban csak nemzeti termelők vehetnek részt, a nemzeti jog kifejezetten nem rendelkezik?
IV – Elemzés
A – Az első kérdésről
28. A kérdést előterjesztő bíróság első kérdésével, amely két részre osztható, először is arra keres választ, hogy az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló rendszer az 2009/28 irányelv 2. cikke második bekezdésének k) pontja értelmében vett támogatási rendszernek minősül‑e, másodszor igenlő válasz esetén pedig arra, hogy úgy kell‑e értelmezni az irányelv rendelkezéseit, hogy azok tiltják az olyan támogatási rendszer alkalmazását, amelyben csak olyan termelők vehetnek részt, akiknek az erőművük az érintett tagállam területén található.
1. A kérdés első részéről
29. Az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló zöldbizonyítvány‑rendszer az 2009/28 irányelv 2. cikke második bekezdésének k) pontja értelmében vett támogatási rendszernek minősül‑e?
30. Az Ålands Vindkraft szerint a 2009/28 irányelv a zöld villamos energia felhasználására, és nem előállítására vonatkozik, miközben az Energimyndigheten, a Bírósághoz észrevételeket benyújtó kormányok, valamint az Európai Bizottság véleménye szerint a zöld villamos energia előállítására vonatkozó támogatási rendszert az irányelv értelmében vett „támogatási rendszernek” kell minősíteni.
31. Én ezen utóbbi elemzéssel – amely az említett irányelv 2. cikke második bekezdésének k) és l) pontjában szereplő meghatározásokból következik – feltétlenül egyetértek.
32. Először is e meghatározások szövegéből világosan következik, hogy a zöld energia használatának előmozdítására szolgáló támogatási rendszerek közé tartoznak azok, amelyek az energiatermelők vagy ‑szolgáltatók számára zöldenergia‑termelési vagy a zöld energia kínálatára vonatkozó kvótákat írnak elő. Ily módon a zöld villamos energia használata fogalmának olyan jelentést kell tulajdonítani, ami magában foglalja ezen villamos energia termelését, és ennek megfelelően nem felel meg a 2009/28 irányelv szövegének e két fogalom egymással való szembeállítása akként, hogy azokat egymást kizárónak tekintjük.
33. Másodszor a „minden” általános névmás, valamint azzal egyenértékű kifejezések, és az „eszköz”, „rendszer” vagy „mechanizmus” szavak használata, továbbá az ezen irányelv 2. cikke második bekezdésének k) pontjában felsorolt példák nem taxatív jellege az uniós jogalkotó azon szándékát jelzik, hogy a támogatási rendszer fogalmának tág jelentést tulajdonítson.
34. Harmadszor meg kell állapítani, hogy az említett irányelv 2. cikke második bekezdése k) és l) pontja a betáplálási tarifák és a támogatások kifizetése mellett a támogatási rendszerek között kifejezetten említi a zöld bizonyítványokat.(11)
35. Véleményem szerint ezért nem kétséges, hogy az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló zöldbizonyítvány‑rendszer a 2009/28 irányelv értelmében vett támogatási rendszernek minősül.
36. Azt kell még meghatározni, hogy ezen irányelv rendelkezései tiltják‑e az olyan támogatási rendszer alkalmazását, amelyben csak olyan termelők vehetnek részt, akiknek az erőműve az érintett tagállam területén található.
2. A kérdés második részéről
37. A 2009/28 irányelv rendelkezéseit eltérő módon értelmezik az alapeljárás felei és a beavatkozók.
38. Az Ålands Vindkraft első értelmezése szerint, a 2009/28 irányelv ugyan arra irányul, hogy ösztönözze a zöld energia felhasználását annak érdekében, hogy a tagállamok teljesítsék kötelező célkitűzéseiket, de nem teszi lehetővé olyan hátrányosan megkülönböztető támogatási rendszerek bevezetését, amelyek a kereskedelem jogellenes korlátozását idézik elő.
39. Ezzel teljesen ellentétes értelmezést javasol az Energimyndigheten, valamint a svéd, a német és a norvég kormány, amelyek úgy vélik, hogy a 2009/28 irányelv kifejezetten lehetővé teszi, sőt feltételezi is a nemzeti támogatási rendszerekből származó gazdasági előnyöknek a nemzeti területen előállított zöld energiára történő korlátozását.
40. Ezen értelmezés összhangban van magának az irányelvnek a szövegével, mivel az irányelv (25) preambulumbekezdése és 3. cikkének (3) bekezdése rögzíti, hogy a tagállamok maguk dönthetik el, hogy támogatják‑e a más tagállamokban termelt zöld energiát, és ha igen, milyen mértékben, továbbá felsorolja az ilyen esetben bevezethető önkéntes együttműködési mechanizmusokat.
41. Egyébként a 2009/28 irányelv általános rendszere is ezt az értelmezést erősíti meg. Az irányelv ugyanis olyan megközelítést alkalmaz, hogy az egyes tagállamok számára állapít meg konkrét célkitűzéseket. Ezen célkitűzések teljesítése szempontjából a nemzeti támogatási rendszereket elengedhetetlen eszköznek tekinti, és lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy különböző adottságaiknak megfelelően ellenőrizhessék nemzeti támogatási rendszereik hatásait és költségeit, ami olyan rendszerek alkalmazását feltételezi, amelyek az egyes tagállamok területére korlátozódnak.
42. A svéd és a norvég kormány szerint ezen értelmezést erősítik meg az irányelv előkészítő anyagai is, amelyeket úgy lehet érteni, hogy a tagállamoknak jelentős mozgásterük van saját politikájuk végrehajtására annak érdekében, hogy az irányelvnek megfelelően teljesítsék kötelezettségeiket, amely pusztán a közös keret meghatározására szorítkozik.(12)
43. Arra hivatkozva, hogy a 2009/28 irányelv – a 2001/77 irányelvtől eltérően – nem tér ki a kereskedelmet érintő korlátozó hatásokra, és a 3. cikkének (3) bekezdése értelmében a tagállamok nemzeti támogatási rendszereket és együttműködési mechanizmusokat vezethetnek be, illetve a tagállamoknak joguk van eldönteni, hogy milyen mértékben támogatják a más tagállamban termelt zöld energiát, a Bizottság azt állítja, hogy a 2009/28 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes, hogy valamely tagállam olyan nemzeti támogatási rendszert alkalmazzon, amelyben csak a területén található termelők vehetnek részt.
44. Az én véleményem szerint a 2009/28 irányelv megengedi a zöld villamos energia előállítására vonatkozó támogatási rendszerek területi korlátozásait, miként azt mind az irányelv szó szerinti értelmezése, mind általános rendszere mutatja.
a) A 2009/28 irányelv 3. cikke (3) bekezdése második albekezdésének szövege.
45. A 2009/28 irányelv (25) preambulumbekezdése kifejezetten kimondja, hogy a nemzeti támogatási rendszerek többségében vannak korlátozások, és hogy az egyes, különböző adottságokkal rendelkező tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek annak eldöntése során, hogy nemzeti támogatási rendszerüket kiterjesztik‑e a más tagállamokban termelt zöld energiára, és ha igen, milyen mértékben. Ez a mérlegelési mozgástér az irányelv 3. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében azon elv megerősítése révén jelenik meg, miszerint a tagállamoknak „joguk van” ezen irányelv „5–11. cikkének megfelelően” dönteni a behozott zöld energia támogatásának terjedelmét illetően az EUMSZ 107. cikk és az EUMSZ 108. cikk tiszteletben tartásával. Eszerint a 2009/28 irányelv hatáskört biztosít a tagállamok számára arra, hogy döntsenek a behozott zöld energia támogatásának elvét és terjedelmét illetően, és hogy adott esetben megállapodásokat kössenek a többi tagállammal.
b) A 2009/28 irányelv általános rendszere
46. Két, a 2009/28 irányelv általános rendszerére alapított érv ad egyértelmű iránymutatást abban a kérdésben, hogy az a tagállam, amely támogatási rendszert alkalmaz, köteles‑e kiterjeszteni e rendszert a más tagállamokban található zöld villamos energiát előállító erőművekre is.
47. Az első érv az irányelv 6–11. cikkében szabályozott rugalmassági mechanizmusok önkéntes jellegén alapul. Még ha az uniós jogalkotó támogatni is kívánta a határokon átnyúló zöldenergia‑kereskedelmet, előmozdítva a tagállamokban a más tagállamban előállított zöld energia fogyasztását, és lehetővé téve, hogy a tagállamok a más tagállamokban felhasznált zöld energiát saját nemzeti célkitűzéseikbe beszámítsák(13) az e célból bevezetett „rugalmassági intézkedések”(14) vagy más néven „együttműködési mechanizmusok”(15), amelyek „statisztikai átruházások”(16), a „tagállamok közötti közös projektek”(17) vagy „közös támogatási rendszerek”(18) formájában valósulhatnak meg, azonban kifejezetten csak mint önkéntes mechanizmusok(19) kerülnek bevezetésre, és feltételük a tagállamok közötti megállapodások megkötése. Következésképpen még ha valamely tagállam hajlandó lenne is egyoldalúan alkalmazni támogatási rendszerét a más tagállamban előállított zöld energiára, ezen energiát csak akkor lehetne figyelembe venni a kötelező nemzeti célkitűzések teljesítésénél, ha a másik tagállam ezt a beszámítást elfogadja és a két tagállam együttműködési megállapodást köt egymással.
48. A második érv a származási garanciák korlátozott hatályán alapul. A 2009/28 irányelv – annak ellenére, hogy ezen garanciák kölcsönös elismerésének kötelezettségét vezeti be – kifejezetten korlátozza a más tagállamok által kiadott garanciák hatályát, pontosítva, hogy ezek kizárólag bizonyítékként szolgálnak,(20) és nem jogosítanak fel a nemzeti támogatási rendszerek igénybevételére.(21) Ebből következik, hogy a tagállam elutasíthatja a zöld villamos energiát előállító külföldi termelők részvételét a támogatási rendszerében, még akkor is, ha az előállított energia zöld eredetét a 2009/28 irányelv követelményeinek megfelelő származási garancia bizonyítja.
49. Ezen irányelv célkitűzései megerősítik a tagállamok számára hagyott mérlegelési mozgásteret.
c) A 2009/28 irányelv célkitűzései
50. A 2001/77 irányelvtől eltérően, amely csupán célelőirányzatokat határoz meg a tagállamok számára, a 2009/28 irányelv a zöld villamos energia fogyasztására vonatkozó összesített kötelező nemzeti célértékeket(22) ír elő, amelyeknek lehetővé kell tenniük, hogy megvalósuljon a zöld energia előállítására vonatkozóan az Európai Unióban előírt 20%‑os minimum‑célkitűzés, ugyanakkor a tagállamokra bízza az ezen célkitűzések eléréséhez szükséges, megfelelő eszközök megválasztását. Ezen túlmenően, bár a 2001/77 irányelv keretében a nemzeti fogyasztási célelőirányzatok teljesíthetők voltak az importált zöld villamos energia figyelembevételével(23), a 2009/28 irányelv a zöld villamos energia fogyasztását „a tagállamban előállított” zöldvillamosenergia‑mennyiség alapján, „a korábban felszivattyúzott vizet használó duzzasztótároló‑egységek által előállított villamosenergia‑mennyiség kivonásával” határozza meg.(24) Úgy tűnik, hogy a zöld energia használatának előmozdítására irányuló cél nemzeti szintre helyezése és az előállításra helyezett hangsúly igazolja, hogy a tagállam úgy döntsön, hogy támogatását kizárólag a belföldi termelésnek tartja fenn, amely az, amelynek révén lehetővé válik célkitűzéseinek teljesítése.
51. Ezen indokok alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a förvaltningsrätten i Linköping által feltett első kérdésre azt a választ adja, hogy az 2009/28 irányelv 2. cikke második bekezdésének k) pontját és 3. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy
– a 2009/28 irányelv értelmében vett támogatási rendszernek minősül az a nemzeti szabályozás, amely zöld bizonyítványokat nyújt a zöldvillamosenergia‑termelők részére, és arra kötelezi villamosenergia‑szolgáltatóit és egyes villamosenergia‑felhasználóit, hogy azokból az értékesített vagy felhasznált összesített villamosenergia‑mennyiség arányában kiszámított kvótát vásároljanak;
– ezen irányelv lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy e rendszerek alkalmazásakor csak a területükön található, zöld villamos energiát előállító erőműveknek adjanak ki zöld bizonyítványokat.
B – A második és harmadik kérdésről
52. A kérdést előterjesztő bíróság második és harmadik kérdésével lényegében arra keres választ, hogy EUMSZ 34. cikkel ellentétes‑e az alapeljárásban szóban forgó szabályozást jellemző területi korlátozás.
53. E kérdés megválaszolása során annak megállapítása érdekében, hogy az EUMSZ 34. cikk alkalmazható‑e, illetve hogy a szóban forgó szabályozás korlátozásnak minősül‑e és az igazolható‑e, ugyanazt a három részből álló okfejtést alkalmazom, mint a fent hivatkozott Essent Belgium ügyre vonatkozó indítványomban.
1. Az EUMSZ 34. cikk alkalmazhatósága
54. A 2009/28 irányelv elfogadása kizárja‑e a nemzeti támogatási rendszereknek az EUMSZ 34. cikkel való összeegyeztethetőségének vizsgálatát?
55. A Bírósághoz ezen kérdéssel kapcsolatban észrevételeket benyújtó felek álláspontja eltérő.
56. Az Ålands Vindkraft arra hivatkozik, hogy a 2009/28 irányelv nem hangolta össze a nemzeti támogatási rendszereket, és ennek következtében az ezen irányelv átültetése keretében elfogadott nemzeti intézkedéseknek összeegyeztethetőknek kell lenniük az elsődleges joggal függetlenül attól, hogy azok megfelelnek‑e az említett irányelvnek.
57. Ezzel szemben az Energimyndigheten szerint nincs összeütközés az EUMSZ 34. cikk és a vitatott területi korlátozás közöttt, mivel az elsődleges jog csak akkor alkalmazható, amennyiben nincs olyan másodlagos jogi norma, amely alkalmazandó lenne.(25)
58. A német kormány – elismerve, hogy a 2009/28 irányelv nem eredményezte a nemzeti támogatási rendszerek teljes harmonizációját –, úgy véli, az EUMSZ 34. cikkre tekintettel történő bírósági vizsgálat terjedelmét illetően a ügyben figyelembe kell venni, hogy az uniós jogalkotó elfogadta az áruk szabad mozgásának olyan esetleges korlátozásait, amelyek a nemzeti támogatási rendszerek megfelelő működéséhez elengedhetetlenek.
59. Végül a Bizottság abból a tényből, hogy a 2009/28 irányelv a tagállamok számára biztosította azt a jogot, hogy a nemzeti célkitűzés elérése érdekében megtarthassák nemzeti támogatási rendszereiket, azt a következtetést vonta le, hogy azt kell vélelmezni, hogy a zöldbizonyítványok svéd rendszere megfelel az EUMSZ 34. cikknek.
60. Véleményem szerint a 2009/28 irányelv hatálybalépése nem mentesíthet a kérdésnek az EUMSZ 34. cikkre tekintettel történő vizsgálata alól.
61. Bár az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy amennyiben valamely tárgykör közösségi szinten teljes harmonizáció tárgyát képezte, minden arra vonatkozó nemzeti intézkedést a harmonizációs intézkedés szempontjából, és nem az elsődleges jog szempontjából kell értelmezni,(26) ezen ítélkezési gyakorlat egyáltalán nem alkalmazható, mivel nem vitatott, hogy a 2009/28 irányelv nem harmonizálta a zöld energia használatának előmozdítására irányuló támogatási rendszerek tartalmát.
62. Valójában a nehézség nem abban rejlik, hogy létezik olyan közös szabályozás, amely a tagállamok közötti zöldenergia‑kereskedelem terén a környezetvédelemhez szükséges intézkedések teljes harmonizálását írja elő, hanem abban, hogy a 2009/28 irányelv megerősítette a tagállamok annak eldöntésére vonatkozó hatáskörét, hogy a támogatási rendszereiket kiterjesztik‑e a más tagállamokból importált zöld energiára.
63. Ilyen körülmények között a svéd támogatási rendszernek az EUMSZ 34. cikkre tekintettel történő értékelését az elsődleges jognak a többi uniós jogforrással szembeni elsőbbsége elvének figyelembevételével kell elvégezni, ami két jogkövetkezményt von maga után.
64. Az első arra vonatkozik, hogy a másodlagos jogot az elsődleges joggal és az uniós jog általános elveivel összhangban kell értelmezni. E tekintetben emlékeztetni kell a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, amely szerint, ha a másodlagos közösségi jog valamely szabályának szövege többféleképpen értelmezhető, azt az értelmezést kell előnyben részesíteni, amelynek alapján az adott rendelkezés összeegyeztethető a szerződések rendelkezéseivel, szemben azzal, amely az összeegyeztethetetlenség megállapításához vezetne.(27)
65. A második jogkövetkezmény a másodlagos jog érvényességével kapcsolatos, amelyet a szabad mozgásra vonatkozó elsődleges jog szabályaira tekintettel kell értékelni. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 34. cikk szerinti mennyiségi korlátozások és az azokkal azonos hatású intézkedések tilalma „nemcsak a nemzeti intézkedésekre vonatkozik, hanem az uniós intézmények által hozott intézkedésekre is”(28), amely „intézmények ugyancsak kötelesek a közös piac alapelvét, a tagállamok közötti szabad kereskedelmet tiszteletben tartani”(29).
66. Márpedig a nemzeti bíróságok és a Bíróság között az EUMSZ 267. cikk által bevezetett együttműködési eszköz tekintetében ki kell emelni, hogy a Bíróság különleges körülmények fennállása esetén, még ha kizárólag az uniós jog értelmezésére vonatkozó kérdést terjesztettek is elő előzetes döntéshozatalra, vizsgálhatja a másodlagos jog rendelkezéseinek érvényességét.
67. E tekintetben emlékeztetni kell, hogy a Bíróság megállapította, hogy „amennyiben úgy látszik, hogy a nemzeti bíróság által előterjesztett kérdések inkább az [uniós] aktusok érvényességének vizsgálatára, mint azok értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság feladata, hogy az [EUMSZ 267.] cikk által létrehozott mechanizmusok természetével összeegyeztethetetlen, az eljárás elhúzódásához vezető alaki követelmények kizárásával, haladéktalanul felvilágosítást adjon az említett bíróságnak”(30).
68. Ennélfogva a Bíróság több alkalommal hivatalból érvénytelennek nyilvánított olyan aktust, amelynek csak az értelmezését kérték.(31)
69. Úgy tűnik, hogy az előzetes döntéshozatali eljárásban megnyilvánuló együttműködési mechanizmus rugalmassága lehetővé teszi a Bíróság számára, hogy másodlagos jogi rendelkezés érvényességéről döntsön az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló olyan esetben, amikor a kérdést előterjesztő bíróság a másodlagos jog és az elsődleges jog értelmezését egyaránt érintő kérdéseket terjeszt elő előzetes döntéshozatalra. Ha ilyen esetben a másodlagos jog értelmezéséből az elsődleges joggal való összeegyeztethetetlenség derül ki, a Bíróság meghatározza a nemzeti bíróságokkal való hatékony együttműködés érdekében az érintett másodlagos jogi rendelkezés érvényessége tekintetében tett megállapításból levonható következtetéseket.
70. Nem szabad azonban szem elől téveszteni, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban szolgáltatott információknak nem kizárólag azt kell lehetővé tenniük, hogy a Bíróság hasznos válaszokat adhasson, hanem azt is, hogy a tagállamok kormányai és az egyéb érdekelt felek az Európai Unió Bírósága Alapokmányának 23. cikke értelmében előterjeszthessék észrevételeiket. Következésképpen a Bíróság feladata arra ügyelni, hogy ez a lehetőség biztosított legyen, figyelemmel arra a tényre, hogy az említett rendelkezés értelmében csak az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokról tájékoztatják az érdekelt feleket az egyes tagállam hivatalos nyelvére történő fordítással együtt, a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróságnak esetlegesen megküldött nemzeti iratanyagot azonban nem.(32)
71. A jelen esetben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból az következik, hogy noha a kérdések tárgya formálisan az 2009/28 irányelv 2. cikke második bekezdése k) pontjának és 3. cikke (3) bekezdésének, valamint az EUMSZ 34. cikknek az értelmezése, a förvaltningsrätten i Linköping azzal, hogy nem zárja ki azt, hogy az alapeljárás tárgyát képező rendszer jellemzői összhangban állnak az 2009/28 irányelvvel, ugyanakkor az áruk szabad mozgása elve szempontjából e rendszer összeegyeztethetőségével kapcsolatos kérdést tesz fel, közvetetten kételyeket táplál e rendelkezés érvényességével kapcsolatban, miáltal a kérdés tárgya szükségszerűvé teszi az érvényesség vizsgálatát.
72. Így értelmezték az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a tagállamok kormányai, valamint az alapeljárás felei is, amint arról az Energimyndigheten azon észrevételekei is tanúskodnak, melyek szerint az 2009/28 irányelv „összeegyeztethetetlen” lenne a területi korlátozásoknak az EUMSZ 34. cikk szerinti tiltásával.(33)
73. Következésképpen vizsgálni kell, hogy úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 34. cikket, hogy azzal ellentétes az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló területi korlátozás, és adott esetben le kell ebből vonni a 2009/28 irányelv érvényessége tekintetében az említett jogszabályszövegre figyelemmel tett következtetéseket.
2. Az áruk szabad mozgása korlátozásának fennállása
74. Amint azt a fent hivatkozott Essent Belgium ügyre vonatkozó indítványomban(34) felidéztem, a töretlen ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a tagállamok minden olyan kereskedelmi szabályozása, amely közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan akadályozhatja az Unión belüli kereskedelmet, az EUMSZ 34. cikk szerinti mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésnek minősül.
75. A korlátozást nemcsak az eredményezheti, hogy az importtermékeket hátrányba helyezik a hazai termékekhez képest, hanem fordítva az is, hogy az importált árucikkekkel szemben a hazai termelésnek kedvezményt nyújtanak,(35) vagyis az olyan szabályozás is korlátozást valósíthat meg, amely bár a kedvezményt nem korlátozza a hazai termékre, de a kedvezmény nyújtásához többletfeltételek teljesítését követeli meg az importált termék esetén.(36)
76. A zöld bizonyítványok svéd rendszere, bár nem tiltja a villamos energia behozatalát, vitathatatlanul a Svédországban található zöldvillamosenergia‑termelőket részesíti előnyben a más tagallamokban találhatókhoz képest, mivel az előbbiek a villamosenergia‑bizonyítványok értékesítése révén villamosenergia‑előállításuk után további jövedelemként többletbevételre tesznek szert, az utóbbiak pedig csak a zöld villamos energia értékesítésével jutnak bevételhez.
77. Következésképpen az áruk szabad mozgásának hátrányosan megkülönböztető jellegű – az EUMSZ 34. cikk által tiltott – korlátozását képezi az a körülmény, hogy a más tagállamokban letelepedett termelők az általuk exportált zöld villamos energia tekintetében nem vehetnek részt a zöldbizonyítvány‑rendszerben.
78. Mindazonáltal meg kell vizsgálni, hogy ez a korlátozás igazolható‑e.
3. Az áruk szabad mozgása akadályozásának igazolása
79. A fent hivatkozott Essent Belgium ügyre vonatkozó indítványomban kifejtett indokok alapján, amelyeket úgy gondolom, hogy szükségtelen megismételni, azt a nemzeti szabályozást, amely mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősül, a környezetvédelmi cél igazolhatja még akkor is, ha az hátrányosan megkülönböztető jellegű, feltéve hogy ilyen esetben rendkívül szigorú, általam „megerősítettnek” minősített arányossági tesztet alkalmaznak.
80. Meg kell tehát vizsgálni, hogy az alapeljárás tárgyát képező nemzeti szabályozás alkalmas‑e a környezetvédelmi cél megvalósítására, és nem lépi‑e túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket.
81. Az Energimyndigheten, valamint valamennyi észrevételeket benyújtó kormány a PreussenElektra‑ügyben hozott ítéletre(37) hivatkozik, és azt állítja, hogy az ezen ítéletben elfogadott igazolások az alapeljárás tárgyát képező nemzeti szabályozásra is alkalmazandók.
82. Nem osztom ezt az álláspontot. Úgy vélem, hogy a jogszabályi háttér változása megköveteli a jogvita céljainak felülvizsgálatát.
83. Két új körülményre kell különösen felhívni a figyelmet: a villamos energia piacának liberalizációjára és a származási garanciák kölcsönös elismerési rendszerének bevezetésére.
84. Először is az Unió 1999 óta elkötelezett a belső energiapiac dinamikus liberalizácója mellett, amely az új, „harmadik energiacsomagnak” nevezett jogszabályi háttér elfogadásában nyilvánul meg. Az említett jogszabályi keret, amelyet különösen a villamos energia határokon keresztül történő kereskedelme esetén alkalmazandó hálózati hozzáférési feltételekről és az 1228/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2009. július 13‑i 714/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet,(38) valamint a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i 2009/72/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(39) alkot, a villamosenergia‑termelők között versenyt vezet be, és bővíti a villamos energia határokon keresztül történő kereskedelmét a hálózatok összekapcsolásának ösztönzésével.
85. Meg kell jegyezni, hogy a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról szóló, 1996. december 19‑i 96/92/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvtől(40) eltérően, amely csupán „a villamosenergia‑piac liberalizációjának új szakaszát jelenti, de ugyanakkor fenntart bizonyos akadályokat a tagállamok közötti villamosenergia‑kereskedelemben”(41), a 2009/72 irányelvnek – amint az a (62) preambulumbekezdéséből következik – célja egy egészében működő belső villamosenergia‑piac megteremtése, amely lehetővé teszi az összekapcsolt hálózat révén az elektromos energia egyenlő feltételekkel történő értékesítését.
86. Hangsúlyozni kell, hogy amint azt egyébként megerősítik az Európai Tanács 2011. február 4‑i(42), valamint 2012. október 18‑i és 19‑i(43) következtetései, a tagállamok megállapodtak abban, hogy 2014‑re megvalósítják a villamos energia belső piacát ezen energia szabad mozgásának lehetővé tétele érdekében. A német kormány állításával szemben a villamos energia belső piacának 2014‑re történő megvalósítása nemcsak a Bizottság szándéka, hanem az Unió részéről „szükségesség”(44) és célkitűzés.
87. Ezen túlmenően meg kell állapítani, hogy a zöld energiák belső piacba való integrációja a 2009/28 irányelv egyik legfontosabb célja, amely különösen a tagállamok villamosenergia‑hálózatai közötti összeköttetések fejlesztésére irányul a villamos energia határokon keresztül történő kereskedelmének előmozdítása érdekében, biztosítva a zöldenergia‑termelőknek a szállítási és elosztási hálózathoz való elsőbbségi vagy garantált hozzáférést.(45)
88. Másodszor a másik tagállamban előállított zöld villamos energia származásának meg nem határozhatóságára vonatkozó igazolás ma már nem állja meg érvényesen a helyét a „származási garanciák” 2001/77 irányelvvel történő bevezetése óta, amelyek célja annak bizonyítása, hogy a forgalmazott villamos energiát megújuló energiaforrások hasznosításával állították elő.
89. E tekintetben arra lehet hivatkozni, hogy a 2009/28 irányelvben kizárólag bizonyítékként kerültek bevezetésre a származási garanciák, amelyek egyrészt lehetővé teszik az energiaellátónak, hogy a fogyasztók számára igazolja, hogy az általa kínált energiahordozó‑összetételben mekkora a zöld energia aránya vagy mennyisége,(46) másrészt nem kapcsolódnak a kötelező nemzeti célkitűzések teljesítéséhez,(47) illetve önmagukban nem jogosítanak fel a nemzeti támogatási rendszerek igénybevételére.(48)
90. Mindazonáltal úgy tűnik számomra, hogy ez a kifogás nem releváns a Bíróság által elfogadott azon indok tekintetében, amely kizárólag az előállított villamos energia származásának megállapítását lehetővé tévő bizonyíték hiányán alapul. Ezenfelül ez a kifogás az EUM‑Szerződésnek az áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezései megsértését egy alacsonyabb rangú jogszabály rendelkezésével kívánja igazolni.
91. Végső soron úgy tűnik számomra, hogy nehezen tartható fenn a fent hivatkozott PreussenElektra‑ügyben hozott ítélet szerinti ítélkezési gyakorlat a villamos energia kereskedelmére vonatkozó jogszabályi háttérben végbement kettős fejlődés miatt, amelyet a dinamikus liberalizáció és a kölcsönös elismerés fémjelez, még akkor is, ha feltétel nélkül egyetértek azzal a javaslattal, miszerint a zöld energia használata, amelynek előmozdítására irányulnak a támogatási rendszerek, hozzájárul a környezet védeleméhez különösen azzal, hogy csökkenti az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását.(49)
92. Ugyanakkor komolyan kételkedem azon állítást illetően, mely szerint a tagállamban letelepedett zöld villamos energiát előállító termelő számára biztosított azon lehetőség, hogy a más tagállam által alkalmazott támogatási rendszerben részt vegyen, szükségszerűen veszélyeztetné ezen célkitűzést. E tekintetben úgy tűnik számomra, hogy zavar van a támogatási rendszerek általános céljai és a területi korlátozások különös céljai között.
93. Ezt a kérdést részletesebben meg kell vizsgálni, mivel amíg egyszerűen elfogadható, hogy a zöld bizonyítványok rendszere a zöld energia termelésének ösztönzésével hozzájárul a környezet védelméhez, bizonyos ellentmondás van abban az állításban, miszerint a más tagállamban előállított zöld villamos energia behozatalának ösztönzése árthat a környezetvédelemnek.
94. Fontosnak tartom tehát részletesebben foglalkozni valamennyi olyan igazolással, amelyet abból a célból említettek, hogy megmagyarázzák, miért nem veszik figyelembe a más tagállamokban előállított zöld villamos energiát a támogatási rendszereknél.
95. Ezen igazolások valójában nagyon különbözőek, annak ellenére, hogy általános jelleggel mindegyik a környezetvédelemre hivatkozik. Ezen igazolások súlyának pontos megítélése, illetve megcáfolásuk érdekében vissza kell térni az Energimyndigheten és az észrevételeket benyújtó kormányok valamennyi fontosabb érvére.(50)
96. Az első érv annak szükségességén alapul, hogy biztosított legyen a nemzeti támogatási rendszerek megfelelő működése és a tagállamok ne legyenek akadályozva abban, hogy elérjék a megújuló energiaforrásból előállított villamos energia térnyerésével kapcsolatos célkitűzéseiket, ami azt feltételezi, hogy a tagállamok különböző adottságaiknak megfelelően ellenőrizhetik nemzeti támogatási rendszereik hatásait és költségeit.
97. Az első érv nem meggyőző, mivel számomra nem tűnik bizonyítottnak, hogy a zöld bizonyítványok nemzeti rendszereinek megnyitása a más tagállamokban letelepedett termelők előtt e rendszerek destabilizációjának veszélyével járna.
98. Azon túlmenően, hogy a villamos energia határokon átnyúló kereskedelmében tartósan fennálló, különösen a hálózathoz való hozzáférés nehézségeivel és az összeköttetések hiányával összefüggő technikai akadályok – érintett országonként eltérő mértékben – csökkentik annak kockázatát, hogy a külföldi zöldenergia‑termelők hirtelen és tömegesen jelenjenek meg, a támogatási rendszerek általában tartalmaznak olyan szabályozó mechanizmusokat, amelyek adott esetben lehetővé teszik azon kockázat elkerülését, hogy a külföldi termelők részére történő kiadás következtében a forgalomban lévő bizonyítványok száma megnövekedjen, és emiatt a zöld bizonyítványok ára csökkenjen. Az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló rendszerben, amely szolgáltatókra és egyes felhasználókra vonatkozó változó kvóták bevezetésén alapul, a zöld bizonyítványok piacán a bizonyítványok számának növekedését a kvótakötelezettségek ezzel összefüggő növelése ellensúlyozhatja, ami csak a jó irányba mutathat.
99. A második érv arra utal, hogy a zöld villamos energia határokon keresztül történő kereskedelme előzetes együttműködési megállapodás megkötését igényli az érintett tagállamok között a különböző, különösen a zöld bizonyítványok kiadásának feltételeire, az információk összehangolására és az erőművek engedélyezésével megbízott hatóságok kijelölésére vonatkozó kérdések rendezése érdekében.
100. Ez a kifogás sem tűnik meggyőzőnek.
101. Egyrészt, amint azt a német kormány is elismeri, a 2009/28 irányelv által bevezetett, tagállamok közötti együttműködési mechanizmusoknak nem az a célja, hogy biztosítsa a külföldön előállított zöld villamos energia részére a támogatási rendszerekhez való hozzáférést, hanem az, hogy lehetővé tegye a tagállamok számára az összesített nemzeti célértékek elérését a többi tagállam támogatásával. Véleményem szerint szó sincs arról, hogy tiltani kellene az együttműködési megállapodások megkötését, sőt éppen ellenkezőleg a nemzeti támogatási rendszerekhez való hozzáférés biztosítása a külföldön található erőművek részére az ilyen megállapodások aláírását is előmozdítaná, és a tagállamokat a nemzeti támogatási rendszereik összehangolására ösztönözné.
102. Másrészt véleményem szerint jelentőséggel bír az, hogy miközben a 2009/28 irányelv célul tűzte ki a tagállamok közötti zöldenergia‑kereskedelem fejlesztését, hatálybalépése óta mindössze egyetlen ilyen együttműködési megállapodás jött létre, a Svéd Királyság és a Norvég Királyság által 2011. június 29‑én megkötött megállapodás. Egyébként fontosnak tartom megjegyezni, hogy „A villamos energia belső piacának megteremtése és az állami beavatkozások optimális hozzájárulása” című, 2013. november 5‑i közleményében(51) a Bizottság sajnálattal állapítja meg, hogy a fenti megállapodástól eltekintve a tagállamok mindeddig nem alkalmazták ezeket az együttműködési mechanizmusokat és rámutat, hogy „a megújuló energiaforrások határokon átnyúló támogatási rendszerek keretében történő támogatása csökkentheti a 2009/28/EK irányelvnek való megfelelés költségeit, és egyúttal segíthet felszámolni az egységes piacnak a különböző nemzeti megközelítésekből adódó lehetséges torzulásait is”(52).
103. A harmadik érv arra vonatkozik, hogy a területi korlátozások tiltása következtében a tagállamok elveszítenék azt a lehetőséget, hogy energiahordozó‑összetételüket meghatározzák.
104. Ezen érv álláspontom szerint semmivel sem megalapozottabb, mint az előzőek. Bár az EUMSZ 194. cikk (2) bekezdésének második albekezdéséből az következik, hogy Unió energiapolitikája – az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdésének c) pontját(53) nem érintve – tiszteletben kívánja tartani a nemzeti energiahordozó‑összetétel megválasztásának szabadságát, ezen energiapolitikai döntést mindazonáltal érinthetik az Unió által a környezetvédelmi politika keretében hozott intézkedések, amit egyébként maga a 2009/28 irányelv is tanúsít, amely valamennyi tagállam számára zöld villamos energia fogyasztására vonatkozó kötelező célértékeket írt elő, és így szükségszerűen befolyásolja az energiahordozó‑összetételt.
105. A negyedik érv arra vonatkozik, hogy a más tagállamokban letelepedett zöldvillamosenergia‑termelők a számukra legkedvezőbb rendszert választhatnák, ami a támogatások közötti szabad válogatást eredményezné, sőt azt is, hogy két nemzeti rendszerből kaphatnának támogatást.
106. Úgy gondolom azonban, hogy a tagállamok számára biztosított azon lehetőség, hogy a 2009/28 irányelv által bevezetett különböző együttműködési mechanizmusoknak köszönhetően összehangolják a támogatási rendszereiket, válasz lenne erre a kifogásra.
107. A területi korlátozások alátámasztására előterjesztett ötödik érv az, hogy a támogatási rendszerek megnyitása a külföldi termelők előtt azzal a következménnyel járna, hogy a tagállami fogyasztók finanszíroznák a más tagállamokban található zöld villamos energiát előállító erőműveket. Mindazonáltal felmerül a kérdés, hogy ez az érv, amelyet az Energimyndigheten a tárgyaláson terjesztett elő, miképpen függhet össze a környezetvédelmi célkitűzésre, hiszen éppen azt igazolja, hogy a nemzeti támogatási rendszerek révén a tagállam fogyasztói inkább a valamely tagállamból behozott zöld energiát finanszírozzák, mint a belföldi fosszilis energiát.
108. Végezetül véleményem szerint egyetlen hivatkozott érv alapján sem bizonyítható, hogy az alapeljárás tárgyát képezőkhöz hasonló területi korlátozások alkalmasak a környezetvédelmi cél megvalósítására.
109. E tekintetben ki kell emelni, hogy az Unió környezetpolitikájának az EUMSZ 191. cikk (1) bekezdésében említett négy összetevője között szerepel „a természeti erőforrások körültekintő és ésszerű hasznosítása”(54). Márpedig a zöld villamos energia határokon keresztül történő kereskedelmének fejlődése, amelyet a nemzeti támogatási rendszerek megnyitása eredményezne, hozzájárulna ezen célkitűzés megvalósításához, lehetővé téve a termelés optimális elosztását a tagállamok között különböző adottságaiknak megfelelően.
110. Következésképpen úgy vélem, hogy az alapeljárás tárgyát képezőkhöz hasonló területi korlátozások nem egyeztethetők össze az áruk szabad mozgásának elvével.
111. Amennyiben a 2009/38 irányelv nem értelmezhető másként, mint hogy megengedi az ilyen korlátozásokat, úgy vélem, hogy az irányelv ezen részét érvényteleníteni kell.
112. Meg kell még határozni az érvénytelenség időbeli hatályát.
113. Mivel az érvényesség megítélése iránti előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a megsemmisítés iránti kereset a jogszerűség két, egymást kiegészítő felülvizsgálati módja, a Bíróság az érvénytelenné nyilvánítás következményeit a megsemmisítést kimondó ítéletekkel analóg módon határozza meg, amelyek tekintetében az időbeli hatályt az EUMSZ 264. cikk rögzíti.
114. Következésképpen az EUMSZ 264. cikk első bekezdésével összhangban az érvénytelenné nyilvánítás főszabály szerint ugyanolyan visszaható hatállyal bír, mint a megsemmisítést kimondó ítélet.
115. Mindazonáltal a Bíróság – az EUMSZ 264. cikk második bekezdése szerinti eltérésre hivatkozva – elfogadja, hogy az érvénytelenné nyilvánítás visszaható hatályának elvétől kivételesen el lehet térni, amennyiben azt nyomós indokok igazolják.
116. A Bíróság három ügyben, a Providence agricole de la Champagne ügyben,(55) a Maϊseries de Beauce ügyben(56) és a fent hivatkozott Roquette Frères ügyben 1980. október 15‑én hozott ítéleteiben, miután megállapította a vitatott rendelkezések érvénytelenségét, úgy határozott, hogy ezen érvénytelenség alapján nem lehet kétségbe vonni a kompenzációs pénzösszegeknek az ezen rendelkezések alapján, az ítélet meghozatalát megelőző időszak vonatkozásában a nemzeti hatóságok által történt beszedését vagy kifizetését.
117. Ezt követően a Bíróság több alkalommal élt azzal a lehetőséggel, hogy a valamely uniós jogi aktus érvénytelenségének megállapításából eredő joghatásokat időben korlátozza, ha a jogbiztonságon alapuló, valamennyi szóban forgó érdekhez kapcsolódó kényszerítő erejű megfontolások ezt megkövetelik.(57)
118. A Bíróság az ilyen korlátozásról való döntésnél figyelembe veszi egyrészt az érdekeltek jóhiszeműségét, másrészt azokat a súlyos zavarokat, amelyeket ítéletei eredményezhetnek a keletkezett jogi helyzetek tekintetében.
119. Úgy vélem, hogy az érvénytelenné nyilvánítás időbeli hatályának meghatározására vonatkozó jogkör gyakorlása indokolt, mivel az alapeljárást különleges körülmények jellemzik.
120. A zöld energia bővítéséhez ugyanis költséges és hosszú távú befektetésekre van szükség. A támogatási rendszerek visszaható hatályú módosításai így a befektetők körében bizalmi válságot idézhetnek elő, és csökkenthetik a befektetéseket ebben az ágazatban, különösen a legújabb technológiák területén.
121. E körülmények alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a jelen ügyben hozott ítélet joghatásait a kihirdetés napjától számított 24 hónappal tolja ki annak érdekében, hogy a 2009/28 irányelv szükséges módosításait meg lehessen hozni.
C – A negyedik kérdésről
122. A kérdést előterjesztő bíróság negyedik kérdésével lényegében arra keres választ, hogy a fenti kérdések vizsgálatát hogyan befolyásolja az a tény, hogy a nemzeti jog kifejezetten nem rendelkezik az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló támogatási rendszer azon korlátozásáról, amely szerint abban csak belföldi termelők vehetnek részt.
123. A kérdést előterjesztő bíróság kifejezetten kimondja, hogy bár ez a korlátozás „nem szerepel a törvény szövegében, hanem csak a törvény előkészítő anyagaiban”(58), „a svéd jog értelmében a zöld bizonyítványok rendszeréhez való hozzáférés nem biztosítható […] a határokon kívül található [zöld] villamos energiát előállító erőművek részére”(59).
124. A kérdést előterjesztő bíróság, amely kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a nemzeti jog meghatározására és értelmezésére, a törvény előkészítő anyagaira támaszkodva azt állítja, hogy a területi korlátozás a hatályos nemzeti jogi helyzetet tükrözi. Amennyiben ez nem így lenne, az első három kérdés hipotetikus jellegű lenne.
125. A kérdést előterjesztő bíróság utolsó kérdésével végül is a saját hatályos joga tartalmának meghatározásához alkalmazott teleologikus értelmezési módszer jóváhagyását kívánja elérni.
126. Mivel a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az EUMSZ 267. cikk által számára előírt feladat keretében a nemzeti jog értelmezésére(60), nem vizsgálhatja a nemzeti bíróság által e törvény értelmezése során alkalmazott módszert.
127. Következésképpen úgy vélem, hogy nem kell válaszolni e kérdésre, amely nem tartozik a Bíróság hatáskörébe.
V – Végkövetkeztetések
128. A fenti megfontolásokra figyelemmel úgy vélem, hogy a következőképpen kell válaszolni a förvaltningsrätten i Linköping által feltett kérdésekre:
1) A megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról szóló, 2009. április 23‑i 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikke második bekezdésének k) pontját és 3. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy
– a 2009/28 irányelv értelmében vett támogatási rendszernek minősül az a nemzeti szabályozás, amely zöld bizonyítványokat nyújt a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia termelői részére, és arra kötelezi villamosenergia‑szolgáltatóit és egyes villamosenergia‑felhasználóit, hogy azokból az értékesített vagy felhasznált összesített villamosenergia‑mennyiség arányában kiszámított kvótát vásároljanak;
– a 2009/28 irányelv lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy ezen rendszerek alkalmazásakor csak a területükön található, villamos energiát megújuló energiaforrásokból előállító erőműveknek adjanak ki zöld bizonyítványokat.
2) az EUMSZ 34. cikkel ellentétes az a nemzeti szabályozás, amely zöld bizonyítványokat nyújt a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia termelői részére, és arra kötelezi villamosenergia‑szolgáltatóit és egyes villamosenergia‑felhasználóit, hogy az értékesített vagy felhasznált összesített villamosenergia‑mennyiség arányában kiszámított kvótát vásároljanak, amennyiben ez a szabályozás a támogatási rendszerből kizárja azon termelőket, akiknek létesítményei más tagállam területén találhatók.
3) A 2009/28 irányelv 3. cikkének (3) bekezdése érvénytelen annyiban, amennyiben hatáskört biztosít a tagállamok számára arra, hogy a zöld bizonyítványok rendszeréhez való hozzáférést kizárja vagy korlátozza azon termelők tekintetében, akiknek a villamos energiát megújuló energiaforrásokból előállító létesítményeik más tagállamokban találhatók.
4) Ezen érvénytelenség két évvel az ítélet kihirdetését követően válik hatályossá.