FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 11. januar 2018 (1)
Sag C-626/16
Europa-Kommissionen
mod
Den Slovakiske Republik
»Traktatbrud – artikel 260 TEUF – manglende opfyldelse af dom af 25. april 2013, Kommissionen mod Slovakiet (C-331/11, EU:C:2013:271) – sagens genstand – administrativ procedure – opfordring til at fremsætte bemærkninger – direktiv 99/31/EF – deponering af affald – deponeringsanlægget Žilina – Považský Chlmec«
I. Indledning
1. Som bekendt har den administrative procedure i henhold til artikel 258 TEUF stort betydning for afgrænsningen af sagens genstand i traktatbrudssager. Før Kommissionen kan gå til Domstolen for at få fastslået, at en medlemsstat har tilsidesat EU-retten, skal den først give den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger til Kommissionens anklage, idet den fremsender en såkaldt åbningsskrivelse til medlemsstaten. Efterfølgende skal Kommissionen præcisere den angivelige tilsidesættelse i en begrundet udtalelse og give medlemsstaten en sidste frist for at bringe krænkelsen til ophør. Først derefter kan Kommissionen anlægge sag, og den må i denne forbindelse kun gøre krænkelser gældende, som allerede var genstand for åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse.
2. I den foreliggende sag står Domstolen igen (2) over for spørgsmålet om, hvorvidt de krav, der er udviklet til traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 258 TEUF, skal overføres til sager om opfyldelse af domme i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF. Der skal i denne forbindelse tages hensyn til forskellene i forhold til den tidligere gældende artikel 228, stk. 2, EF, der ligesom artikel 258 TEUF indeholdt et krav om en åbningsskrivelse og en begrundet udtalelse, idet den begrundede udtalelse ikke længere er påkrævet i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF.
3. Desuden er der spørgsmålet om, hvilken betydning afgrænsningen af sagens genstand på grundlag af den dom, der skal opfyldes, har.
4. Anledningen til dette er et deponeringsanlæg i Slovakiet, som har eksisteret i lang tid, og som hidtil ikke er blevet godkendt i henhold til deponeringsdirektivet (3), men heller ikke er blevet nedlukket under overholdelse af dette direktiv. Domstolen fastslog i dom Kommissionen mod Slovakiet (C-331/11, EU:C:2013:271), at dette udgør en tilsidesættelse af direktivets artikel 14. I denne forbindelse er det navnlig interessant, om en endelig afgørelse i denne bestemmelses forstand skal have opnået retskraft, dvs. ikke længere kan anfægtes ved domstolene.
II. Retsforskrifter
5. Deponeringsdirektivets artikel 13 indeholder bestemmelser om nedlukning af deponeringsanlæg:
»Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at sikre, at følgende, hvor det er relevant, finder sted i overensstemmelse med godkendelsesbetingelserne:
a) [N]edlukningsproceduren for et deponeringsanlæg eller en del deraf indledes:
i) når de relevante betingelser i godkendelsen er opfyldt, eller
ii) med tilladelse fra den kompetente myndighed efter anmodning fra operatøren, eller
iii) når den kompetente myndighed træffer begrundet beslutning herom.
b) [E]t deponeringsanlæg eller en del deraf kan kun betragtes som endeligt nedlukket, når den kompetente myndighed har udført en afsluttende inspektion på stedet og har vurderet alle operatørens beretninger og meddelt operatøren sin godkendelse af nedlukningen. Dette begrænser på ingen måde operatørens ansvar i henhold til godkendelsesbetingelserne.
c) [N]år deponeringsanlægget er endeligt nedlukket, er operatøren ansvarlig for vedligeholdelse, overvågning og kontrol i efterbehandlingsfasen, så længe den kompetente myndighed kræver det under hensyntagen til, hvor længe deponeringsanlægget kan udgøre en fare.
Operatøren underretter den kompetente myndighed om enhver betydelig negativ virkning på miljøet, der afsløres gennem kontrolprocedurerne, og efterkommer vedkommende myndigheds afgørelse vedrørende arten af og tidspunktet for de udbedrende foranstaltninger, der skal træffes.
d) [S]å længe den kompetente myndighed mener, at deponeringsanlægget må formodes at kunne medføre en fare for miljøet og med forbehold af fællesskabsregler og national lovgivning med hensyn til affaldsindehaverens ansvar, er deponeringsanlæggets operatør ansvarlig for overvågning og analyse af gas og perkolat fra deponeringsanlægget og af grundvandsforholdene i nærheden af anlægget i overensstemmelse med bilag III.«
6. Deponeringsdirektivets artikel 14 regulerer fremgangsmåden med hensyn til bestående deponeringsanlæg:
»Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at sikre, at deponeringsanlæg, som allerede er godkendt eller i drift på tidspunktet for dette direktivs gennemførelse, kun fortsætter driften, hvis nedennævnte skridt gennemføres snarest muligt og senest otte år efter datoen i artikel 18, stk. 1:
a) [S]enest et år efter datoen i artikel 18, stk. 1, skal operatøren af et deponeringsanlæg udarbejde en overgangsplan for anlægget, som forelægges de kompetente myndigheder til godkendelse, og som omfatter de i artikel 8 nævnte forhold samt eventuelle udbedrende foranstaltninger, som operatøren finder nødvendige for at opfylde kravene i dette direktiv med undtagelse af kravene i bilag I, punkt 1.
b) [E]fter at have fået overgangsplanen forelagt træffer de kompetente myndigheder på grundlag af overgangsplanen og bestemmelserne i dette direktiv endelig afgørelse om, hvorvidt driften kan fortsætte. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for, at deponeringsanlæg, som ikke har fået tilladelse til fortsat drift i overensstemmelse med artikel 8, nedlukkes snarest muligt i overensstemmelse med artikel 7, litra g), og artikel 13.
c) [P]å grundlag af den godkendte overgangsplan giver de kompetente myndigheder tilladelse til det nødvendige arbejde og fastsætter en overgangsperiode til gennemførelse af planen. Alle bestående deponeringsanlæg skal overholde kravene i dette direktiv med undtagelse af kravene i bilag I, punkt 1, senest otte år efter datoen i artikel 18, stk. 1.
d) […]«
III. Administrativ procedure og påstande
7. I dom af 25. april 2013, Kommissionen mod Slovakiet (C-331/11, EU:C:2013:271), fastslog Domstolen, at Slovakiet havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til affaldsdeponeringsdirektivets artikel 14, litra a), b) og c), idet det havde tilladt drift af deponeringsanlægget Žilina – Považský Chlmec uden en overgangsplan, og uden at der var truffet en endelig afgørelse om, hvorvidt deponeringsanlægget kunne fortsætte sin drift på grundlag af en godkendt overgangsplan. Denne afgørelse blev støttet på den omstændighed, at der ikke var forelagt en overgangsplan for det omhandlede deponeringsanlæg.
8. Efter forespørgsel fra Kommissionen meddelte Slovakiet den 7. juni 2013, at det havde til hensigt at nedlukke deponeringsanlægget. Derefter opfordrede Kommissionen den 21. november 2013 formelt, i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, Den Slovakiske Republik til at fremsætte sine bemærkninger om opfyldelse af dommen og gav denne medlemsstat en frist på to måneder, der således udløb den 21. januar 2014.
9. Som svar på denne opfordring samt efterfølgende med yderligere meddelelser oplyste Den Slovakiske Republik, hvilke foranstaltninger den havde truffet med henblik på nedlukningen af deponeringsanlægget Žilina – Považský Chlmec.
10. Af disse meddelelser fremgår det for det første, at der senest fra den 8. januar 2014 ikke længere måtte deponeres affald på deponeringsanlægget.
11. Sideløbende havde de kompetente myndigheder i 2013 først besluttet at nedlukke deponeringsanlæggets afsnit 2a og 2b, men ophævede denne afgørelse igen efter udløbet af den ovenfor nævnte frist den 10. april 2014 for at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering. Først den 15. august 2016 besluttede de på ny, at disse afsnit skulle nedlukkes. Den højere administrative instans tiltrådte denne afgørelse den 9. november 2016.
12. Proceduren om afgørelsen vedrørende deponeringsanlæggets resterende afsnit 2c er derimod suspenderet, da der pågår en tvist om ejendomsretten til disse arealer.
13. Kommissionen har alligevel konkluderet, at Den Slovakiske Republik endnu ikke har opfyldt dommen fuldstændigt. Den har derfor besluttet at anlægge sag i henhold til artikel 260 TEUF.
14. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Det fastslås, at Den Slovakiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, idet den ikke har vedtaget de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), hvorved Domstolen fastslog, at Den Slovakiske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, litra a)-c), i Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald
2) Den Slovakiske Republik tilpligtes at indbetale følgende beløb til Kommissionen på kontoen »Den Europæiske Unions egne indtægter«:
a) en tvangsbøde på 6 793,80 EUR for hver dags forsinkelse med Den Slovakiske Republiks vedtagelse af de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), regnet fra afsigelsen af dommen i nærværende sag, indtil Den Slovakiske Republik har gennemført de foranstaltninger, der er nødvendige til opfyldelse af dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271)
b) et fast beløb på 743,60 EUR pr. dag, med et samlet minimumsbeløb på i alt 939 000 EUR, for hver dags forsinkelse med Den Slovakiske Republiks vedtagelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre opfyldelse af dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), regnet fra afsigelsen af denne dom den 25. april 2013:
– indtil datoen for afsigelse af dom i nærværende sag, eller
– indtil Den Slovakiske Republik har vedtaget de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af Domstolens dom C-331/11, Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013, 271), såfremt datoen herfor er tidligere end datoen for afsigelse af dommen i nærværende sag.
3) Den Slovakiske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
15. Den Slovakiske Republik har nedlagt følgende påstande:
1) Sagen afvises.
2) Subsidiært, Kommissionens søgsmål må delvis afvises og delvis forkastes som ugrundet, eller forkastes i sin helhed som ugrundet.
3) Mere subsidiært, de af Kommissionen foreslåede økonomiske sanktioner nedsættes.
4) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16. Parterne har afgivet skriftlige indlæg. Slovakiet har den 14. november 2017 efter afslutningen af den skriftlige forhandling fremsendt Domstolen yderligere oplysninger om nedlukningen af det omtvistede deponeringsanlæg og om et lovforslag, som var under udarbejdelse. Disse oplysninger ændrer dog ikke ved den afgørelse, der foreslås i nærværende forslag til afgørelse.
IV. Retlig bedømmelse
17. I det følgende undersøges først, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, derefter undersøges opfyldelsen af dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), og endelig undersøges spørgsmålet om økonomiske sanktioner.
A. Formaliteten
18. Slovakiet er af den opfattelse, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling. Slovakiet støtter denne påstand på, at Kommissionen i søgsmålet har gjort gældende, at det omtvistede deponeringsanlæg endnu ikke er fuldstændigt nedlukket som omhandlet i affaldsdeponeringsdirektivets artikel 13. Overholdelsen af denne bestemmelse indgik imidlertid ikke i den første dom, og Kommissionen har heller ikke i sin opfordring til at fremsætte bemærkninger i henhold til artikel 260 TEUF gjort gældende, at den er tilsidesat.
1. Genstanden for dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271)
19. Det er korrekt, at deponeringsdirektivets artikel 13 ikke er nævnt i dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271). Dommen indeholder blot en konstatering af, at der foreligger overtrædelse af deponeringsdirektivets artikel 14, litra a), b) og c). Denne tilsidesættelse følger af, at Slovakiet havde tilladt drift af deponeringsanlægget uden en overgangsplan, og uden at der var truffet en endelig afgørelse om, hvorvidt deponeringsanlægget kunne fortsætte sin drift på grundlag af en godkendt overgangsplan.
20. Denne konstatering kunne ved en tekstnær læsning forstås således, at Domstolen kun anså godkendelsen af driften af deponeringsanlægget for en overtrædelse af deponeringsdirektivets artikel 14.
21. Sådanne udsagn fra Domstolens side skal imidlertid fortolkes i lyset af den overtrådte regel. Det er således korrekt, at deponeringsdirektivets artikel 14 forbyder fortsat drift af bestående deponeringsanlæg, hvis de deri fastsatte betingelser ikke er opfyldt.
22. Som Slovakiet imidlertid også har medgivet, åbner deponeringsdirektivets artikel 14, litra b), to veje for medlemsstaterne til at efterkomme deres forpligtelser med hensyn til disse bestående deponeringsanlæg. Enten godkender de den fortsatte drift under overholdelse af deponeringsdirektivet, eller også vedtager de de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at deponeringsanlæg, som ikke har godkendelse til fortsat drift, nedlukkes så hurtigt som muligt i henhold til artikel 7, litra g), og artikel 13 (4).
23. Med hensyn til muligheden for fortsat drift har Domstolen allerede fastslået, at forpligtelserne i deponeringsdirektivets artikel 14 ikke er begrænset til at give endelig tilladelse til driften på grundlag af en overgangsplan. Derimod skal de fastsatte foranstaltninger også gennemføres for at drive deponeringsanlægget i overensstemmelse med direktivet (5).
24. Lige så lidt er det ved afslag på et deponeringsanlægs fortsatte drift tilstrækkeligt blot at indstille den fortsatte deponering af affald. Derimod skal der gennemføres de nødvendige foranstaltninger til nedlukningen (6). Også uden yderligere affald indebærer sådanne deponeringsanlæg nemlig fortsat betydelige miljørisici. Kun en endelig nedlukning under hensyntagen til deponeringsdirektivet reducerer disse risici i et sådant omfang, at de er acceptable.
25. Såfremt en medlemsstat ikke gennemfører deponeringsdirektivets artikel 14 ved at tillade den fortsatte drift, men derimod ved at nedlukke et deponeringsanlæg, skal den følgelig også opfylde kravene i artikel 13.
26. Det samme må gøre sig gældende, såfremt medlemsstaten gennemfører deponeringsdirektivets artikel 14, efter at Domstolen har fastslået en tilsidesættelse af denne bestemmelse.
27. Overholdelsen af deponeringsdirektivets artikel 13 er således implicit, men nødvendigvis omfattet af genstanden for dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271) og kan håndhæves i henhold til artikel 260 TEUF.
2. Den administrative procedures genstand
a) Opfordringen til at fremsætte bemærkninger
28. Slovakiet er imidlertid også af den opfattelse, at søgsmålet udvider sagens genstand i forhold til Kommissionens oprindelige opfordring af 21. november 2013 til Slovakiet om at fremsætte sine bemærkninger til kritikken af, at dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271) ikke er fuldstændigt opfyldt. En sådan udvidelse er ikke tilladt.
29. Før Kommissionen rettede denne opfordring til Slovakiet, havde denne medlemsstat allerede meddelt, at den havde til hensigt at lukke deponeringsanlægget.
30. Kommissionen anså imidlertid ikke de annoncerede foranstaltninger for tilstrækkelige. Konkret gjorde den to indvendinger gældende.
31. For det første kræver deponeringsdirektivets artikel 14, at operatøren af deponeringsanlægget fremlægger en overgangsplan. Dette er imidlertid hverken sket eller blevet annonceret. Desuden har de kompetente myndigheder endnu ikke truffet en endelig afgørelse på grundlag af en sådan plan.
32. For det andet er det ikke bestemmelserne om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (7), der finder anvendelse på deponeringsanlægget, men de mere specielle bestemmelser om deponering af affald, dvs. bestemmelserne til gennemførelse af deponeringsdirektivet i slovakisk ret. Dermed henviste Kommissionen til konstateringerne i præmis 32-36 i dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), hvorefter der ved godkendelsen af deponeringsanlægget skal tages hensyn til reglerne for deponering af affald.
33. I sit søgsmål har Kommissionen derimod gjort gældende, at de kompetente slovakiske instanser ganske vist har besluttet nedlukning af bestemte dele af deponeringsanlægget (afsnit 2a og 2b), men ikke har gennemført denne nedlukning fuldstændigt som omhandlet i deponeringsdirektivets artikel 13, og at afgørelsen om nedlukning desuden endnu ikke er retskraftig. For det andet har den påtalt, at der for en anden del af deponeringsanlægget (afsnit 2c) end ikke er truffet afgørelse om nedlukningen.
34. Såfremt Domstolen stiller strenge krav til overensstemmelsen mellem opfordringen til at fremsætte bemærkninger og søgsmålet, vil det højst være klagepunktet om manglende endelig henholdsvis retskraftig afgørelse om nedlukningen af deponeringsanlægget, der kunne tillades som genstand for den foreliggende sag. Den manglende endelige afgørelse blev nemlig nævnt i opfordringen af 21. november 2013.
35. En eventuel tilsidesættelse af deponeringsdirektivets artikel 13 er derimod hverken udtrykkeligt eller stiltiende indeholdt i opfordringen til at fremsætte bemærkninger. Dette klagepunkt vil derfor ved en streng betragtning ikke kunne tillades i sagen.
36. Spørgsmålet er imidlertid, om der kan forlanges en sådan kongruens mellem genstanden for opfordringen til at fremsætte bemærkninger og sagens genstand.
37. Til fordel for dette synspunkt taler retspraksis vedrørende den tidligere gældende artikel 228, stk. 2, EF (efter ændring nu artikel 260, stk. 2, TEUF). Den antagne genstand for en derefter anlagt sag afgrænses ved den administrative procedure, der er fastsat i denne bestemmelse (således), at Kommissionen i sin stævning ikke kan udvide sagens genstand ved foruden klagepunkterne i den begrundede udtalelse også at gøre nye klagepunkter gældende (8).
38. Domstolen har også fremhævet, at Kommissionen er forpligtet til i den begrundede udtalelse, der skal afgives i henhold til artikel 228, stk. 2, EF, at præcisere, på hvilke punkter den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet Domstolens dom, hvorved traktatbruddet blev fastslået. Således kan tvistens genstand ikke udstrækkes til at omfatte forpligtelser, der ikke er nævnt i den begrundede udtalelse, uden derved at tilsidesætte væsentlige formkrav til sikring af procedurens behørige afvikling (9).
39. På grund af ændringerne ved Lissabontraktaten forlanger artikel 260, stk. 2, TEUF imidlertid ikke længere, at Kommissionen skal afgive en begrundet udtalelse.
40. På baggrund af, at den begrundede udtalelse er bortfaldet, konkluderes det, at der nu må stilles særligt strenge krav til bestemmelsen af tvistens genstand ved opfordringen til at fremsætte bemærkninger. Ved denne fortolkning skal den definere tvistens genstand præcist. Denne opfordring er nemlig den eneste formelle ytring fra Kommissionen, som kan præcisere tvistens genstand i sagen i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF (10).
41. Imod dette synspunkt taler dog, at Lissabontraktaten ikke afskaffede opfordringen til at fremsætte bemærkninger, men den begrundede udtalelse, selv om man i stedet kunne have afskaffet opfordringen til at fremsætte bemærkninger, hvilket også blev diskuteret i Det Europæiske Konvent (11). Det ville imidlertid være selvmodsigende at afskaffe den fase, som er underlagt strengere krav, for derefter at skærpe kravene til den fase, der blev bevaret.
42. Desuden var målet med at stramme den administrative procedure op at gøre sanktionsmulighederne i de tilfælde, hvor Domstolens dom ikke efterkommes, mere effektive og forenkle dem (12). Det er ikke i overensstemmelse med dette mål at skærpe kravene til opfordringen til at fremsætte bemærkninger.
43. Tværtimod er det med hensyn til retten til forsvar og retssikkerheden som regel tilstrækkeligt, at medlemsstaterne bliver informeret om, at Kommissionen overvejer at anvende artikel 260 TEUF, og at de overhovedet får lejlighed til at fremsætte bemærkninger (13). Genstanden for sagen i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF afgrænses derimod i forvejen tilstrækkeligt ved Domstolens første dom. Desuden har medlemsstaterne fuldt kendskab til såvel deres pligt til at træffe de fornødne foranstaltninger til opfyldelse af en dom fra Domstolen, der fastslår et traktatbrud, som de konsekvenser, det kan få at tilsidesætte denne pligt (14).
44. I øvrigt kan det ikke forventes af Kommissionen, at den allerede ved sin første og eneste formelle meddelelse nævner alle mulige mangler ved dommens opfyldelse. Sådanne krav ville netop ikke føre til en mere effektiv og enkel procedure.
45. Derfor er Kommissionen i princippet ikke forpligtet til i opfordringen til at fremsætte bemærkninger i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF at præcisere alle tænkelige grunde, som kan give anledning til tvivl om, at den første dom er opfyldt tilstrækkeligt.
46. Imidlertid skal målsætningen om en mere effektiv og enkel opfyldelse af Domstolens domme også være ledende, når det gælder Kommissionens anvendelse af artikel 260, stk. 2, TEUF. Deraf følger navnlig, at en opfordring til at fremsætte bemærkninger ikke må vildlede medlemsstaten, men så vidt muligt bør indeholde nyttige oplysninger til opfyldelse af den første dom. Til dette formål skal Kommissionen navnlig bestræbe sig på at tage rimeligt hensyn til de oplysninger, der foreligger for den om medlemsstatens hensigt om at opfylde dommen. Kun dette vil i øvrigt være i overensstemmelse med Kommissionens pligt til at samarbejde loyalt med medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU (15).
47. Denne standard opfylder opfordringen til at fremsætte bemærkninger af 21. november 2013 ikke. Selv om Kommissionen var bekendt med Slovakiets hensigt om nedlukning, nævnte den ikke kravene til nedlukning af bestående deponeringsanlæg. Derimod beskæftigede den sig med generelle spørgsmål vedrørende proceduren i henhold til deponeringsdirektivets artikel 14 og detaljer i slovakisk ret. I søgsmålet genoptages disse klagepunkter derimod kun delvis.
48. Desuden havde Kommissionen tilstrækkelig lejlighed til før sagsanlægget at præcisere sine indvendinger og navnlig betydningen af deponeringsdirektivets artikel 13 med en supplerende opfordring til at fremsætte bemærkninger. Der gik trods alt over to år fra modtagelsen af det slovakiske svar på opfordringen til at fremsætte bemærkninger den 14. januar 2014 til Kommissionens beslutning om at anlægge sag af 16. juni 2016 (16). Siden den første dom af 25. april 2013 var der sågar gået mere end tre år.
49. Selv om Slovakiet sikkert var bekendt med sine forpligtelser i henhold til deponeringsdirektivets artikel 13, måtte det derfor ikke regne med, at Kommissionen ville gøre denne forpligtelse til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF.
50. På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, i det omfang det gøres gældende, at deponeringsdirektivets artikel 13 er tilsidesat.
b) Kommissionens replik
51. I sin replik har Kommissionen desuden gjort gældende, at nedlukningsafgørelserne fra 2016 ikke henviser til en overgangsplan. Dette er et nyt anbringende i forhold til stævningen, som i henhold til procesreglementets artikel 127, stk. 1, kun er tilladt, hvis det støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Det kan der imidlertid ikke være tale om, idet i hvert fald afgørelsen af 15. august 2016 var Kommissionen bekendt i fuldt omfang ved sagens anlæggelse (17). Derfor kan heller ikke dette anbringende antages til realitetsbehandling.
3. Foreløbigt resultat
52. Kommissionens søgsmål kan således kun antages til realitetsbehandling, i det omfang det hermed gøres gældende, at der mangler en endelig afgørelse som omhandlet i deponeringsdirektivets artikel 14. For det tilfælde, at Domstolen finder, at klagepunktet vedrørende tilsidesættelsen af artikel 13 kan antages til realitetsbehandling, vil jeg imidlertid ved den efterfølgende undersøgelse af realiteten og de økonomiske sanktioner subsidiært også kort komme ind på dette anbringende (afsnit IV. B. 3. og IV. C. 3.). Jeg vil derimod ikke komme nærmere ind på det klagepunkt vedrørende den manglende overgangsplan, som heller ikke kan antages til realitetsbehandling.
B. Realiteten
53. I dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271) fastslog Domstolen, at Slovakiet havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til deponeringsdirektivets artikel 14, litra a), b) og c), idet det havde tilladt drift af deponeringsanlægget Žilina – Považský Chlmec uden en overgangsplan, og uden at der var truffet en endelig afgørelse om, hvorvidt deponeringsanlægget kunne fortsætte sin drift på grundlag af en godkendt overgangsplan.
54. Ved undersøgelsen af, om denne dom er blevet opfyldt, er det afgørende tidspunkt for at vurdere, om der foreligger et traktatbrud i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, udløbet af den frist, der er fastsat i den opfordring til at fremsætte bemærkninger, der er fremsendt i henhold til denne bestemmelse (18). I den foreliggende sag er det således situationen den 21. januar 2014, der skal undersøges.
55. Med hensyn til prøvelsen af idømmelsen af et fast beløb og/eller en tvangsbøde i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF skal der desuden tages hensyn til tidspunktet for Domstolens afgørelse i den foreliggende sag. Navnlig er en tvangsbøde i princippet kun berettiget, såfremt der fortsat foreligger et traktatbrud på grund af, at den foregående dom fra Domstolen fortsat ikke er blevet opfyldt (19).
56. Jeg vil derfor i det følgende først behandle opfyldelsen af den første dom den 21. januar 2014 og efterfølgende den aktuelle situation.
1. Gennemførelse ved fristens udløb
57. Som allerede beskrevet kræver en opfyldelse af dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271) enten godkendelse af den fortsatte drift af deponeringsanlægget på grundlag af en overgangsplan, som opfylder deponeringsdirektivets krav, eller en endelig afgørelse om nedlukning, som bl.a. skal gennemføres i henhold til deponeringsdirektivets artikel 13. Slovakiet har valgt at nedlukke anlægget, men Kommissionen anser ikke de hidtil vedtagne foranstaltninger for tilstrækkelige.
58. Ifølge det af Slovakiet anførte, som ikke er bestridt, er det siden den 7. januar 2014 forbudt at benytte deponeringsanlægget, og der bliver derfor navnlig ikke deponeret yderligere affald på anlægget.
59. Som Kommissionen korrekt har anført, er dette imidlertid ikke tilstrækkeligt. Tværtimod skal de kompetente myndigheder i henhold til deponeringsdirektivets artikel 14, litra b), træffe en endelig afgørelse om, hvorvidt deponeringsanlægget fortsat kan være i drift. Følgelig skal der enten tildeles en ny godkendelse, eller det skal besluttes at nedlukke deponeringsanlægget.
60. De kompetente myndigheder havde ganske vist allerede den 21. oktober 2013 besluttet at nedlukke dele af deponeringsanlægget, nemlig afsnit 2a og 2b, men denne afgørelse blev ophævet igen den 10. april 2014 for først at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering. Nedlukningsproceduren med hensyn til det resterende afsnit 2c blev derimod udsat, da ejendomsretten til disse arealer var (og fortsat er) omtvistet.
a) Afsnit 2a og 2b
61. Først skal det undersøges, om afgørelsen om at nedlukke afsnit 2a og 2b, som var gyldig ved fristens udløb, skal anerkendes som en endelig afgørelse som omhandlet i deponeringsdirektivets artikel 14, litra b).
62. Det taler for dette synspunkt, at de kompetente myndigheder ifølge de foreliggende oplysninger havde til hensigt allerede med denne afgørelse at træffe endelig afgørelse om nedlukning af de berørte afsnit.
63. Ganske vist kunne denne afgørelse stadig anfægtes ved domstolene og var altså ikke retskraftig. Deponeringsdirektivets artikel 14, litra b), kræver imidlertid kun en endelig afgørelse fra den kompetente myndighed. Det kan ikke være en betingelse for dette, at afgørelsen er retskraftig.
64. Før appelfristerne er udløbet, kan en myndighedsafgørelse i en retsunion, som sikrer effektiv beskyttelse navnlig ved gennemførelsen af EU-retten (20), nemlig ikke være endelig i den forstand, at en domstolsprøvelse er udelukket. Myndighederne har heller ikke kompetence til at forhindre rettidige anfægtelser. Trods den lange frist på otte år, som artikel 14 i deponeringsdirektivet fastsætter for den endelige afgørelse, kan det desuden ikke garanteres, at alle retssager vedrørende de pågældende afgørelser er afsluttet ved fristens udløb. I øvrigt må det lægges til grund, at denne frist ikke blev fastsat med henblik på eventuelle retsmidler, men på grund af de mulige vanskeligheder i forbindelse med overgangsplanen eller nedlukningen af deponeringsanlæg.
65. Følgelig må det i reglen være tilstrækkeligt, at myndighedsafgørelsen – som det er tilfældet for afgørelsen af 21. oktober 2013 – er konciperet som en endelig regulering af den pågældende konkrete sag.
66. De kompetente myndigheder ophævede imidlertid denne afgørelse igen den 10. april 2014, altså efter udløbet af fristen i opfordringen til at fremsætte bemærkninger. Denne ophævelse er for det første en ny tilsidesættelse af pligten til at opfylde dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), som ikke forelå på det afgørende tidspunkt, nemlig ved fristens udløb. Den bevirker imidlertid samtidig, for det andet, at den oprindeligt bestående afgørelse om nedlukning bortfaldt med tilbagevirkende kraft og dermed også for tidspunktet for fristens udløb.
67. Følgelig opfyldte Slovakiet ikke den omtvistede dom rettidigt for så vidt angår afsnit 2a og 2b.
68. Slovakiet er imidlertid af den opfattelse, at det var umuligt at opnå større fremskridt med nedlukningen af disse afsnit, da de nødvendige administrative procedurer var tidskrævende.
69. Hvad dette angår gælder det principielt, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser, der følger af EU-retten, ikke overholdes. Domstolen har derfor afvist sådanne anbringender vedrørende opfyldelse af domme vedrørende bestemmelserne om affaldshåndtering (21), men også vedrørende gennemførelsen af spildevandsdirektivet (22), hvor det regelmæssigt kræver en stor indsats at etablere rensningsanlæg og kloakeringsnet (23).
70. Slovakiet har imidlertid især fremhævet, at det i henhold til VVM-direktivet (24) var nødvendigt at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering. For så vidt må det medgives, at afgørelsen om at nedlukke et deponeringsanlæg faktisk kræver en sådan undersøgelse, såfremt nedlukningen vedrører ændring – som følge af arbejde eller indgreb til ændring af den materielle tilstand – af deponeringsanlægget og kan have væsentlige (negative) (25) konsekvenser for miljøet (26).
71. Alligevel kan heller ikke nødvendigheden af en EU-retligt påbudt miljøkonsekvensvurdering berettige forsinkelsen med at opfyldelsen den omtvistede dom. Forpligtelserne i henhold til deponeringsdirektivet og den nødvendige indsats for at opfylde dem må nemlig have været Slovakiet bekendt i meget lang tid. Slovakiet havde derfor tilstrækkelig tid til at efterkomme deponeringsdirektivet for så vidt angår det omtvistede deponeringsanlæg. I tilfælde af uovervindelige vanskeligheder skulle Slovakiet desuden have aftalt en forlængelse af fristerne ved sin tiltrædelse af EU i 2004.
72. Slovakiet opfyldte således ikke dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271) for så vidt angår afsnit 2a og 2b inden for fristen i opfordringen til at fremsætte bemærkninger.
b) Afsnit 2c
73. Med hensyn til deponeringsanlæggets afsnit 2c har der aldrig været en afgørelse om nedlukning.
74. Forsinkelsen skyldes ifølge Slovakiets oplysninger tvister om ejendomsretten til arealerne. Disse tvister har imidlertid stået på mindst siden 2009, og Slovakiet har ikke redegjort for, hvorfor de ikke var bragt til afslutning ved fristens udløb. Under alle omstændigheder kan sådanne tvister ikke berettige, at de risici, der er knyttet til et affaldsdeponeringsanlæg, som ikke nedlukkes på en faglig korrekt måde, accepteres.
75. Slovakiet opfyldte således heller ikke dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271) for så vidt angår afsnit 2c inden for fristen i opfordringen til at fremsætte bemærkninger.
c) Foreløbigt resultat
76. Den Slovakiske Republik tilsidesatte således sin forpligtelse i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF og dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), idet den den 21. januar 2014 endnu ikke havde truffet endelig afgørelse om nedlukning af deponeringsanlægget Žilina – Považský Chlmec.
2. Den aktuelle situation
77. I forhold til situationen ved fristens udløb adskiller den aktuelle situation sig ved de kompetente myndigheders afgørelse af 15. august 2016, hvorefter deponeringsanlæggets afsnit 2a og 2b ikke længere benyttes, men nedlukkes og rekultiveres. Den kompetente tilsynsmyndighed tiltrådte denne afgørelse den 9. november 2016 efter en indsigelse. I mellemtiden er der ganske vist iværksat et retsmiddel, men dette er ikke til hinder for en håndhævelse af afgørelsen.
78. Kommissionen har ganske vist på grund af den manglende retskraft bestridt, at denne afgørelse er endelig, men som allerede beskrevet er retskraft ikke en forudsætning for en endelig afgørelse.
79. Følgelig må Kommissionens anbringende om, at afgørelserne vedrørende deponeringsanlæggets afsnit 2a og 2b ikke er endelige, forkastes.
80. Derimod er der endnu ikke truffet afgørelse om nedlukning og rekultivering af afsnit 2c.
81. Kommissionen har således med rette fortsat gjort gældende, at der mangler en afgørelse vedrørende afsnit 2c.
82. På nuværende tidspunkt tilsidesætter Den Slovakiske Republik derfor sin forpligtelse i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF og dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), idet den endnu ikke har truffet endelig afgørelse om nedlukning af afsnit 2c på deponeringsanlægget Žilina – Považský Chlmec.
3. Subsidiært: anvendelse af deponeringsdirektivets artikel 13
83. Såfremt Domstolen imidlertid skulle finde, at Kommissionens søgsmål også kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det hermed gøres gældende, at deponeringsdirektivets artikel 13 er tilsidesat, ville der supplerende skulle fastslås en yderligere mangel ved opfyldelsen. Det er nemlig ubestridt mellem parterne, at deponeringsanlægget hverken var nedlukket ved fristens udløb som omhandlet i deponeringsanlæggets artikel 13 eller er det i dag.
C. De økonomiske sanktioner
84. Ved anvendelsen af artikel 260, stk. 2, TEUF tilkommer det Domstolen i den enkelte sag og på grundlag af de konkrete omstændigheder, der er forelagt den, samt ud fra den grad af pression og prævention, den finder fornøden, at fastsætte egnede økonomiske sanktioner for at sikre opfyldelse hurtigst muligt af den dom, som tidligere har fastslået et traktatbrud, og at forebygge gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten (27).
85. Kommissionens forslag binder i denne forbindelse ikke Domstolen og udgør blot et nyttigt sammenligningsgrundlag. Ligeledes er retningslinjer som dem, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, ikke bindende for Domstolen, men bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i denne institutions handlinger (28).
1. Tvangsbøden
86. Ved fastsættelsen af tvangsbødens størrelse skal der for at sikre tvangsbødens egenskab af tvangsmiddel med henblik på en ensartet og effektiv anvendelse af EU-retten i princippet tages hensyn til overtrædelsens grovhed, varighed (siden den første dom) og den pågældende medlemsstats betalingsevne. Ved anvendelsen af disse kriterier skal der tages særligt hensyn til den manglende opfyldelses konsekvenser for offentlige og private interesser samt til den uopsættelighed, hvormed den pågældende medlemsstat skal overholde sine forpligtelser (29).
87. Hvad angår for det første overtrædelsens grovhed har Kommissionen på grundlag af sit søgsmål, som både vedrører den manglende endelige afgørelse for hele deponeringsanlægget og de manglende nedlukningsforanstaltninger i henhold til deponeringsdirektivets artikel 13, vurderet denne overtrædelse til grovhedsfaktor 2 ud af maksimalt 20.
88. Søgsmålet skal dog i henhold til min redegørelse ovenfor afvises for så vidt angår kravene i artikel 13 og er i dag ikke længere begrundet for så vidt angår afgørelsen vedrørende afsnit 2a og 2b. Der mangler nu kun en endelig afgørelse for afsnit 2c, som udgør ca. halvdelen af deponeringsanlægget.
89. Dette taler for en markant lavere grovhedsfaktor end den, Kommissionen har foreslået.
90. Dog skal der tages hensyn til, at overtrædelser af bestemmelserne om affaldshåndtering som regel tillægges særlig stor vægt, at miljøkonsekvenserne i modsætning til, hvad procesdeltagerne har gjort gældende, ikke nødvendigvis er af rent lokal natur, at problemet har bestået i forholdsvis lang tid, men også, at Slovakiet hidtil ikke er blevet dømt for overtrædelser af bestemmelserne om affaldshåndtering.
91. Navnlig har Domstolen allerede fastslået, at forpligtelsen til at bortskaffe affald uden at bringe menneskets sundhed i fare og uden at skade miljøet indgår i selve målsætningerne for Den Europæiske Unions miljøpolitik, således som det fremgår af artikel 191 TEUF (30). På denne baggrund fastslog Domstolen, at de pågældende overtrædelser af bestemmelserne om affaldshåndtering var særligt grove.
92. Dette gælder i princippet også for en overtrædelse af deponeringsdirektivets artikel 14 for så vidt angår et enkelt deponeringsanlæg. Som Domstolen har anført i præmis 34 i dom Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), er overholdelsen af denne bestemmelse nemlig grundlaget for, at det omtvistede deponeringsanlæg opfylder deponeringsdirektivets krav. Der er derfor ikke kun tale om en overtrædelse af et formkrav (31).
93. Desuden bragte Slovakiet benyttelsen af deponeringsanlægget til ophør den 7. januar 2014. Dermed er det ganske vist udelukket, at der skabes nye risici for menneskers sundhed og/eller miljøet, men denne omstændighed rejser tvivl om, hvorvidt deponeringsanlægget overhovedet kan drives i overensstemmelse med deponeringsdirektivet uden større vanskeligheder. Tværtimod er der grund til at frygte, at driften allerede tidligere var forbundet med betydelige risici af den nævnte art. For at få kontrol over disse risici skal deponeringsanlægget i det mindste nedlukkes korrekt. Dette er ikke muligt uden en endelig afgørelse om nedlukningen.
94. Hvad angår det af begge parter anførte om, at eventuelle forringelser er af lokal natur, skal det bemærkes, at det omtvistede deponeringsanlæg er beliggende ved bredden af floden Váh, som berøres af eventuel forurening og kan føre denne med ned ad floden.
95. I øvrigt har overtrædelsen af EU-retten nu stået på siden den 16. juli 2009, hvor der ifølge deponeringsdirektivets artikel 14 senest skulle have været truffet en endelig afgørelse om deponeringsanlæggets fortsatte drift eller nedlukning, altså i mere end otte år. I princippet har Slovakiet siden sin tiltrædelse af Unionen i 2004 haft tilstrækkelig tid til at træffe en sådan afgørelse, selv om dette faktisk krævede en miljøkonsekvensvurdering.
96. På den anden side har Slovakiet korrekt gjort gældende, at landet hidtil aldrig er blevet dømt af Domstolen for overtrædelse af bestemmelserne om affaldshåndtering, selv om Domstolen allerede har behandlet dette politikområde også med hensyn til Slovakiet (32).
97. Samlet set anser jeg derfor en grovhedsfaktor på blot 0,5 for rimelig.
98. Hvad for det andet angår overtrædelsens varighed siden afsigelsen af dommen om det oprindelige traktatbrud skal denne vurderes under hensyn til det tidspunkt, hvor Domstolen har vurderet de faktiske omstændigheder i denne sag (33). I den foreliggende sag er overtrædelsens varighed betragtelig, da der ved en domfældelse ultimo april næste år vil være gået fem år, siden den første dom blev afsagt den 25. april 2013, selv om der blot skulle træffes en endelig afgørelse om nedlukningen for at afhjælpe det foreliggende klagepunkt. Varighedsfaktoren bør derfor i overensstemmelse med Kommissionens målestok, hvorefter der for hver måned lægges en faktor på 0,1 til grund, sættes til 6.
99. Derved fremkommer under hensyntagen til Slovakiets betalingsevne (34) en daglig tvangsbøde på 3 345,60 EUR. Dette beløb bør Domstolen afrunde til 3 300 EUR og idømme som en daglig tvangsbøde, indtil endelig afgørelse om deponeringsanlæggets afsnit 2c foreligger.
2. Det faste beløb
100. Domstolen har ved udøvelsen af sit skøn på det pågældende område kompetence til kumulativt at pålægge en tvangsbøde og et fast beløb. Princippet om pålæggelse af et fast beløb hviler hovedsageligt på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har for private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode efter den dom, hvorved det oprindeligt blev fastslået. Denne pålæggelse bør i det enkelte tilfælde ske på grundlag af de relevante forhold, som vedrører såvel særlige forhold ved det fastslåede traktatbrud som den holdning, der blev indtaget af den pågældende medlemsstat, efter at proceduren ifølge artikel 260 TEUF var blevet indledt. I den forbindelse tildeler bestemmelsen Domstolen et vidt skøn ved afgørelsen af, hvorvidt der bør pålægges en sådan sanktion (35).
101. Hvad angår det faste beløb har Kommissionen foreslået, at dette beregnes på grundlag af et dagligt grundbeløb på 230 EUR, den samme faktor »n« for betalingsevnen, 1,64, den samme grovhedsfaktor (i det foreliggende tilfælde 0,5) multipliceret med antallet af dage mellem dommen af 25. april 2013, Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), og dommen i den foreliggende sag. Dette giver et dagligt beløb på 188,60 EUR.
102. Hvis det lægges til grund, at sidstnævnte dom afsiges efter præcis fem år den 25. april 2018, giver dette et fast beløb på ca. 344 195 EUR.
103. Imidlertid skal der ved fastsættelsen af det faste beløb tages hensyn til, at den endelige afgørelse om at nedlukke afsnit 2a og 2b først blev truffet i 2016 (36). Frem til dette tidspunkt havde overtrædelsen nemlig ca. dobbelt så stor vægt, idet der endnu ikke var truffet endelig afgørelse for nogen del af deponeringsanlægget. Derfor skal udgangsbeløbet på 188,60 EUR betales endnu en gang for 1 575 dage. Dette giver yderligere 297 045 EUR.
104. Afrundet fører dette til et fast beløb på 600 000 EUR. Dette beløb er ganske vist lavere end det faste mindstebeløb på 939 000 EUR, som Kommissionen har foreslået for Slovakiet, men jeg anser det alligevel for rimeligt. Navnlig er der ikke tale om et rent symbolsk beløb, hvilket Kommissionen ønsker at forhindre med fastsættelsen af et mindstebeløb (37).
3. Subsidiært: overtrædelse af deponeringsdirektivets artikel 13
105. Såfremt Domstolen lægger til grund, at også overtrædelsen af deponeringsdirektivets artikel 13 er genstand for den foreliggende sag, bør den firedoble tvangsbøden og tredoble det faste beløb. Dette forslag beror på den betragtning, at den endelige afgørelse som omhandlet i artikel 14, litra b), ganske vist er forudsætningen for en nedlukning, men at de øvrige nedlukningsforanstaltninger som omhandlet i artikel 13 har langt større praktisk betydning.
V. Sagsomkostninger
106. Procesreglementets artikel 138, stk. 3, fastsætter, at hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, bærer hver part sine egne omkostninger.
107. Ganske vist anser Domstolen ikke afvigelserne fra Kommissionens påstande med hensyn til tvangsbøden og det faste beløb for et delvist nederlag til Kommissionen (38), men i den foreliggende sag skal Kommissionens søgsmål derudover delvis afvises, delvis forkastes som ugrundet.
108. Følgelig må det fastslås, at Kommissionen og Slovakiet henholdsvis dels vinder, dels taber. Derfor bærer hver part sine egne omkostninger.
VI. Forslag til afgørelse
109. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe afgørelse som følger:
»1) Den Slovakiske Republik tilsidesatte sin forpligtelse i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF og dom af 25. april 2013, Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), idet den den 21. januar 2014 endnu ikke havde truffet endelig afgørelse om nedlukning af deponeringsanlægget Žilina – Považský Chlmec.
2) I tilfælde af, at Den Slovakiske Republik på dagen for afsigelsen af nærværende dom endnu ikke har truffet endelig afgørelse i henhold til artikel 14, litra b), i direktiv 1999/31/EF om deponering af affald vedrørende afsnit 2c i deponeringsanlægget Žilina – Považský Chlmec, som er nødvendig for at efterkomme dom af 25. april 2013, Kommissionen mod Slovakiet (EU:C:2013:271), dømmes Den Slovakiske Republik til for hver dag, hvormed denne afgørelse forsinkes, regnet fra dagen for domsafsigelsen i den foreliggende sag og indtil den nævnte afgørelse foreligger, at betale en tvangsbøde på 3 300 EUR.
3) Den Slovakiske Republik tilpligtes at betale Kommissionen et fast beløb på 600 000 EUR.
4) I øvrigt frifindes Den Slovakiske Republik.
5) Kommissionen og Den Slovakiske Republik bærer hver deres egne omkostninger.«