OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 23 października 2012 r.(1)
Sprawa C‑401/11
Blanka Soukupová
przeciwko
Ministerstvo zemědělství
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Nejvyšší správní soud (Republika Czeska)]
Rolnictwo – EFOGR – Rozporządzenie nr 1257/1999 – Równość traktowania – Pojęcie „normalny wiek emerytalny” – Różny wiek emerytalny mężczyzn i kobiet – Wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę dla rolników – Dyrektywa 79/7
I – Wstęp
1. Niniejszy spór dotyczy tego, czy Republika Czeska naruszyła zasadę równego traktowania kobiet i mężczyzn przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wsparcia przejścia na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1257/1999”)(2), a jeśli tak, to w jakim stopniu.
2. Blanka Soukupová, czeska rolniczka, twierdzi, że doszło do naruszenia tej zasady. Odmówiono przyznania jej wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę ze względu na to, że osiągnęła już wiek emerytalny dla kobiet, który na podstawie prawa czeskiego jest niższy niż dla mężczyzn. W wyniku zaskarżenia przez nią tej decyzji Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny Republiki Czeskiej) wystąpił z szeregiem pytań prejudycjalnych dotyczących interpretacji rozporządzenia nr 1257/1999. Pytania sądu krajowego dotyczą zasadniczo tego, czy prawo Unii Europejskiej zabrania odmowy przyznania wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę w okolicznościach, w których płatność z tego tytułu zostałaby przyznana mężczyźnie.
3. Celem unijnego programu wsparcia w przechodzeniu na wcześniejszą emeryturę jest zachęcenie rolników do przekazania gospodarstw rolnych, przed osiągnięciem przez nich normalnego wieku emerytalnego, młodszym rolnikom. W tej sprawie problem powstał w związku z tym, że w Republice Czeskiej wiek emerytalny dla kobiet jest niższy niż dla mężczyzn i zależy od ilości dzieci wychowanych przez daną kobietę. To z kolei oznacza, że według tych parametrów uprawnienia do uzyskania wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę mogą się różnić. Powstaje zatem interesujące zagadnienie, czy wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę zalicza się do „innych świadczeń”, które kobiety i mężczyźni, jak przewiduje dyrektywa 79/7/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego (zwana dalej „dyrektywą 79/7”), mogą otrzymywać na różnych warunkach(3).
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
4. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 79/7 stanowi, że
„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do:
a) systemów ustawowych zapewniających ochronę przed ryzykiem:
[…]
– starości,
[…]
b) przepisów dotyczących pomocy społecznej w zakresie, w jakim mają one uzupełnić lub zastąpić wymienione wcześniej systemy”.
5. Artykuł 7 dyrektywy 79/7 stanowi:
„1. Niniejsza dyrektywa nie narusza prawa państw członkowskich do wyłączenia z jej zakresu:
a) ustalenia wieku emerytalnego dla celów przyznania […] emerytur [z tytułu wieku i z tytułu przejścia w stan spoczynku] oraz skutków mogących z tego wypływać w odniesieniu do innych świadczeń;
b) przywilejów przyznawanych w systemach ubezpieczenia emerytalnego osobom, które wychowywały dzieci; nabycia praw do świadczeń na podstawie okresów przerwy w wykonywaniu pracy ze względu na wychowywanie dzieci;
[…]
2. Państwa członkowskie przeprowadzają okresowo badanie kwestii wyłączonych na mocy ust. 1 w celu zweryfikowania, w świetle zmian społecznych w tej dziedzinie, czy uzasadnione jest podtrzymywanie [utrzymywanie] odpowiednich wyłączeń”.
6. Motyw 23 rozporządzenia nr 1257/1999 wskazuje, co następuje:
„Uwzględniając doświadczenie nabyte przy wykonywaniu rozporządzenia (EWG) nr 2079/92, powinno się zachęcać do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę w rolnictwie w celu poprawy wydajności gospodarstw rolnych”.
7. Motyw 40 rozporządzenia nr 1257/1999 wskazuje między innymi:
„[…] powinny być wspierane działania w celu usunięcia nierówności i promowania równych szans dla kobiet i mężczyzn”.
8. Artykuł 2 tiret jedenaste rozporządzenia nr 1257/1999 stanowi:
„Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, związane z działalnością gospodarki rolnej i jej przekształceniem, może dotyczyć:
[…]
– zlikwidowania nierówności i promocji równych szans dla kobiet i mężczyzn, w szczególności poprzez wspieranie projektów zainicjowanych i wdrażanych przez kobiety”.
9. Artykuł 10 rozporządzenia nr 1257/1999 stanowi:
„1. Wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej przyczynia się do realizacji następujących celów:
– zapewnienie dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania,
– zachęcenie do zastępowania takich starszych rolników przez rolników, którzy mogą poprawić, w miarę potrzeb, rentowność pozostawionych im gospodarstw rolnych,
– wydzielenie użytków rolnych dla produkcji nierolniczej, tam gdzie gospodarka rolna przy zachowaniu rentowności nie jest możliwa.
2. Wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę może obejmować również działania służące zapewnieniu dochodu pracownikom rolnym”.
10. Artykuł 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 stanowi:
„Osoba przekazująca gospodarstwo:
– zaprzestaje całkowicie prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej; może ona jednak kontynuować niekomercyjną gospodarkę rolną i utrzymać użytkowanie budynków [nadal korzystać z budynków],
– ma nie mniej niż 55 lat, ale nie osiągnęła jeszcze normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa, oraz
– prowadziła działalność rolniczą przez 10 lat poprzedzających przekazanie”.
11. Artykuł 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 stanowi:
„Okres udzielania wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie przekracza 15 lat dla osoby przekazującej gospodarstwo i 10 lat dla robotnika rolnego. Wsparcie takie jest udzielane osobom, które przekazały gospodarstwo rolne nie dłużej niż do ukończenia przez nie 75 lat, i robotnikom rolnym nie dłużej niż do osiągnięcia przez nich normalnego wieku emerytalnego.
W przypadku gdy osoba, która przekazała gospodarstwo rolne, otrzymuje od państwa członkowskiego normalną emeryturę, wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury [w przejściu na wcześniejszą emeryturę] zostaje przyznane jako dodatek, uwzględniwszy wysokość krajowej emerytury w tym państwie.
12. Artykuł 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych(4) stanowi:
„1. Do celów niniejszego rozporządzenia »fundusze strukturalne« oznaczają Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Europejski Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – Sekcja Orientacji oraz Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa (IFOR), zwane dalej »Funduszami«.
[…]
5. […] Komisja i państwa członkowskie zapewniają, że działania funduszy są zgodne z innymi politykami Wspólnoty, w szczególności w obszarach zatrudnienia, równości kobiet i mężczyzn, polityki socjalnej i szkolenia zawodowego, wspólnej polityki rolnej, transportu, energii i sieci transeuropejskich, jak również włączenia wymogów ochrony środowiska naturalnego przy określaniu i wykonywaniu działań funduszy”.
13. Artykuł 12 rozporządzenia nr 1260/1999 stanowi:
„Działania finansowane przez fundusze lub otrzymujące wsparcie z EBI lub z innego instrumentu finansowego są zgodne z postanowieniami traktatu, z instrumentami przyjętymi w ramach traktatu oraz z politykami i działaniami Wspólnoty, włączając w to reguły konkurencji, udzielanie zamówień publicznych, ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego, zniesienia nierówności i wspierania równości kobiet i mężczyzn”.
B – Prawo krajowe
14. Zgodnie z rozporządzeniem nr 1257/1999 w dniu 26 stycznia 2005 r. Republika Czeska przyjęła rozporządzenie rządu nr 69/2005 ustanawiające warunki przyznawania dotacji w związku z wcześniejszym zakończeniem prowadzenia działalności rolniczej przez przedsiębiorcę rolnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia rządu jego celem jest przyznawanie dotacji w ramach programu wspierającego wcześniejsze zakończenie prowadzenia działalności rolniczej przez przedsiębiorcę rolnego.
15. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia rządu nr 69/2005 osoba fizyczna może złożyć wniosek o objęcie jej programem, jeśli między innymi w dniu złożenia wniosku osiągnęła wiek co najmniej 55 lat i w dniu złożenia wniosku nie osiągnęła wieku wymaganego do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych.
16. Zgodnie z postanowieniami § 29 ustawy nr 155/1995 o ubezpieczeniu emerytalnym, w wersji obowiązującej do dnia 31 grudnia 2009 r., do której odnosi się rozporządzenie rządu nr 69/2005, osoba objęta ubezpieczeniem jest uprawniona do świadczeń emerytalnych, jeśli była objęta ubezpieczeniem przez okres nie krótszy niż a) 25 lat i osiągnęła co najmniej wiek wymagany do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych, albo b) 15 lat i osiągnęła co najmniej wiek 65 lat, w przypadku gdy nie spełnia wymogów określonych w lit. a).
17. Zgodnie z § 32 ust. 1 ustawy nr 155/1995 o ubezpieczeniu emerytalnym, do którego również odwołuje się rozporządzenie rządu, wiek emerytalny wynosił 60 lat w przypadku mężczyzn i 53–57 lat w przypadku kobiet (w zależności od liczby dzieci). Zasady te stosowały się do osób objętych ubezpieczeniem, które osiągnęły ten wiek przed dniem 31 grudnia 1995 r. Przepis § 32 ust. 2 przewiduje następnie stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego w przypadku osób ubezpieczonych, które osiągnęły te granice wieku w okresie od dnia 1 stycznia 1996 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., zaś § 32 ust. 3 ustawy nr 155/1995 ustanawia wiek emerytalny po dniu 31 grudnia 2012 r. na 63 lata w przypadku mężczyzn i 59–63 lat w przypadku kobiet (w zależności od liczby dzieci).
III – Okoliczności sprawy i pytania prejudycjalne
18. Skarżąca, B. Soukupová, urodzona w dniu 24 stycznia 1947 r., w dniu 3 października 2006 r. złożyła wniosek o objęcie jej programem wcześniejszego zakończenia działalności rolniczej przez przedsiębiorcę rolnego (zwanym dalej „programem”).
19. W dniu 20 grudnia 2006 r. wniosek B. Soukupovej o wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę został oddalony przez Státní zemědělský intervenční fond (państwowy rolny fundusz interwencyjny), ponieważ w dniu złożenia wniosku osiągnęła już wiek wymagany do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych. Jako kobieta, która wychowała dwoje dzieci, zgodnie z § 32 ust. 1 i 2 ustawy nr 155/1995 o zabezpieczeniu społecznym (zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění) B. Soukupová osiągnęła ten wiek w dniu 24 maja 2004 r. Jeśli jednak miałaby tylko jedno dziecko albo jeśli nie miałaby dzieci, to do tego dnia nie nabyłaby uprawnień do świadczeń emerytalnych.
20. Jednocześnie mężczyzna urodzony w tym samym dniu co B. Soukupová, składając w tym samym dniu wniosek o objęcie go programem, nie miałby na dzień 3 października 2006 r. uprawnień do świadczeń emerytalnych. Uzyskałby zatem wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę. Uprawnienia do świadczeń emerytalnych uzyskałby dopiero w 2009 r. Ponadto żaden przepis prawa Republiki Czeskiej nie określa wieku emerytalnego mężczyzny w zależności od liczby wychowanych przez niego dzieci.
21. Komisja w uwagach na piśmie wyjaśnia, że wzięcie udziału w programie ma dla B. Soukupovej poważne znaczenie z ekonomicznego punktu widzenia, ponieważ w 2005 r. średnia wysokość świadczenia emerytalnego dla kobiet wynosiła 7030 CZK (287,02 EUR), a w 2007 r. było to 8747 CZK (357,09 EUR), podczas gdy uczestnicy programu wcześniejszego zakończenia działalności rolnej mieli zapewniony dochód w wysokości netto prawie 13 500 CZK (551,15 EUR) albo przez 15 lat, albo do ukończenia 75. roku życia, w zależności od tego, które zdarzenie wystąpi wcześniej.
22. Wobec powyższego B. Soukupová odwołała się od powyższej odmowy do ministra rolnictwa, ale jej odwołanie zostało oddalone decyzją z dnia 12 kwietnia 2007 r. Następnie złożyła ona skargę do Městský soud v Praze (sądu miejskiego w Pradze). B. Soukupová podniosła, że przepisy prawa czeskiego powodują, że kobietom, które wychowały więcej dzieci, przysługuje obiektywnie krótszy okres, podczas którego mogą złożyć wniosek o wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę, niż kobietom, które wychowały mniej dzieci, albo mężczyznom.
23. Městský soud v Praze wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. uchylił decyzję ministerstwa rolnictwa, odrzucając interpretację, która prowadziłaby do nieuzasadnionych różnic między mężczyzną-rolnikiem i kobietą-rolnikiem. Městský soud v Praze zauważył między innymi, że jednym z warunków wstępnych dla nabycia uprawnień emerytalnych na podstawie prawa czeskiego jest osiągnięcie wieku emerytalnego. Z przyczyn socjalnych i historycznych wiek emerytalny mężczyzn i kobiet jest odmienny, przy czym ten ostatni jest zależny od ilości dzieci wychowanych przez daną kobietę. Městský soud v Praze nie znalazł zgodnych z prawem podstaw dla odmiennego traktowania przy objęciu programem ze względu na wiek, płeć lub ilość urodzonych dzieci i zwrócił sprawę ministerstwu rolnictwa do ponownego rozpatrzenia.
24. Ministerstwo rolnictwa wniosło skargę kasacyjną od wyroku Městský soud v Praze do Nejvyšší správní soud. Twierdziło między innymi, że rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 ustanawia szczegółowe przepisy jedynie w odniesieniu do dolnej granicy wieku wnioskującego o wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę (nie zaś do górnej granicy), normalny wiek emerytalny określany jest indywidualnie przez poszczególne państwa członkowskie, a określenia „normalny wiek emerytalny” użyte w art. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 i „wiek wymagany do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych” według art. 32 ustawy nr 155/1995 o ubezpieczeniu emerytalnym mają to samo znaczenie.
25. Nejvyšší správní soud postanowił zwrócić się z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
1. Czy pojęcie „normalny wiek emerytalny” w momencie przekazywania gospodarstwa zgodnie z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia można interpretować jako „wiek wymagany do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych” przez danego wnioskodawcę w świetle przepisów krajowych?
2. Jeśli odpowiedź na pytanie pierwsze jest twierdząca, to czy zgodne z prawem Unii Europejskiej i z ogólnymi zasadami prawa Unii Europejskiej jest, aby „normalny wiek emerytalny” w momencie przekazywania gospodarstwa został określony odmiennie dla poszczególnych wnioskodawców, w zależności od ich płci i liczby dzieci, które wychowali?
3. Jeśli odpowiedź na pytanie pierwsze jest przecząca, to jakie kryteria powinien wziąć pod uwagę sąd krajowy, dokonując wykładni pojęcia „normalny wiek emerytalny” w momencie przekazywania gospodarstwa zgodnie z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia?
26. B. Soukupová, rząd czeski, rząd polski i Komisja Europejska złożyły uwagi na piśmie. Rząd czeski i Komisja uczestniczyły w rozprawie, która odbyła się w dniu 28 czerwca 2012 r.
IV – Analiza
A – Uwagi wstępne
27. W niniejszej sprawie powstało pytanie, czy państwo członkowskie, które skorzystało z przysługującego mu na gruncie prawa Unii Europejskiej uprawnienia do ustanowienia odmiennego dla kobiet i mężczyzn wieku emerytalnego dla celów przyznania emerytur, może stosować te same dyskryminujące zasady prawa krajowego dla ustalania „normalnego wieku emerytalnego” w rozumieniu art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999. Rozpatrywaną sprawę cechuje zatem ukryta złożoność, pozostająca w związku z wynikającą z art. 7 ust. 1 dyrektywy 79/7 swobodą państw członkowskich w zakresie stosowania zasady równego traktowania w stosunku do ustalania wieku emerytalnego dla celów przyznania emerytur z tytułu wieku i z tytułu przejścia w stan spoczynku oraz skutkami mogącymi z tego wypływać w odniesieniu do innych świadczeń.
28. Pytanie pierwsze ma jednak prostsze sformułowanie, które nie odzwierciedla tej złożoności. Dotyczy ono po prostu tego, czy pojęcie „normalny wiek emerytalny” w rozumieniu prawa Unii Europejskiej można interpretować jako „wiek wymagany do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych” w świetle przepisów krajowych. Moim zdaniem w tym kontekście należy interpretować rozporządzenie nr 1257/1999 i tym samym udzielić odpowiedzi na pytanie pierwsze.
29. Sprawa nie kończy się jednak w tym miejscu. Ustawodawca unijny, tak samo jak państwa członkowskie, kiedy stosują albo wdrażają prawo Unii Europejskiej, jest związany zasadą równego traktowania kobiet i mężczyzn. Każdy akt prawa Unii Europejskiej, który nie może być zinterpretowany w sposób zgodny z tą zasadą, jest nieważny(5). Ewentualnie, zgodnie z ogólną zasadą wykładni wspólnotowy akt prawny powinien być interpretowany, tak dalece jak to możliwe, w sposób, który nie podważa jego ważności i w zgodzie z całością prawa pierwotnego, w tym z zasadą równego traktowania(6).
30. Należy zatem wziąć pod uwagę sytuację takich państw członkowskich, jak Republika Czeska, które skorzystały z przyznanego im na gruncie prawa Unii Europejskiej uprawnienia do wprowadzenia odmiennego wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn w kontekście przyznania emerytur. Trzeba więc przyjąć podejście ogólne, odpowiednio uwzględniające podstawowe zasady prawa Unii Europejskiej w zakresie równości.
B – Pytanie pierwsze
31. Co do zasady pojęcie „normalny wiek emerytalny” w momencie przekazywania gospodarstwa na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 powinno być interpretowane jako oznaczające „wiek wymagany do nabycia uprawnień emerytalnych”. Wniosek taki wynika z celów rozporządzenia nr 1257/1999 i z treści jego przepisów.
32. Wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie zostało wprowadzone dla uzupełnienia świadczenia emerytalnego z powodów socjalnych. Nie zostało też ono wprowadzone bezpośrednio w celu zapewnienia starszym rolnikom dodatkowego dochodu. Są to nieodłączne skutki rozporządzenia nr 1257/1999, stanowiącego środek do osiągnięcia nadrzędnego celu programu wcześniejszego przechodzenia na emeryturę w postaci stworzenia zachęty o charakterze ekonomicznym dla starszych rolników, aby wcześniej kończyli swoją działalność, w sytuacjach, w których normalnie by tego nie zrobili.
33. Celem programu wcześniejszego przechodzenia na emeryturę było zatem ułatwienie strukturalnej zmiany sektora rolnictwa mającej służyć zapewnieniu jego większej rentowności. Jak zauważa Komisja w uwagach na piśmie, rozporządzenie nr 1257/1999 oparte jest na założeniu, że starsi rolnicy są mniej skłonni, niż młodsi, do korzystania z nowoczesnych technologii poprawiających wydajność gospodarstw. Jak wskazuje motyw 23 rozporządzenia nr 1257/1999, rolnicy są zachęcani do wczesnego przechodzenia na emeryturę w celu poprawy wydajności gospodarstw rolnych.
34. Jednakże można założyć, że w normalnych okolicznościach rolnik nie zakończy swojej działalności, dopóki nie uzyska uprawnień do alternatywnego źródła dochodu w postaci jakiejś formy emerytury. Wydaje się zgodne z powyższą logiką, aby warunkiem starania się o wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę było złożenie wniosku o tę emeryturę przed uzyskaniem uprawnień do normalnej emerytury.
35. Jak zauważa Komisja w uwagach na piśmie, z art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 jasno wynika, że jeśli państwo członkowskie płaci normalną emeryturę, wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę zostaje przyznane jako dodatek do emerytury, unikając tym samym nadmiernej wysokości rekompensaty w postaci świadczenia zbiegającego się ze świadczeniem emerytalnym. Okoliczność, że płatność z tytułu wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę przysługuje w dalszym ciągu po przejściu na normalną emeryturę, pokazuje, że wsparcie to ma na celu zapewnienie wystarczającej zachęty dla rolników, których krajowe emerytury są niskie i którzy w innym wypadku kontynuowaliby działalność rolniczą po osiągnięciu wieku emerytalnego.
36. Dalej pragnę zauważyć, że na podstawie art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 okres udzielania wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę wynosi maksymalnie 15 lat w przypadku osoby przekazującej gospodarstwo i może być ono wypłacane tej osobie nie dłużej niż do ukończenia przez nią 75 lat. Z drugiej strony, skoro art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 wyklucza włączenie przez państwo członkowskie do programu rolników, którzy osiągnęli już „normalny wiek emerytalny”, w efekcie obu tych przepisów łącznie państwa członkowskie nie mogą objąć programem rolników, którzy osiągnęli normalny wiek emerytalny, jednocześnie jednak państwa członkowskie mogą kontynuować wypłacanie wsparcia po osiągnięciu tego wieku.
37. Pojęcie „normalny wiek emerytalny” w art. 11 ust. 1, jak i art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 musi moim zdaniem być interpretowane w jednolity sposób w całej Unii Europejskiej. Jednakże, inaczej z kolei niż w przypadku wielu innych pojęć używanych w bezpośrednio stosowanych rozporządzeniach unijnych, to pojęcie prawa Unii Europejskiej odwołuje się w sposób dorozumiany do niezharmonizowanych przepisów prawa krajowego. Tym samym, nawet jeśli pojęcie „normalny wiek emerytalny” w rozumieniu rozporządzenia musi być rozumiane jako odnoszące się do wieku wymaganego do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych, a nie przykładowo do granicy wiekowej dotyczącej konkretnych krajowych programów wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, to wiek ten jest definiowany konkretnie w odpowiednich przepisach prawa krajowego(7).
38. Niemniej zastosowanie pojęcia normalnego wieku emerytalnego jest podporządkowane wymogom równego traktowania. Podczas gdy, co do zasady, przepisy te pozwalają państwom członkowskim na powiązanie „normalnego wieku emerytalnego” w rozumieniu rozporządzenia nr 1257/1999 z „wiekiem wymaganym do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych” w rozumieniu przepisów prawa krajowego, to jednak warunkiem wykonywania tego uprawnienia jest zgodność z zasadą równego traktowania kobiet i mężczyzn. W mojej odpowiedzi na pytanie drugie odniosę się do tego, czego zgodność ta wymaga.
39. Proponuję zatem, żeby udzielić następującej odpowiedzi na pytanie pierwsze:
„Pojęcie »normalny wiek emerytalny« w momencie przekazywania gospodarstwa zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 1257/1999 można interpretować jako »wiek wymagany do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych« przez danego wnioskodawcę w świetle przepisów krajowych”.
C – Pytanie drugie
1. Uwagi wstępne
40. W ramach pytania drugiego Nejvyšší správní soud pragnie się dowiedzieć, czy zgodne z prawem Unii Europejskiej i z ogólnymi zasadami prawa Unii Europejskiej jest, aby „normalny wiek emerytalny” w momencie przekazywania gospodarstwa został określony odmiennie dla poszczególnych wnioskodawców, w zależności od ich płci i liczby dzieci, które wychowali.
41. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z czeskim prawem „wiek wymagany dla uzyskania uprawnień emerytalnych” jest odmienny dla kobiet i dla mężczyzn. Ponadto w przypadku kobiety na jego określenie ma wpływ ilość dzieci wychowanych przez tę kobietę, podczas gdy w przypadku mężczyzny nie ma znaczenia ilość wychowanych przez niego dzieci. Czy może to stanowić uzasadnienie dla zróżnicowania okoliczności dokonywania płatności z tytułu wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia nr 1257/1999?
42. W tym kontekście konieczne jest rozważenie w pierwszej kolejności pytania, czy odmienne traktowanie w prawie czeskim kobiet-rolników i mężczyzn-rolników w kontekście wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę może zostać „uratowane” art. 3 i 7 dyrektywy 79/7. Konieczne jest w związku z tym zbadanie ponadto poniższych kwestii:
i) Czy na gruncie prawa Unii Europejskiej istnieje szczególny reżim prawny obejmujący płatność z tytułu wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę, czy też sprawa ta jest określona poprzez odwołanie się do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej dotyczących zakazu nierównego traktowania?
ii) Czy B. Soukupová jest traktowana odmiennie niż mężczyzna w porównywalnej sytuacji?
iii) Jeśli tak, to czy istnieje obiektywne uzasadnienie dla tej różnicy w traktowaniu?(8)
iv) Jeśli tak, to czy różnica w traktowaniu jest proporcjonalna do osiągnięcia zamierzonego celu?(9)
2. Dyrektywa 79/7 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu
43. Na wstępie przyznaję, że art. 7 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy 79/7 rzeczywiście pozostawia państwom członkowskim uprawnienie do określenia wieku emerytalnego dla celów przyznania emerytur z tytułu wieku i z tytułu przejścia w stan spoczynku oraz skutków mogących z tego wypływać w odniesieniu do innych świadczeń (w tym przywilejów dla osób, które wychowały dzieci)(10). Jak wskazano w uwagach na piśmie rządu polskiego, można by zatem argumentować, że świadczenie z tytułu wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę stanowi skutek (zgodnego z prawem) zróżnicowania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn na gruncie prawa czeskiego.
44. Jednakże, jak zauważyła Komisja w uwagach na piśmie, wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie jest objęte systemami ustawowymi wymienionymi w art. 3 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy 79/7(11). Pozostaje zatem pytanie, czy wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę stanowi „inne świadczenie” w rozumieniu art. 7 dyrektywy 79/7, w odniesieniu do którego państwa członkowskie są faktycznie zwolnione z przestrzegania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn.
45. Jak zauważyła Komisja podczas rozprawy, art. 7 dyrektywy 79/7 był konsekwentnie interpretowany ściśle. Trybunał orzekł, że tam, „gdzie […] państwo członkowskie przewiduje różny wiek emerytalny dla kobiet i mężczyzn dla celów przyznania emerytur z tytułu wieku i z tytułu przejścia w stan spoczynku, zakres dozwolonego odstępstwa jest ograniczony do tych form dyskryminacji, które są konieczne i obiektywnie powiązane z różnicą w wieku emerytalnym”(12).
46. Moim zdaniem w świetle utrwalonego orzecznictwa uprawnienia do uzyskania wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie można na gruncie art. 7 ust. 1 dyrektywy 79/7 wiązać z różnicą w traktowaniu kobiet i mężczyzn w odniesieniu do wieku, w jakim stają się uprawnieni do emerytury z tytułu wieku. „Inne świadczenia”, o których mowa w art. 7 ust. 1 lit. a), a które zgodnie z prawem mogą przysługiwać w odmienny sposób kobietom i mężczyznom w związku z wiekiem, mogą bowiem wiązać się jedynie z taką dyskryminacją, która jest „obiektywnie konieczna dla uniknięcia zakłóceń równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego albo dla zapewnienia spójności pomiędzy systemem emerytalnym a innymi systemami świadczeń”(13).
47. Jak już wspomniałem wyżej, wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie stanowi świadczenia w ramach zabezpieczenia społecznego, ale jest świadczeniem mającym służyć poprawie wydajności rolnictwa, innymi słowy, instrumentem wspólnej polityki rolnej. Ani w aktach sprawy, ani w dowodach przedstawianych na rozprawie nie ma nic, co mogłoby sugerować istnienie wymaganych powiązań finansowych pomiędzy płatnością z tytułu wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę a czeskim systemem emerytalnym lub szerzej, systemem zabezpieczenia społecznego, lub wykazać, że różnica w traktowaniu jest uzasadniona utrzymaniem takiej spójności. Poza okolicznością, że wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę jest przyznawane, jak przewiduje art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999, jako dodatek do emerytury z tytułu wieku, oba świadczenia charakteryzują się niezależnością wobec siebie. Wobec powyższego nie mogę zgodzić się z argumentacją rządu polskiego, prowadzącą do wniosku, że art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 79/7 może uzasadniać każdą różnicę w traktowaniu pomiędzy B. Soukupovą a mężczyzną w tym samym wieku.
48. Jak natomiast zauważyła B. Soukupová w uwagach na piśmie, chociaż trybunał konstytucyjny Republiki Czeskiej orzekł, iż nierówne traktowanie kobiet i mężczyzn jest uzasadnione istotą krajowego systemu emerytalnego, nie wynika z tego, że to nierówne traktowanie powinno znaleźć zastosowanie w innych dziedzinach życia obywateli Republiki Czeskiej, takich jak ustalenie uprawnienia do wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę(14).
49. Ponadto z art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 79/7, który pozwala państwu członkowskiemu na wyłączenie z zakresu jej zastosowania „przywilejów przyznawanych w systemach ubezpieczenia emerytalnego osobom, które wychowywały dzieci”, nie można wyprowadzić uzasadnienia prawnego dla różnego traktowania B. Soukupovej i mężczyzny w porównywalnej sytuacji. Przyczyna jest prosta: w odniesieniu do uprawnienia do wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę B. Soukupová jest w gorszej sytuacji z powodu wychowania przez nią dzieci. Posiada ona zatem zasadniczy interes finansowy w uczestnictwie w programie. Rząd czeski jest więc w błędzie, twierdząc, że B. Soukupová nie poniosłaby żadnych szczególnych negatywnych konsekwencji, przechodząc na emeryturę i pobierając pełną krajową emeryturę. Przeciwnie, zgodnie z informacjami przedłożonymi przez Komisję, do których się już odnosiłem, poniesie ona poważną stratę finansową na skutek wyłączenia jej ze wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę.
50. Ponadto, tak jak wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie podlega wyłączeniu przewidzianemu w art. 7 ust. 1 lit. a), podobnie utrzymywałbym, że nie jest ono świadczeniem przyznawanym „w systemach ubezpieczenia emerytalnego” w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b). Jest to bowiem świadczenie z EFOGR.
51. Tym samym, uznając, że ustalenie „normalnego wieku emerytalnego” na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 jest związane z prawem krajowym, nie mogę stwierdzić, że uprawnia to państwa członkowskie do naruszania przy zastosowaniu rozporządzenia nr 1257/1999 podstawowych zasad prawa Unii Europejskiej, w tym zakazu dyskryminacji ze względu na płeć(15). W rzeczy samej, Trybunał orzekł, że „przepis prawa wspólnotowego jako taki może naruszać prawa podstawowe, jeśli obliguje państwa członkowskie do przyjęcia lub utrzymania w mocy przepisów krajowych naruszających te prawa lub zezwala im na to w sposób wyraźny lub dorozumiany”(16). Jak z kolei zauważyła rzecznik generalna J. Kokott, „prawodawca Unii nie może […] upoważnić państw członkowskich do przyjmowania środków, które naruszają prawa podstawowe Unii”(17).
52. Zatem różne traktowanie kobiet-rolników i mężczyzn-rolników w kontekście wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie może zostać „uratowane” przez art. 3 i 7 dyrektywy 79/7. Jak już zauważyłem, konieczne będzie wobec tego rozważenie czterech kwestii podniesionych przeze mnie w pkt 42 powyżej.
3. Właściwy reżim prawny
53. Jak zauważył Nejvyšší správní soud, nie jest zbyt jasne, czy dyskryminacja, której mogłaby doświadczać B. Soukupová w odniesieniu do dostępu do wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę, jest objęta którymś z aktów prawodawczych przyjętych przez Unię Europejską w celu zwalczania dyskryminacji ze względu na płeć(18). Zgadzam się również z argumentem przedstawionym w uwagach na piśmie Komisji, że wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie może być uważane za „wynagrodzenie” w rozumieniu art. 157 TFUE, ponieważ nie jest to emerytura przyznawana pracownikowi z tytułu jego stosunku zatrudnienia u wcześniejszego pracodawcy, co jest wymagane w orzecznictwie Trybunału(19).
54. Jednak, jak już zauważyłem, odmawiając B. Soukupovej wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę, Republika Czeska działała w wykonaniu rozporządzenia nr 1257/1999. Do zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn wyraźnie odwołują się motyw 40 i art. 2 tiret jedenaste rozporządzenia nr 1257/1999 oraz art. 2 ust. 5 i art. 12 rozporządzenia nr 1260/1999. Nie ulega wątpliwości, że państwa członkowskie są związane zasadą równego traktowania przy stosowaniu i wdrażaniu unijnego prawa rolnego(20).
55. Oznacza to zatem, że ustalenie, czy B. Soukupová była poddana niezgodnej z prawem dyskryminacji, naruszającej prawo Unii Europejskiej, musi zostać dokonane poprzez odwołanie do ogólnej zasady równości.
4. Czy B. Soukupová jest traktowana odmiennie niż mężczyzna w porównywalnej sytuacji?
56. W mojej opinii B. Soukupová mogłaby być uważana za dyskryminowaną ze względu na płeć, ponieważ na ustalenie jej wieku emerytalnego ma wpływ ilość wychowanych przez nią dzieci, podczas gdy ta sama kwestia nie ma wpływu na wiek emerytalny mężczyzn (który w każdym razie jest wyższy niż wiek emerytalny kobiet). W prawie czeskim bowiem B. Soukupová jest traktowana odmiennie niż mężczyzna w tym samym wieku i posiadający tę samą ilość dzieci co ona, ponieważ ma ona mniej czasu na złożenie wniosku o wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę. To z kolei pociąga za sobą poważne i niekorzystne konsekwencje finansowe. Jak zauważyła Komisja w uwagach na piśmie, korzyść przyznana B. Soukupovej w postaci wcześniejszego dostępu do emerytury ze względu na jej płeć i na okoliczność, że urodziła dwoje dzieci, przekształciła się w niekorzyść w kontekście wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę. Jest to widoczne, jak już wspomniałem, w różnicach przeciętnych kwot płaconych kobietom w systemie zabezpieczenia emerytalnego w latach 2005 i 2007 oraz maksymalnych kwot płaconych z tytułu wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę.
57. Rząd czeski argumentuje, że B. Soukupová nie jest w takiej samej sytuacji jak mężczyzna, który osiągnął ten sam wiek co ona. Wynika to z tego, że w przypadku mężczyzny można osiągnąć cel rozporządzenia nr 1257/1999 w postaci zachęcenia do przejścia na wcześniejszą emeryturę, podczas gdy w przypadku B. Soukupovej te same środki są bezskuteczne z uwagi na to, że już osiągnęła ona wiek emerytalny. Ewentualnie, jak argumentuje rząd polski, zakładając, że celem rozporządzenia nr 1257/1999 jest zachęcenie do wcześniejszej emerytury w celu poprawy wydajności gospodarstw rolnych, cel ten traci rację bytu w chwili, gdy B. Soukupová osiągnęła wiek emerytalny niższy niż znajdujący zastosowanie do mężczyzn.
58. Nie mogę zaakceptować tych twierdzeń. Po pierwsze, uważam, że celem systemu nie jest wcześniejsza emerytura, lecz przekazanie działalności rolniczej młodszym rolnikom. W przypadku braku krajowej regulacji zakazującej rolnikowi, który osiągnął normalny wiek emerytalny, kontynuowania przezeń działalności rolniczej oraz zmuszającej go do przekazania tych czynności, argumentacja rządu czeskiego i rządu polskiego jest błędna. Innymi słowy, okoliczność, że kobieta-rolnik osiągnęła znajdujący do niej zastosowanie wiek emerytalny, nie musi skutkować przekazaniem jej działalności młodszemu rolnikowi. Zatem stosowanie niższego wieku emerytalnego dla kobiet-rolników w rzeczywistości zmniejsza ilość przypadków, gdzie przekazanie stanowi uzasadnioną ekonomicznie alternatywę w stosunku do kontynuowania działalności przez starszego rolnika, i to tak długo, jak to możliwe. W rzeczywistości czeskie ustawodawstwo wyklucza wielodzietne kobiety–rolników z zakresu stosowania programu i tym samym nie pozwala na osiągnięcie skuteczności unijnego programu wcześniejszego przechodzenia na emeryturę.
59. Ponadto, jak zwróciła uwagę Komisja w uwagach na piśmie, niekorzyść, jaką odniosła B. Soukupová w wyniku przepisów krajowych będących przedmiotem niniejszego postępowania, skutkuje rażącą niezgodnością z zasadą równego traktowania. Ani podczas rozprawy, ani w uwagach na piśmie nie zostało zakwestionowane, że mężczyzna posiadający tyle samo dzieci, co B. Soukupová, uzyskałby wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę. Jest to bez wątpienia wystarczające dla wykazania różnicy w traktowaniu.
5. Czy istnieje obiektywne uzasadnienie dla tej różnicy w traktowaniu?
60. Rząd czeski argumentuje, że ewentualna różnica w traktowaniu jest obiektywnie uzasadniona, w szczególności przez cel rozporządzenia nr 1257/1999, którym jest zachęcenie starszych rolników do zakończenia ich działalności rolniczej wcześniej przez przejście na wcześniejszą emeryturę(21). Rząd polski dodaje, że odmowa przyznania B. Soukupovej wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę była uzasadniona, ponieważ otrzymywała ona już emeryturę z tytułu wieku, a zatem nie była pozbawiona środków utrzymania po zakończeniu działalności rolniczej.
61. Nie mogę zaakceptować tych argumentów. Cele polityki strukturalnej przepisów rozporządzenia nr 1257/1999 są w sposób oczywisty osiągalne bez uciekania się przez państwa członkowskie do dyskryminującego traktowania. Ponadto dostępność dla B. Soukupovej ograniczonych funduszy w formie emerytury bez dodatku w postaci wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę jest pozbawiona jakiegokolwiek logicznego związku z obiektywnym uzasadnieniem, które w świetle prawa Unii Europejskiej jest wymagane, by dyskryminujące traktowanie można było uznać za zgodne z prawem. Ta różnica w traktowaniu, której doznaje B. Soukupová, nie jest odpowiednia dla osiągnięcia celu w postaci zabezpieczenia lepszej wydajności gospodarstw rolnych w Unii Europejskiej (poprzez wcześniejszą emeryturę)(22).
62. Wobec przyjęcia przeze mnie wniosku, że brak jest obiektywnego uzasadnienia dla rozpatrywanej różnicy w traktowaniu, badanie zgodności z zasadą proporcjonalności nie jest według mnie konieczne. Jeśli jednak Trybunał nie zgodziłby się z moimi wnioskami i dotrze do tego etapu, moim zdaniem wystarczy zestawienie wielkości szkody finansowej poniesionej przez B. Soukupovą ze świadczeniami wynikającymi z jej wcześniejszego uprawnienia do emerytury z tytułu wieku. Przy założeniu, że świadczenie z tytułu wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę jest płacone maksymalnie przez okres 15 lat, sytuacja finansowa B. Soukupovej będzie daleka od sytuacji mężczyzny, którego dotyczą te same okoliczności co ją samą. Różnica ta jest nadmierna w odniesieniu do celów rozporządzenia nr 1257/1999.
63. Proponuję zatem następującą odpowiedź na pytanie drugie:
„Niezgodne z prawem Unii Europejskiej jest ustalanie odmiennie dla poszczególnych wnioskodawców, w zależności od ich płci, »normalnego wieku emerytalnego« w momencie przekazywania gospodarstwa na potrzeby unijnego wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę”.
D – Odpowiedź na pytanie trzecie
64. Moim zdaniem pytanie trzecie wymaga drobnego przeformułowania, jako że Trybunał został poproszony o odpowiedź tylko na wypadek negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze. Jak już wyjaśniłem, w niniejszej sprawie niemożliwie jest udzielenie odpowiedzi ograniczającej się do „tak” albo „nie”. Tym samym pominąłbym słowa „jeśli odpowiedź na pytanie pierwsze jest przecząca” i po prostu przekazałbym sądowi krajowemu potrzebne mu wskazówki odnośnie do kryteriów znajdujących zastosowanie do „normalnego wieku emerytalnego” w rozumieniu art. 11 rozporządzenia nr 1257/1999.
65. Jak zauważyła Komisja w uwagach na piśmie, właściwym kryterium dla ustalenia uprawnienia do otrzymania wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę B. Soukupovej jest „normalny wiek emerytalny” w rozumieniu art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 odnoszący się do mężczyzny w jej wieku.
66. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, jeśli nie zostaną przyjęte środki zmierzające do przywrócenia równego traktowania, poszanowanie zasady równego traktowania może zostać zapewnione jedynie w drodze przyznania osobom należącym do grupy gorzej traktowanej tych samych korzyści, jakie przysługują osobom w grupie uprzywilejowanej(23). Osoba w mniej korzystnej sytuacji musi być traktowana tak jak osoba, której przysługują przywileje. Oznacza to, że chociaż Nejvyšší správní soud wskazał szereg kryteriów alternatywnych, w niniejszej sprawie B. Soukupová powinna po prostu być traktowana tak jak mężczyzna w jej wieku w odniesieniu do oceny przez władze czeskie uzyskania przez nią uprawnień do otrzymania wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę.
67. Wobec powyższego proponuję udzielenie następującej odpowiedzi na pytanie trzecie:
„Przy stosowaniu pojęcia »normalny wiek emerytalny« w momencie przekazywania gospodarstwa zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 1257/1999 warunek wyższego wieku emerytalnego znajdujący zastosowanie do mężczyzn-rolników musi być stosowany również do kobiet-rolników”.
V – Wnioski
68. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania przedstawione przez Nejvyšší správní soud:
1. Pojęcie „normalny wiek emerytalny” w momencie przekazywania gospodarstwa zgodnie z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia można interpretować jako „wiek wymagany do nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych” przez danego wnioskodawcę w świetle przepisów krajowych.
2. Niezgodne z prawem Unii Europejskiej jest ustalanie odmiennie dla poszczególnych wnioskodawców, w zależności od ich płci, „normalnego wieku emerytalnego” w momencie przekazywania gospodarstwa na potrzeby unijnego wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę.
3. Przy stosowaniu pojęcia „normalny wiek emerytalny” w momencie przekazywania gospodarstwa zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 1257/1999 warunek wyższego wieku emerytalnego znajdujący zastosowanie do mężczyzn-rolników musi być stosowany również do kobiet-rolników.