UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
25 päivänä huhtikuuta 2013 (*)
Rahoitusjärjestelmän käytön estäminen rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen – Direktiivi 2005/60/EY – 22 artiklan 2 kohta – Päätös 2000/642/YOS – Luottolaitosten velvollisuus ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista – Palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla toimiva laitos – Tietojen keräämisestä vastuussa olevan kansallisen rahanpesun selvittelykeskuksen määrittäminen – SEUT 56 artikla – Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen – Yleisen edun mukaiset pakottavat vaatimukset – Oikeasuhteisuus
Asiassa C‑212/11,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunal Supremo (Espanja) on esittänyt 21.3.2011 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 9.5.2011, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Jyske Bank Gibraltar Ltd
vastaan
Espanjan valtio,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: tuomarit R. Silva de Lapuerta, joka hoitaa kolmannen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, K. Lenaerts, E. Juhász, J. Malenovský ja D. Šváby (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: Y. Bot,
kirjaaja: hallintovirkamies A. Impellizzeri,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 6.9.2012 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Jyske Bank Gibraltar Ltd, edustajinaan abogada M. Rubio de Casas, abogado J. M. Olivares Blanco, abogado J. de la Calle y Peral ja procurador D. Bufalá Balmaseda,
– Espanjan hallitus, asiamiehinään A. Rubio González ja N. Díaz Abad,
– Ranskan hallitus, asiamiehinään N. Rouam ja G. de Bergues,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato F. Urbani Neri,
– Puolan hallitus, asiamiehinään B. Czech ja M. Szpunar,
– Romanian hallitus, asiamiehinään R. H. Radu, A. Wellman ja R. Nitu,
– Euroopan komissio, asiamiehinään J. Baquero Cruz, E. Traversa, S. La Pergola ja C. Vrignon,
kuultuaan julkisasiamiehen 4.10.2012 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen 26.10.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY (EUVL L 309, s. 15) 22 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Jyske Bank Gibraltar Ltd (jäljempänä Jyske), Gibraltarilla sijaitseva luottolaitos, joka harjoittaa toimintaansa Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla, ja Espanjan valtio ja jossa on kyse 23.10.2009 tehdystä Consejo de Ministrosin (Espanjan hallitus) päätöksestä, jolla hylättiin hallinnon sisäinen muutoksenhaku 17.4.2009 tehdystä Consejo de Ministrosin päätöksestä velvoittaa Jyske maksamaan kaksi sakkoseuraamusta, joiden yhteissumma on 1 700 000 euroa, ja annettiin sille kaksi julkista varoitusta. Seuraamukset oli määrätty siksi, että Jyske oli kieltäytynyt toimittamasta Servicio Ejecutivo de la Comisión para la Prevención de Blanqueo de Capitalesille (rahanpesun torjunnasta vastaava viranomainen, jäljempänä Servicio Ejecutivo) sen pyytämiä tietoja tai vastustanut tätä pyyntöä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Rahoitusjärjestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä 10.6.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/308/ETY (EYVL L 166, s. 77), sellaisena kuin se on muutettuna 4.12.2001 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2001/97/EY (EYVL L 344, s. 76; jäljempänä direktiivi 91/308), 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että laitokset ja henkilöt, joihin tätä direktiiviä sovelletaan, sekä niiden johtajat ja työntekijät ovat varauksettomasti yhteistyössä rahanpesun vastustamisesta vastuussa olevien viranomaisten kanssa:
a) ilmoittamalla näille viranomaisille oma-aloitteisesti kaikista seikoista, jotka saattavat viitata rahanpesuun;
b) toimittamalla näille viranomaisille niiden pyynnöstä kaikki tarvittavat tiedot sovellettavassa lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut tiedot on toimitettava sen jäsenvaltion, jossa tiedot toimittava laitos tai henkilö sijaitsee, niille viranomaisille, jotka ovat vastuussa rahanpesun vastustamisesta. Nämä tiedot toimittaa tavallisesti laitoksen ja henkilöiden 11 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettyjen menettelyjen mukaisesti nimeämä henkilö tai nimeämät henkilöt.”
4 Direktiivi 91/308 kumottiin ja korvattiin direktiivillä 2005/60, jonka johdanto-osan 40 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Koska rahanpesu ja terrorismin rahoitus on luonteeltaan kansainvälistä toimintaa, jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä koskevista järjestelyistä, joita noudatetaan tietojenvaihdossa, 17 päivänä lokakuuta 2000 tehdyssä neuvoston päätöksessä 2000/642/YOS [(EYVL L 2071, s. 4)] mainittua rahanpesun selvittelykeskusten välistä koordinointia ja yhteistyötä, mukaan lukien EU:n rahanpesun selvittelykeskusten verkoston perustaminen, olisi kannustettava mahdollisimman laajasti. Komission olisi tätä varten annettava kulloinkin tarvittavaa apua koordinoinnin ja rahoitustuen helpottamiseksi.”
5 Direktiivin 5 artiklan mukaan ”jäsenvaltiot voivat rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseksi antaa tai pitää voimassa ankarampia säännöksiä tässä direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä”.
6 Direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvien laitosten ja henkilöiden on sovellettava asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä seuraavissa tapauksissa:
a) aloittaessaan liikesuhteen;
b) suorittaessaan yksittäisiä liiketoimia, kun erillisen liiketoimen tai ilmeisesti toisiinsa yhteydessä olevien toimien rahamäärä on vähintään 15 000 euroa;
c) kun rahanpesua tai terrorismin rahoittamista on syytä epäillä, sovellettavista poikkeuksista, vapautuksista tai vähimmäismääristä riippumatta;
d) kun epäillään, että asiakkaasta aikaisemmin saadut tunnistamistiedot eivät ole oikeita tai riittäviä.”
7 Direktiivin 21 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltion on perustettava rahanpesun selvittelykeskus, jotta rahanpesua ja terrorismin rahoitusta voidaan torjua tehokkaasti.
2. Kyseisen selvittelykeskuksen on oltava kansallinen keskusyksikkö. Selvittelykeskuksen tehtävänä on vastaanottaa (ja, siinä määrin kuin on sallittua, pyytää), analysoida ja levittää toimivaltaisille viranomaisille taloudellisia tietoja, jotka liittyvät mahdolliseen rahanpesuun tai mahdolliseen terrorismin rahoitukseen taikka joiden antamista edellytetään kansallisessa lainsäädännössä tai muissa säännöksissä. Sille on annettava riittävät resurssit tehtäviensä hoitamiseksi.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että rahanpesun selvittelykeskuksella on käytettävissään suoraan tai välillisesti ja riittävän nopeasti sellaiset rahoitukselliset, hallinnolliset ja lainvalvontaa koskevat tiedot, joita se tarvitsee toimintansa asianmukaiseen hoitamiseen.”
8 Direktiivin 2005/60 22 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on vaadittava, että tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat laitokset ja henkilöt sekä tarvittaessa niiden johtajat ja työntekijät tekevät yhteistyötä selvittelykeskuksen kanssa ja
a) ilmoittavat oma-aloitteisesti viipymättä rahanpesun selvittelykeskukselle, kun ne saavat tietoonsa tai epäilevät tai kun on perusteltua syytä epäillä, että rahanpesua tai terrorismin rahoitusta toteutetaan tai on toteutettu tai yritetään toteuttaa;
b) toimittavat viipymättä rahanpesun selvittelykeskukselle sen pyynnöstä kaikki tarvittavat tiedot sovellettavassa lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut tiedot on toimitettava sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, johon tiedot toimittava laitos tai henkilö on sijoittautunut. Tietojen toimittamisesta vastaa yleensä 34 artiklassa säädettyjen menettelyjen mukaisesti nimitettävä henkilö tai henkilöt.”
9 Direktiivin 2005/60 3 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan f alakohdan mukaan sen 22 artiklassa tarkoitettuihin laitoksiin kuuluvat myös luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 20.3.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY (EYVL L 126, s. 1) 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut sivukonttorit. Sivukonttori on määritelty viimeksi mainitussa säännöksessä liiketoimipaikaksi, joka ei ole itsenäinen oikeussubjekti ja jossa harjoitetaan suoraan kaikkia tai joitain luottolaitosten liiketoimintaan olennaisesti kuuluvia toimia.
10 Päätöksen 2000/642 1 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että rahanpesun selvittelykeskukset, jotka on perustettu tai nimetty vastaanottamaan rahoitustietoja koskevia ilmoituksia rahanpesun torjumiseksi, tekevät yhteistyötä kansallisen toimivaltansa mukaisesti kerätäkseen, analysoidakseen ja tutkiakseen rahanpesun selvittelykeskuksessa sellaisia tosiseikkoja koskevia asiaankuuluvia tietoja, jotka saattaisivat olla viitteenä rahanpesusta.
2. Edellä 1 kohdan mukaisessa tarkoituksessa jäsenvaltioiden on huolehdittava, että rahanpesun selvittelykeskukset vaihtavat, joko tämän päätöksen mukaisesti tai selvittelykeskusten välillä voimassa olevien tai myöhemmin tehtävien yhteisymmärryspöytäkirjojen mukaisesti, oma-aloitteisesti tai pyynnöstä kaikki saatavissa olevat tiedot, joilla voi olla merkitystä rahanpesun selvittelykeskusten suorittamassa sellaisessa tietojen käsittelyssä tai analyysissä taikka tutkinnassa, joka koskee rahanpesuun liittyviä liiketoimia sekä niissä osallisina olevia luonnollisia tai oikeushenkilöitä.
3. Jos jäsenvaltio on nimennyt poliisiviranomaisen rahanpesun selvittelykeskuksekseen, se voi toimittaa kyseisen rahanpesun selvittelykeskuksen hallussa olevia, tämän päätöksen mukaisesti vaihdettavia tietoja tätä varten nimetylle vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiselle, joka on toimivaltainen 1 kohdassa mainituilla aloilla.”
11 Päätöksen 4 artikla kuuluu seuraavasti:
”1. Tämän päätöksen mukaisesti esitettyyn pyyntöön on liitettävä lyhyt selostus asiaan liittyvistä tosiasioista, jotka ovat pyynnön esittävän rahanpesun selvittelykeskuksen tiedossa. Sen on pyynnössä ilmoitettava, mihin pyydettyjä tietoja käytetään.
2. Kun pyyntö tehdään tämän päätöksen mukaisesti, pyynnön vastaanottaneen rahanpesun selvittelykeskuksen on toimitettava kaikki pyynnössä tarkoitetut asiaankuuluvat tiedot, myös käytettävissä olevat rahoitustiedot ja pyydetyt lainvalvontaan liittyvät tiedot, ilman että jäsenvaltioiden välillä sovellettavien yleissopimusten tai sopimusten mukainen virallinen kirjallinen pyyntö on tarpeen.
3. Rahanpesun selvittelykeskus voi kieltäytyä antamasta tietoja, jotka voisivat häiritä pyynnön vastaanottaneessa jäsenvaltiossa suoritettavana olevaa rikostutkintaa, tai poikkeuksellisesti, jos tiedon ilmaiseminen olisi selvässä epäsuhteessa luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tai kyseisen jäsenvaltion oikeutettujen etujen kanssa tai jos se ei muutoin olisi kansallisen lainsäädännön perusperiaatteiden mukaista. Tällainen kieltäytyminen on asianmukaisesti selitettävä pyynnön esittäneelle rahanpesun selvittelykeskukselle.”
12 Päätöksen 10 artiklassa määrätään, että päätöstä sovelletaan Gibraltariin ja että sen 2 artiklasta huolimatta Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta voi tätä varten ilmoittaa Gibraltarin rahanpesun selvittelykeskuksen Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristölle.
Kansallinen lainsäädäntö
13 Direktiivi 91/308 saatettiin osaksi Espanjan oikeutta tietyistä rahanpesun torjuntatoimista 28.12.1993 annetulla lailla 19/1993 (Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales; BOE nro 311, 29.12.1993, s. 37327).
14 Lain 19/1993 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa säädetyt velvollisuudet asetetaan
a) luottolaitoksille
– –
Edellä esitettyyn luetteloon sisältyvät myös ulkomaiset henkilöt tai yksiköt, jotka harjoittavat Espanjassa luonteeltaan samankaltaista toimintaa kuin edellä mainitut henkilöt tai yksiköt joko sivuliikkeen välityksellä tai tarjoamalla palveluja ilman pysyvää toimipaikkaa.
Kyseisten henkilöiden on noudatettava tässä laissa säädettyjä velvoitteita myös toteuttaessaan liiketoimia edustajiensa tai muiden välittäjinään toimivien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden välityksellä.”
15 Ilmoittamisvelvollisuudesta säädetään lain 19/1993 3 §:ssä seuraavaa:
Edellisessä pykälässä mainituilla henkilöillä on velvollisuus
– –
4. tehdä yhteistyötä [Servicio Ejecutivon] kanssa ja tätä varten
a) toimittaa omasta aloitteestaan tiedot kaikista seikoista tai liiketoimista, joiden osalta voidaan epäillä tai olla varmoja siitä, että ne liittyvät 1 §:ssä mainituista toiminnoista peräisin olevien varojen pesemiseen. Ilmoituksen tekee lähtökohtaisesti henkilö, jonka – tai sen tekevät henkilöt, jotka – ilmoitusvelvolliset ovat tätä varten osoittaneet niiden menettelyjen mukaisesti, joista säädetään tämän pykälän 7 momentissa. Tämä henkilö osallistuu tai nämä henkilöt osallistuvat kaikkiin hallinnollisiin ja tuomioistuinmenettelyihin, jotka koskevat ilmoitusten perusteella saatuja tietoja tai mitä tahansa muita tähän mahdollisesti liittyviä tietoja.
Asetuksella säädetään erikseen niistä tapauksista ja liiketoimista, joista on kaikissa tapauksissa ilmoitettava Servicio Ejecutivolle.
Vastaavalla tavalla ilmoitetaan liiketoimet, jotka ovat ilmeisellä tavalla ristiriidassa asiakkaiden liiketoiminnan luonteen, laajuuden tai aikaisempien liiketoimien kanssa, ellei 2 momentissa tarkoitetussa erityisessä tutkinnassa käy ilmi sellaisia taloudellisia, ammatillisia tai liiketoiminnallisia syitä, joilla tällaisten liiketoimien toteuttaminen voitaisiin perustella suhteessa tämän lain 1 §:ssä tarkoitettuihin toimintoihin.
b) antaa tiedot, jotka Servicio Ejecutivo on pyytänyt toimivaltansa nojalla
– –”
16 Lain 16 §:n 3 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Servicio Ejecutivo sekä tarvittaessa rahanpesun ja raharikosten torjunnasta vastaavan viranomaisen sihteeristö tekevät mainitun viranomaisen vahvistamien ohjeiden mukaisesti yhteistyötä muiden valtioiden vastaavaa toimivaltaa käyttävien elinten kanssa, erityisesti niiden valtioiden elinten kanssa, joiden toimivalta ulottuu Espanjan naapurialueille. – –”
17 Laki 19/1993 kumottiin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta 28.4.2010 annetulla lailla 10/2010 (Ley 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo; BOE nro 103, 29.4.2010, s. 37458), jolla direktiivi 2005/60 saatettiin osaksi Espanjan oikeusjärjestystä. Lain 48 §:n 3 momentin mukaan Servicio Ejecutivo sitoutuu yhteistyöhön muiden valtioiden vastaavien viranomaisten kanssa. Siinä säädetään, että tietojen vaihto toteutetaan muun muassa päätöksen 2000/642 ja vapaamuotoisen niin kutsutun Egmont-ryhmän periaatteiden mukaisesti; Egmont-ryhmään kuuluvat useiden eri valtioiden, muun muassa unionin jäsenvaltioiden, rahanpesun selvittelykeskukset, ja sitä käytetään tietojenvaihtofoorumina sekä mainittujen keskusten välisenä yhteistyöelimenä.
18 Tietyistä rahanpesun torjuntatoimista 28.12.1993 annetun lain 19/1993 täytäntöönpanosta 9.6.1995 annetun kuninkaan asetuksen 925/1995 (Real Decreto 925/1995 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre, sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales; BOE nro 160, 6.7.1995, s. 20521) 5 §:n 2 momentin c kohdan mukaan Servicio Ejecutivolle on ilmoitettava tilisiirrot, jotka ovat peräisin veroparatiisista tai joiden määränpäänä on veroparatiisi.
19 Kuninkaan asetuksen 925/1995 7 §:n 2 momentin b kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tahot, jolle tässä asetuksessa säädetyt velvollisuudet on asetettu, ilmoittavat Servicio Ejecutivolle kuukausittain aina
– –
b) sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kanssa toteuttamansa tai sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden toteuttamat liiketoimet, jotka asuvat valtiovarainministerin asetuksessa mainituilla alueilla tai mainituissa valtioissa, tällaisten henkilöiden lukuun tehdyt liiketoimet sekä liiketoimet, joissa on kyse varojen siirrosta tällaisille alueille tai tällaisiin valtioihin taikka tällaisilta alueilta tai tällaisista valtioista siitä riippumatta, missä toimen suorittanut henkilö asuu, jos tällainen liiketoimi on arvoltaan yli 30 000 euroa tai vastaavan suuruinen ulkomaisena valuuttana.”
20 Veroparatiiseina ja yhteistyöhaluttomina pidettävät alueet on määritetty etukäteen 5.7.1991 annetussa kuninkaan asetuksessa 1080/1991 (BOE nro 167, 13.7.1991, s. 233371) ja 24.10.2002 annetussa asetuksessa ECO/2652/2002, jolla pannaan täytäntöön tiettyjen valtioiden velvollisuus ilmoittaa liiketoimista rahanpesun ja raharikosten torjunnasta vastaavan viranomaisen Servicio Ejecutivolle (Orden ECO/2652/2002 por la que se desarrollan las obligaciones de comunicación de operaciones en relación con determinados países al Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias; BOE nro 260, 30.10.2002, s. 38033). Gibraltar on mainittu näiden alueiden joukossa.
21 Tribunal Supremon mukaan rahanpesusta ja rikoshyödystä vuonna 2007 annetun lain (Crime (Money Laundering and Proceeds) Act), jolla direktiivi 2005/60 on saatettu osaksi Gibraltarin lainsäädäntöä, 5 §:ssä säädetään velvollisuudesta noudattaa pankkisalaisuutta.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
22 Jyske on tanskalaisen NS Jyske Bankin tytäryhtiö. Se on Gibraltarille sijoittautunut luottolaitos, joka kuuluu Financial Services Commissionin (Gibraltarin finanssivalvontaviranomainen) valvonnan alaisuuteen.
23 Ennakkoratkaisupyynnön mukaan Jyske toimi Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla täysin vailla minkäänlaista toimipaikkaa.
24 Espanjalainen rahanpesun selvittelykeskus eli Servicio Ejecutivo ilmoitti 30.1.2007 Jyskelle, että koska Jyske ei ollut nimennyt edustajaa yhteyden pitämiseksi kyseisen yksikön kanssa, sen oli tarkastettava Jysken organisaatiorakenne ja tämän noudattamat menettelytavat niiden toimintojen osalta, joita tämä harjoittaa Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen. Servicio Ejecutivo pyysi tässä yhteydessä Jyskeä toimittamaan asiakirjat ja muun muassa asiakastietonsa 1.3.2007 mennessä.
25 Tämä pyyntö esitettiin Servicio Ejecutivon 24.1.2007 päivätyn kertomuksen johdosta, jonka mukaan Jyske harjoittaa Espanjassa merkittävää toimintaa, jossa erityisesti myönnetään hypoteekkilainoja kiinteistöjen hankintaa varten Espanjassa. Kyseisessä kertomuksessa todettiin seuraavaa: ”Kehittäessään tällaista toimintaa Espanjassa kyseisellä laitoksella on tukenaan kaksi tahoa, nimittäin Espanjassa sijaitseva emoyhtiönsä sivuliike ja erityisesti kaksi Marbellassa [Espanja] sijaitsevaa asianajotoimistoa. Julkisesti saatavilla olevien tietojen mukaan toisen edellä mainitun asianajotoimiston omistajaa epäiltiin rahanpesusta, ja hänen nimensä samoin kuin toisen mainitun asianajotoimiston nimi esiintyi useissa liiketoimissa, joista muut rahanpesuun viittaavista seikoista ilmoittamiseen velvolliset olivat ilmoittaneet Servicio Ejecutivolle.” Edellä esitettyjen seikkojen perusteella Servicio Ejecutivo katsoi, että oli erittäin suuri riski, että Jyskeä käytetään rahanpesuun sen Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella harjoittaman toiminnan yhteydessä. Servicio Ejecutivon 24.1.2007 päiväämän selvityksen mukaan tähän tarkoitukseen käytettävä mekanismi muodostettiin perustamalla Gibraltarille ”yhtiörakenteita, joilla pyritään viime kädessä salaamaan Espanjassa, erityisesti Costa del Solilla, hankitun kiinteän omaisuuden lopullinen ja tosiasiallinen omistaja sekä – – kyseistä hankintaa varten käytettyjen varojen alkuperä”.
26 Jyske ilmoitti 23.2.2007 Servicio Ejecutivolle, että se oli pyytänyt valvontaviranomaisenaan toimivan Financial Services Commissionin kannanottoa siihen, oliko sillä oikeus toimittaa kyseessä olevat tiedot rikkomatta pankkisalaisuutta ja henkilötietojen suojaa koskevaa Gibraltarin lainsäädäntöä. Mainittu viranomainen kehotti 14.3.2007 Servicio Ejecutivoa viranomaisyhteistyöhön. Servicio Ejecutivo vastasi 2.4.2007 päivätyllä kirjeellään, että Jyske oli ilmoitusvelvollinen Espanjan alueella harjoittamansa toiminnan osalta.
27 Jyske toimitti 12.6.2007 Servicio Ejecutivolle osan pyydetyistä tiedoista. Se kieltäytyi kuitenkin toimittamasta asiakkaiden henkilötietoja vetoamalla Gibraltarilla sovellettavaan pankkisalaisuutta koskevaan lainsäädäntöön. Toimitetut tiedot eivät sisältäneet myöskään jäljennöksiä epäilyttävistä liiketoimista, jotka Jyske oli 1.1.2004 lähtien toteuttanut Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen harjoittamassaan toiminnassa.
28 Servicio Ejecutivon sihteeristö aloitti tästä syystä 25.10.2007 tutkinnan Jyskeä vastaan ja katsoi sen menetelleen erityisesti lain 19/1993 vastaisesti.
29 Kyseisen tutkinnan perusteella Consejo de Ministros totesi 17.4.2009, että Jyske oli laiminlyönyt laissa 19/1993 säädetyn ilmoitusvelvollisuutensa ja syyllistynyt näin erittäin vakavaan rikkomukseen, joka on määritelty seuraavasti: ”Servicio Ejecutivon tekemän kirjallisen pyynnön kohteena olevien tietojen ilmoittamatta jättäminen tai pyynnön vastustaminen” ja ”asetuksella erikseen yksilöityjen tietojen ilmoittamatta jättäminen (säännöllinen raportointivelvollisuus)”. Jyskelle annettiin tällä perusteella kaksi julkista varoitusta ja määrättiin kaksi sakkoseuraamusta, joiden yhteissumma oli 1 700 000 euroa.
30 Jyske teki 30.4.2009 kyseisestä päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Consejo de Ministros hylkäsi 23.10.2009. Jyske pani tästä syystä vireille hallinnollisen muutoksenhaun Tribunal Supremossa. Jyske väittää valituksessaan, että se on direktiivin 2005/60 nojalla velvollinen toimittamaan tiedot ainoastaan Gibraltarin viranomaisille ja että Espanjan lainsäädäntö ei ole direktiivin säännösten mukainen, koska siinä ulotetaan kyseinen velvollisuus luottolaitoksiin, jotka toimivat Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen.
31 Tribunal Supremo päätti näin ollen lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Voiko jäsenvaltio edellyttää – – direktiivin 2005/60 – – 22 artiklan 2 kohdan nojalla, että tiedot, jotka sen alueella ilman pysyvää toimipaikkaa toimivien luottolaitosten on ilmoitettava, on toimitettava ehdottomasti ja suoraan rahanpesun torjunnasta vastaaville tämän jäsenvaltion omille viranomaisille, vai onko pyyntö tietojen saamiseksi kohdistettava sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukseen, jonka alueella se luottolaitos sijaitsee, jolle pyyntö tietojen saamiseksi on esitetty?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
32 Espanjan hallitus katsoo, ettei ennakkoratkaisukysymystä voida ottaa tutkittavaksi, koska kysymys on hypoteettinen eikä sillä ole minkäänlaista yhteyttä pääasian kohteeseen, koska se koskee direktiivin 2005/60, joka olisi pitänyt panna täytäntöön viimeistään 15.12.2007, 22 artiklan 2 kohdan tulkintaa. Jyskelle osoitetut tietopyynnöt on kuitenkin tehty 30.1. ja 12.6.2007.
33 Tältä osin on palautettava mieleen, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta lainkäyttöratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi lähtökohtaisesti ratkaistava ne (asia C‑416/10, Križan ym., tuomio 15.1.2013, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34 Tästä seuraa, että olettamana on, että unionin oikeuteen liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi siis jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeussäännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. yhdistetyt asiat C‑570/07 ja C‑571/07, Blanco Pérez ja Chao Gómez, tuomio 1.6.2010, Kok., s. I‑4629, 36 kohta ja asia C‑509/10, Geistbeck, tuomio 5.7.2012, 48 kohta).
35 Direktiivi 2005/60, jonka tulkintaa asiassa on pyydetty, tuli voimaan 15.12.2005 eli ennen tietopyyntöjä, jotka Servicio Ejecutivo esitti Jyskelle 30.1. ja 12.6.2007. Lisäksi on huomattava, että vaikka direktiivin täytäntöönpanon määräaika päättyikin vasta 15.12.2007, pääasiassa on kyse sen 23.10.2009 tehdyn päätöksen lainmukaisuudesta, jolla Consejo de Ministros oli määrännyt seuraamuksia Jyskelle ja joka siis on tehty tämän direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päätyttyä.
36 Tästä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.
Asiakysymys
37 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymys koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa luottolaitoksia, jotka harjoittavat toimintaansa mainitun jäsenvaltion alueella palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen, vaaditaan ilmoittamaan rahanpesun torjumista varten pyydetyt tiedot suoraan kyseisen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle.
38 Aluksi on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että voidakseen antaa ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen unionin tuomioistuin saattaa joutua ottamaan huomioon sellaisia unionin oikeuden säännöksiä, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole viitannut kysymyksessään (asia C‑230/06, Militzer & Münch, tuomio 3.4.2008, Kok., s. I‑1895, 19 kohta).
39 Käsiteltävässä asiassa vastaus esitettyyn kysymykseen ei riipu ainoastaan direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdan tulkinnasta vaan edellyttää, että huomioon otetaan myös direktiivin muut säännökset, päätöksen 2000/642 määräykset ja SEUT 56 artikla.
Direktiivi 2005/60
40 Direktiivin 22 artiklan 2 kohdan sanamuoto osoittaa nimenomaisesti, että laitosten ja henkilöiden, joita direktiivissä tarkoitetut velvoitteet koskevat, on ilmoitettava rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumisen edellyttämät tiedot sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, jonka alueella ne sijaitsevat.
41 Toisin kuin Espanjan hallitus on esittänyt, muotoilua ”jäsenvaltio – –, johon tiedot toimittava laitos tai henkilö on sijoittautunut” ei voida tulkita niin, että sillä tarkoitettaisiin sen vastaanottavan jäsenvaltion aluetta, jossa toimintaa harjoitetaan, kun on kyse toiminnasta, jota asianomainen yksikkö harjoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla.
42 Yhtäältä näin on siksi, ettei tämä tulkinta vastaa muotoilun tavanomaista merkitystä. Toisaalta on myös niin, ettei direktiivin 22 artiklan 2 kohdassa eroteta toisistaan palveluntarjontaa, jossa palvelut suoritetaan siinä jäsenvaltiossa, jossa yksikkö sijaitsee, ja palveluntarjontaa, jossa palvelut suoritetaan jossakin toisessa jäsenvaltiossa palvelun tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla, eikä se varsinkaan osoita, että toimivaltainen on sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskus, jossa mainitut palvelut suoritetaan, kun kyse on palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla suoritetuista palveluista.
43 Tästä seuraa, että direktiivin 22 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että siinä tarkoitettujen yksikköjen on annettava vaaditut tiedot sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, jossa ne sijaitsevat, eli silloin kun kyse on palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla suoritetuista liiketoimista, kotijäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle.
44 On kuitenkin tutkittava, voiko tämä säännös kuitenkin olla esteenä sille, että vastaanottava jäsenvaltio vaatii alueellaan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla toimintaansa harjoittavaa luottolaitosta toimittamaan kyseessä olevat tiedot suoraan omalle rahanpesun selvittelykeskukselleen.
45 Todettakoon aluksi, ettei direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdan sanamuoto sulje nimenomaisesti pois tätä mahdollisuutta.
46 Toiseksi on todettava, että vaikka onkin niin, että direktiivi 2005/60 perustuu kahteen oikeussääntöön (EY 47 artiklan 2 kohta, josta on tullut SEUT 53 artiklan 1 kohta, ja EY 95 artikla, josta on tullut SEUT 114 artikla) ja että sillä tähdätään näin myös sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan turvaamiseen, sen pääasiallisena tavoitteena on estää rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesutarkoituksiin ja terrorismin rahoitukseen, kuten ilmenee sen nimestä ja perustelukappaleista sekä siitä, että mainittu direktiivi on annettu – niin kuin sitä edeltänyt direktiivi 91/308 – kansainvälisen yhteistyön puitteissa, jotta Euroopan unionissa sovellettaisiin hallitustenvälisen rahanpesun vastaisen työryhmän (jäljempänä FATF), jota on pidettävä tärkeimpänä kansainvälisenä rahanpesun torjuntaelimenä, antamia suosituksia ja tehtäisiin niistä velvoittavia.
47 Tämän johdosta pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella sääntelyllä, jolla on haluttu antaa vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuus saada tiedot, joita rahanpesun ja terrorismin rahoituksen tehokas torjunta edellyttää, on direktiivin 2005/60 tavoitteisiin verrattavat tavoitteet.
48 Kolmanneksi direktiivi 2005/60 ei suinkaan vie sen jäsenvaltion, jossa epäilyttävät liiketoimet toteutetaan, viranomaisten toimivaltaa tutkia rahanpesurikoksia ja ryhtyä niiden perusteella menettelyihin rikosvastuun toteamiseksi. Juuri tästä on kysymys silloin, kun liiketoimet toteutetaan palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen.
49 Tästä seuraa, että direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohta ei lähtökohtaisesti ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan luottolaitosten, jotka harjoittavat toimintaansa jäsenvaltion alueella palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla, on toimitettava vaaditut tiedot suoraan kyseisen jäsenvaltion omalle rahanpesun selvittelykeskukselle, kunhan tällaisella lainsäädännöllä tähdätään unionin oikeutta noudattaen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan tehostamiseen.
50 Tällainen lainsäädäntö ei vaaranna niiden direktiivillä 2005/60 vahvistettujen periaatteiden toteutumista, jotka koskevat direktiivin perusteella eri toimijoille kuuluvaa ilmoitusvelvollisuutta, eikä vaikeuta olemassa olevien, päätöksessä 2000/642 määrättyjen kaltaisten yhteistyö- ja tietojenvaihtomuotojen toimintaa.
51 Todettakoon tässä yhteydessä, että se, että jäsenvaltio on antanut säännöksiä, joissa vaaditaan toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevia finanssialan laitoksia, jotka toimivat ensin mainitun jäsenvaltion alueella palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen, toimittamaan rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjunnan edellyttämät tiedot suoraan kyseisen jäsenvaltion omalle rahanpesun selvittelykeskukselle, ei vapauta direktiivissä 2005/60 tarkoitettuja luottolaitoksia velvollisuudestaan toimittaa pyydetyt tiedot direktiivin 22 artiklan mukaisesti sen jäsenvaltion selvittelykeskukselle, jonka alueella ne sijaitsevat.
52 Direktiivissä 2005/60 ja päätöksessä 2000/642 tarkoitetuista rahanpesun selvittelykeskusten toiminnan koordinoinnista ja yhteistyöstä todetaan direktiivin 2005/60 johdanto-osan 40 perustelukappaleessa, että ”koska rahanpesu ja terrorismin rahoitus on luonteeltaan kansainvälistä toimintaa, – – päätöksessä 2000/642 – – mainittua jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten välistä koordinointia ja yhteistyötä, mukaan lukien EU:n rahanpesun selvittelykeskusten verkoston perustaminen, olisi kannustettava mahdollisimman laajasti”.
53 Aluksi on todettava, että vaikka direktiivissä 2005/60 säädetään lukuisista konkreettisista ja yksityiskohtaisista velvoitteista, jotka koskevat asiakkaan tuntemista, ilmoituksia ja asiakirjojen säilyttämistä ja joiden noudattamista jäsenvaltioiden on edellytettävä asianomaisilta finanssialan laitoksilta, siinä ei sitä vastoin säädetä rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä koskevista velvoitteista eikä menettelyistä vaan sen 38 artiklaan on otettu ainoastaan maininta siitä, että ”komissio antaa tarvittaessa apua helpottaakseen koordinointia, mukaan lukien tietojen vaihto, rahanpesun selvittelykeskusten välillä yhteisössä”.
54 Tämän jälkeen on todettava, ettei pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö ole ristiriidassa yhdenkään päätöksen 2000/642 määräyksen kanssa, kunhan tällaisen lainsäädännön antaneen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskusta ei ole sillä vapautettu velvollisuudestaan yhteistyöhön muiden jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten kanssa ja kunhan kyseisellä keskuksella on edelleen oikeus vaatia niitä vastavuoroisesti toimittamaan tiedot ja asiakirjat rahanpesun torjuntaa varten.
55 Tällaisella lainsäädännöllä ei siis sivuuteta päätöksellä 2000/642 perustettua rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyömekanismia vaan otetaan sen rinnalle käyttöön keino, johon asianomaisen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskus voi turvautua saadakseen tiedot suoraan, kun kyse on erityistapauksesta, jossa toimintaa harjoitetaan sen alueella palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen.
56 Edellä esitetystä seuraa, ettei direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohta ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kansalliselle lainsäädännölle, jos lainsäädäntö on edellä 49–51 ja 54 kohdassa kuvattujen vaatimusten mukainen.
SEUT 56 artikla
57 Edellä 49 kohdassa tarkoitettu unionin oikeuden noudattamisen vaatimus edellyttää, että tutkitaan vielä, ettei SEUT 56 artikla ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla luottolaitos, joka tarjoaa palveluja asianomaisen jäsenvaltion alueella sijoittautumatta sinne, on velvollinen ilmoittamaan suoraan mainitun vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle epäilyttävät liiketoimet ja toimittamaan tiedot, jotka tämä viranomainen siltä pyytää.
58 Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 56 artiklassa ei vaadita ainoastaan poistamaan kaikkea palvelujen tarjoajan syrjintää kansalaisuuden tai sen, että tämä on sijoittautunut muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, missä palvelu suoritetaan, perusteella, vaan siinä edellytetään myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi (yhdistetyt asiat C‑369/96 ja C‑376/96, Arblade ym., tuomio 23.11.1999, Kok., s. I‑8453, 33 kohta ja asia C‑577/10, komissio v. Belgia, tuomio 19.12.2012, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59 Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen jäsenvaltion lainsäädäntö, joka velvoittaa asianomaisen jäsenvaltion alueella palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen toisen jäsenvaltion alueelta käsin toimivan luottolaitoksen toimittamaan tietoja suoraan ensin mainitun jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta, koska tästä velvollisuudesta aiheutuu hankaluuksia ja lisäkustannuksia palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla harjoitetulle toiminnalle ja koska sitä voidaan pitää lisävalvontana suhteessa siinä jäsenvaltiossa jo suoritettuihin tarkastuksiin, jossa kyseinen laitos sijaitsee, ja se voi näin saada laitoksen luopumaan mainitusta toiminnasta.
60 Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallinen lainsäädäntö, joka koskee alaa, jota ei ole kokonaan yhdenmukaistettu unionin tavalla ja jota sovelletaan erotuksetta kaikkiin henkilöihin tai yrityksiin, jotka harjoittavat toimintaa kyseisen jäsenvaltion alueella, voi siitä huolimatta, että sillä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta, kuitenkin olla oikeutettu, jos se perustuu yleistä etua koskevaan pakottavaan syyhyn, jos tätä etua ei jo suojella palvelujen tarjoajaan sen sijoittautumisvaltiossa sovellettavilla säännöksillä, jos kyseinen kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan sillä tavoitellun päämäärän toteutumisen ja jos sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (em. yhdistetyt asiat Arblade ym., tuomion 34 ja 35 kohta ja asia C‑168/04, komissio v. Itävalta, tuomio 21.9.2006, Kok., s. I‑9041, 37 kohta).
61 Rahanpesun torjuntaa koskevia säännöksiä ei ole unionin tasolla kokonaan yhdenmukaistettu. Direktiivillä 2005/60 toteutetaan näet vain vähimmäistason yhdenmukaistaminen, ja sen 5 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus säätää ankarammista vaatimuksista, kunhan tällaiset säännökset on annettu rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan tehostamiseksi.
– Yleisen edun mukainen pakottava syy
62 Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estäminen ja torjunta ovat perusteltuja päämääriä, joihin jäsenvaltiot pyrkivät niin kansainvälisesti kuin unioninkin tasolla.
63 Direktiivin 2005/60 tavoitteena on toteuttaa unionin tasolla FATF:n suositukset, ja sen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, että ”suuret rikollisesta toiminnasta peräisin olevan rahan virrat voivat vahingoittaa rahoitusalan vakautta ja mainetta ja uhata yhteismarkkinoita ja terrorismi järkyttää koko yhteiskuntamme perustuksia”. Vastaavasti sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa korostetaan sitä, että ”helpottaakseen rikollista toimintaansa rahanpesijät ja terrorismin rahoittajat voivat yrittää hyötyä yhtenäiseen rahoitusalueeseen liittyvästä pääomanliikkeiden ja rahoituspalvelujen tarjoamisen vapaudesta”.
64 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä onkin jo hyväksytty se, että rahanpesun torjunta, joka liittyy yleisen järjestyksen suojaamiseen, on sellainen perusteltu syy, joka voi oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen (ks. vastaavasti C‑212/08, Zeturf, tuomio 30.6.2011, Kok., s. I‑5633, 45 ja 46 kohta).
– Kyetäänkö kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä saavuttamaan sille asetetut tavoitteet?
65 Vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisilla on yksinomainen toimivalta päättää niiden alueella tehtyjen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen kaltaisten tekojen kriminalisoinnista, niihin perustuvan rikosvastuun toteamiseen ryhtymisestä ja niiden sanktioinnista, minkä vuoksi on perusteltua edellyttää, että mainitun jäsenvaltion alueella suoritettuja epäilyttäviä liiketoimia koskevat tiedot toimitetaan sen rahanpesun selvittelykeskukselle. Asianomainen jäsenvaltio voi asiassa kyseessä olevan kaltaisen lainsäädännön nojalla vaatia aina, kun on olemassa kohtuullinen epäily liiketoimen laillisuudesta, toimittamaan tiedot, joita se pitää hyödyllisinä sille, että kansalliset viranomaiset kykenisivät suoriutumaan tehtävistään ja tarvittaessa toteamaan teoista vastaavien rikosvastuun ja rankaisemaan niitä.
66 Todettakoon lisäksi, että – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 109 kohdassa esittänyt – tällaisen lainsäädännön nojalla jäsenvaltio voi valvoa kaikkia luottolaitosten sen alueella toteuttamia liiketoimia siitä riippumatta, ovatko ne päättäneet tarjota palvelujaan kotipaikan tai sivuliikkeen kautta vai palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen. Näin ollen on katsottava sen unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti, jossa katsotaan kansallisella lainsäädännöllä voitavan taata väitetyn tavoitteen toteutuminen vain, jos sillä kyetään tosiasiallisesti vastaamaan tavoitteen toteuttamisen tarpeisiin johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (asia C‑169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009, Kok., s. I‑1721, 55 kohta), että kaikkia toimijoita koskevat samankaltaiset velvollisuudet silloin, kun ne harjoittavat toimintaansa saman valtion alueella ja tarjoavat samankaltaisia finanssipalveluja, joita voidaan käyttää enemmän tai vähemmän laajamittaisesti rahanpesua tai terrorismin rahoitusta varten.
67 Pääasiassa kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä, jossa velvoitetaan ilmoittamaan vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle tiedot palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan sääntelyn nojalla mainitun jäsenvaltion alueella suoritetuista liiketoimista, voidaan näin pitää toimenpiteenä, jolla kyetään tosiasiallisesti ja johdonmukaisesti saavuttamaan sille tällä kansallisella lainsäädännöllä asetettu tavoite.
– Oikeasuhteisuus
68 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittava toimenpide on oikeasuhteinen ainoastaan, jos se on omiaan takaamaan sillä tavoiteltujen päämäärien toteutumisen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti asia C‑255/04, komissio v. Ranska, tuomio 15.6.2006, Kok., s. I‑5251, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
69 Kyetäkseen taistelemaan tehokkaasti rahanpesua ja terrorismin rahoitusta vastaan jäsenvaltion on voitava saada tiedot, joiden avulla se kykenee selvittämään sen alueella mahdollisesti tehdyt rikokset tai rikokset, joihin on osallistunut sen alueelle sijoittautuneita henkilöitä, ja ryhtymään toimenpiteisiin niihin perustuvan rikosvastuun toteamiseksi.
70 Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen jäsenvaltion lainsäädäntö, jolla velvoitetaan palvelujen vapautta käyttäen sen alueella toimivat luottolaitokset toimittamaan mainitut tiedot suoraan sen omalle rahanpesun selvittelykeskukselle, on kuitenkin oikeasuhteinen vain, jos direktiivin 2005/60 22 artiklassa säädetty mekanismi yhdessä päätöksen 2000/642 kanssa ei anna tälle rahanpesun selvittelykeskukselle mahdollisuutta saada tällaisia tietoja sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskuksen välityksellä, jossa luottolaitos sijaitsee, ja taistella aivan yhtä tehokkaasti rahanpesua ja terrorismin rahoitusta vastaan.
71 Näin on siksi, että se, että vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskus saa tarvitsemansa tiedot kotijäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselta, merkitsee asianomaiselle luottolaitokselle pienempää hallinnollista ja taloudellista rasitusta kuin velvollisuus toimittaa mainitut tiedot suoraan vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle. Yhtäältä voi olla niin, että kotijäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskuksella on jo hallussaan pyydetyt tiedot, koska luottolaitos on velvollinen toimittamaan tiedot sille direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Toisaalta siinä tapauksessa, että sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskuksen, jossa luottolaitos sijaitsee, pitäisi vuorostaan vaatia tietoja mainitulta luottolaitokselta, hallinnollinen rasitus olisi myös pienempi, koska luottolaitoksen tarvitsisi vastata vain yhden viranomaisen vaatimuksiin.
72 On siis tutkittava, onko päätöksellä 2000/642 toteutettu yhteistyö- ja tietojenvaihtomekanismi sellainen, että vastaanottava jäsenvaltio kykenee kaikissa olosuhteissa taistelemaan tehokkaasti rahanpesua ja terrorismin rahoitusta vastaan luottolaitosten alueellaan palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen harjoittaman toiminnan osalta.
73 Tässä yhteydessä on tuotava esiin se, että rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyömekanismissa on tiettyjä puutteita.
74 Aluksi on mainittava siitä, että päätöksessä 2000/642 määrätään huomattavista poikkeuksista pyynnön vastaanottaneen rahanpesun selvittelykeskuksen velvollisuuteen toimittaa tiedot niitä pyytäneelle rahanpesun selvittelykeskukselle. Päätöksen 2000/642 4 artiklan 3 kohdassa määrätään, että rahanpesun selvittelykeskus voi kieltäytyä antamasta tietoja, jos tietojen antaminen voisi häiritä pyynnön vastaanottaneessa jäsenvaltiossa suoritettavana olevaa rikostutkintaa tai jos tiedon ilmaiseminen olisi selvässä epäsuhteessa luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tai kyseisen jäsenvaltion oikeutettujen etujen kanssa tai jos se ei muutoin olisi kansallisen lainsäädännön perusperiaatteiden mukaista, muttei kuitenkaan määritellä näitä käsitteitä.
75 Selvää on myös, että rahanpesun tai terrorismin rahoituksen tyyppisten ilmiöiden torjunnassa ja näin ymmärrettävästi myös niiden ennalta ehkäisemisessä on viranomaisreaktioiden oltava mahdollisimman nopeita. Direktiivin 2005/60 22 artiklan 1 kohdassa säädetäänkin nimenomaisesti, että luottolaitosten on toimitettava siinä tarkoitetut tiedot viipymättä, olipa kyse sitten epäilyttäviä liiketoimia koskevista oma-aloitteisista ilmoituksista tai toimivaltaisen rahanpesun selvittelykeskuksen pyytämistä tarpeellisista tiedoista. Näin ollen tarpeellisten tietojen toimittaminen suoraan sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, jonka alueella liiketoimet toteutetaan, on katsottava rahanpesun ja terrorismin rahoituksen tehokkaaseen torjuntaan parhaiten soveltuvaksi keinoksi.
76 Päätöksessä 2000/642 ei myöskään vahvisteta määräaikaa, jossa sen pyynnön vastaanottaneen rahanpesun selvittelykeskuksen on toimitettava tiedot, eikä seuraamuksia siltä varalta, että mainittu rahanpesun selvittelykeskus jättäisi pyydetyt tiedot toimittamatta tai perusteettomasti kieltäytyisi toimittamasta niitä.
77 Todettakoon vielä lopuksi, että rahanpesun selvittelykeskusten välisen yhteistyömekanismin käyttäminen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan edellyttämien tietojen saamiseksi tuo esiin erityisiä hankaluuksia silloin, kun kyse on palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen harjoitetusta toiminnasta.
78 Tällaisessa tilanteessa on yhtäältä niin, että vastaanottavan jäsenvaltion, jonka alueella rikostunnusmerkistön täyttävät liiketoimet on tehty, rahanpesun selvittelykeskuksella on laajin tuntemus rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyvistä riskeistä tämän valtion alueella. Näin on siksi, että se saa kaikki finanssialan rikollisuuteen kyseisellä alueella mahdollisesti liittyvät tiedot paitsi direktiivissä 2005/60 tarkoitetuilta laitoksilta ja henkilöiltä myös finanssialan rikollisuutta koskevista syytetoimista ja siitä johtuvien seuraamusten määräämisestä vastaavilta kansallisilta viranomaisilta, olivatpa kyseessä sitten hallinto‑, tuomioistuin- tai lainvalvontaviranomaiset taikka pörssi- tai rahoitusjohdannaismarkkinoiden valvontaelimet.
79 Toisaalta voidakseen esittää tietopyynnön päätöksessä 2000/642 määrätyn rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyömekanismin välityksellä rahanpesun selvittelykeskuksella on jo oltava tiedot, jotka osoittavat epäilyjä rahanpesusta tai terrorismin rahoituksesta. Koska ilmoitukset epäilyttävistä liiketoimista tehdään direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdan mukaan kotijäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle ja koska päätöksessä 2000/642 ei määrätä velvollisuudesta toimittaa niitä viran puolesta vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, tällä on vain harvoin käytössään tiedot, jotka tukisivat epäilyjä, joita tietopyynnön esittäminen kotijäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle edellyttää.
80 Lisäksi on niin, että vaikka velvollisuudesta ilmoittaa tiedot vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle aiheutuu lisäkustannuksia ja ylimääräistä hallinnollista rasitusta luottolaitoksille, jotka toimivat palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen, nämä eivät muodostu kovinkaan suuriksi, koska luottolaitoksilla on muutenkin velvollisuus perustaa infrastruktuuri, jota tietojen toimittaminen sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle edellyttää, jonka alueella ne sijaitsevat.
81 Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltainen vastaanottavan jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö on oikeasuhteisuuden vaatimusten mukainen, koska sen mukaan muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien luottolaitosten on toimitettava palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen toteuttamiensa liiketoimien osalta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan edellyttämät tiedot suoraan vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle vain, jos sellaista tehokasta mekanismia ei ole, jolla taataan rahanpesun selvittelykeskusten täysimääräinen yhteistyö ja torjutaan yhtä tehokkaasti rahanpesua ja terrorismin rahoitusta.
82 Pääasiassa kyseessä olevassa Espanjan lainsäädännössä luottolaitokset, jotka harjoittavat toimintaansa Espanjassa sivuliikkeiden välityksellä tai palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen ilman pysyvää toimipaikkaa, velvoitetaan ilmoittamaan suoraan espanjalaiselle rahanpesun selvittelykeskukselle liiketoimet, joissa on kyse varojen siirtämisestä tietyiltä alueilta tai tietyille alueille, jos liiketoimen arvo ylittää 30 000 euroa.
83 Tällainen lainsäädäntö, jolla ei velvoiteta yleisesti ilmoittamaan mitä tahansa Espanjan valtion alueella palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen toteutettua liiketointa vaan ainoastaan liiketoimet, joita on kansallisen lainsäätäjän asettamien objektiivisten arviointiperusteiden mukaan pidettävä epäilyttävinä, ei ole suhteeton.
84 Koska kyseistä lainsäädäntöä sovelletaan kaikkiin luottolaitoksiin sekä kaikkiin ulkomaisiin henkilöihin tai yksiköihin, jotka harjoittavat toimintaa Espanjassa päätoimipaikkansa tai sivuliikkeiden välityksellä taikka palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen, se ei ole syrjivä, kuten myös julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 115 kohdassa esittänyt.
85 Edellä todetusta seuraa, että esitettyyn kysymykseen on vastattava, että
– direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan luottolaitosten, jotka harjoittavat toimintaansa mainitun jäsenvaltion alueella palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen, on ilmoitettava rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumista varten pyydetyt tiedot suoraan kyseisen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, kunhan tällä lainsäädännöllä ei vaaranneta direktiivin eikä päätöksen 2000/642 tehokasta vaikutusta
– SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä tällaiselle lainsäädännölle, jos tämä lainsäädäntö voidaan oikeuttaa yleisen edun mukaisella pakottavalla syyllä, jos se on omiaan takaamaan sillä tavoitellun päämäärän toteutumisen, jos sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi, ja jos sitä sovelletaan ilman syrjintää, mikä kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä ottaen huomioon, että
– tällaisella lainsäädännöllä voidaan saavuttaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen tähtäävä tavoite, jos jäsenvaltio voi sen ansiosta valvoa alueellaan palvelujaan tarjoavien luottolaitosten toteuttamia epäilyttäviä liiketoimia ja keskeyttää ne tosiasiallisesti sekä tarvittaessa saattaa niistä vastuussa olevat rikosvastuuseen ja rangaista niistä
– toimintaansa palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen harjoittaville luottolaitoksille kyseisessä lainsäädännössä asetettu velvollisuus voi olla oikeasuhteinen toimenpide tähän tavoitteeseen nähden, koska pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ei ollut käytössä tehokasta mekanismia, jolla olisi voitu varmistaa rahanpesun selvittelykeskusten täysimääräinen yhteistyö.
Oikeudenkäyntikulut
86 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen 26.10.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY 22 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan luottolaitosten, jotka harjoittavat toimintaansa mainitun jäsenvaltion alueella palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen, on ilmoitettava rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumista varten pyydetyt tiedot suoraan kyseisen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, kunhan tällä lainsäädännöllä ei vaaranneta direktiivin eikä jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä koskevista järjestelyistä, joita noudatetaan tietojenvaihdossa, 17.10.2000 tehdyn neuvoston päätöksen 2000/642/YOS tehokasta vaikutusta.
SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä tällaiselle lainsäädännölle, jos tämä lainsäädäntö voidaan oikeuttaa yleisen edun mukaisella pakottavalla syyllä, jos se on omiaan takaamaan sillä tavoitellun päämäärän toteutumisen, jos sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi, ja jos sitä sovelletaan ilman syrjintää, mikä kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä ottaen huomioon, että
– – tällaisella lainsäädännöllä voidaan saavuttaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen tähtäävä tavoite, jos jäsenvaltio voi sen ansiosta valvoa alueellaan palvelujaan tarjoavien luottolaitosten toteuttamia epäilyttäviä liiketoimia ja keskeyttää ne tosiasiallisesti sekä tarvittaessa saattaa niistä vastuussa olevat rikosvastuuseen ja rangaista niistä
– – toimintaansa palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen harjoittaville luottolaitoksille kyseisessä lainsäädännössä asetettu velvollisuus voi olla oikeasuhteinen toimenpide tähän tavoitteeseen nähden, koska pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ei ollut käytössä tehokasta mekanismia, jolla olisi voitu varmistaa rahanpesun selvittelykeskusten täysimääräinen yhteistyö.
Allekirjoitukset