A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2007. november 29. (*)
„2092/91/EGK rendelet – A mezőgazdasági termékek ökológiai termelése – Ellenőrző magánszervezetek – A szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamban telephellyel vagy tartós infrastruktúrával rendelkezés követelménye – Igazolások – A közhatalom gyakorlásában való részvétel – EK 55. cikk – Fogyasztóvédelem”
A C‑404/05. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2005. november 17‑én
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: E. Traversa és G. Braun, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik: M. Lumma és C. Schulze‑Bahr, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: P. Jann tanácselnök, A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič és E. Levits (előadó) bírák,
főtanácsnok: E. Sharpston,
hivatalvezető: R. Grass,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
a főtanácsnok indítványának a 2007. július 12‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Keresetlevelében az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság – mivel a más tagállamokban letelepedett és elismert, az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékeket ellenőrző magánszervezetektől (a továbbiakban: magánszervezetek) megköveteli, hogy németországi székhellyel vagy egyéb tartós infrastruktúrával rendelkezzenek, hogy tevékenységüket Németországban folytathassák – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
2 A mezőgazdasági termékek ökológiai termeléséről, valamint a mezőgazdasági termékeken és élelmiszereken erre utaló jelölésekről szóló 2092/91/EGK rendeletnek az állattenyésztésre történő kiterjesztését célzó kiegészítéséről szóló, 1999. július 19-i 1804/99/EK rendelettel (HL L 222., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. kötet, 4. fejezet, 297. o.) módosított, a mezőgazdasági termékek ökológiai termeléséről, valamint a mezőgazdasági termékeken és élelmiszereken erre utaló jelölésekről szóló, 1991. június 24-i 2092/91/EGK tanácsi rendelet (HL 198., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. kötet, 2. fejezet 39. o., a továbbiakban: a 2092/91 rendelet) az ökológiai termelésnek, a mezőgazdasági termékek ökológiai termelési módszereivel kapcsolatos ellenőrzési eljárásoknak, valamint az ily módon előállított termékek tanúsításának minimumszabályait határozza meg. E rendelet értelmében az ott meghatározott követelményeknek megfelelő termékeken – különösen címkézés útján – fel lehet tüntetni az „Ökológiai termelés – EK ellenőrzési rendszer” megjelölést.
3 A 2092/91 rendelet 1., 2. és 4. cikke az érintett termékeket, valamint az ökológiai termelési módszerekre utaló jelzéseket sorolja fel, valamint meghatározza a különböző fogalmakat. A hivatkozott rendelet 3. cikke akként rendelkezik, hogy e rendeletet az egyéb közösségi vagy a közösségi szabályozásnak megfelelő nemzeti rendelkezések sérelme nélkül kell alkalmazni. A hivatkozott rendelet 5. cikke azon feltételeket határozza meg, amelyek között a termék címkéjén és reklámanyagaiban utalni lehet az ökológiai termelési módszerekre, a 2092/91 rendelet 6. cikke pedig az „ökológiai termelési módszer” fogalma alá tartozó termelési szabályokat sorolja fel.
4 A 2092/91 rendelet 8. cikke a következőképpen szól:
„(1) Minden gazdasági szereplő, aki, illetőleg amely forgalmazás céljából az 1. cikkben meghatározott termékeket állít elő, dolgoz fel vagy harmadik országból importál, köteles:
a) ilyen tevékenységéről értesíteni annak a tagállamnak az illetékes hatóságát, amelyben a tevékenységet végzi; az értesítés tartalmazza a IV. mellékletben meghatározott információkat;
b) vállalkozását alávetni a 9. cikkben említett ellenőrzési rendszernek.
(2) A tagállamok az értesítések fogadására kijelölnek egy hatóságot vagy szervezetet.
A tagállamok rendelkezhetnek bármely olyan kiegészítő információ rendelkezésre bocsátásáról, amelyet az érintett gazdasági szereplők eredményes felügyelete szempontjából szükségesnek tartanak.
(3) Az illetékes hatóság gondoskodik arról, hogy az érdekelt feleknek rendelkezésére álljon az ellenőrzési rendszer hatálya alá tartozó gazdasági szereplők nevét és címét tartalmazó naprakész jegyzék.”
5 A 2092/91 rendelet 9. cikke értelmében:
„(1) A tagállamok létrehoznak egy olyan ellenőrzési rendszert, amelyet egy vagy több kijelölt ellenőrző hatóság és/vagy elismert magánszervezet működtet, és amely az 1. cikk szerinti termékeket előállító vagy feldolgozó gazdasági szereplőket ellenőrzi.
(2) A tagállamok meghozzák azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az e rendelet előírásainak megfelelő és az ellenőrzés költségeihez hozzájárulást fizető gazdasági szereplők számára az ellenőrzési rendszer elérhetővé váljék.
(3) Az ellenőrzési rendszer legalább a III. mellékletben meghatározott elővigyázatossági és ellenőrző intézkedések alkalmazását foglalja magában.
(4) A magánszervezetek által működtetett ellenőrzési rendszer alkalmazása céljából a tagállamok kijelölik az ilyen szervezetek elismerésére és felügyeletére hatáskörrel rendelkező hatóságot.
(5) Az ellenőrzést végző magánszervezetek elismerése során a következőket kell figyelembe venni:
a) a követendő szabványos ellenőrzési eljárás [helyesen: a szervezet követendő szabványos ellenőrzési eljárása], amely tartalmazza azon ellenőrző és elővigyázatossági intézkedések részletes ismertetését, amelyeknek az ellenőrzött gazdasági szereplők tekintetében történő alkalmazását a szervezet vállalja;
b) a szervezet által szabálytalanság és/vagy jogsértés esetén alkalmazni kívánt szankciók;
c) a megfelelő erőforrások – képzett munkaerő, ügyintézési és technikai eszközök – megléte, az ellenőrzés terén szerzett tapasztalat és a megbízhatóság;
d) az ellenőrző szervezetnek az ellenőrzött gazdasági szereplőkkel szembeni elfogulatlansága.
(6) Az ellenőrző szervezet elismerését követően az illetékes hatóság:
a) gondoskodik az ellenőrző szervezet által végrehajtott ellenőrzések objektivitásáról;
b) meggyőződik az ellenőrzések eredményességéről;
c) tudomást szerez a megállapított szabálytalanságokról és/vagy jogsértésekről és az alkalmazott szankciókról;
d) visszavonja az ellenőrző szervezet engedélyét, amennyiben a szervezet nem tesz eleget az a) és a b) pontban említett követelményeknek, vagy már nem teljesíti az (5) bekezdésben szereplő feltételeket, vagy nem teljesíti a (7), a (8), a (9) és a (11) bekezdésben megállapított követelményeket.
(6a) A tagállamok 1996. január 1-je előtt minden, e cikk rendelkezéseivel összhangban elismert, illetve kijelölt ellenőrző szervezet, illetve hatóság részére kódszámot adnak ki. Erről értesítik a többi tagállamot és a Bizottságot; a Bizottság a kódszámokat a 15. cikk utolsó albekezdésében említett jegyzékben teszi közzé.
(7) Az (1) bekezdésben említett ellenőrző hatóság és elismert ellenőrző magánszervezetek:
a) gondoskodnak arról, hogy az ellenőrzésük alatt álló vállalkozások tekintetében legalább a III. mellékletben meghatározott ellenőrző és elővigyázatossági intézkedéseket alkalmazzák;
b) az ellenőrzési tevékenységük során tudomásukra jutott információkat és adatokat a kérdéses vállalkozás képviselőjén és az illetékes hatóságokon kívül más személy számára nem fedik fel.
(8) Az elismert ellenőrző szervezetek:
a) felügyelet céljából lehetővé teszik az illetékes hatóság számára az irodáikba és létesítményeikbe történő belépést, továbbá minden információt és segítséget megadnak, amelyet az illetékes hatóság az e rendelet szerinti kötelezettségeinek teljesítéséhez szükségesnek tart;
b) a tagállam illetékes hatóságának minden év január 31-ig megküldik az előző év december 31-én ellenőrzésük alatt álló gazdasági szereplők jegyzékét, és az említett hatósághoz összefoglaló éves jelentést nyújtanak be.
(9) Az (1) bekezdésben említett ellenőrző hatóság és ellenőrző szervezetek:
a) gondoskodnak arról, hogy amennyiben az 5., a 6. vagy a 7. cikk, illetve a III. melléklet intézkedései tekintetében szabálytalanság megállapítására kerül sor, az ökológiai termelési módszerre utaló, a 2. cikkben előírt jelölésnek az adott szabálytalanság által érintett teljes készletről, illetve terméksorról való eltávolítása megtörténjen;
b) amennyiben nyilvánvaló vagy hosszú távú hatást kiváltó jogsértés megállapítására kerül sor, az érintett gazdasági szereplőt a tagállam illetékes hatóságával egyeztetett időtartamra eltiltják az ökológiai termelési módszerre utaló jelöléssel ellátott termékek forgalmazásától.
[...]
(11) 1998. január 1-jétől kezdődő hatállyal, az (5) és a (6) bekezdés rendelkezéseinek sérelme nélkül, az elismert ellenőrző szervezeteknek meg kell felelniük az 1989. június 26-i EN 45011 szabványban foglalt feltételek szerint megállapított követelményeknek.
[…]”
6 A 2092/91 rendelet 10. cikke előírja az e rendelet 9. cikkében meghatározott ellenőrzési rendszernek alávetett termékek címkéjén az V. mellékletnek megfelelő jelölés és/vagy logó feltüntetését; e tekintetben a hivatkozott rendelet 10. cikkének (3) bekezdése az ugyanazon rendelet 9. cikke (9) bekezdésében rögzítettekkel megegyező végrehajtási kötelezettségeket ír elő az ellenőrző magánszervezetekkel szemben.
7 A 2092/91 rendeletnek az általános végrehajtási szabályokra vonatkozó 10a. cikke értelmében:
„(1) Amennyiben valamely tagállam egy másik tagállamból érkező és a 2. cikkben és/vagy az V. mellékletben szereplő jelöléssel ellátott termékben e rendelet alkalmazása tekintetében szabálytalanságot vagy jogsértést állapít meg, arról tájékoztatja az ellenőrző hatóságot kijelölő, illetve az ellenőrző szervezetet elismerő tagállamot, valamint a Bizottságot.
(2) A tagállamok minden szükséges intézkedést és lépést megtesznek a 2. cikkben és/vagy az V. mellékletben szereplő jelölések használatával kapcsolatos visszaélések megelőzése érdekében.”
8 A 2092/91 rendelet III. melléklete a rendelet 8. és a 9. cikkében meghatározott ellenőrzési rendszer keretében elvégzendő ellenőrzés minimumkövetelményeit és elővigyázatossági intézkedéseket határozza meg.
9 E melléklet 9. pontjának második albekezdésében, valamint 10. pontjában található általános rendelkezések különösen azt írják elő, hogy az ellenőrző magánszervezet megkövetelheti az ellenőrzött vállalkozástól, hogy az olyan terméket, amelyről gyanítható, hogy nem felel meg ennek a rendeletnek, átmenetileg ne hozza forgalomba az ökológiai termelési módszerre utaló jelölésekkel, továbbá e szervezetek jogosultak az adott piaci szereplő valamennyi létesítményébe belépni, valamint a nyilvántartásokba és a kapcsolódó bizonylatokba betekinteni.
A nemzeti szabályozás
10 Az ökológiai termelésre vonatkozó közösségi jogi aktusok végrehajtásáról szóló törvény (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau) 2005. június 10-i változatában (BGBl. 2002. I, 2558. o., a továbbiakban: ÖLG) rendeli alkalmazni a 2092/91 rendelet rendelkezéseit.
11 Az ÖLG 3. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a 2092/91 rendelet 9. cikke (3) bekezdésével együttesen értelmezendő 9. cikk (1) bekezdésében előírt ellenőrzési rendszert, valamint e rendelet III. mellékletét magánszervezetek hajthatják végre, amennyiben e feladat elvégzése nem jár valamely közigazgatási eljárás lefolytatásával.
12 Az ÖLG 4. §-a (1) bekezdése 4. pontjának értelmében a magánszervezetek ellenőrzési tevékenységének előfeltétele az engedély megszerzése, amelynek viszont feltétele az, hogy e magánszervezetek telephellyel rendelkezzenek Németországban. Az ÖLG nem ír elő az ilyen magánszervezetek részére más tagállamokban kiadott engedélyek elismerésére vonatkozó eljárást.
A pert megelőző eljárás
13 Miután a Bizottság 2000. november 8-án felszólító levelet küldött a Németországi Szövetségi Köztársaság hatóságainak, amelyben arra hívta fel a figyelmüket, hogy a más tagállamokban elismert magánszervezetekkel szemben előírt azon követelmény, hogy németországi székhellyel vagy tartós infrastruktúrával kell rendelkezniük, összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel, és mivel az érintett tagállam 2001. február 19-i válaszát nem találta kielégítőnek, ezért 2002. október 23-án indokolással ellátott véleményt intézett az érintett tagállamhoz, amelyben felszólította arra, hogy az e vélemény kézbesítését követő két hónapon belül tegyen eleget kötelezettségeinek.
14 A Németországi Szövetségi Köztársaság 2003. február 13-i válaszában megküldte a Bizottságnak az ÖLG szövegét, és fenntartotta azon álláspontját, miszerint a fogyasztók, valamint a verseny érdekeinek hatékony védelme érdekében feltétlenül elengedhetetlen, hogy a magánszervezetek telephellyel rendelkezzenek azon tagállam területén, amelyben ellenőrzési tevékenységüket végezni kívánják.
15 Mivel úgy ítélte meg, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem tett eleget az indokolással ellátott véleményben foglaltaknak, a Bizottság benyújtotta a jelen keresetet.
A keresetről
A felek érvei
16 A Bizottság álláspontja szerint az ÖLG 4. §-a (1) bekezdésének 4. pontja megakadályozza, hogy valamely másik tagállamban elismert magánszervezet, amely nem rendelkezik telephellyel Németország területén, e tagállamban szabadon gyakorolhassa ellenőrzési tevékenységét.
17 A 2092/91 rendelet által a magánszervezetek elismerésére és felügyeletére létrehozott rendszer ugyanis azt írja elő, hogy a magánszervezetek csak azon tagállam területén kötelesek telephellyel rendelkezni, amely tagállam elismeri az adott szervezetet, nem pedig minden olyan tagállam területén, ahol ellenőrzési tevékenységet kívánnak folytatni.
18 A Bizottság ezzel kapcsolatosan hozzáteszi, hogy mivel a 2092/91 rendelet nem harmonizálja teljesen az érintett területet, az EK 49. cikkben meghatározott szolgáltatásnyújtás szabadságát figyelembe kell venni annak eldöntése végett, hogy a vitatott német szabályozás e szabadságot korlátozza-e.
19 Egyébiránt a Bizottság hangsúlyozza, hogy az Európai Unió Tanácsa e rendelet elfogadásakor nem hivatkozott az EGK-Szerződés 55. cikkével (módosítást követően az EK‑Szerződés 55. cikke, jelenleg EK 45. cikk) együttes olvasatban az EGK-Szerződés 66. cikkére (módosítást követően az EK-Szerződés 66. cikke, jelenleg EK 55. cikk), és ezért az ökológiai termékek ellenőrzése és jelölése nem képez az EK 49. cikkben szabályozott szolgáltatás szabadsága elvének alkalmazási köréből kizárt tevékenységet.
20 Másrészről az EK 45. cikk első bekezdése csak azokra a tevékenységekre vonatkozik, amelyek önmagukban véve is a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek. Ennélfogva, még ha feltételezzük is, hogy az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékek ellenőrzése végső soron közhatalmi feladat, ettől még a magánszervezetek nem vesznek közvetlenül és sajátosan részt e közhatalmi feladat gyakorlásában.
21 A 2092/91 rendelet 9. cikkének (1) bekezdése ugyanis önmagában bizonyítja, hogy az érintett ellenőrzési tevékenység nem tartozik a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó feladatok körébe, mivel a tagállamok részére lehetővé teszi, hogy olyan ellenőrzési rendszert hozzanak létre, amelyet magánszervezetek működtetnek. Ennélfogva semmiképpen nem olyan központi állami feladatról van szó, amely a közhatalom gyakorlásához szükséges közvetlen és sajátos részvételt igényel.
22 E tekintetben az a körülmény, hogy azok a német magánszervezetek, amelyek a 2092/91 rendeletben előírt ellenőrzési tevékenységeket végrehajtják, más olyan tevékenységeket is végeznek, amelyek a közhatalom gyakorlásának körébe tartozhatnak, a közösségi jog szempontjából irreleváns.
23 Végül a Bizottság úgy véli, hogy a fogyasztók védelmével kapcsolatos célkitűzés nem indokolhatja annak előírását, hogy a más tagállamokban elismert magánszervezeteknek Németországban telephellyel kell rendelkezniük. Ez a követelmény ugyanis nem elengedhetetlen ahhoz, hogy az ellenőrzések objektivitása ellenőrizhető, illetve a fogyasztók védelme biztosítható legyen. A 2092/91 rendelet értelmében az elismerés helye szerinti tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága olyan hatáskörrel rendelkezik, amely lehetővé teszi számára az ennek ellenőrzéséhez szükséges vizsgálatok lefolytatását, illetve az ellenőrzés feltételeinek be nem tartása esetén megfelelő szankciók alkalmazását. Az elismerés helye szerinti tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága által folytatott vizsgálatokat figyelembe vevő egyszerűsített engedélyezési eljárás lehetővé tenné a német hatóságok számára, hogy megbizonyosodhassanak arról, hogy a Németország területén ellenőrzési tevékenységet végezni kívánó magánszervezetek a hivatkozott rendeletben előírt képzett munkaerővel, ügyintézési és technikai eszközökkel kapcsolatos követelményeknek ténylegesen megfelelnek. Ezen túlmenően a tagállamok közigazgatásai közötti kommunikációs rendszer lehetővé teszi az utóbbiak számára, hogy a másik tagállamban végzett ellenőrzések során megállapított szabálytalanságok esetén meghozzák a szükséges intézkedéseket.
24 A Németországi Szövetségi Köztársaság elsődlegesen arra hivatkozik, hogy a 2092/91 rendelet az érintett területet kimerítően harmonizálja. Ennélfogva a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy e területen az EK-Szerződés által biztosított alapvető szabadságokra való hivatkozásnak nincs helye. A fenti tagállam e tekintetben a 222/82. sz., Apple and Pear Development Council ügyben 1983. december 13-án hozott ítéletre [EBHT 1983., 4083. o.); a 190/87. sz. Moormann-ügyben 1988. szeptember 20-án hozott ítélet [EBHT 1988., 4689. o.] 10. pontjára; a C‑37/92. sz. Vanacker és Lesage ügyben 1993. október 12-én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑4947.] 9. pontjára, valamint a C‑324/99. sz. DaimlerChrysler-ügyben 2001. december 13-án hozott [EBHT 2001., I‑9897. o.] 43. pontjára hivatkozik.
25 Mivel azonban a más tagállamban kiadott engedélyek elismerését a 2092/91 rendelet rendelkezései nem szabályozzák, minden egyes tagállamnak jogában áll, hogy a hivatkozott rendeletben előírt engedélyezési feltételek betartását megkövetelje minden olyan magánszervezettel szemben, amely a területén kíván ellenőrzési tevékenységet folytatni. Ezen túlmenően az, ha valamely tagállam köteles lenne egyéb feltételek megkövetelése nélkül lehetővé tenni a másik tagállamban elismert magánszervezetek részére tevékenységük e tagállam területén való gyakorolását, ez korlátozná az egyes tagállamokra ruházott azon szabadságot, hogy ellenőrzési rendszerüket szabadon alakíthassák ki.
26 Ezenfelül a Németországi Szövetségi Köztársaság elsősorban arra hivatkozik, hogy a magánszervezetek tevékenysége az EK 45. cikk első bekezdésével együttesen értelmezett EK 55. cikk értelmében a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősül, másodlagosan pedig azzal, hogy az ÖLG 4. §-a (1) bekezdésének 4. pontját a fogyasztók védelme indokolja.
27 Egyrészt az EK 45. cikk első bekezdésével együttesen értelmezett EK 55. cikkben meghatározott kivétel – amelynek elsőrendű szerepe van az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékek ellenőrzési rendszerében, amellyel a magánszervezetek vannak megbízva – először is a 2092/91 rendelet 9. cikkének értelmében abból a tényből származik, hogy a tagállamok az ellenőrzési feladatokat kijelölt ellenőrző hatóságra bízhatják, másodszor pedig azon sajátos hatáskörből, amellyel e tevékenység végzése jár, és amely hatással lehet az ellenőrzött gazdasági szereplők jogaira. Azon körülmény, hogy e szervezetek maguk nem jogosultak végrehajtani az általuk meghozott döntéseket, nem meghatározó. Ezzel szemben döntéseik kötelező ereje, amelyeket csupán bírósági úton lehet megtámadni, olyan tény, amely a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, és különösen a 2/74. sz. Reyners-ügyben 1974. június 21-én hozott ítélet 43. pontjából [EBHT 1974., 631. o.] és a C‑42/92. sz. Thijssen-ügyben 1993. július 13-án hozott ítélet [EBHT 1993., I‑4047. o.] 8. pontjából következően a közhatalomban való közvetlen és sajátos részvételt támasztja alá.
28 Másrészt az ÖLG 4. §-a (1) bekezdése 4. pontjának indokoltsága kapcsán a Németországi Szövetségi Köztársaság úgy véli, hogy azon kötelezettség, miszerint a magánszervezeteknek telephellyel kell rendelkezniük Németország területén, közérdeken alapuló kényszerítő okok – vagyis a fogyasztók védelme – miatt szükséges. Ez a kötelezettség egyébiránt a fent hivatkozott célkitűzéshez viszonyítva arányos.
29 Az említett kötelezettség tehát elengedhetetlen ahhoz, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok megfelelően felügyelhessék a magánszervezetek tevékenységét. Szükséges ugyanis, hogy e felügyeletet annak a tagállamnak a hatáskörrel rendelkező hatóságai végezzék, amelyben e szervezetek tevékenységüket kifejtik, és ennek érdekében az is elengedhetetlen, hogy a magánszervezetek e tagállamban székhellyel vagy egyéb tartós infrastruktúrával rendelkezzenek.
A Bíróság álláspontja
30 Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy amennyiben a tagállamok azt a rendszert választották, amelyben az ökológiai termelésből származó termékek ellenőrzését elismert magánszervezetek végzik, a 2092/91 rendelet meghatározza e szervezetek elismerésének eljárását és feltételeit, az általuk alkalmazandó ellenőrzési módszereket, valamint azon felügyeleti eljárást, amely alá az elismerés szerinti tagállamban tartoznak. E rendelet azonban nem tartalmaz az e szervezetek által az elismerés helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban nyújtandó ellenőrzési szolgáltatásokra vonatkozó rendelkezéseket.
31 Igaz ugyan, hogy olyan ágazatokban, amelyek nem képezik teljes közösségi szintű harmonizáció tárgyát, a tagállamoknak fő szabály szerint fennmarad a hatáskörük az említett tevékenységek folytatására vonatkozó feltételek meghatározására, ám ennek során hatáskörüket a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok betartásával kell gyakorolniuk (lásd a C‑514/03. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. január 26 án hozott ítélet [EBHT 2006., I‑963. o.] 23. pontját, valamint a C‑257/05. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2006. december 14-én hozott ítélet [az EBHT-ban nem tették közzé] 18. pontját).
32 A jelen ügyben az a kérdés merül fel, hogy az ÖLG 4. §-a (1) bekezdésének 4. pontjában előírt azon követelmény, miszerint azon magánszervezeteknek is telephellyel kell rendelkezniük Németország területén, amelyeket valamely másik tagállamban már elismertek, és ebből következően e másik tagállamban már rendelkeznek telephellyel, összeegyeztethető-e az EK 49. cikkel.
33 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának tekintendő minden olyan intézkedés, amely e szabadságok gyakorlását tiltja, zavarja, vagy kevésbé vonzóvá teszi (lásd a C‑452/04. sz., Fidium Finanz ügyben 2006. október 3-án hozott ítélet [EBHT 2006., I‑9521. o.] 46. pontját).
34 Ennélfogva a jogvita tárgyát képező rendelkezésben a telephellyel rendelkezésre vonatkozóan előírt követelmény ellentétes a szolgáltatásnyújtás szabadságával, mivel Németországban lehetetlenné teszi, hogy a kizárólag valamely másik tagállamban telephellyel rendelkező magánszervezetek a szóban forgó szolgáltatást nyújtsák (lásd értelemszerűen a C‑355/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9-én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑1221. o.] 27. pontját, valamint a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
35 Következésképpen meg kell vizsgálni, hogy a Szerződésben szabályozott eltérések vagy a közérdeken alapuló kényszerítő okok indokolhatják-e a jogvita tárgyát képező rendelkezést.
36 A Németországi Szövetségi Köztársaság elsődlegesen azzal érvel, hogy a magánszervezetek tevékenysége az EK 45. cikk első bekezdésével együttesen értelmezett EK 55. cikk értelmében a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősül, másodlagosan pedig azzal, hogy a jogvita tárgyát képező rendelkezést a fogyasztók védelme igazolja.
37 Az érvelés első részéről szólva emlékeztetni kell, hogy EK 45. cikk első bekezdésével együtt olvasott EK 55. cikket, mint a szolgáltatásnyújtás szabadságának alapvető elve alóli kivételt, úgy kell értelmezni, hogy alkalmazási köre arra korlátozódjon, ami feltétlenül szükséges azon érdekek védelméhez, amelyeket e rendelkezések a tagállamok részére védeni engednek (lásd e tekintetben a C‑451/03. sz., Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ügyben 2006. március 30-án hozott ítélet [EBHT 2006., I‑2941. o.] 45. pontját és a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
38 Így az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az e cikkekben meghatározott eltérési lehetőséget azokra a tevékenységekre kell korlátozni, amelyek önmagukban véve is a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek (lásd a fenti pontban hivatkozott Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ítélet 46. pontját és a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot), ami kizárja, hogy az olyan szerv részére – amely a végleges határozat meghozatalával ténylegesen közhatalmat gyakorol – végzett, pusztán kisegítő, illetve előkészítő feladatok a fenti kivétel értelmében a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősüljenek (a fent hivatkozott Thijssen-ítélet 22. pontja).
39 A 2092/91 rendeletből következően a magánszervezetek tevékenysége, valamint e tevékenységek gyakorlásának módja a következőképpen írható le.
40 Először is a magánszervezetek a 2092/91 rendelet 9. cikkének (3) bekezdése értelmében a rendelet III. mellékletében meghatározott ellenőrzési és elővigyázatossági intézkedéseket hajtják végre.
41 Másodszor a hivatkozott rendelet 9. cikke (9) bekezdése a) és b) pontjának értelmében e szervezetek az általuk végzett ellenőrzésből következtetéseket vonnak le oly módon, hogy az általuk ellenőrzött gazdasági szereplők által forgalmazott termékek tekintetében adott esetben megengedik az ökológiai termelési módszerre utaló jelölés használatát, és nyilvánvaló vagy hosszú távú hatást kiváltó jogsértés esetén az érintett gazdasági szereplőt a tagállam erre hatáskörrel rendelkező hatóságával egyeztetett időtartamra eltiltják az ökológiai termelési módszerre utaló jelöléssel ellátott termékek forgalmazásától.
42 Harmadszor a 2092/91 rendelet 9. cikke (6) bekezdésének c) pontja, valamint 8. cikkének a) és b) pontja értelmében a szóban forgó szervezetek tájékoztatják tevékenységükről az elismerésükre és felügyeletükre hatáskörrel rendelkező hatóságot, valamint értesítik azokat a megállapított szabálytalanságokról, jogsértésekről és az alkalmazott szankciókról, nekik minden szükséges tájékoztatást megadnak, továbbá az említett hatósághoz az ellenőrzésük alatt álló gazdasági szereplők jegyzékét évente megküldik, és összefoglaló jelentést nyújtanak be. Egyébiránt a hivatkozott 9. cikk (8) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy a magánszervezetek felügyelet céljából lehetővé teszik azon hatáskörrel rendelkező hatóság számára az irodáikba és létesítményeikbe történő belépést, amelyhez tartoznak, továbbá minden információt és segítséget megadnak, amelyet a szóban forgó hatóság a feladatainak teljesítéséhez szükségesnek tart.
43 Ugyan e tényezőkből az derül ki, hogy a magánszervezetek tevékenysége nem korlátozódik pusztán az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékek megfelelősége ellenőrzésének megszervezésére, hanem e tevékenység olyan jogosítványok gyakorlását is magában foglalja, amelyek arra vonatkoznak, hogy ezen ellenőrzésekből következtetéseket vonjanak le, mindamellett hangsúlyozni kell, hogy a 2092/91 rendelet előírja, hogy e szervezetek tevékenységét a hatáskörrel rendelkező hatóság ellenőrzi. Így a rendelet 9. cikkének (4) bekezdése az említett szervezeteket a szóban forgó hatóságok felügyelete alá helyezi. Más rendelkezések mellett a 9. cikk (6) bekezdése e felügyelet gyakorlásának módját határozza meg, előírva nevezetesen, hogy a szóban forgó hatóságok – az elismerés kiadására, illetve visszavonására vonatkozó jogkörükön felül – gondoskodnak a magánszervezetek által végrehajtott ellenőrzések objektivitásáról és meggyőződnek az ellenőrzések eredményességéről. Ezen túlmenően a hivatkozott rendelet 9. cikke (8) bekezdésének a) pontja előírja, hogy e szervezetek felügyelet céljából kötelesek lehetővé tenni az erre hatáskörrel rendelkező hatóságok számára az irodáikba és létesítményeikbe történő belépést.
44 Látható tehát, hogy a magánszervezetek a hatáskörrel rendelkező hatóságok aktív felügyelete alatt végzik tevékenységüket, amelyek végső soron felelősek e szervezetek ellenőrzéséért és határozataiért, amint azt a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak a jelen ítélet előbbi pontjában felsorolt kötelezettségei is bizonyítják. Ezt a következtetést egyébként az ÖMG 3. §-ának (1) bekezdése is alátámasztja, amennyiben e rendelkezés úgy rendelkezik, hogy a 2092/91 rendeletben előírt ellenőrzési feladatok magánszervezetek általi végzése nem kapcsolható valamely közigazgatási eljárás lefolytatásához. Ebből következően az e rendelet által a felügyeleti hatósághoz képest a magánszervezetekre ruházott kisegítő, illetve előkészítő szerep az EK 45. cikk első bekezdésével együttesen olvasott EK 55. cikk értelmében nem minősülhet a közhatalom-gyakorlásban való közvetlen és sajátos részvételnek.
45 A Németországi Szövetségi Köztársaság mindemellett előadja, hogy e magánszervezetek Németországban a rendeleten túlmutató jogosítványokkal rendelkeznek. Így például e szervezetek jogosultak olyan közigazgatási aktusokat elfogadni, amelyek kötelező ereje megegyezik a közigazgatási hatóságok által hozott határozatokéval.
46 E tekintetben hangsúlyozni kell egyrészt – amint arra a jelen ítélet 37. pontjában is emlékeztettünk –, hogy az EK 45. cikk első bekezdésével együttesen értelmezett EK 55. cikket, mint a szolgáltatásnyújtás szabadságának alapvető elve alóli kivételt, úgy kell értelmezni, hogy alkalmazási köre arra korlátozódjon, ami feltétlenül szükséges azon érdekek védelméhez, amelyeket e rendelkezések a tagállamok részére védeni engednek.
47 Másrészt a 2092/91 rendelettel ugyan nem ellentétes az, hogy a tagállamok a magánszervezetek részére ellenőrzési feladatuk elvégzése érdekében közhatalmi jogosítványokat biztosítsanak, sőt, olyan tevékenységeket bízzanak rájuk, amelyek önmagukban a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek, a Bíróság ítélkezési gyakorlatából azonban kitűnik, hogy az EK 45. és EK 55. cikkben megengedett kivételnek egy teljes szakmára való kiterjesztését nem lehet elfogadni akkor, ha a közhatalom gyakorlásának esetlegesen részét képező tevékenységek elválaszthatóak az adott szakmai tevékenységek együttesétől (az EK 45. cikk tekintetében lásd a fent hivatkozott Reyners-ítélet 47. pontját).
48 Márpedig emlékeztetni kell arra, hogy – amint azt már a jelen ítélet 44. pontjában megállapítottuk – a magánszervezeteknek a 2092/91 rendeletben meghatározott tevékenysége önmagában nem minősül a közhatalom-gyakorlásban való közvetlen és sajátos részvételnek, így minden más, kiegészítő tevékenységük, amely ilyen részvételnek minősül, szükségszerűen elválasztható az adott szakmai tevékenységek együttesétől.
49 A Németországi Szövetségi Köztársaság érvelésének másodlagosan kifejtett – az ÖLG 4. §-a (1) bekezdése 4. pontjának a fogyasztók védelme miatti indokoltságára vonatkozó – második részével kapcsolatosan e tagállam különösen arra hivatkozik, hogy azon követelmény, miszerint a magánszervezeteknek németországi telephellyel vagy tartós infrastruktúrával kell rendelkezniük, elengedhetetlen ahhoz, hogy a hatáskörrel rendelkező német hatóságok megbizonyosodhassanak arról, hogy a Németország területén ellenőrzési szolgáltatásokat végző szervezetek ténylegesen rendelkeznek-e a 2092/91 rendelet által előírt vizsgálatok elvégzéséhez szükséges infrastruktúrával és munkaerővel.
50 Előzetesen jelezni kell, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a fogyasztóvédelem érdekében igazolt lehet a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása (lásd e tekintetben különösen a C‑34/95–C‑36/95. sz., De Agostini és TV-Shop egyesített ügyekben 1997. július 9-én hozott ítélet [EBHT 1997. I‑3843. o.] 53. pontját; a C‑243/01. sz., Gambelli és társai ügyben 2003. november 6-án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑13031. o.] 67. pontját, valamint a C‑338/04., C‑359/04. és C‑360/04. sz., Placanica és társai egyesített ügyekben 2007. március 6-án hozott ítélet [EBHT 2007., I‑ 1891. o.] 46. pontját).
51 Mindazonáltal gondoskodni kell arról, hogy az e célból hozott intézkedések ne lépjék túl az objektíve szükséges mértéket (lásd e tekintetben a C‑496/01. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. március 11-én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑2351. o.] 68. pontját).
52 Márpedig a más tagállamokban elismert magánszervezetekkel szemben előírt azon követelmény, hogy németországi telephellyel kell rendelkezniük ahhoz, hogy tevékenységüket Németország területén folytathassák, túllép azon a mértéken, amely objektíve szükséges a fogyasztók védelmével kapcsolatos célkitűzés eléréséhez.
53 Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a 2092/91 rendelet a szóban forgó szervezetek felügyeletének minimális követelményeit írja elő. E követelmények az összes tagállamban alkalmazandók, és így biztosított, hogy a valamely tagállamban elismert és Németországban ellenőrzési szolgáltatásokat végző magánszervezet megfelel különösen a hivatkozott rendeletben előírt különböző követelményeknek, és ebből következően a fogyasztók védelme is biztosított.
54 Ennélfogva azzal, hogy az ÖLG 4. §-a (1) bekezdésének 4. pontja azt követeli meg a más tagállamokban elismert magánszervezetektől, hogy németországi telephellyel rendelkezzenek annak érdekében, hogy a német hatóságok felügyeletet gyakorolhassanak tevékenységük felett, kizárja azon kötelezettségek és felügyeleti intézkedések figyelembevételét, amelyek az elismerés szerinti tagállamban e szervezetekkel szemben már egyébként is alkalmazandók.
55 Márpedig a német hatóságoknak módjukban állna, hogy a 2092/91 rendelet értelmében és a fogyasztóvédelem érdekében megkövetelt biztosítékokat kevésbé korlátozó intézkedésekkel érjék el.
56 Egyrészt, a szóban forgó hatóságok megkövetelhetnék a másik tagállamokban elismert magánszervezetektől, hogy mielőtt bármiféle szolgáltatást végeznének, bizonyítsák, hogy a székhelyük szerint tagállamban valóban elismertek, és ténylegesen rendelkeznek a Németország területén nyújtani kívánt szolgáltatásokhoz megkövetelt infrastruktúrával, illetve munkaerővel. E bizonyítékokat a székhely szerinti tagállamnak az érintett magánszervezet tevékenysége felügyeletével megbízott hatóságai is megerősíthetik.
57 Másrészt, amennyiben az érintett magánszervezet által Németországban elvégzett ellenőrzések során szabálytalanságot kellene megállapítani, a 2092/91 rendelet 10a. cikke olyan tagállamok közötti információcsere-rendszert ír elő, amely lehetővé teszi a német hatóságok számára, hogy e szabálytalanságról az érintett magánszervezet felett felügyeletet gyakorló ellenőrző hatóságokat tájékoztassák annak érdekében, hogy az utóbbi hatóságok meghozhassák a szükséges intézkedéseket, például az érintett szervezet helyiségeiben ellenőrzést tartsanak, és ha szükséges, visszavonják e szervezet elismerését.
58 Ezért meg kell állapítani, hogy az ÖLG 4. §-a (1) bekezdésének 4. pontjában előírt követelmény nem arányos a Németországi Szövetségi Köztársaság által hivatkozott fogyasztóvédelmi célkitűzéssel.
59 A fentiekből következően a Németországi Szövetségi Köztársaság, mivel a más tagállamokban elismert magánszervezetektől megköveteli, hogy németországi telephellyel rendelkezzenek, hogy ott ellenőrzési szolgáltatásokat végezhessenek, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
60 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Németországi Szövetségi Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1) A Németországi Szövetségi Köztársaság – mivel a más tagállamokban elismert, az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékeket ellenőrző magánszervezetektől megköveteli, hogy németországi telephellyel rendelkezzenek, hogy ott ellenőrzési szolgáltatásokat végezhessenek – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások