SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 14. junija 2012(*)
„Okolje – Uredba (ES) št. 1367/2006 – Mejne vrednosti ostankov pesticidov – Zahteva za notranjo revizijo – Zavrnitev – Posamičen ukrep – Veljavnost – Aarhuška konvencija“
V zadevi T‑338/08,
Stichting Natuur en Milieu s sedežem v Utrechtu (Nizozemska),
Pesticide Action Network Europe s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo),
ki ju zastopata B. Kloostra in A. van den Biesen, odvetnika,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki sta jo najprej zastopala B. Burggraaf in S. Schønberg, nato B. Burggraaf in P. Oliver, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Republike Poljske, ki jo je najprej zastopal M. Dowgielewicz, nato M. Szpunar, zastopnika,
in
Sveta Evropske unije, ki ga zastopata K. Michoel in B. Driessen, zastopnika,
intervenienta,
zaradi tožbe za razglasitev ničnosti odločb Komisije z dne 1. julija 2008, s katerima je za nedopustna razglasila predloga tožeči strank, naj opravi ponoven preizkus Uredbe Komisije (ES) št. 149/2008 z dne 29. januarja 2008 o spremembi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 396/2005 z uvedbo prilog II, III in IV, v katerih so določene mejne vrednosti ostankov pesticidov za živila, zajeta v Prilogi I k navedeni uredbi (UL L 58, str. 1),
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi A. Dittrich, predsednik, I. Wiszniewska‑Białecka (poročevalka), sodnica, in M. Prek, sodnik,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 13. septembra 2011
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeči stranki sta Stichting Natuur en Milieu, ustanova po nizozemskem pravu, ustanovljena leta 1978, s sedežem v Utrechtu (Nizozemska), ki ima za cilj varstvo okolja, in Pesticide Action Network Europe, ustanova po nizozemskem pravu, ustanovljena leta 2003, s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo), ki se ukvarja z bojem proti uporabi kemičnih pesticidov.
2 Komisija Evropskih skupnosti je 29. januarja 2008 sprejela Uredbo Komisije (ES) št. 149/2008 o spremembi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 396/2005 z uvedbo prilog II, III in IV, v katerih so določene mejne vrednosti ostankov pesticidov za živila, zajeta v Prilogi I k navedeni uredbi (UL L 58, str. 1). Priloge, ki določajo mejne vrednosti ostankov pesticidov (v nadaljevanju: MVO) za živila iz Priloge I k Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 396/2005 z dne 23. februarja 2005 o mejnih vrednostih ostankov pesticidov v ali na hrani in krmi rastlinskega in živalskega izvora ter o spremembi Direktive Sveta 91/414/EGS (UL L 70, str. 1), so bile tako dodane k tej uredbi.
3 Tožeči stranki sta z dopisoma z dni 7. in 10. aprila 2008 pri Komisiji vložili zahtevi za notranjo revizijo Uredbe št. 149/2008 na podlagi člena 10(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL L 264, str. 13).
4 Komisija je z odločbama z dne 1. julija 2008 (v nadaljevanju: izpodbijani odločbi) zavrnila zahtevi tožečih strank za notranjo revizijo. Komisija je v vsaki od izpodbijanih odločb navedla:
„Vaša zahteva za notranjo revizijo je bila vložena na podlagi naslova IV Uredbe […] št. 1367/2006 […] [T]a uredba […] določa zgolj, da mora zahteva za notranjo revizijo izpolnjevati nekatere pogoje, zlasti kar zadeva značilnosti upravnega akta, ki mora ustrezati opredelitvi iz člena 2(1)(g) te uredbe. Ta določba omejuje pojem upravnega akta na ‚vsak posamičen ukrep v skladu z okoljskim pravom, ki ga sprejme institucija ali organ Skupnosti ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke‘. V dopisu trdite, da je Uredba št. 149/2008 upravni akt, ki je lahko predmet notranje revizije.
Komisija se s to razlago ne more strinjati.
Uredba št. 149/2008 temelji na [členu] 5(1), [členu] 21(1) in [členu] 22(1) Uredbe št. 396/2005 in za celo Evropsko unijo določa [MVO] pesticidov, ki se uporabljajo za vse gospodarske subjekte v sektorju živil. Zato Uredbe št. 149/2008 ni mogoče šteti za posamičen ukrep niti, kot navajate v dopisu, za sveženj odločb. Komisija tako meni, da je vaša zahteva za notranjo revizijo Uredbe št. 149/2008 nedopustna.
Če se s tem odgovorom ne strinjate, lahko zadevo predložite Evropskemu varuhu človekovih pravic ali Splošnemu sodišču […], če vaša pritožba ali tožba izpolnjuje pogoje iz členov 195 ES ali 230 ES.“
Postopek in predlogi strank
5 Tožeči stranki sta 11. avgusta 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili to tožbo. Stranki sta 29. avgusta 2008 vložili nadaljnjo vlogo k tožbi.
6 Republika Poljska je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 7. januarja 2009 vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije. Temu predlogu je bilo ugodeno s sklepom predsednika prvega senata Splošnega sodišča z dne 19. februarja 2009. Republika Poljska je svojo intervencijsko vlogo predložila 3. aprila 2009. Tožeči stranki sta svoja stališča o teh vlogah predložili 21. avgusta 2009.
7 Svet Evropske unije je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 23. februarja 2009 vložil predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije. Predsednik prvega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 21. aprila 2009 dovolil to intervencijo in Svetu dovolil, da v skladu s členom 116(6) Poslovnika Splošnega sodišča predstavi svoja stališča v ustnem postopku.
8 Po spremembi sestave senata Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v sedmi senat, zato je bila ta zadeva dodeljena temu senatu.
9 Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče (sedmi senat) odločilo, da začne ustni postopek.
10 Stranke so na obravnavi 13. septembra 2011 podale ustne navedbe in odgovorile na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
11 Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– izpodbijani odločbi razglasi za nični;
– Komisiji naloži, naj vsebinsko odloči o zahtevi za notranjo revizijo;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
12 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– nadaljnjo vlogo k tožbi zavrže kot nedopustno;
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov postopka.
13 Republika Poljska Splošnemu sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.
Pravo
Dopustnost
Dopustnost drugega predloga tožečih strank
14 Tožeči stranki z drugim predlogom poskušata doseči, da bi Splošno sodišče Komisiji naložilo, naj vsebinsko odloči o zadevnih zahtevah za notranjo revizijo. Vendar sodišče Unije v okviru nadzora zakonitosti ni pristojno za izrekanje odredb, tudi če se nanašajo na način izvršitve njegovih sodb (sklep Sodišča z dne 26. oktobra 1995 v združenih zadevah Pevasa in Inpesca proti Komisiji, C‑199/94 P in C‑200/94 P, ZOdl., str. I‑3709, točka 24, in sodba Sodišča z dne 8. julija 1999 v zadevi DSM proti Komisiji, C‑5/93 P, ZOdl., str. I‑4695, točka 36). Zadevna institucija mora namreč na podlagi člena 266 PDEU sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev ničnostne sodbe (sodbi Splošnega sodišča z dne 27. januarja 1998 v zadevi Ladbroke Racing proti Komisiji, T‑67/94, ZOdl., str. II‑1, točka 200, in z dne 29. septembra 2009 v združenih zadevah Thomson Sales Europe proti Komisiji, T‑225/07 in T‑364/07, neobjavljena v ZOdl., točka 221).
15 Torej je ta predlog nedopusten.
Dopustnost nadaljnje vloge k tožbi
16 Komisija izpodbija dopustnost nadaljnje vloge k tožbi, ki sta jo tožeči stranki vložili 29. avgusta 2008.
17 V skladu s členom 230, peti odstavek, ES je tožbe, urejene v tem členu, treba glede na posamezen primer vložiti v roku dveh mesecev od objave akta, od uradnega obvestila tožeči stranki, če tega ni bilo, pa od dneva, ko je ta zanj izvedela. V skladu s členom 102(2) Poslovnika se ta rok zaradi oddaljenosti podaljša za enkratno obdobje desetih dni.
18 V obravnavani zadevi ni sporno, da je bila nadaljnja vloga k tožbi, ki je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 29. avgusta 2008, vložena pred iztekom roka za tožbo, to je 4. septembra 2008. Zato jo je treba šteti za dopustno.
19 Te ugotovitve argumenti Komisije ne izpodbijejo.
20 Kar zadeva argument, da niti Statut Sodišča niti Poslovnik ne določata možnosti predložiti nadaljnjo vlogo k tožbi po vložitvi tožbe, je treba opozoriti, da ker je v skladu s sodno prakso Skupnost pravna skupnost, v kateri so institucije zavezane nadzoru skladnosti svojih aktov s Pogodbo, morajo sodišča Skupnosti podrobno ureditev postopkovnih pravil, ki se uporabljajo za tožbe, o katerih odločajo, razlagati tako, da bo uporaba te podrobne ureditve čim bolj prispevala k doseganju cilja zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Skupnosti (sodba Sodišča z dne 17. julija 2008 v zadevi Athinaïki Techniki proti Komisiji, C‑521/06 P, ZOdl., str. I‑5829, točka 45, in sodba Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2009 v zadevi Brink’s Security Luxembourg proti Komisiji, T‑437/05, ZOdl., str. II‑3233, točka 75).
21 Zato zgolj okoliščine, da niti Statut Sodišča niti Poslovnik izrecno ne določata možnosti predložiti nadaljnjo vlogo k tožbi po vložitvi tožbe, ni mogoče razlagati tako, da izključuje tako možnost, kadar je ta nadaljnja vloga k tožbi vložena pred iztekom roka za tožbo.
22 Kar zadeva argument Komisije na podlagi člena 48(2) Poslovnika, ki določa, da navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, je treba poudariti, da na podlagi sodne prakse uporaba te določbe povzroči, da so novi razlogi, navedeni med postopkom, nedopustni (sodbi Sodišča z dne 20. marca 1959 v zadevi Nold proti Visoki oblasti, 18/57, Recueil, str. 89, 114, in z dne 14. oktobra 1999 v zadevi Atlanta proti Evropski skupnosti, C‑104/97 P, Recueil, str. I‑6983, točka 29). Vendar pa se ta sodna praksa, namen katere je sankcionirati prepozno predložitev tožbenih razlogov, nanaša na tožbene razloge, navedene po izteku roka za tožbo. V obravnavani zadevi pa ne gre za to.
23 Nazadnje, v nasprotju s trditvami Komisije dejstvo, da tožeči stranki v nadaljnji vlogi k tožbi navajata podredni tožbeni razlog, s katerim izpodbijata zakonitost Uredbe št. 1367/2006, ne da bi bilo to ponovljeno v tožbenih predlogih, ne pomeni kršitve člena 21 Statuta Sodišča in člena 44(1)(c) Poslovnika.
24 Tožeči stranki namreč izpodbijata zakonitost Uredbe št. 1367/2006, da bi dosegli razglasitev ničnosti izpodbijanih odločb. Dopustnost tega tožbenega razloga tako ni odvisna od obstoja predloga v zvezi z zakonitostjo Uredbe št. 1367/2006.
25 Glede na zgornje navedbe je nadaljnjo vlogo k tožbi, ki sta jo tožeči stranki predložili 29. avgusta 2008, torej pred iztekom roka za tožbo, treba šteti za dopustno.
Utemeljenost
26 Tožeči stranki navajata dva tožbena razloga. S prvim trdita, da je Komisija s tem, da je menila, da Uredbe št. 149/2008 ni mogoče šteti niti za posamičen ukrep niti za sveženj odločb, napačno ugotovila, da sta njuni zahtevi za notranjo revizijo te uredbe nedopustni. Ta tožbeni razlog je treba razlagati tako, da se v bistvu nanaša na kršitev člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe. Z drugim tožbenim razlogom tožeči stranki trdita, da je člen 10(1) Uredbe št. 1367/2006 – ker omejuje pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, podpisane 25. junija 1998 v Aarhusu (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), zgolj na „upravn[e] akt[e]“, ki so poleg tega opredeljeni v členu 2(1)(g) te uredbe kot „posamič[ni] ukrep[i]“ – v nasprotju s to določbo Aarhuške konvencije.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe
27 Tožeči stranki trdita, da je Komisija s tem, da je njuni zahtevi za notranjo revizijo Uredbe št. 149/2008 zavrgla kot nedopustni, ker naj te uredbe ne bi bilo mogoče šteti niti za posamičen ukrep niti za sveženj odločb, kršila člen 10(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe.
28 Na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 lahko vsaka nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz člena 11 te uredbe, pri instituciji ali organu Unije, ki je v skladu z okoljskim pravom sprejel upravni akt, vloži zahtevo za notranjo revizijo. Pojem upravnega akta iz te določbe je opredeljen v členu 2(1)(g) te uredbe kot posamičen ukrep, ki ga v skladu z okoljskim pravom sprejme institucija Unije ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke.
29 V skladu s sodno prakso se sodnik Unije pri ugotavljanju dosega akta ne sme zadovoljiti z uradnim poimenovanjem akta, temveč mora najprej upoštevati njegov cilj in vsebino (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 14. decembra 1962 v združenih zadevah Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes in drugi proti Svetu, 16/62 in 17/62, Recueil, str. 918).
30 Ukrep se šteje za splošen, če se uporablja za objektivno opredeljene položaje in ima pravne učinke za kategorije oseb, na katere se nanaša splošno in abstraktno (sodbi Sodišča z dne 21. novembra 1989 v zadevi Usines coopératives de déshydratation du Vexin in drugi proti Komisiji, C‑244/88, Recueil, str. 3811, točka 13, in z dne 15. januarja 2002 v zadevi Libéros proti Komisiji, C‑171/00 P, Recueil, str. I‑451, točka 28; sodba Splošnega sodišča z dne 1. julija 2008 v zadevi Região autónoma dos Açores proti Svetu, T‑37/04, neobjavljena v ZOdl., točka 33).
31 Z Uredbo št. 149/2008 je bila Uredba št. 396/2005 spremenjena tako, da so ji bile dodane priloge II, III in IV, v katerih so določene MVO pesticidov za živila, zajeta v Prilogi I k navedeni uredbi.
32 Iz uvodne izjave 1 Uredbe št. 149/2008 je razvidno, da je bilo nujno uvesti priloge II, III in IV k Uredbi št. 396/2005, ker je bila njihova uvedba pogoj za uporabo poglavij II, III in V navedene uredbe.
33 Iz člena 2 Uredbe št. 396/2005 je razvidno, da se ta uredba uporablja za proizvode rastlinskega in živalskega izvora ali dele teh iz Priloge I, ki se uporabljajo kot sveža, predelana ali sestavljena hrana ali krma, v ali na kateri so lahko prisotni ostanki pesticidov.
34 Člen 21(1) Uredbe št. 396/2005 določa, da Priloga II k tej Uredbi za proizvode iz Priloge I vsebuje seznam MVO, ki se uporablja za te proizvode in v katerega so vključene MVO, ki so določene v Direktivi Sveta z dne 24. julija 1986 o določanju mejnih vrednosti ostankov pesticidov v in na žitih (86/362/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 7, str. 74), Direktivi Sveta z dne 24. julija 1986 o določitvi mejnih vrednosti ostankov pesticidov v in na živilih živalskega izvora (86/363/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 7, str. 80) in v Direktivi Sveta 90/642/EGS z dne 27. novembra 1990 o določitvi najvišjih dovoljenih vrednosti ostankov pesticidov v in na nekaterih proizvodih kmetijskega izvora, vključno s sadjem in zelenjavo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 11, str. 68).
35 Člen 22(1) Uredbe št. 396/2005 določa, da Priloga III k tej uredbi vsebuje seznam začasnih MVO za aktivne snovi, glede katerih odločitev o vključitvi ali nevključitvi v Prilogo I k Direktivi 91/414 še ni bila sprejeta. Pri določitvi teh MVO, ki morajo izpolniti nekatere pogoje, je treba upoštevati preostale MVO iz Priloge II k Direktivi Sveta z dne 23. novembra 1976 o določanju najvišjih dovoljenih ravni za ostanke pesticidov v in na sadju in zelenjavi (76/895/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 3, str. 61) in doslej neusklajene nacionalne MVO.
36 V skladu s členom 16(1) Uredbe št. 396/2005 lahko Priloga III k tej uredbi vsebuje tudi druge začasne MVO.
37 Člen 5(1) Uredbe št. 396/2005 določa, da Priloga IV k tej uredbi vsebuje seznam aktivnih snovi fitofarmacevtskih proizvodov, ocenjenih v skladu z Direktivo 91/414, za katere niso potrebne MVO.
38 Torej se glede na njen cilj in njeno vsebino Uredba št. 149/2008 uporablja za objektivno opredeljene položaje in ima pravne učinke za kategorije oseb, na katere se nanaša splošno in abstraktno, to je za gospodarske subjekte, ki so izdelovalci, pridelovalci, uvozniki in proizvajalci proizvodov iz prilog k Uredbi št. 396/2005, in za imetnike dovoljenj za dajanje fitofarmacevtskih proizvodov, ki vsebujejo snovi, navedene v teh prilogah, na trg.
39 Zato je treba ugotoviti, da je Uredba št. 149/2008 splošen ukrep. Te uredbe torej ni mogoče šteti za upravni akt v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006.
40 Te ugotovitve argumenti tožečih strank ne izpodbijejo.
41 Prvič, kar zadeva argument tožečih strank, da Uredba št. 149/2008 pomeni posebno uporabo splošnih pravil, določenih v Uredbi št. 396/2005, je treba navesti, da ta okoliščina, tudi če bi bila dokazana, ne bi izpodbila dejstva, da se Uredba št. 149/2008 uporablja za objektivno opredeljene položaje in ima pravne učinke za kategorije oseb, na katere se nanaša splošno in abstraktno.
42 Drugič, kar zadeva argument tožečih strank, da je Uredbo št. 149/2008, ker se nanaša na jasno določene dejavnosti, treba šteti za odločbo v smislu člena 6(1) Aarhuške konvencije in zato za upravni akt v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, je treba navesti, da je pojem „upravni akt“ opredeljen v tej določbi, sprejeti za izvedbo Aarhuške konvencije. Tega pojma, ki je omejen na „posamičn[e] ukrep[e]“, ni mogoče razumeti tako, da se nanaša na splošni ukrep. Zato je tudi ta argument treba zavrniti.
43 Tretjič, argumenti tožečih strank, da Uredba št. 149/2008 pomeni sveženj odločb, ne morejo uspeti.
44 Po eni strani v nasprotju s trditvami tožečih strank namreč dejstvo, da se Uredba št. 149/2008 nanaša na natančno opredeljeno skupino proizvodov in snovi, ki jim v poznejši fazi ne more biti dodana nobena druga snov, ni upoštevno pri določitvi obsega te uredbe glede na sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 30.
45 Po drugi strani je glede argumenta tožečih strank, da je na podlagi člena 6(1) Uredbe št. 396/2005 pri Komisiji mogoče vložiti ločeno zahtevo za uvedbo ali spremembo katere koli začasne MVO, treba navesti, da v skladu s sodno prakso izpodbijani akt, sprejet v obliki splošnega akta, šteje za sveženj posamičnih odločb, če je bil sprejet kot odgovor na posamične zahteve, tako da izpodbijani akt vpliva na pravni položaj vsakega avtorja teh zahtev (sodbi Sodišča z dne 13. maja 1971 v združenih zadevah International Fruit Company in drugi proti Komisiji, od 41/70 do 44/70, Recueil, str. 411, točke od 13 do 22, in z dne 6. novembra 1990 v zadevi Weddel proti Komisiji, C‑354/87, Recueil, str. I‑3847, točke od 20 do 23; sklep Splošnega sodišča z dne 8. septembra 2005 v zadevi ASAJA in drugi proti Svetu, T‑295/04, ZOdl., str. II‑3151, točka 41). Vendar v obravnavani zadevi MVO, določene z Uredbo št. 149/2008, niso bile sprejete na podlagi posamičnih zahtev. Argument tožečih strank je tako treba zavrniti.
46 Četrtič, kar zadeva argument tožečih strank, da je Uredba št. 149/2008 posamičen akt, saj je uvedba MVO neposredno povezana z dovoljenjem, ki temelji na Direktivi 91/414 in ki je posamičen akt, zadošča navesti, da se z uvedbo MVO v tej uredbi ne namerava spremeniti posamičnih dovoljenj za dajanje posebnih fitofarmacevtskih proizvodov na trg, ki temeljijo na tej direktivi. Zato je tudi ta argument treba zavrniti.
47 Petič, kar zadeva argument tožečih strank, da Uredba št. 149/2008, ker se nanju neposredno in posamično nanaša, pomeni odločbo v smislu člena 6(1) Aarhuške konvencije in zato upravni akt v smislu člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006, zadošča navesti, da dejstvo, da se neki akt na tožeči stranki neposredno in posamično nanaša, ni upoštevno pri določanju, ali je ta akt splošen ali posamičen.
48 Glede na zgornje navedbe je treba skleniti, da Uredbe št. 149/2008, ker je ni mogoče šteti za posamičen ukrep, ni mogoče opredeliti za upravni akt v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006. Zato Uredba št. 149/2008 ne more biti predmet zahteve za notranjo revizijo na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006. Komisija torej ni storila napake s tem, da je zahtevi za notranjo revizijo Uredbe št. 149/2008, ki sta ju tožeči stranki vložili na podlagi Uredbe št. 1367/2006, razglasila za nedopustni.
49 Zato je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: neveljavnost člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006, saj je z njim pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije omejen zgolj na „upravn[e] akt[e]“, ki so v členu 2(1)(g) te uredbe opredeljeni kot „posamič[ni] ukrep[i]“
50 Tožeči stranki v bistvu trdita, da je člen 10(1) Uredbe št. 1367/2006, ker omejuje pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije zgolj na „upravn[e] akt[e]“, ki so poleg tega opredeljeni v členu 2(1)(g) te uredbe kot „posamič[ni] ukrep[i]“, v nasprotju s to določbo Aarhuške konvencije. Tako je treba šteti, da tožeči stranki v smislu člena 241 ES uveljavljata ugovor nezakonitosti člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe.
51 Iz člena 300(7) ES izhaja, da so sporazumi, ki jih sklene Skupnost, za institucije Skupnosti zavezujoči, zato imajo prednost pred akti sekundarne zakonodaje (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 10. septembra 1996 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑61/94, Recueil, str. I‑3989, točka 52, in z dne 12. januarja 2006 v zadevi Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C‑311/04, ZOdl., str. I‑609, točka 25).
52 Aarhuško konvencijo je podpisala Evropska skupnost, nato pa je bila odobrena s Sklepom Sveta z dne 17. februarja 2005 (2005/370/ES) (UL L 124, str. 1). Ta konvencija torej institucije zavezuje in ima prednost pred sekundarnimi akti Skupnosti. Iz tega sledi, da na veljavnost Uredbe št. 1367/2006 lahko vpliva to, da ni v skladu z Aarhuško konvencijo.
53 Sodišče Unije lahko v skladu s sodno prakso veljavnost določbe Uredbe z vidika mednarodne pogodbe presoja le, če temu ne nasprotujeta narava in sistematika te pogodbe in če se določbe te pogodbe glede na svojo vsebino izkažejo za nepogojne in dovolj jasne (sodbi Sodišča z dne 3. junija 2008 v zadevi Intertanko in drugi, C‑308/06, ZOdl., str. I‑4057, točka 45, in z dne 9. septembra 2008 v združenih zadevah FIAMM in drugi proti Svetu in Komisiji, C‑120/06 P in C‑121/06 P, ZOdl., str. I‑6513, točka 110).
54 Vendar mora v primeru, ko je Skupnost nameravala izpolniti posamezno obveznost, ki jo je sprejela v mednarodnem sporazumu, ali v primeru, ko akt napotuje izrecno na točno določene določbe tega sporazuma, Sodišče nadzorovati zakonitost zadevnega akta glede na pravila tega sporazuma (glej v tem smislu, kar zadeva Sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije, sodbe Sodišča z dne 23. novembra 1999 v zadevi Portugalska proti Svetu, C‑149/96, Recueil, str. I‑8395, točka 49; z dne 30. septembra 2003 v zadevi Biret International proti Svetu, C‑93/02 P, Recueil, str. I‑10497, točka 53, in z dne 1. marca 2005 v zadevi Van Parys, C‑377/02, ZOdl., str. I‑1465, točka 40; glej tudi v tem smislu, kar zadeva Splošni sporazum o carinah in trgovini (v nadaljevanju: GATT), sodbi Sodišča z dne 22. junija 1989 v zadevi Fediol proti Komisiji, 70/87, Recueil, str. 1781, točke od 19 do 22, in z dne 7. maja 1991 v zadevi Nakajima proti Svetu, C‑69/89, Recueil, str. I‑2069, točka 31). Tako lahko sodišče Unije opravi nadzor nad zakonitostjo uredbe glede na mednarodno pogodbo, ne da bi prej preverilo, ali so izpolnjeni pogoji, navedeni zgoraj v točki 53, kadar se s to uredbo izvršuje obveznost, ki jo ta mednarodna pogodba nalaga institucijam Unije.
55 V zgoraj v točki 54 navedeni sodbi Nakajima proti Svetu (točka 28) je Sodišče namreč ugotovilo, da se tožeča stranka ni sklicevala na neposredni učinek določb protidampinškega kodeksa GATT, ampak je v skladu s členom 241 ES posredno izpodbijala veljavnost uredbe, tako da je navedla enega od razlogov za nadzor zakonitosti iz člena 230 ES, in sicer kršitev Pogodbe ali katerega koli pravnega pravila, ki se nanaša na njeno uporabo. Sodišče je ugotovilo, da je bila uredba, ki jo je izpodbijala tožeča stranka v tisti zadevi, sprejeta zaradi izpolnjevanja mednarodnih obveznosti Skupnosti, ki je na podlagi tega v skladu z ustaljeno sodno prakso dolžna zagotoviti upoštevanje določb GATT in njegovih izvedbenih ukrepov (glej zgoraj v točki 54 navedeno sodbo Nakajima proti Svetu, točka 31 in navedena sodna praksa; v tem smislu glej tudi sodbo Sodišča z dne 12. novembra 1998 v zadevi Italija proti Svetu, C‑352/96, Recueil, str. I‑6937, točki 20 in 21).
56 Sodna praksa, razvita v zadevah v zvezi s sporazumom GATT in Sporazumom o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije, je bila uporabljena tudi v sodbi z dne 16. junija 1998 v zadevi Racke (C‑162/96, Recueil, str. I‑3655), v kateri je Sodišče preučilo veljavnost uredbe glede na mednarodno običajno pravo, saj je ugotovilo, da „se [je] posameznik sklic[eval] na temeljna pravila mednarodnega običajnega prava nasproti izpodbijani uredbi, ki je bila sprejeta v skladu s temi pravili in mu je odvzela pravice do prednostnega obravnavanja, ki mu jih [je] daj[al] Sporazum o sodelovanju“ (zgoraj navedena sodba Racke, točka 48).
57 V obravnavani zadevi je treba po eni strani ugotoviti, da tako kot v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj v točki 54 navedena sodba Nakajima proti Svetu (točka 28), tožeči stranki v skladu s členom 241 ES posredno izpodbijata veljavnost določbe Uredbe št. 1367/2006 glede na Aarhuško konvencijo.
58 Po drugi strani je treba ugotoviti, da je bila Uredba št. 1367/2006 sprejeta za izpolnitev mednarodnih obveznosti Unije, ki izhajajo iz člena 9(3) Aarhuške konvencije. Iz člena 1(1)(d) Uredbe št. 1367/2006 je razvidno, da je cilj te uredbe prispevati k izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije, zlasti z zagotavljanjem „dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni Unije v skladu s pogoji, določenimi v tej uredbi“. Poleg tega se uvodna izjava 18 Uredbe št. 1367/2006 izrecno sklicuje na člen 9(3) Aarhuške konvencije. Tudi iz sodne prakse Sodišča je razvidno, da iz člena 9(3) Aarhuške konvencije izhajajo obveznosti in da je cilj Uredbe št. 1367/2006 izvajanje določb člena 9(3) Aarhuške konvencije, kar zadeva institucije Unije (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 8. marca 2011 v zadevi Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, ZOdl., str. I‑1255, točki 39 in 41).
59 Torej je treba preveriti veljavnost določbe, na neveljavnost katere se sklicujeta tožeči stranki, glede na člen 9(3) Aarhuške konvencije, kar pomeni ugotoviti, ali je pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije mogoče razlagati tako, da pomeni zgolj „posamič[ne] ukrep[e]“.
60 V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 9(3) Aarhuške konvencije določa:
„Poleg tega in brez vpliva na revizijske postopke iz prvega in drugega odstavka tega člena mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.“
61 Najprej je treba navesti, da Komisija v odgovoru na tožbi in dupliki trdi, da se člen 9(3) Aarhuške konvencije za obravnavano zadevo ne uporabi, saj je pri sprejemanju Uredbe št. 149/2008 izvajala zakonodajno pristojnost.
62 Akti institucij Unije, ki jih te sprejmejo pri izvajanju svojih zakonodajnih pristojnosti, so res izključeni iz področja uporabe člena 9(3) Aarhuške konvencije in člena 10 Uredbe št. 1367/2006.
63 Člen 9(3) Aarhuške konvencije se namreč nanaša na dejanja organov javne oblasti, iz člena 2(2) Aarhuške konvencije pa je razvidno, da pojem „organ javne oblasti“ iz člena 9(3) te konvencije ne vključuje organov ali institucij, kadar izvajajo sodno ali zakonodajno pristojnost.
64 Poleg tega je zahteva za notranjo revizijo iz člena 10 Uredbe št. 1367/2006 mogoča le glede upravnih aktov, ki so v členu 2(1)(g) te uredbe opredeljeni kot „posamič[ni] ukrep[i] v skladu z okoljskim pravom, ki [jih] sprejme institucija ali organ [Unije] ter ima[jo] pravno zavezujoče in zunanje učinke“. Člen 2(1)(c) navedene uredbe določa, da pojem „institucija ali organ [Unije]“ pomeni katero koli javno institucijo, organ, urad ali agencijo, ustanovljeno s Pogodbo ali na njeni podlagi, razen če izvaja sodno ali zakonodajno pristojnost.
65 Vendar Komisija v obravnavani zadevi pri sprejemanju Uredbe št. 149/2008 ni izvajala zakonodajne pristojnosti. Glede na določbe, na podlagi katerih je bila ta uredba sprejeta, je Komisija izvajala svojo izvršilno pristojnost.
66 Z Uredbo št. 149/2008 je bila namreč Uredba št. 396/2005 spremenjena tako, da so ji bile dodane priloge od II do IV. Komisija jo je sprejela na podlagi členov 5(1), 16(1), 21(1) in 22(1) zadnjenavedene uredbe, v kateri je predviden postopek, ki se uporabi za uvedbo navedenih prilog.
67 Iz teh določb je razvidno, da je bilo priloge od II do IV k Uredbi št. 396/2005 treba sprejeti v skladu s postopkom iz člena 45(2) te uredbe. Ta določba napotuje na člena 5 in 7 Sklepa Sveta z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (1999/468/ES) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124).
68 Poleg tega navodilo za izvajanje Aarhuške konvencije, pripravljeno za Regionalni center za okolje za srednjo in vzhodno Evropo, potrjuje sklep, da Komisija s sprejetjem Uredbe št. 149/2008 ni izvajala svojih zakonodajnih pristojnosti. To navodilo sicer res ni pravno zavezujoče, vendar Splošnemu sodišču nič ne preprečuje, da ga ne bi uporabilo pri razlaganju člena 2(2) Aarhuške konvencije.
69 Tako se v skladu s tem navodilom (stran 42) „ne šteje, da Komisija izvaja sodne ali zakonodajne pristojnosti“ v smislu člena 2(2) Aarhuške konvencije. Komisija torej šteje za organ javne oblasti v smislu člena 9(3) Aarhuške konvencije.
70 Iz zgornjih navedb je razvidno, da argumentacija Komisije, da člena 9(3) Aarhuške konvencije ni mogoče uporabiti, saj je Uredbo št. 149/2008 sprejela pri izvajanju svoje zakonodajne pristojnosti, ne more uspeti.
71 Torej je treba preučiti veljavnost člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006, ki omejuje pojem „dejanja“ na „upravn[e] akt[e]“, ki so v členu 2(1)(g) te uredbe opredeljeni kot „posamič[ni] ukrep[i]“, glede na Aarhuško konvencijo.
72 Pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije v tej konvenciji ni opredeljen. Mednarodno pogodbo je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso razlagati ob upoštevanju v njej uporabljenih izrazov in glede na njene cilje. Člena 31 Dunajskih konvencij z dne 23. maja 1969 o pogodbenem pravu in z dne 21. marca 1986 o pravu pogodb med državami in mednarodnimi organizacijami ali med mednarodnimi organizacijami, ki v zvezi s tem odražajo splošno mednarodno običajno pravo, glede tega določata, da je treba pogodbo razlagati v dobri veri, v skladu z običajnim pomenom njenih izrazov v njihovem kontekstu in glede na njen predmet in cilj (glej sodbo Sodišča z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA, C‑344/04, ZOdl., str. I‑403, točka 40 in navedena sodna praksa).
73 Najprej je treba opozoriti na cilje Aarhuške konvencije.
74 Tako je iz šeste in osme uvodne izjave preambule Aarhuške konvencije razvidno, da avtorice te konvencije, ki „priznavajo, da je primerno varstvo okolja bistveno za blaginjo ljudi in za uresničevanje temeljnih človekovih pravic, skupaj s samo pravico do življenja“, menijo, „da morajo imeti državljani, da bi lahko uveljavljali to pravico in izpolnjevali to dolžnost, dostop do informacij, pravico do udeležbe pri odločanju in dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ter se v zvezi s tem zavedajo, da državljani za uresničevanje svojih pravic morda potrebujejo pomoč“. Poleg tega iz devete uvodne izjave Aarhuške konvencije izhaja, da „boljši dostop do informacij in udeležba javnosti pri odločanju na področju okolja povečujeta kakovost in izvajanje odločitev, prispevata k ozaveščanju javnosti o okoljskih vprašanjih, dajeta javnosti možnost, da izraža svoje interese, in omogočata organom javne oblasti, da jih ustrezno upoštevajo“.
75 Poleg tega člen 1 Aarhuške konvencije, naslovljen „Cilj“, določa, da, „[d]a bi prispevali k varstvu pravice vsake osebe sedanjih in prihodnjih generacij, da živi v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo, vsaka pogodbenica v skladu z določbami te konvencije zagotavlja pravico do dostopa do informacij, do udeležbe javnosti pri odločanju in do dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah“.
76 Ugotoviti je treba, da bi imel postopek notranje revizije, ki bi se nanašal zgolj na posamične ukrepe, zelo omejen obseg, saj so akti, sprejeti na področju okolja, najpogosteje splošni akti. Glede na namene in cilj Aarhuške konvencije pa taka omejitev ni upravičena.
77 Poleg tega je, kar zadeva besedilo člena 9(3) Aarhuške konvencije, treba navesti, da to pogodbenicam Aarhuške konvencije daje nekaj manevrskega prostora v zvezi z opredelitvijo oseb, ki imajo dostop do upravnih ali sodnih postopkov, in v zvezi z naravo postopka (upravni ali sodni postopki). Na podlagi te določbe imajo namreč zgolj „člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po […] notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov“. Besedilo člena 9(3) Aarhuške konvencije pa takega manevrskega prostora ne dopušča glede opredelitve „dejanj“, ki se jih lahko izpodbija. Torej ni nobenega razloga, da bi se pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije razlagal tako, da pomeni zgolj posamične akte.
78 Nazadnje je glede besedila drugih določb Aarhuške konvencije treba navesti, da na podlagi člena 2, drugi odstavek, te konvencije izraz organ javne oblasti „ne vključuje organov ali institucij, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti“. Torej se akti, ki jih sprejme institucija ali organ Unije, kadar izvršuje svojo sodno ali zakonodajno pristojnost, lahko izključijo iz pojma „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije. Vendar ta izključitev ne omogoča omejitve pojma „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije zgolj na posamične ukrepe. Ni namreč sorazmerja med splošnimi akti in akti, ki jih sprejeme organ javne oblasti pri izvrševanju svoje sodne ali zakonodajne pristojnosti. Splošni akti niso nujno akti, ki jih sprejeme organ javne oblasti pri izvrševanju svoje sodne ali zakonodajne pristojnosti.
79 Torej člena 9(3) Aarhuške konvencije ni mogoče razlagati tako, da se nanaša zgolj na posamične akte.
80 Te ugotovitve ne izpodbije argument Sveta, naveden na obravnavi, da je omejitev „upravni[h] akt[ov]“ na posamične ukrepe upravičena na podlagi predpostavk iz člena 230 ES. Glede tega je treba opozoriti, da lahko na podlagi člena 12(1) Uredbe št. 1367/2006 nevladna organizacija, ki je v skladu s členom 10 Uredbe št. 1367/2006 vložila zahtevo za notranjo revizijo, začne postopek pred Sodiščem v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe in torej v skladu s členom 230 ES. Ne glede na obseg ukrepa, ki je predmet notranje revizije, urejene v členu 10 Uredbe št. 1367/2006, morajo biti predpostavke dopustnosti iz člena 230 ES v primeru tožbe pred sodišči Uniji vsekakor spoštovane.
81 Poleg tega predpostavke iz člena 230 ES in zlasti ta, da se mora izpodbijani akt neposredno in posamično nanašati na tožečo stranko, zadevajo tudi posamične ukrepe, ki niso naslovljeni na tožečo stranko. Na nevladno organizacijo, ki izpolnjuje pogoje iz člena 11 Uredbe št. 1367/2006, se torej posamičen ukrep ne nanaša nujno neposredno in posamično. Nasprotno s trditvami Sveta omejitev pojma „dejanja“ zgolj na posamične akte ne zagotavlja, da bo predpostavka iz člena 230 ES, da se mora izpodbijani akt neposredno in posamično nanašati na tožečo stranko, izpolnjena.
82 Zato je argument Sveta, da je omejitev „upravni[h] akt[ov]“ na posamične ukrepe upravičena na podlagi predpostavk iz člena 230 ES, treba zavrniti.
83 Iz zgornjih navedb izhaja, da člena 9(3) Aarhuške konvencije ni mogoče razlagati tako, da se nanaša zgolj na posamične akte. Zato člen 10(1) Uredbe št. 1367/2006, ki omejuje pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije zgolj na „upravn[e] akt[e]“, opredeljene v členu 2(1)(g) te uredbe kot „posamič[ne] ukrep[e]“, ni v skladu s členom 9(3) Aarhuške konvencije.
84 Torej je ugovor nedopustnosti člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe treba sprejeti, prav tako pa tudi drugi tožbeni razlog. Zato je treba izpodbijani odločbi razglasiti za nični.
Stroški
85 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožečih strank naloži plačilo stroškov.
86 V skladu s členom 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Zato je treba odločiti, da Republika Poljska in Svet nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat)
razsodilo:
1. Odločbi Komisije z dne 1. julija 2008, s katerima je kot nedopustna zavrgla predloga Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe, naj opravi ponoven preizkus Uredbe Komisije (ES) št. 149/2008 z dne 29. januarja 2008 o spremembi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 396/2005 z uvedbo prilog II, III in IV, v katerih so določene mejne vrednosti ostankov pesticidov za živila, zajeta v Prilogi I k navedeni uredbi, se razglasita za nični.
2. Evropski Komisiji se naloži plačilo lastnih stroškov ter stroškov Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe.
3. Republika Poljska in Svet nosita svoje stroške.
Dittrich | Wiszniewska‑Białecka | Prek |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 14. junija 2012.
Podpisi