Forenede sager C-443/14 og C-444/14

Kreis Warendorf

mod

Ibrahim Alo

og

Amira Osso

mod

Region Hannover

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht)

»Præjudiciel forelæggelse – konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 – artikel 23 og 26 – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – direktiv 2011/95/EU – standarder for indholdet af international beskyttelse – subsidiær beskyttelsesstatus – artikel 29 – social bistand – kriterier – artikel 33 – fri bevægelighed inden for værtsmedlemsstaten – begreb – begrænsning – forpligtelse til at have bopæl et bestemt sted – forskellig behandling – situationernes sammenlignelighed – afbalanceret fordeling af de budgetmæssige byrder mellem administrative enheder – migrations- og integrationspolitiske hensyn«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 1. marts 2016

1.        EU-ret – fortolkning – tekster på flere sprog – ensartet fortolkning – afvigelser mellem de forskellige sproglige versioner – hensyntagen til opbygningen af og formålet med det pågældende regelsæt

(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95, art. 33)

2.        Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus – direktiv 2011/95 – fri bevægelighed inden for medlemsstaten – rækkevidde – frihed til at færdes og vælge sit opholdssted – national lovgivning, der pålægger personer med subsidiær beskyttelsesstatus et bopælskrav – ikke tilladt

(Art. 78, stk. 1, TEUF; Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling, art. 26; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95, 3., 4., 8., 9., 23., 24. og 39. betragtning og art. 20, stk. 2, og art. 33)

3.        Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus – direktiv 2011/95 – fri bevægelighed inden for medlemsstaten – rækkevidde – frihed til at færdes og vælge sit opholdssted – national lovgivning, der pålægger personer med subsidiær beskyttelsesstatus, der modtager visse specifikke sociale ydelser, et bopælskrav – foranstaltning med henblik på at opnå en hensigtsmæssig fordeling af de byrder, som er forbundet med udbetalingen af disse ydelser – ikke tilladt

(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95, art. 29 og 33)

4.        Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus – direktiv 2011/95 – fri bevægelighed inden for medlemsstaten – national lovgivning, der pålægger personer med subsidiær beskyttelsesstatus, der modtager visse specifikke sociale ydelser, et bopælskrav – begrundelse – integration af tredjelandsstatsborgere i den berørte medlemsstat – tilladt – betingelser – tilsvarende behandling af tredjelandsstatsborgere i en sammenlignelig situation

(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95, art. 33)

1.        Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 23-27)

2.        Artikel 33 i direktiv 2011/95 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse skal fortolkes således, at et bopælskrav, der pålægges en person med subsidiær beskyttelsesstatus, som de i hovedsagerne omhandlede udgør en begrænsning af den frie bevægelighed, som er sikret ved denne artikel, selv om denne foranstaltning ikke forbyder den pågældende at færdes frit på området for den medlemsstat, som har tildelt denne beskyttelse, og midlertidigt opholde sig på dette område uden for det ved bopælskravet fastsatte sted.

I denne henseende er det i 8., 9. og 39. betragtning til nævnte direktiv anført, at EU-lovgiver med opfølgningen på opfordringen i Stockholmprogrammet ønskede at indføre en ensartet status for alle personer med international beskyttelse og derfor valgte at give personer med subsidiær beskyttelsesstatus de samme rettigheder og fordele som dem, flygtninge har, med de undtagelser, der er nødvendige og objektivt begrundede. Artikel 33 i direktiv 2011/95 præciserer derimod, at den frie bevægelighed, som den fastslår, sikres personer med international beskyttelse, hvilket indebærer, at flygtninge og personer med subsidiær beskyttelsesstatus i denne henseende er undergivet samme ordning.

Artikel 26 i Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling, som udgør hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge, og hvis anvendelse på grundlag af fælles begreber og kriterier fremmes af direktivets bestemmelser, sikrer flygtninges bevægelsesfrihed og bestemmer udtrykkeligt, at denne frihed ikke blot omfatter retten til frit at bevæge sig inden for området for den stat, som har tildelt dem flygtningestatus, men også retten til at vælge deres opholdssted på dette område. Der er intet, der tyder på, at EU-lovgiver skulle have valgt kun at overtage den førstnævnte af disse rettigheder, og ikke den anden, i direktiv 2011/95. En anden fortolkning ville indebære, at denne ret kun ville blive sikret flygtninge, og dermed, på trods af fraværet af en udtrykkelig angivelse herom i nævnte direktiv, skabe en sondring mellem indholdet af beskyttelsen i denne henseende af henholdsvis flygtninge og personer med subsidiær beskyttelsesstatus, i strid med målet om at indføre en ensartet status for alle personer med international beskyttelse.

(jf. præmis 28, 32, 34-36 og 40 samt domskonkl. 1)

3.        Artikel 29 og 33 i direktiv 2011/95 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en person med subsidiær beskyttelsesstatus, der modtager visse specifikke sociale ydelser, pålægges et bopælskrav som de i hovedsagerne omhandlede med henblik på at opnå en hensigtsmæssig fordeling af de byrder, som er forbundet med udbetalingen af disse ydelser, mellem de forskellige kompetente institutioner på området, når flygtninge, tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold i den berørte medlemsstat af andre end humanitære, politiske eller folkeretlige grunde og statsborgere i denne medlemsstat, som modtager nævnte ydelser, ikke pålægges en sådan foranstaltning i medfør af den nationale lovgivning, som finder anvendelse.

Dels kan personer med subsidiær beskyttelsesstatus i medfør af artikel 33 i direktiv 2011/95 samt artikel 26 i Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling, som er relevant ved afgrænsningen af rækkevidden af den frie bevægelighed for sådanne personer, principielt ikke, for så vidt angår deres valg af bopæl, undergives en ordning, som er mere restriktiv end den, der finder anvendelse på andre tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold på området for den medlemsstat, som har tildelt denne beskyttelse.

Dels skal kriterierne for adgangen for personer med subsidiær beskyttelsesstatus til den sociale bistand, som de ydes i den medlemsstat, der har tildelt dem denne beskyttelse, i begge de situationer, som er omhandlet i artikel 29 i direktiv 2011/95, være de samme som dem, der gælder for tildeling af denne bistand til denne medlemsstats egne statsborgere.

En national lovgivning kan ganske vist gyldigt bestemme, at personer med subsidiær beskyttelsesstatus pålægges et bopælskrav, uden at en sådan foranstaltning pålægges flygtninge, tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold på den berørte medlemsstats område af andre grunde og denne medlemsstats statsborgere, hvis disse personkategorier ikke befinder sig i en situation, som er objektivt sammenlignelig henset til det mål, som forfølges med denne lovgivning.

Ændringer af opholdssted eller uensartet koncentration på den berørte medlemsstats område for så vidt angår modtagere af sociale ydelser vil imidlertid kunne indebære en uhensigtsmæssig fordeling af de byrder, som er forbundet med udbetalingen af disse ydelser mellem de forskellige kompetente institutioner på området, uden at den eventuelle egenskab af personer med subsidiær beskyttelsesstatus har særlig relevans i denne henseende.

(jf. præmis 42-45, 50, 54 og 55 samt domskonkl. 2)

4.        Artikel 33 i direktiv 2011/95 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at en person med subsidiær beskyttelsesstatus, der modtager visse specifikke sociale ydelser, pålægges et bopælskrav som de i hovedsagerne omhandlede med det mål at lette integrationen af tredjelandsstatsborgere i den medlemsstat, der har tildelt denne beskyttelse, mens tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold i den berørte medlemsstat af andre end humanitære, politiske eller folkeretlige grunde, som modtager nævnte ydelser, ikke pålægges en sådan foranstaltning i medfør af den nationale lovgivning, som finder anvendelse, hvis personer med subsidiær beskyttelsesstatus ikke befinder sig i en situation, der henset til dette mål er objektivt sammenlignelig med situationen for tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold på den berørte medlemsstats område af andre end humanitære, politiske eller folkeretlige grunde, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

En sådan forskellig situation vil kunne konstateres at foreligge, hvis den omstændighed, at en tredjelandsstatsborger, der modtager social bistand, har international beskyttelsesstatus, indebærer, at den pågældende i højere grad vil møde integrationsvanskeligheder end en anden tredjelandsstatsborger med lovligt ophold i den berørte medlemsstat, der modtager social bistand.

Dette ville navnlig kunne være tilfældet, hvis tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold i denne medlemsstat af andre end humanitære, politiske eller folkeretlige grunde på grund af en national regel, hvorefter disse tredjelandsstatsborgeres ophold generelt er undergivet en betingelse om, at de er i stand til at sørge for deres eget underhold, kun kan modtage social bistand efter et uafbrudt lovligt ophold på værtsmedlemsstatens område af en bestemt varighed. Et sådant ophold kunne således give grundlag for at antage, at de pågældende tredjelandsstatsborgere er tilstrækkeligt integreret i denne medlemsstat, således at de henset til målet om at fremme tredjelandsstatsborgeres integration ikke befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med situationen for personer med international beskyttelse.

(jf. præmis 62-64 og domskonkl. 3)