CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 13 december 2012 (1)
Zaak C‑512/10
Europese Commissie
tegen
Republiek Polen
„Beroep wegens niet-nakoming – Richtlijn 91/440/EEG – Ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap – Richtlijn 2001/14/EG – Toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit – Artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440 – Artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 – Infrastructuurbeheerder – Onafhankelijkheid in organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft – Holdingstructuur – Artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 – Artikelen 6, lid 1, en 7, leden 3 en 4, van richtlijn 91/440 – Artikelen 7, lid 3, en 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 – Berekening van het recht voor minimumtoegang”
I – Inleiding
1. Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Polen de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440/EEG(2), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG(3) (hierna: „richtlijn 91/440”), de artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14/EG(4) (hierna: „richtlijn 2001/14”), artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14, artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 juncto artikel 7, leden 3 en 4, van richtlijn 91/440, alsmede de artikelen 7, lid 3, en 8, lid 1, van richtlijn 2001/14. De Republiek Polen concludeert tot verwerping van het beroep van de Commissie.
2. De onderhavige zaak maakt deel uit van een reeks niet-nakomingsberoepen(5) die de Commissie in 2010 en 2011 heeft ingesteld en betrekking hebben op de toepassing door de lidstaten van de richtlijnen 91/440 en 2001/14, die met name de eerlijke en niet-discriminerende toegang van spoorwegondernemingen tot de infrastructuur, dus tot het spoorwegnet, tot doel hebben. Die beroepen zijn in die zin nieuw dat zij het Hof voor het eerst in staat stellen om zich uit te spreken over de liberalisering van de spoorwegen in de Europese Unie, en met name om het zogenoemde „eerste spoorwegpakket” uit te leggen.
3. Ik heb op 6 september 2012 reeds conclusie genomen in de zaak die heeft geleid tot het reeds genoemde arrest Commissie/Portugal, alsmede in de zaken Commissie/Hongarije, Commissie/Spanje, Commissie/Oostenrijk en Commissie/Duitsland. Behalve in de onderhavige zaak neem ik vandaag conclusie in de zaken Commissie/Tsjechië, Commissie/Frankrijk, Commissie/Slovenië en Commissie/Luxemburg. Voor zover het in de onderhavige zaak gaat om grieven die identiek zijn aan de grieven die ik reeds in de voormelde conclusies heb behandeld, zal ik mij beperken tot een verwijzing naar de relevante punten hieruit, en niet het daarin gestelde in zijn geheel herhalen.
II – Rechtskader
A – Gemeenschapsrecht
1. Richtlijn 91/440
4. Artikel 6, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 91/440 bepaalt:
„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat gescheiden verlies‑ en winstrekeningen en balansen worden opgesteld en gepubliceerd voor de activiteiten met betrekking tot de levering van vervoersdiensten door spoorwegondernemingen enerzijds, en voor de activiteiten betreffende het beheer van de spoorweginfrastructuur anderzijds. Overheidsmiddelen die voor een van deze twee activiteiten worden verstrekt, mogen niet worden overgedragen naar de andere activiteit.
Dit verbod moet terug te vinden zijn in de wijze waarop de boekhoudingen van deze twee activiteiten gevoerd worden.
2. De lidstaten kunnen voorts bepalen dat deze scheiding tot uitdrukking komt in het bestaan van afzonderlijke afdelingen binnen een zelfde onderneming of dat de infrastructuur door een afzonderlijke eenheid wordt beheerd.
3. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in bijlage II vermelde taken die voor billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur bepalend zijn, worden toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen. Aangetoond moet worden dat deze doelstelling is bereikt, ongeacht de organisatiestructuur.
De lidstaten kunnen de spoorwegondernemingen of elke andere instantie evenwel belasten met de inning van de gebruiksrechten en de verantwoordelijkheid voor het beheer van de spoorweginfrastructuur zoals investeringen, onderhoud en financiering.”
5. Bijlage II bij richtlijn 91/440 bevat een opsomming van de in artikel 6, lid 3, bedoelde essentiële taken:
– voorbereiding en besluitvorming inzake het verlenen van vergunningen aan spoorwegondernemingen, waaronder het verlenen van afzonderlijke vergunningen;
– besluitvorming inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing, waaronder zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid en de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten;
– besluitvorming inzake de heffingen voor het gebruik van de infrastructuur;
– toezicht op de naleving van de verplichting tot verlening van bepaalde openbare diensten.
6. Artikel 7, leden 3 en 4, van richtlijn 91/440 bepaalt:
„3. De lidstaten kunnen voorts de beheerder van de infrastructuur, met inachtneming van de artikelen 73, 87 en 88 van het Verdrag, financiële middelen verstrekken die voldoende zijn in verhouding tot de taken, de omvang en de financiële behoeften, met name om nieuwe investeringen te dekken.
4. In het kader van het door de overheid vastgestelde algemene beleid stelt de infrastructuurbeheerder een bedrijfsplan op dat ook investerings‑ en financiële programma’s bevat. Het plan moet zodanig worden opgesteld dat wordt gewaarborgd dat gebruik en ontwikkeling van de infrastructuur optimaal en efficiënt zijn, en tevens een financieel evenwicht wordt bereikt en in de middelen voor de verwezenlijking van deze doelstellingen wordt voorzien.”
2. Richtlijn 2001/14
7. In de punten 11 en 16 van de considerans van richtlijn 2001/14 wordt gesteld:
„De regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing moeten alle ondernemingen gelijkwaardige en niet-discriminerende toegang bieden waarbij zo veel mogelijk moet worden getracht op eerlijke en niet-discriminerende wijze aan de behoeften van alle gebruikers en verkeerstypen tegemoet te komen.
[...]
De regelingen voor tarifering en capaciteitstoewijzing moeten eerlijke concurrentie bij de verstrekking van spoorwegdiensten mogelijk maken.”
8. Artikel 4, lid 2, van genoemde richtlijn bepaalt:
„Is de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk van spoorwegondernemingen, dan vallen de in dit hoofdstuk beschreven taken, met uitzondering van de inning van de gebruiksrechten, onder de bevoegdheid van een tariferingsinstantie die wel in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft onafhankelijk is van spoorwegondernemingen.”
9. Artikel 6 van richtlijn 2001/14 luidt:
„1. De lidstaten scheppen de voorwaarden, met inbegrip van eventueel noodzakelijke voorschotten, om ervoor te zorgen dat, onder normale zakelijke omstandigheden en over een redelijk tijdsverloop, in de boeken van een infrastructuurbeheerder de inkomsten uit infrastructuurrechten, overschotten uit andere commerciële activiteiten en overheidsfinanciering enerzijds en infrastructuuruitgaven anderzijds, ten minste in evenwicht zijn.
[...]
2. Infrastructuurbeheerders moeten met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen.
3. De lidstaten dragen er zorg voor dat aan het bepaalde in lid 2 uitvoering wordt gegeven met een overeenkomst van ten minste drie jaar tussen de bevoegde autoriteit en de infrastructuurbeheerder, waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, dan wel door het vaststellen van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden.
[...]”
10. Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 bepaalt:
„Onverminderd de leden 4 en 5 en artikel 8 wordt voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen een heffing vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.”
11. Artikel 8, lid 1, van genoemde richtlijn luidt als volgt:
„Om de volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten te verkrijgen, kan een lidstaat, zo de markt dit aankan, extra heffingen toepassen op basis van efficiënte, transparante en niet-discriminerende beginselen, waarbij een optimale concurrentiepositie, met name van het internationale goederenvervoer per spoor, wordt gewaarborgd. De heffingsregeling moet productiviteitsstijgingen die de spoorwegondernemingen hebben verwezenlijkt, respecteren.
Het niveau van de heffingen mag echter niet uitsluiten dat van de infrastructuren gebruik wordt gemaakt door marktsegmenten die op zijn minst de rechtstreeks uit de exploitatie van de spoorwegdiensten voortvloeiende kosten kunnen dekken, plus een rendement dat de markt kan verdragen.”
12. Artikel 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 luidt:
„Indien de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht, of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk is van een spoorwegonderneming, worden de in lid 1 bedoelde en in dit hoofdstuk omschreven taken uitgeoefend door een toewijzende instantie die in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft, onafhankelijk is van een spoorwegonderneming.”
B – Pools recht
1. Wet van 8 september 2000
13. Artikel 15 van de wet van 8 september 2000 inzake de verkoop, de herstructurering en de privatisering van het overheidsbedrijf Polskie Koleje Państwowe (ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”)(6), zoals gewijzigd (hierna: „wet van 8 september 2000”), bepaalt:
„1. PKP SA richt een aandelenvennootschap op die verantwoordelijk is voor het beheer van de spoorlijnen en optreedt onder de naam ‚PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna’, hierna: ‚PLK SA’.
2. Vanaf de dag van haar inschrijving in het handelsregister treedt PLK SA in de rechten en verplichtingen van PKP SA op het gebied van het beheer van de spoorlijnen, in de zin van de in artikel 14, lid 2, punt 2, bedoelde wet.
2 bis. Zolang PLK SA overheidskredieten ontvangt ter financiering van haar investeringen in de infrastructuur, geven de aandelen in deze vennootschap geen recht op dividend.
3. Het beheer van de spoorlijnen door PLK SA omvat eveneens de in artikel 49, lid 1, van de wet van 27 juni 1997 inzake het spoorwegvervoer genoemde taken die worden vervuld door de baanwachters, die zijn opgenomen in de organisatiestructuur van PLK SA.
4. PLK SA wordt de beheerder van de lijnen in de zin van de in artikel 14, lid 2, punt 2, bedoelde wet.
4 bis. PLK SA beheert de spoorlijnen en de overige spoorweginfrastructuur, als omschreven in de [wet van 28 maart 2003 inzake het spoorwegvervoer (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym)(7), zoals gewijzigd (hierna: ‚wet spoorwegvervoer’)], met uitzondering van de onroerende goederen en de gebouwen die zijn bestemd voor het vervoer van personen en goederen, alsmede de percelen waarop de genoemde onroerende goederen en gebouwen zich bevinden.
4 ter. De in lid 4 bis bedoelde uitzondering omvat niet de gebouwen die zich bevinden op percelen die een bestanddeel van de spoorlijnen vormen.
5. De statuten van PLK SA en de wijzigingen daarvan worden goedgekeurd door de minister van Verkeer.
6. De algemene vergadering van PLK SA benoemt de leden van de raad van commissarissen van PLK SA uit de door de minister van Verkeer daartoe voorgedragen personen. Het aantal leden van de raad van commissarissen van PLK SA wordt in de statuten vastgesteld.
7. De uitgaven van de staatsbegroting die tijdens een bepaald begrotingsjaar zijn bestemd voor de financiering van spoorlijnen van nationaal belang, verhogen het door PLK SA geplaatste kapitaal; de aandelen overeenkomend met de kapitaalsverhoging worden gehouden door de schatkist, die wordt vertegenwoordigd door de minister van Verkeer,
8. De door PKP SA en de schatkist gehouden aandelen in PLK SA kunnen, onverminderd het bepaalde in lid 8 bis, niet worden verkocht.
8 bis. De door PKP SA gehouden aandelen in PLK SA kunnen slechts aan de schatkist worden verkocht.
9. In geval van privatisering of liquidatie van PKP SA worden de door PKP SA gehouden aandelen van PLK SA overgenomen door de schatkist, die wordt vertegenwoordigd door de minister van Verkeer. In geval van privatisering van PKP SA vindt een verlaging van het maatschappelijk kapitaal van PKP SA plaats door intrekking van een aantal aandelen waarvan de waarde gelijk is aan de nominale waarde van de door de schatkist overgenomen aandelen in PLK SA.”
2. Wet inzake het spoorwegvervoer
14. Artikel 5, leden 1 tot en met 3, van de wet spoorwegvervoer (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym(8), zoals gewijzigd) bepaalt:
„1. Het beheer van de spoorweginfrastructuur omvat:
1) het aanleggen en onderhouden van de spoorweginfrastructuur;
2) het exploiteren van de treinen op de spoorwegtrajecten;
3) de spoorweginfrastructuur op een zodanig niveau in stand houden dat een volledig veilige exploitatie van de treinen is gewaarborgd;
4) het ter beschikking stellen van spoorwegtrajecten voor het treinverkeer op de spoorlijnen en van daarmee samenhangende diensten;
5) het beheer van de onroerende goederen die deel uitmaken van de spoorweginfrastructuur.
2. De infrastructuurbeheerder, hierna te noemen ‚beheerder’, beheert de spoorweginfrastructuur en waarborgt de ontwikkeling en de modernisering ervan.
3. Onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4 is de beheerder niet gerechtigd spoorwegvervoerdiensten te exploiteren, met uitzondering van de voor zijn eigen behoefte verrichte technologische diensten.”
15. Artikel 13, lid 1, van deze wet luidt als volgt:
„De voorzitter van het bureau spoorwegvervoer, hierna te noemen ‚voorzitter BSV’, is op het gebied van de regeling van het spoorwegvervoer bevoegd:
1) de rechten voor het gebruik van de toegekende spoorwegtrajecten, na toetsing of zij overeenstemmen met de regels tot vaststelling van deze rechten, goed te keuren en te coördineren;
[...]
3) erop toe te zien dat de beheerders alle spoorwegvervoerders gelijk behandelen, met name op het gebied van de behandeling van verzoeken om toewijzing van spoorwegtrajecten en de vaststelling van rechten;
4) te controleren of de beheerder de basisrechten voor het gebruik van de infrastructuur en de aanvullende rechten voor dienstverrichtingen op juiste wijze heeft vastgesteld;
5) bezwaren van spoorwegvervoerders te behandelen met betrekking tot:
[...]
b) de toewijzing van spoorwegtrajecten en de rechten voor het gebruik van de infrastructuur; [...]”
16. Artikel 14, lid 1, van de wet spoorwegvervoer bepaalt:
„In geval van schending van de bepalingen inzake de verplichtingen van de beheerders, de spoorwegvervoerders en van de gebruikers van spoorwegaftakkingen op het gebied van de veiligheid van het spoorwegvervoer gelast de voorzitter BSV bij besluit de opheffing van elke onregelmatigheid binnen de gestelde termijn [...]
[...].”
17. Artikel 33, leden 1 tot en met 8, van deze wet luidt:
„1. De beheerder stelt het bedrag vast van de door de spoorwegvervoerders te betalen rechten voor het gebruik van de infrastructuur.
2. Het basisrecht voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur wordt vastgesteld met inaanmerkingneming van de door de beheerder gedragen kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
3. Het gebruiksrecht voor de spoorweginfrastructuur bestaat uit het basisrecht en de aanvullende rechten.
3 bis. Bij het basisrecht past de beheerder een verschillend recht toe voor
1) de minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur die de in deel I, lid 1, van de bijlage bij de wet bedoelde diensten omvat;
2) de toegang tot de onderhoudsinstallaties van de treinen die de in deel I, lid 2, van de bijlage bij de wet bedoelde diensten omvat.
4. Het basisrecht voor de minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur wordt voor het personen‑ en het goederenvervoer afzonderlijk berekend als het product van de treinbewegingen en de eenheidstarieven die worden vastgesteld naargelang de categorie van het spoorwegtraject en het soort trein.
4 bis. De beheerder kan een minimum eenheidstarief toepassen voor het basisrecht voor de minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur. Het minimumtarief wordt volgens gelijkwaardige voorwaarden toegepast op alle vervoerders van personen per spoor voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur in verband met activiteiten die worden uitgevoerd overeenkomstig de overeenkomst inzake openbare dienstverlening.
[...]
4 quater. Het basisrecht voor de toegang tot de onderhoudsinstallaties van de treinen wordt berekend als het product van de gevraagde diensten en de daarvoor geldende eenheidstarieven, waarvan de hoogte afhangt van het in deel I, lid 2, van de bijlage bij de wet bedoelde soort dienst.
5. Het eenheidstarief van het basisrecht voor de minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur wordt vastgesteld per trein en per kilometer af te leggen traject.
5 bis. Bij de berekening van de eenheidstarieven van het basisrecht vermindert de beheerder het vastgestelde bedrag voor de kosten van terbeschikkingstelling van de spoorweginfrastructuur aan de spoorwegvervoerders, met de subsidies die voor de modernisering en het onderhoud van de infrastructuur zijn uitgetrokken in de begroting van de Staat of van territoriale lichamen en met de uit het spoorwegfonds te ontvangen middelen.
[...]
5 quater. De verhoging van de eenheidstarieven van het basisrecht voor het personenvervoer per spoor dat volgens een overeenkomst inzake openbare dienstverlening wordt verricht, kan tijdens de geldigheidsduur van de dienstregeling bedoeld in artikel 30, lid 5, niet meer bedragen dan het inflatiecijfer dat in aanmerking is genomen in de ontwerpbegrotingswet van het betrokken jaar.
6. De beheerder is verplicht om het bedrag en de tariefsoorten van het basisrecht en de aanvullende rechten openbaar te maken volgens de geldende praktijk en daarbij onderscheid te maken tussen het personen‑ en het goederenvervoer.
7. De eenheidstarieven van het basisrecht en van de aanvullende rechten, met uitzondering van de heffingen voor het gebruik van tractiestroom, worden samen met de berekening van de bedragen ervan toegezonden aan de voorzitter BSV.
8. De voorzitter BSV keurt de tarieven goed binnen een termijn van 30 dagen na de ontvangst ervan dan wel weigert zijn goedkeuring wanneer hij schendingen van de in de leden 2 tot en met 6, van artikel 34 of in artikel 35 bedoelde regels vaststelt.”
18. Artikel 38 bis, leden 1 en 2, van de wet spoorwegvervoer bepaalt:
„1. De minister van Verkeer kan met middelen uit de staatsbegroting of uit het spoorwegfonds bijdragen aan de financiering van de kosten van de modernisering en het onderhoud van de spoorweginfrastructuur teneinde de kosten en de hoogte van de gebruiksrechten te verminderen, wanneer de infrastructuur door de beheerder overeenkomstig de in de wet omschreven principes ter beschikking wordt gesteld.
2. De in lid 1 bedoelde financiering vindt plaats op basis van een overeenkomst tussen de minister van Verkeer en de beheerder, die wordt gesloten voor een periode van 3 jaar of langer.”
3. Wet ter bestrijding van oneerlijke mededinging
19. Artikel 3 van de wet van 16 april 1993 ter bestrijding van oneerlijke mededinging (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji)(9), zoals gewijzigd, bepaalt:
„1. Elke met de wet of de goede zeden strijdige gedraging die de belangen van een andere ondernemer of een cliënt bedreigt of schendt, vormt een handeling van oneerlijke mededinging.
2. Handelingen van oneerlijke mededinging zijn onder meer: [...] de schending van zakengeheimen, het aanzetten tot opzegging of niet-nakoming van een overeenkomst, [...] het doen van lasterende of oneerlijke lovende mededelingen, belemmering van de toegang tot de markt, omkoping van een persoon die een overheidsfunctie uitoefent [...].”
4. Arbeidswetboek
20. Artikel 100 de wet van 26 juni 1974 houdende vaststelling van het arbeidswetboek (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy)(10), zoals gewijzigd, bepaalt:
„[...]
§2. De werknemer is onder meer verplicht:
[...]
4) te waken voor de belangen van de onderneming, de bezittingen ervan te beschermen en de vertrouwelijkheid van inlichtingen waarvan de openbaarmaking de werkgever schade zou kunnen berokkenen, te eerbiedigen,
5) de vertrouwelijkheid, zoals die in bijzondere bepalingen is omschreven, te eerbiedigen,
[...].”
III – Precontentieuze procedure en procesverloop voor het Hof
21. Op 10 mei 2007 hebben de diensten van de Commissie aan de Poolse autoriteiten een vragenlijst toegezonden om de omzetting van de richtlijnen van het eerste spoorwegpakket door de Republiek Polen te verifiëren. Deze hebben daarop op 5 juli 2007 geantwoord.
22. Op 26 juni 2008 heeft de Commissie op grond van de door de Republiek Polen verstrekte inlichtingen deze lidstaat aangemaand om te voldoen aan de richtlijnen inzake het eerste spoorwegpakket. De belangrijkste aangevoerde onregelmatigheden hadden betrekking op de onafhankelijkheid van de entiteit die de essentiële taken van bijlage II bij richtlijn 91/440 uitoefent en op de berekening van de heffing van de infrastructuurrechten als bedoeld in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 juncto artikel 30, lid 3, van deze richtlijn. Op 26 augustus 2008 heeft de Republiek Polen geantwoord op de ingebrekestelling door de Commissie.
23. Bij schrijven van 9 oktober 2009 heeft de Commissie de Republiek Polen een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij laatstgenoemde heeft verweten niet de noodzakelijke maatregelen te hebben getroffen om de onafhankelijkheid van de beheerder van de spoorweginfrastructuur ten opzichte van de spoorwegvervoerders, alsmede om de nakoming van artikel 7, leden 3 en 4, van richtlijn 91/440, van artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14, van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 juncto artikel 7, leden 3 en 4, van richtlijn 91/440, en van de artikelen 7, lid 3, en 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 te waarborgen. Op 9 december 2009 heeft de Republiek Polen op dit met redenen omkleed advies geantwoord en de door de Commissie verweten nalatigheden betwist.
24. In deze omstandigheden heeft de Commissie op 26 oktober 2010 het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld.
25. Bij beschikking van de president van het Hof van 13 april 2011 zijn de Tsjechische Republiek en de Italiaanse Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Polen.
26. De Commissie, de Republiek Polen en de Tsjechische Republiek waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 20 september 2012.
IV – Analyse van het beroep wegens niet-nakoming
A – Eerste grief: ontbrekende onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder
1. Argumenten van partijen
27. Volgens de Commissie moet artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 aldus worden uitgelegd dat de door de infrastructuurbeheerder uitgeoefende essentiële taken moeten worden verricht door een entiteit die niet alleen juridisch, maar ook economisch onafhankelijk is van de spoorwegondernemingen. Wanneer de essentiële taken worden uitgeoefend door een vennootschap die afhankelijk is van een holding waarvan verleners van spoorvervoersdiensten deel uitmaken, behoort de genoemde vennootschap tot dezelfde „onderneming” als die dienstverleners, tenzij wordt aangetoond dat genoemde vennootschap onafhankelijk van hen kan handelen.
28. Volgens de Commissie kan de uitoefening van de essentiële taken door een vennootschap die afhankelijk is van een spoorwegholding in overeenstemming zijn met het in artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en in de artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 omschreven onafhankelijkheidsvereiste, op voorwaarde dat er sprake is van een systeem dat werkelijke onafhankelijkheid van de besluitvorming van genoemde vennootschap jegens de holding waarborgt, en dat de holding niet in staat is om de besluiten van genoemde vennootschap te controleren.
29. De Commissie stelt wat dat betreft dat zij in bijlage 5 bij werkdocument SEC(2006) 530 van de diensten van de Commissie, gevoegd bij het verslag over de implementatie van het eerste spoorwegpakket(11) [hierna: „bijlage 5 bij werkdocument SEC(2006) 530”], criteria heeft uiteengezet aan de hand waarvan zij de onafhankelijkheid van infrastructuurbeheerders die deel uitmaken van nationale spoorwegholdings, zou beoordelen.
30. De Republiek Polen heeft niet voorzien in doeltreffende systemen teneinde de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder die essentiële taken uitoefent, in organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft te waarborgen.
31. De Republiek Polen maakt de Commissie algemeen het verwijt dat zij noch is overgegaan tot een analyse van de bepalingen van nationaal recht, noch heeft aangetoond dat deze bepalingen niet de onafhankelijkheid waarborgen die nodig is voor een gelijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur overeenkomstig de doelstelling van richtlijn 91/440.
32. De Republiek Polen stelt met name dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440, dat de entiteit waaraan de essentiële taken zijn toevertrouwd niet zou verbieden om deel uit te maken van een holding zoals de PKP-groep, uitsluitend vereist dat de doelstelling van gelijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur wordt bereikt. De Commissie heeft geen argumenten, feitelijk of rechtens, aangevoerd waaruit blijkt dat deze doelstelling in Polen niet is bereikt.
33. Wat betreft de artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 voert de Republiek Polen aan dat deze bepalingen wel vermelden dat de beheerder in juridisch of organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft onafhankelijk moet zijn, maar deze begrippen niet nader omschrijven, en ook niet spreken van economische onafhankelijkheid. Volgens deze lidstaat moeten deze begrippen worden uitgelegd in het licht van de doelstelling van de genoemde richtlijn, die door de Republiek Polen volledig is verwezenlijkt.
34. Met betrekking tot bijlage 5 bij werkdocument SEC(2006) 530 merkt de Republiek Polen op dat dat document is gepubliceerd vele jaren na de bekendmaking van richtlijn 91/440 alsook drie jaar na het verstrijken van de omzettingstermijn van richtlijn 2001/14.
35. Wat betreft de situatie van de infrastructuurbeheerder, PLK SA, betwist de Republiek Polen de argumenten van de Commissie dat deze niet onafhankelijk zou zijn als bedoeld in artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440.
36. In haar memorie in interventie stelt de Italiaanse Republiek dat de doelstelling ervoor te zorgen dat de essentiële taken worden toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen, duidelijk is verwezenlijkt binnen het organisatiemodel van de holding, gelet op het feit dat genoemde taken zijn toevertrouwd aan een afzonderlijke vennootschap, die uitsluitend optreedt als infrastructuurbeheerder en als zodanig zelf geen spoorvervoersdiensten verleent. Zodra aan dat vereiste is voldaan, staat het de lidstaten – in het kader van de beoordelingsvrijheid die de richtlijn hen toekent en overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel – vrij om de nationale spoorwegconcerns toe te staan om zich op de volgens hen meest passende wijze te structureren, en derhalve eveneens om te kiezen voor een concernstructuur onder leiding van een gemeenschappelijke holding.
37. In haar antwoord op de memorie in interventie van de Italiaanse Republiek riposteert de Commissie dat de overdracht van de essentiële taken aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen, op zichzelf niet de doelstelling is van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440, maar dient om een billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur te waarborgen. De instantie die de essentiële taken vervult, uitsluitend juridisch scheiden van de spoorwegondernemingen, dat wil zeggen door in het kader van de holding een van de spoorwegondernemingen losstaande vennootschap op te richten waaraan de vervulling van de essentiële taken wordt toevertrouwd, is niet voldoende om een billijke en niet-discriminerende toegang tot de spoorweginfrastructuur van alle buiten de holding betrokken entiteiten te waarborgen. In het geval van een holding is het eveneens van het grootste belang dat er voorzieningen worden getroffen die waarborgen dat deze instantie in haar besluitvorming onafhankelijk is van de overige vennootschappen van de holding (spoorwegondernemingen en hun moedermaatschappij).
2. Onderzoek van de eerste grief
38. Zoals ik reeds heb uiteengezet in mijn conclusie in de zaak Commissie/Oostenrijk(12), kunnen artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440 alsmede de artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, die bepalen dat de instantie die is belast met de essentiële taken onafhankelijk moet zijn, niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten die hebben gekozen voor het model van de holdingvennootschap, gehouden zouden zijn om in wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen of contractuele bepalingen te voorzien die overeenkomen met de uitlegging van de Commissie in bijlage 5 bij werkdocument SEC(2006) 530.
39. Bijgevolg kan de Republiek Polen in een niet-nakomingsberoep wegens onjuiste of onvolledige omzetting van de bovenbedoelde bepalingen van richtlijn 2001/14 niet worden verweten dat zij geen bijzondere bepalingen heeft vastgesteld:
– die de leden van de directie of van de raad van commissarissen, de leden van de bestuursorganen of de medewerkers van PKP SA, de daarvan afhankelijke ondernemingen of de spoorwegvervoersondernemingen verbieden functies te vervullen in de directie of de raad van commissarissen van PLK SA, zowel gedurende de uitoefening van hun mandaat als gedurende een voldoende lange periode na afloop daarvan; datzelfde geldt voor de personen die binnen PLK SA precies dezelfde functies bekleden en een vergelijkbare band onderhouden met andere vennootschappen van de groep;
– die voorzien in maatregelen die geschikt zijn om de wederzijdse onafhankelijkheid te waarborgen van de entiteiten die het spoorwegvervoer en het beheer van de infrastructuur verzorgen;
– die voorzien in systemen ter bescherming van de toegang tot de informaticasystemen, teneinde de onafhankelijkheid van de entiteit die is belast met de essentiële taken, in de uitoefening van die taken te waarborgen;
– die beperkingen stellen aan de communicatie tussen het personeel van de entiteit die is belast met de essentiële taken en de andere entiteiten die onder toezicht van de holding staan.
40. Ik moet vaststellen dat de grief van de Commissie niet de onjuiste toepassing van richtlijn 91/440 en richtlijn 2001/14 betreft, maar eerder de onvolledige omzetting van deze handelingen van Unierecht. De Commissie heeft bovendien geen concreet bewijs geleverd dat aantoont dat het vereiste van onafhankelijkheid van de met de essentiële taken belaste entiteit in de praktijk niet is gewaarborgd.
41. Het feit dat op dit moment bepaalde personen tegelijkertijd zitting hebben in de organen van PKP SA en van de spoorwegvervoerders, maar dat er van een dergelijke situatie geen sprake is met betrekking tot PLK SA, pleit volgens mij voor het standpunt van de Republiek Polen, dat de Poolse schatkist er in het kader van de beslissingen betreffende benoemingen in de organen van de PKP-groep voor zorgt de onafhankelijkheid van de beheerder van de infrastructuur te waarborgen. Ik moet daaraan toevoegen dat de schatkist 100 % van de aandelen PKP SA, de moedermaatschappij van de groep, bezit en dat de minister van Verkeer de lijst van zijn kandidaten voor de raad van commissarissen aan de algemene vergadering van PLK SA voorlegt. Deze bestuursmodellen weerleggen de verdenking dat PKP SA als moedermaatschappij, doordat zij de directie van PLK SA controleert, de onafhankelijkheid van de beheerder van de infrastructuur in gevaar zou kunnen brengen.
42. Wat betreft de stellingen van de Commissie inzake de niet-toepasselijkheid en de vermeende ondoeltreffendheid van, in de eerste plaats, de wet ter bestrijding van oneerlijke mededinging voor intragroepssituaties, en van, in de tweede plaats, artikel 100 van het arbeidswetboek voor de bescherming van de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder, ben ik van mening dat de Commissie er niet in is geslaagd aan te tonen dat de uiteenzettingen van de Republiek Polen ter zake onjuist zijn.
43. Bovendien, zoals ik ook in de zaak Commissie/Oostenrijk heb betoogd, lijkt het mij in het onderhavige geval niet logisch om van een lidstaat te eisen, zoals de Commissie doet, dat deze aanvullende regels stelt voor het geval dat de betrokken rechtssubjecten de bestaande rechtsplichten voortvloeiend uit de door de lidstaat vastgestelde algemene wetgeving ter bescherming van de onafhankelijkheid van de dochteronderneming, niet eerbiedigen.(13) Een beroep wegens niet-nakoming kan niet worden gebaseerd op een eenvoudig vermoeden dat het leidinggevend personeel en de directie van de infrastructuurbeheerder de wettelijke bepalingen mogelijk niet zullen nakomen, hetgeen de betrokken lidstaat zou verplichten om meer gedetailleerde bijzondere bepalingen vast te stellen.
44. Gelet op het bovenstaande stel ik het Hof voor de eerste grief van de Commissie af te wijzen.
B – Tweede grief: voortdurend ontbreken van financieel evenwicht
1. Argumenten van partijen
45. De Commissie verwijt de Republiek Polen dat zij niet de vereiste maatregelen heeft getroffen om te waarborgen dat de infrastructuurbeheerder, namelijk PLK SA, tijdig een financieel evenwicht bereikt. Deze nalatigheid vormt derhalve een schending van de verplichtingen die krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 juncto artikel 7, leden 3 en 4, van richtlijn 91/440 op haar rusten. De Commissie verduidelijkt wat dat betreft dat uit het antwoord van de Poolse regering op het met redenen omkleed advies blijkt dat de inkomsten en uitgaven pas in 2012 in evenwicht zullen zijn.
46. De Republiek Polen stelt dat het financieel evenwicht bij de infrastructuurbeheerder is bereikt, indien men het exploitatieresultaat vóór afschrijvingen in aanmerking neemt. Uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 blijkt nergens dat het financieel evenwicht de afschrijvingskosten zou moeten omvatten, daaronder met name begrepen de kosten van spoorlijnen die zijn opgeheven of dat in de toekomst zullen worden. De kosten van mogelijke herstelwerkzaamheden zijn dan ook niet in aanmerking genomen bij de vaststelling van de toegangsrechten voor de infrastructuur.
2. Onderzoek van de tweede grief
47. Ik herinner er om te beginnen aan dat de onderhavige grief van de Commissie in grote lijnen overeenkomt met dezelfde problematiek als is behandeld in het kader van de tweede grief in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Commissie/Portugal.(14)
48. In de zaak Commissie/Portugal was de grief van de Commissie echter ontleend aan schending van artikel 7, lid 3, van richtlijn 91/440 en artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 doordat de Portugese Republiek niet de nodige maatregelen had vastgesteld om de in genoemde artikelen bedoelde verplichtingen na te leven. Deze bepalingen verplichten de lidstaten de voorwaarden vast te stellen om ervoor te zorgen dat de boeken van de infrastructuurbeheerder in evenwicht zijn. Zoals ik heb uiteengezet in mijn conclusie in die zaak(15), bleek uit de uitleg van de Portugese regering in antwoord op de tweede grief van de Commissie duidelijk dat zij aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn ondanks de daartoe in het nationale recht voorziene verplichtingen niet alle nodige maatregelen had genomen om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 7, lid 3, van richtlijn 91/440 en artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14.
49. Daarentegen stelt de Republiek Polen in de onderhavige zaak dat zij de beheerder van de spoorweginfrastructuur voldoende financiële middelen van een groeiend bedrag heeft verstrekt, waarbij het door de Commissie opgemerkte boekhoudkundig gebrek aan evenwicht wordt verklaard door de afschrijvingskosten van de infrastructuur, met name van de op te heffen lijnen. De Republiek Polen verdedigt derhalve een uitlegging van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 volgens welke deze bepaling de lidstaten niet verplicht om een evenwicht op de verlies‑ en winstrekening te bereiken, maar uitsluitend om de noodzakelijke financiële middelen te verstrekken zodat het exploitatieresultaat vóór afschrijvingen in evenwicht is.
50. De uitlegging van deze laatstgenoemde bepaling vormt derhalve de kern van de discussie. In de eerste plaats ontkent de Commissie immers niet dat de Republiek Polen financiële middelen heeft verstrekt om de economische en financiële situatie van de infrastructuurbeheerder te verbeteren en ter zake maatregelen heeft getroffen. Zij stelt evenwel dat die financiële middelen niet voldoende zijn geweest, gelet op de beoogde maatregelen om aan de oorzaken van het gebrek aan financieel evenwicht duurzaam een einde te maken, zoals de opheffing van een deel van de onrendabele spoorwegverbindingen.
51. In de tweede plaats merk ik op dat de Commissie in het kader van de door haar in 2010 voorgestelde herschikking van het eerste spoorwegpakket(16) voornemens is de leden 3 en 4 van artikel 7 van richtlijn 91/440 samen te voegen in een nieuwe bepaling die overeenkomt met lid 3 van artikel 8 van de gewijzigde tekst. Daarenboven zal artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14, met enige wijzigingen, worden verplaatst naar lid 4 van genoemd artikel 8.(17)
52. Het voorgestelde artikel 8, lid 4, van de herschikte richtlijn, in de door het Parlement in tweede lezing op 3 juli 2012 vastgestelde versie, luidt als volgt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat, onder normale zakelijke omstandigheden en over een redelijke periode die niet langer mag zijn dan vijf jaar, in de winst‑ en verliesrekening van een infrastructuurbeheerder de inkomsten uit infrastructuurrechten, overschotten uit andere commerciële activiteiten, niet-terugvorderbare inkomsten uit particuliere bronnen en overheidsfinanciering enerzijds, waaronder begrepen voorschotten van de staat, indien van toepassing, en infrastructuuruitgaven anderzijds, ten minste in evenwicht zijn.”(18)
53. Het lijkt aldus duidelijk dat indien de bovengenoemde bepaling van kracht zou worden, juist de winst‑ en verliesrekening in evenwicht zou moeten zijn. Bij de huidige stand van het recht van de Unie gaat het echter om de vraag of dat reeds geldt onder de richtlijnen 2001/14 en 91/440. Los van het standpunt dat dienaangaande zou kunnen worden ingenomen, zijn de bewoordingen van de betrokken bepalingen niet duidelijk.
54. Ik stel om te beginnen vast dat, anders dan de jaarrekeningrichtlijnen van de Unie (zie bijvoorbeeld richtlijn 78/660/EG(19)), die spreken van „coûts” (kostprijs of kosten), „charges” (lasten) en zelfs „frais” (kosten) [maar niet van „dépenses” (uitgaven)], artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 het begrip „infrastructuuruitgaven”(20) gebruikt. Hoewel het om een simpele terminologische keuze zonder grote gevolgen gaat, toont het in elk geval aan dat de in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 gehanteerde boekhoudkundige terminologie niet strikt de uniforme nomenclatuur volgt.
55. Bovendien veroorzaakt het begrip „noodzakelijke voorschotten” (artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14), in het kader van de herschikking gewijzigd in „voorschotten van de staat” (artikel 8, lid 4, van de herschikte richtlijn), onzekerheid over de omvang van de krachtens artikel 6, lid 1, op de lidstaten rustende verplichting, gelet op het feit dat het evenwicht van de winst‑ en verliesrekening niet afhangt van het moment van de betaling van het betrokken bedrag. De betaling van een overheidsbijdrage vooraf of achteraf heeft derhalve geen invloed op het evenwicht van de winst‑ en verliesrekening, aangezien de betrokken staatssteun in aanmerking moet worden genomen in het boekjaar waarvoor deze is verleend, ongeacht het moment van de betaling ervan.(21) Om deze reden lijkt de door de Republiek Polen aangevoerde uitlegging van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14, dat de verplichting om de rekeningen in evenwicht te brengen niet dient ter bescherming van het boekhoudkundig evenwicht, maar ter bescherming van de liquiditeit van de beheerder, niet van elke grond ontbloot.
56. Ondanks de waarde van deze argumenten ben ik niettemin van mening dat de op de lidstaat rustende verplichting om „de voorwaarden [te scheppen] [...] dat [...] de boeken van een infrastructuurbeheerder [...] ten minste in evenwicht zijn” wat de inkomsten en de infrastructuuruitgaven betreft, moet worden uitgelegd als betrekking hebbend op een boekhoudkundig evenwicht van de winst‑ en verliesrekening.
57. Bij een andere uitlegging zou de betrokken bepaling geen eigen betekenis hebben in vergelijking met de leden 3 en 4 van artikel 7 van richtlijn 91/440, die enerzijds betrekking hebben op het verstrekken van voldoende financiële middelen door de overheid in verhouding tot de taken, de omvang en de financiële behoeften van de infrastructuurbeheerder, en anderzijds op de verplichting van de infrastructuurbeheerder om een bedrijfsplan op te stellen waarmee, in het kader van het door de overheid vastgestelde algemene beleid, een financieel evenwicht kan worden bereikt. Het komt mij derhalve voor dat deze laatstgenoemde bepalingen het waarborgen van de liquiditeit van de infrastructuurbeheerder tot doel hebben, terwijl artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 niettegenstaande de redactionele tekortkomingen ervan betrekking heeft op het boekhoudkundig evenwicht.
58. Ik merk bovendien op dat de afschrijvingen het waardeverlies van het geïnvesteerde kapitaal door slijtage of veroudering van de infrastructuur vertegenwoordigen, dat in de vorm van jaarlijkse kosten wordt opgenomen in de winst‑ en verliesrekening, als afspiegeling van de stijging van de eigen financiële middelen die nodig zijn voor vervangingsinvesteringen bij het verstrijken van de gebruiksduur van de infrastructuur. Aldus moeten volgens artikel 35, lid 1, sub b, van richtlijn 78/660, „[b]ij vaste activa met een beperkte gebruiksduur [...] de aanschaffings‑ of vervaardigingskosten worden verminderd met de waardecorrecties die worden berekend met het oog op de stelselmatige afschrijving van deze activa gedurende de gebruiksduur”. Het opnemen van de afschrijvingen van de activa vormt een boekhoudkundige verplichting zonder welke de jaarrekening van een kapitaalvennootschap als PLK SA niet een getrouw beeld kan geven van het vermogen, de financiële positie en het resultaat van de vennootschap, zoals artikel 2, lid 3, van de genoemde richtlijn voorschrijft.
59. Ik moet hieraan toevoegen dat de noodzaak om de waarde van de activa af te schrijven niet afhankelijk is van de vraag of de onderneming van zins is om een onderdeel van de vaste activa al dan niet te vernieuwen. Is een onderneming niet in staat de afschrijvingen met haar activa te dekken, zullen haar activiteiten op lange termijn geen levensvatbare en solide basis hebben, omdat zij de vereiste investeringen ter vervanging van haar bestaande materiële activa aan het eind van de economische gebruiksduur daarvan niet uit haar eigen inkomsten kan financieren. Het getrouwe beeld van een dergelijke onderneming is dat van een financieel onevenwichtige vennootschap, zelfs indien zij geen liquiditeitsproblemen heeft.
60. Om deze redenen faalt mijns inziens de argumentatie van de Republiek Polen dat de rekeningen van de infrastructuurbeheerder in evenwicht zijn ondanks dat het saldo van de winst‑ en verliesrekening wegens de afschrijvingen niet ten minste op nul uitkomt. Een winst‑ en verliesrekening van de infrastructuurbeheerder die niet in evenwicht is, is op zichzelf echter niet voldoende om te concluderen dat de betrokken lidstaat niet heeft voldaan aan de verplichtingen van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14. Voor een dergelijke conclusie zou immers volgens de bewoordingen van deze bepaling eveneens moeten worden vastgesteld dat het ontbreken van boekhoudkundig evenwicht zich „onder normale zakelijke omstandigheden” en „over een redelijk tijdsverloop” voordoet.
61. De Commissie voert wat dat betreft aan dat indien de infrastructuurbeheerder verliezen accumuleert die gelijk zijn aan die welke door de Poolse regering in haar antwoord op de aanmaningsbrief zijn vermeld, het onmogelijk zal zijn om het in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 bedoelde financiële evenwicht te bereiken. Volgens de Commissie zou de betrokken lidstaat de infrastructuurbeheerder geen financiering hebben verstrekt die in verhouding staat tot zijn taken, zijn omvang en zijn financiële behoeften. Ik moet er op dat punt aan herinneren dat uit het antwoord van de Poolse regering op het met redenen omkleed advies blijkt dat de beheerder tot 2012 verlies zal lijden.
62. Volgens de gegevens in het verzoekschrift is het tekort van de beheerder opgelopen van 2 % in 2006 tot 10 % (volgens de prognoses) in 2009. Gedurende dezelfde periode is de financiering van de Staat gestegen van 10,8 % tot 19,3 % (volgens de prognoses), terwijl de dekkingsgraad van de kosten door de inkomsten uit de toegangsrechten voor de infrastructuur tegelijkertijd is gedaald van 79,4 % in 2006 tot 64,4 % in 2009 (volgens de prognoses).
63. De Republiek Polen voert evenwel aan dat wordt verwacht dat de Staat in 2015 de infrastructuuruitgaven voor 37,5 % zal dekken, waardoor naar haar mening de tarieven voor de spoorwegvervoerders aanzienlijk zullen dalen.
64. In dupliek herinnert de Republiek Polen eraan dat zij in haar antwoord op het met redenen omkleed advies een plan van de regering heeft overgelegd, dat voorziet in een verhoging van de financiële middelen van de infrastructuurbeheerder met als doel in 2012 een financieel evenwicht te bereiken. De lidstaat heeft bovendien het voornemen om eveneens bij de planning van de inkomsten en de uitgaven van PLK SA een financieel evenwicht te bereiken. De Republiek Polen stelt dat het uiteindelijke resultaat zal afhangen van de toekomstige ontwikkeling, en verduidelijkt tegelijkertijd dat in 2009 een daling van 17 % van het goederenvervoer per spoor ten opzichte van het jaar daarvoor is geregistreerd.
65. Ik merk wat dat betreft op dat de geldende tekst van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14 geen nadere indicaties bevat met het oog op de toepassing van het criterium „redelijk tijdsverloop”, dat volgens de bovengenoemde herschikking van het eerste spoorwegpakket een periode van vijf jaar niet kan overschrijden. Uit het dossier blijkt dat de Republiek Polen de eerste subsidie van 340 miljoen PLN aan PLK SA heeft toegekend in 2006, nadat de beheerder met zijn activiteiten was begonnen. De jaarlijkse overheidssubsidie is tot 900 miljoen PLN gestegen in 2010 en tot 1 200 miljoen PLN in 2012, het jaar waarin een financieel evenwicht zou moeten worden bereikt. Ten slotte zal de genoemde subsidie in de loop van de jaren daarna telkens met 100 miljoen PLN toenemen.
66. Volgens de inlichtingen in het dossier is het Poolse spoorwegnet zeer dicht, in slechte staat en grotendeels bijna niet rendabel. Zoals ik heb opgemerkt, heeft het onafhankelijke beheer van de spoorweginfrastructuur pas recent een aanvang genomen, aangezien de eerste overheidssubsidie in 2006 is toegekend. Tegelijkertijd zijn, ondanks de herhaalde toekenning van financiële middelen aan de infrastructuurbeheerder door de Poolse Staat, de inkomsten van eerstgenoemde gedaald, ten dele door de ernstige economische crisis waarmee de Unie is geconfronteerd. De door de Poolse Staat opgestelde financiële planning voorziet er nochtans in dat in 2012 een financieel evenwicht wordt bereikt.
67. Het voorgaande in aanmerking nemende kan, anders dan de situatie van de Portugese Republiek die ik heb besproken in mijn conclusie in de zaak Commissie/Portugal, volgens mij niet worden gesteld dat de Republiek Polen niet de voorwaarden heeft geschapen om ervoor te zorgen dat, onder normale zakelijke omstandigheden en over een redelijk tijdsverloop, in de boeken van de infrastructuurbeheerder de inkomsten uit de infrastructuur en de infrastructuuruitgaven ten minste in evenwicht zijn.
68. Gelet op het bovenstaande stel ik het Hof voor de tweede grief van de Commissie af te wijzen.
C – Derde grief: geen maatregelen ter stimulering van de infrastructuurbeheerder
1. Argumenten van partijen
69. De Commissie stelt dat de Republiek Polen, door de beheerder niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 aan te moedigen om de kosten en de gebruiksrechten van de infrastructuur te verminderen, de krachtens deze bepalingen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Zij stelt met name dat artikel 38 bis van de wet spoorwegvervoer geen stimuleringsregeling invoert waarmee de beheerder wordt aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen.
70. De Republiek Polen wijst er vooraf op dat richtlijn 2001/14 voorziet in de verplichting van de lidstaten om stimuleringsmaatregelen te treffen met het oog op vergroting van de efficiëntie van de beheerders, zonder echter de aard van die maatregelen te omschrijven. Hoe dit ook zij, elk jaar neemt de minister van Verkeer samen met PKP SA, die voor 100 % door de overheid wordt gecontroleerd, een beslissing over de aan de leden van de raden van bestuur van de vennootschappen toe te kennen beloningen teneinde de efficiëntie van de beheerder te vergroten. De Republiek Polen voert overigens aan dat er nog andere instrumenten van ondernemingsbestuur worden gebruikt met betrekking tot PLK SA.
71. De Tsjechische Republiek stelt dat het vereiste om stimuleringsmaatregelen te treffen teneinde de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen, het einddoel van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 vormt, dat wil zeggen een toestand die moet worden bereikt. Zoals deze bepaling uitdrukkelijk aangeeft, moeten de daartoe noodzakelijke voorwaarden worden geschapen. De lidstaat moet aldus bij het nastreven van dat doel zorgen voor de veiligheid en voor de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst.
72. Volgens de Tsjechische Republiek wordt in een situatie waarin de infrastructuur zeer slecht is onderhouden, niet aan deze voorwaarden voldaan. Het sluiten van een overeenkomst tussen de Staat en de infrastructuurbeheerder betreffende de financiering van de kosten van herstel of onderhoud van de infrastructuur vormt bijgevolg een maatregel die erop is gericht het in artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 vastgestelde einddoel te bereiken, en die moet worden geacht voldoende te zijn gelet op de concrete voorwaarden en op de toestand van de infrastructuur.
73. In haar antwoord op de memorie in interventie van de Tsjechische Republiek stelt de Commissie dat deze uitlegging van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 onjuist is. Volgens haar stelt deze bepaling de verplichting tot het nemen van stimuleringsmaatregelen niet afhankelijk van de toestand van de spoorweginfrastructuur. Een dergelijke, op de lidstaat rustende verplichting bestaat immers als zodanig. Het sluiten van een overeenkomst tussen de staat en de infrastructuurbeheerder inzake de financiering van de kosten van herstel en onderhoud van de infrastructuur die geen maatregelen bevat ter stimulering van de beheerder om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen, voldoet dus niet aan de in genoemde bepaling vastgestelde verplichting.
2. Onderzoek van de derde grief
74. Ik herinner er om te beginnen aan dat de derde grief van de Commissie – het ontbreken van maatregelen die de infrastructuurbeheerder moeten stimuleren om de met de infrastructuurdiensten verbonden kosten of de hoogte van de toegangsrechten te beperken – in wezen identiek is aan de derde grief in de zaak Commissie/Duitsland, reeds aangehaald.(22) Om deze reden verwijs ik naar mijn betoog in die conclusie.
75. Wat de Poolse wetgeving en de toepassing daarvan betreft zijn er niettemin belangrijke verschillen met Duitsland. Bijgevolg kan mijn conclusie dat de tegen de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde grief moet worden afgewezen, niet automatisch gelden voor de zaak van de Republiek Polen.
76. Krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 moeten infrastructuurbeheerders met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen. Anders dan hetgeen volgens artikel 11 van de richtlijn geldt voor de verbetering van de prestaties van het spoorwegnet, vereist artikel 6, lid 2, niet dat de stimuleringsmaatregelen een „regeling” vormen.
77. Artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/14 voorziet evenwel in twee verschillende mogelijkheden om uitvoering te geven aan de in lid 2 van dit artikel vermelde verplichting. En wel enerzijds de sluiting van een meerjarige overeenkomst tussen de infrastructuurbeheerder en de bevoegde autoriteit waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, en anderzijds de vaststelling van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden.
78. Ik stel in de eerste plaats vast dat artikel 38 bis, leden 1 en 2, van de wet spoorwegvervoer lijkt te voorzien in een bruikbaar wettelijk kader om uitvoering te geven aan de uit artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 voortvloeiende verplichtingen. Deze bepalingen wijzen immers de bevoegde autoriteit aan (de minister van Verkeer), het beschikbare instrument (de overheidsfinanciering), de doelstelling (vermindering van de kosten en de hoogte van de gebruiksrechten) en de vorm van de betrokken maatregelen (een meerjarige overeenkomst).
79. Nochtans zijn de bovengenoemde wettelijke bepalingen mijns inziens op zichzelf niet voldoende om de in artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 vastgestelde verplichtingen om te zetten. Zij beschrijven namelijk niet het stimuleringsmechanisme dat het causaal verband tot stand brengt tussen de door de infrastructuurbeheerder te bereiken economische doelen en de maatregelen van de minister van Verkeer op het gebied van de financiering van de kosten van modernisering en onderhoud van de spoorweginfrastructuur.
80. Daarenboven houden de genoemde nationale bepalingen evenmin regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden in, als bedoeld in artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/14, opdat de infrastructuurbeheerder aan een bevoegde autoriteit, zoals de voorzitter BSV, verslag uitbrengt over het door hem gevoerde beheer. Het lijkt mij onbetwist dat de Poolse wetgever in dat kader heeft gekozen voor het sluiten van een meerjarige overeenkomst.
81. De Republiek Polen noemt in haar stukken diverse voorbeelden van maatregelen die zij als stimuleringsmaatregelen beschouwt voor de leden van de raad van bestuur en de directeuren van de infrastructuurbeheerder, teneinde de efficiëntie van laatstgenoemde te vergroten. Zij vermeldt eveneens instrumenten van ondernemingsbestuur en van financiering van de infrastructuurbeheerder.
82. Het lijkt mij evenwel een uitgemaakte zaak dat de Republiek Polen niet stelt dat de maatregelen die zij beschrijft in haar verweerschrift en in haar dupliek, zelfs gesteld dat zij kunnen worden beschouwd als stimuleringsmaatregelen, zijn opgenomen in een meerjarige financieringsovereenkomst als bedoeld in artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/14. Wat dat betreft volstaat een vergelijking met de prestatie‑ en financieringsovereenkomst (de „Leistungs‑ und Finanzierungsvereinbarung”) tussen de Bondsrepubliek Duitsland en DB Netz, die een geheel van maatregelen bevat die volgens mij voldoen aan de vereisten van artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14.(23)
83. Wat ten slotte de argumenten van de Tsjechische Republiek betreft, volsta ik met de vaststelling dat de in artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 vastgestelde verplichtingen van de lidstaten niet afhankelijk zijn van de staat van de infrastructuur. Anderzijds spreekt het vanzelf dat de keuze van de vast te stellen stimuleringsmaatregelen, en meer in het bijzonder de door middel van deze maatregelen door de lidstaat nagestreefde concrete doelen, mede wordt bepaald door de veiligheidseisen en de eisen betreffende het niveau van de kwaliteit van de infrastructuurdienst. Bij de toepassing van artikel 6, leden 2 en 3, van deze richtlijn moeten de lidstaten dus de toestand van de infrastructuur in aanmerking nemen, maar dat ontheft hen niet van de verplichting om ofwel meerjarige financieringsovereenkomsten te sluiten die stimuleringsmaatregelen bevatten, ofwel met het oog daarop een regelgevend kader vast te stellen.
84. Gelet op het voorgaande concludeer ik dat de derde grief van de Commissie gegrond moet worden verklaard.
D – Vierde grief: berekening van het recht voor de minimumtoegang
1. Argumenten van partijen
85. De Commissie stelt dat de Republiek Polen de krachtens de artikelen 7, lid 3, en 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Zij voert aan dat het begrip „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien” als bedoeld in artikel 7, lid 3, van genoemde richtlijn verwijst naar het begrip „marginale kosten”. Onder dat laatstgenoemde begrip vallen naar de mening van de Commissie alleen de kosten van de werkelijke treinbewegingen, en niet de vaste kosten, die naast de kosten van de exploitatie van de spoorweg de algemene kosten van de exploitatie van de infrastructuur omvatten en ook ontstaan wanneer er geen treinbewegingen plaatsvinden.
86. Bovendien voert de Commissie aan dat de Republiek Polen in haar antwoord op het met redenen omkleed advies heeft erkend dat de hoogte van de eenheidstarieven van het basisrecht voor de minimumtoegang tot de infrastructuur afhankelijk is van de op het gebied van de exploitatie geplande werkzaamheden, van de verwachte kosten van de beschikbaarstelling van de spoorweginfrastructuur in het kader van de minimumtoegang en van de geplande financiering van het herstel en het onderhoud van de spoorweginfrastructuur. Naar de mening van de Commissie houden deze factoren echter niet direct verband met de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie voortvloeien, maar zijn zij bedoeld om het geheel van de kosten die de beheerder heeft moeten maken, terug te verdienen.
87. Wat de mogelijkheden betreft om op de grondslag van artikel 8, lid 1, richtlijn 2001/14 extra heffingen toe te passen, voert de Commissie aan dat de lidstaten verplicht zijn, zoals blijkt uit de gezamenlijke lezing van de eerste en tweede alinea van deze bepaling, een controlesysteem in te stellen dat alle marktsegmenten van de spoorwegvervoerders en hun betalingscapaciteit omvat. Richtlijn 2001/14 laat het volgens de Commissie aan de lidstaten over om een mechanisme in te stellen dat het „weerstandsvermogen van de markt” bepaalt, en erop toe te zien dat bepaalde marktsectoren niet worden uitgesloten die tot op heden de rechten voor de minimumtoegang tot de infrastructuur konden betalen. De wet spoorwegvervoer kent geen voorzieningen waarmee kan worden nagegaan of alle marktsegmenten die moeten bijdragen aan de dekking van de directe kosten, in staat zijn extra heffingen te dragen, die zijn bedoeld om de kosten die de infrastructuurbeheerder heeft moeten maken, terug te verdienen (namelijk andere dan de directe kosten).
88. In de eerste plaats voert de Republiek Polen betreffende de grief inzake schending van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 aan dat de wet spoorwegvervoer tijdens de precontentieuze procedure overeenkomstig de eisen van de Commissie is gewijzigd. Met name artikel 33 van de wet spoorwegvervoer bepaalt dat het basisrecht voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur wordt vastgesteld met inaanmerkingneming van de door de beheerder gedragen kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de door de spoorwegvervoerder uitgevoerde treinbewegingen.
89. De Republiek Polen betwist overigens de grief van de Commissie, dat krachtens de Poolse wetgeving de kosten die rechtstreeks aan de exploitatie van de treindienst zijn toe te rekenen, gelijk zijn aan de totale onderhoudskosten en de totale exploitatiekosten. In antwoord op de stelling van de Commissie dat het begrip „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien” naar het begrip „marginale kosten” verwijst, voert de Republiek Polen aan dat deze stelling ongegrond is. Zij merkt wat dat betreft op dat aangezien richtlijn 2001/14 geen omschrijving geeft van het begrip „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien”, de lidstaten over een zekere vrijheid beschikken om, met inachtneming van de doelstellingen van deze richtlijn, de bestanddelen van dat begrip te bepalen en daaruit het bedrag van het toegangsrecht af te leiden.
90. In de tweede plaats stelt de Republiek Polen met betrekking tot de grief inzake schending van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14, dat de Commissie niet heeft uiteengezet op grond waarvan, gezien de geldende bepalingen in Polen, zij meent dat de bij de berekening van het recht voor de minimumtoegang in aanmerking genomen kosten zijn verhoogd met het in artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 bedoelde rendement.
91. De Tsjechische Republiek voert met betrekking tot de grief van de Commissie inzake onjuiste omzetting van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 aan dat uit deze bepaling geenszins blijkt dat alleen de marginale kosten kunnen worden gekwalificeerd als „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien”. Volgens deze lidstaat bevat noch richtlijn 2001/14, noch enige andere bepaling van het recht van de Unie een opsomming van de kosten die onder dat begrip vallen, zodat het bepalende criterium uitsluitend de vraag is of voor dergelijke kosten een rechtstreeks verband met de exploitatie van de treindienst kan worden aangetoond.
2. Onderzoek van de vierde grief
92. Ik merk om te beginnen op dat ik in mijn conclusie in de zaak Commissie/Tsjechië(24) reeds ben ingegaan op de uitlegging van het begrip „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien”. In het kader van mijn onderzoek van de onderhavige grief van de Commissie zal ik mij derhalve beperken tot een verwijzing naar die conclusie, zonder evenwel de daarin opgenomen argumentatie in haar geheel te herhalen.
93. Met betrekking tot de uitlegging van het begrip „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien” heb ik het Hof voorgesteld, gezien in de eerste plaats de onduidelijkheid van richtlijn 2001/14 en in de tweede plaats het ontbreken van een duidelijke omschrijving van genoemd begrip en van een bepaling van Unierecht met een nauwkeurige opsomming van de kosten die niet onder dit begrip vallen, te beslissen dat de lidstaten over een zekere economische beoordelingsmarge beschikken bij de omzetting en toepassing van het betrokken begrip. Gelet op het uiterst technische karakter van deze problematiek en de verschillende studies van deskundigen om te komen tot een gemeenschappelijke omschrijving en methodologie in de Unie, kan het Hof wat dat betreft geen nuttige verduidelijking verschaffen. Het lijkt mij met name nutteloos te trachten de juridische betekenis van dat begrip van Unierecht te verduidelijken, aangezien het gaat om een begrip uit de economische wetenschap, waarvan de toepassing grote praktische moeilijkheden opwerpt.
94. Hoewel het, zoals ik meen, niet mogelijk is met behulp van een limitatieve opsomming aan te geven wat het begrip „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien” al dan niet inhoudt, kunnen de door de lidstaten ter zake gehanteerde definities niettemin in bepaalde gevallen kosten omvatten die duidelijk de grenzen van het in richtlijn 2001/14 gehanteerde begrip overschrijden. In een niet-nakomingsprocedure moet derhalve worden nagegaan of op basis van de wetgeving van de betrokken lidstaat de berekening van de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen, kosten kan omvatten die duidelijk niet rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
95. Wat derhalve de omzetting betreft van het vereiste in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 dat de rechten niet hoger mogen zijn dan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien, lijkt mij de Poolse regeling alle kostenfactoren te omvatten die voor de infrastructuurbeheerder en de toezichthouder nodig zijn om de rechten overeenkomstig dit vereiste te kunnen vaststellen.
96. Ik herinner er wat dat betreft aan dat krachtens artikel 33 van de wet spoorwegvervoer het basisrecht voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur wordt vastgesteld met inaanmerkingneming van de door de beheerder gedragen kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien (lid 2); het gebruiksrecht voor de spoorweginfrastructuur bestaat uit het basisrecht en de aanvullende rechten (lid 3); bij het basisrecht past de beheerder een verschillend recht toe voor de minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur(25) (lid 3 bis, punt 1); het basisrecht voor de minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur wordt voor het personen‑ en het goederenvervoer afzonderlijk berekend als het product van de treinbewegingen en de eenheidstarieven die worden vastgesteld naargelang de categorie van het spoorwegtraject en het soort trein; de beheerder kan een minimum eenheidstarief toepassen voor het basisrecht voor de minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur. Het minimumtarief wordt volgens gelijkwaardige voorwaarden op alle vervoerders van personen per spoor toegepast voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur in verband met activiteiten die worden uitgevoerd volgens de overeenkomst inzake openbare dienstverlening (lid 4 bis)(26); het basisrecht voor de toegang tot de onderhoudsinstallaties van de treinen wordt berekend als het product van de gevraagde diensten en de daarvoor geldende eenheidstarieven, waarvan de hoogte afhangt van het in deel I, lid 2, van de bijlage bij de wet bedoelde soort dienst (lid 4 quater), en het eenheidstarief van het basisrecht voor de minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuur wordt vastgesteld per trein en per kilometer af te leggen traject (lid 5).
97. De wettelijke regels zijn uitgewerkt in meer gedetailleerde bepalingen in de verordening van de minister voor Infrastructuur betreffende de voorwaarden van toegang (hierna: „verordening van de minister”)(27). De artikelen 6 en 7 van de verordening regelen de wijze van berekening van het in artikel 33, lid 4, van de wet spoorwegvervoer bedoelde basisrecht en van de eenheidstarieven van het basisrecht.
98. Volgens artikel 8, lid 1, punten 1 tot en met 4, van de verordening van de minister neemt de infrastructuurbeheerder bij de berekening van de tarieven voor de beschikbaarstelling van de spoorweginfrastructuur daarenboven de directe kosten in aanmerking, waartoe behoren de onderhoudskosten, de kosten van het beheer van het spoorwegverkeer en de afschrijvingen. Bovendien neemt de infrastructuurbeheerder eveneens de indirecte kosten van de activiteit in aanmerking, waartoe behoren de andere dan de hierboven genoemde redelijke kosten van de infrastructuurbeheerder, de financieringskosten in verband met de terugbetaling van de leningen die de beheerder heeft afgesloten voor de ontwikkeling en de modernisering van de ter beschikking gestelde infrastructuur, en van de voor de verschillende categorieën lijnen en soorten treinen omschreven exploitatiewerkzaamheden. Volgens artikel 10 van die verordening „kan het in artikel 33, lid 4 bis, van de wet [inzake het spoorwegvervoer] bedoelde minimumtarief niet minder bedragen dan 75 % van het voor een bepaalde categorie spoorlijn en het totale brutogewicht van de trein vastgestelde tarief”.
99. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Commissie/Tsjechië heb opgemerkt, wordt de benadering van de Commissie gekenmerkt door een te strikte uitlegging van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14. De met de seinen, het beheer van het spoorwegverkeer, het onderhoud en het herstel verbonden kosten kunnen immers, ten minste voor een deel, afhankelijk van het verkeer verschillen en derhalve worden beschouwd als kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
100. De Poolse regeling van afgeleid recht lijkt mij echter noodzakelijkerwijs ertoe leiden dat bij de vaststelling van het recht voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen kosten worden meegenomen die klaarblijkelijk niet kunnen worden beschouwd als kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
101. Zo kunnen bijvoorbeeld de in artikel 8 van de verordening van de minister genoemde onderhoudskosten en de kosten van het beheer van het spoorwegverkeer slechts voor een deel worden geacht rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voort te vloeien, omdat zij vaste kosten omvatten die ook zonder treinbewegingen ten laste van de beheerder komen nadat hij een baanvak van het spoorwegnet voor het spoorwegverkeer ter beschikking heeft gesteld. Met betrekking tot de eveneens in dit artikel bedoelde financieringskosten lijkt mij een dergelijk verband volledig te ontbreken. Ook kunnen volgens de verordening van de minister afschrijvingen worden betrokken in de berekening van de toegangsrechten, maar de Poolse regering heeft in het kader van de tweede grief bevestigd dat dat in de praktijk niet het geval is.(28)
102. Gelet op het voorgaande kom ik bijgevolg tot de conclusie dat de Republiek Polen artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 heeft geschonden.
103. De aan schending van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 ontleende grieven van de Commissie zijn daarentegen ongegrond. De betrokken lidstaat betwist immers gebruik te hebben gemaakt van de in genoemde bepaling geboden mogelijkheid om extra heffingen toe te passen. Ik ben van mening dat de Commissie er niet in is geslaagd deze stelling te weerleggen.
104. Richtlijn 2001/14 verplicht de lidstaten daarenboven niet om door middel van wet‑ of regelgeving te voorzien in een specifieke methode teneinde het „weerstandsvermogen van de markt” te bepalen. Het is juist dat de lidstaten een passend rechtskader moeten vaststellen dat de infrastructuurbeheerder in staat stelt in het kader van zijn beheersautonomie te beoordelen of, zoals artikel 8, lid 1, van deze richtlijn bepaalt, „de markt [extra heffingen] aankan”. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland heb opgemerkt, kent dezelfde richtlijn aan de infrastructuurbeheerder op het gebied van de tarifering evenwel een rol toe die keuzes impliceert, hetgeen met name wat de toe te passen methodologie betreft een beoordelingsmarge vereist.(29)
105. Om deze redenen ben ik van mening dat de vierde grief van de Commissie gegrond moet worden verklaard voor zover de Republiek Polen heeft toegestaan dat in de berekening van de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen kosten worden betrokken die niet kunnen worden beschouwd als kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien als bedoeld in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14. Ik geef het Hof derhalve in overweging de vierde grief van de Commissie voor het overige af te wijzen.
V – Kosten
106. Krachtens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie(30) draagt elke partij haar eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie en de Republiek Polen elk op meerdere punten in het ongelijk zijn gesteld, behoort elke partij haar eigen kosten te dragen.
107. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zullen de Tsjechische Republiek en de Italiaanse Republiek, die in het onderhavige geding zijn toegelaten tot interventie, hun eigen kosten dragen.
VI – Conclusie
108. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) De Republiek Polen is de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten
– krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004, doordat zij geen maatregelen heeft vastgesteld waarmee de beheerders van de spoorweginfrastructuur worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen, en
– krachtens artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/49, door toe te staan dat in de berekening van de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen kosten worden betrokken die niet kunnen worden beschouwd als kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Europese Commissie, de Republiek Polen, de Tsjechische Republiek en de Italiaanse Republiek dragen hun eigen kosten.”