KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 10. jaanuaril 2013(1)
Kohtuasi C‑443/11
F. P. Jeltes
M. A. Peeters
J. G. J. Arnold
versus
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Rechtbank Amsterdam (Madalmaad))
Võõrtöötajate sotsiaalkindlustus – ELTL artikkel 45 – Määrus (EMÜ) nr 1408/71 – Artikkel 71 – Täielikult töötu ebatüüpiline piirialatöötaja – Õigus saada hüvitisi elukohaliikmesriigis – Asjaolu, et riik, kus asus viimane töökoht, keeldub maksmast – Määrus (EÜ) nr 883/2004 – Artikkel 65 – Kohtuotsuse Miethe asjakohasus – Üleminekusätted – Artikli 87 lõige 8 – Mõiste „muutumatu olukord”
1. Kõnesolev Madalmaadest saabunud eelotsusetaotlus tõstatab huvitavaid küsimusi. Nõukogu 14. juuni 1971. aasta määruse (EMÜ) nr 1408/71 (sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate ja nende pereliikmete suhtes)(2) alusel otsustas Euroopa Kohus, et täielikult töötutel ebatüüpilistel piirialatöötajatel võib tekkida õigus saada töötushüvitisi kas nende elukohariigis või siis riigis, kus nad viimati töötasid.(3) Nüüd küsitakse Euroopa Kohtult seda, kas kõnealust kohtulikku lahendust tuleb ikka veel kohaldada ajal, mil kehtib Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrus nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide kooskõlastamise kohta.(4) Samuti palutakse Euroopa Kohtul esitada oma seisukoht viimase töökoha riigi kehtestatud elukohatingimuse kooskõla kohta. Lõpetuseks tuleb kohtul teha otsus küsimuses, mis puudutab töötushüvitiste alast üleminekukorda määruse nr 1408/71 ja määruse nr 883/2004 vahel.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Määrus nr 1408/71
2. Määruse nr 1408/71 artikkel 71 on ainus artikkel 3. jaos, mis käsitleb töötuid, kes viimase töötamise ajal elasid muus liikmesriigis kui pädev riik. See artikkel sätestab:
„1. Töötu, kes on varem töötanud ja kes oma viimase töötamise ajal elas muus liikmesriigis kui pädev riik, saab hüvitist vastavalt järgmistele sätetele:
a) […]
ii) piirialatöötaja, kes on täielikult töötu, saab hüvitist vastavalt selle liikmesriigi õigusaktide sätetele, mille territooriumil ta elab, nii nagu oleksid need õigusaktid kehtinud tema suhtes tema viimase töötamise ajal; nimetatud hüvitist maksab elukohajärgne asutus oma arvel;
b)
i) töötaja, kes ei ole piirialatöötaja ning kes on osaliselt, aeg-ajalt või täielikult töötu ning kes on jätkuvalt kättesaadav oma tööandjale või tööhõivetalitustele pädeva riigi territooriumil, saab hüvitist vastavalt selle riigi õigusaktide sätetele, nii nagu elaks ta selle riigi territooriumil; nimetatud hüvitist maksab pädev asutus;
ii) töötaja, kes ei ole piirialatöötaja ning kes on täielikult töötu ja on kättesaadav tööhõivetalitustele liikmesriigi territooriumil, kus ta elab, või kes naaseb nimetatud territooriumile, saab hüvitist vastavalt selle riigi õigusaktidele, nii nagu oleks ta seal viimati töötanud; nimetatud hüvitist maksab elukohajärgne asutus oma arvel. Kui aga sellisel töötajal on tekkinud õigus saada hüvitist selle liikmesriigi pädeva asutuse arvel, kelle õigusaktid tema suhtes viimati kehtisid, saab ta hüvitist artikli 69 alusel. Hüvitise saamine elukohariigi õigusaktide alusel peatatakse ajavahemikuks, mille jooksul töötu võib artikli 69 sätete alusel esitada taotluse hüvitise saamiseks selle riigi õigusaktide alusel, mis tema suhtes viimati kehtisid.
2. Ajal, mil töötul on õigus saada hüvitist lõike 1 punkti a alapunkti i või punkti b alapunkti i sätete alusel, ei või ta taotleda hüvitist selle liikmesriigi õigusaktide alusel, mille territooriumil ta elab.”
2. Määrus nr 883/2004
3. Määrusega nr 883/2004 ajakohastati ja lihtsustati määruses 1408/71 sisalduvaid eeskirju.(5)
4. Määruse nr 883/2004 põhjendus 32 kinnitab, et „[t]öötajate liikuvuse edendamiseks on eelkõige asjakohane lihtsustada tööotsinguid erinevates liikmesriikides; seepärast on vaja tagada kõikide liikmesriikide töötuskindlustusskeemide ja tööhõiveteenuste tihedam ja tõhusam kooskõlastamine.”
5. Määruse nr 883/2004 artiklis 1 esitatud määratluse kohaselt on piirialatöötaja „isik, kes töötab või tegutseb füüsilisest isikust ettevõtjana ühes liikmesriigis ja elab mõnes teises liikmesriigis, kuhu ta korrapäraselt naaseb iga päev või vähemalt kord nädalas”.
6. Määruse nr 883/2004 artiklis 7 on ette nähtud, et „[k]ui käesolevas määruses ei ole sätestatud teisiti, ei rakendata ühe või mitme liikmesriigi õigusaktide või käesoleva määruse alusel makstavatele rahalistele hüvitistele vähendamist, muutmist, peatamist, tühistamist ega konfiskeerimist asjaolu tõttu, et hüvitisesaaja või tema pereliikmete elukohaks on mõni teine liikmesriik kui hüvitiste maksmise eest vastutava asutuse asukohariik”.
7. Määruse nr 883/2004 artiklis 63 on sätestatud, et „[k]äesoleva peatüki osas kohaldatakse artiklit 7 üksnes artiklites 64–65 sätestatud juhtudel ja seal määratletud ulatuses”.
8. Määruse nr 883/2004 artikli 65, mis käsitleb töötuid, kes elasid muus liikmesriigis kui pädev riik, lõiked 1–6 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Osaliselt või periooditi töötu isik, kes oma viimase töötamise või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise ajal elas muus liikmesriigis kui pädev liikmesriik, peab olema kättesaadav oma tööandjale või tööhõivetalitusele pädevas liikmesriigis. Ta saab hüvitist kooskõlas pädeva liikmesriigi õigusaktidega, nagu ta elaks selles liikmesriigis. Nimetatud hüvitisi annab pädeva liikmesriigi asutus.
2. Täielikult töötu isik, kes oma viimase töötamise või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise ajal elas muus liikmesriigis kui pädev liikmesriik, ja kes elab jätkuvalt selles liikmesriigis või naaseb sellesse liikmesriiki, peab olema kättesaadav elukohajärgse liikmesriigi tööhõivetalitusele. Täielikult töötu isik võib lisaks olla kättesaadav viimase töötamise või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise liikmesriigi tööhõivetalitusele, ilma et see piiraks artikli 64 kohaldamist.
Töötu isik, kes pole piirialatöötaja ja kes ei naase oma elukohajärgsesse liikmesriiki, peab olema kättesaadav tööhõivetalitusele liikmesriigis, mille õigusakte tema suhtes viimati kohaldati.
3. Lõike 2 esimeses lauses osutatud töötu isik peab end tööotsijana registreerima elukohajärgse liikmesriigi pädevas tööhõivetalituses, alluma seal kehtivatele kontrollimenetlusele ja täitma selle liikmesriigi õigusaktides sätestatud tingimusi. Kui ta registreerib ennast tööotsijana ka liikmesriigis, kus ta viimati töötas või tegutses füüsilisest isikust ettevõtjana, peab ta täitma selles riigis kohaldatavaid nõudeid.
[…]
5. a) Lõike 2 esimeses ja teises lauses osutatud töötu isik saab hüvitisi kooskõlas elukohajärgse liikmesriigi õigusaktidega, nagu oleks neid tema suhtes kohaldatud tema viimase töötamise või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise ajal. Nimetatud hüvitisi maksab elukohajärgne asutus.
b) Töötaja, kes pole piirialatöötaja ja kellele on hüvitise omal kulul määranud pädev asutus liikmesriigis, mille õigusakte isikule viimati kohaldati, saab oma naasmisel elukohajärgsesse liikmesriiki esmalt hüvitisi kooskõlas artikliga 64, kuivõrd hüvitiste saamine punkti a alusel on peatatud perioodiks, mil ta saab hüvitist tema suhtes viimati kohaldatud õigusaktide alusel.
6. Lõike 5 alusel elukohajärgse asutuse määratud hüvitise maksmine toimub selle asutuse kulul. Lõike 7 alusel tagastab pädev asutus liikmesriigis, mille õigusakte isiku suhtes viimati kohaldati, elukohajärgsele asutusele viimase poolt esimesel kolmel kuul antud hüvitiste kogusumma. […]”
9. Määruse nr 883/2004 VI jaotis sisaldab artikleid 87–91, mis näevad ette ülemineku- ja lõppsätted.
10. Määruse nr 883/2004 artikli 87 lõige 8, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 988/2009(6) artikli 1 lõikega 19, sätestab, et „[k]ui käesoleva määruse tulemusena kohaldatakse isiku suhtes sellise liikmesriigi õigusakte, mis pole määratletud kooskõlas määruse (EMÜ) nr 1408/71 II jaotisega, säilitavad need õigusaktid kehtivuse, tingimusel et asjakohane olukord jääb muutumatuks, ja igal juhul mitte kauem kui kümne aasta jooksul alates käesoleva määruse kohaldamise kuupäevast, välja arvatud kui asjaomane isik taotleb, et tema suhtes kohaldataks käesoleva määruse alusel kohaldatavaid õigusakte. Taotlus esitatakse kolme kuu jooksul pärast käesoleva määruse kohaldamise kuupäeva selle liikmesriigi pädevale asutusele, kelle õigusakte käesoleva määruse alusel kohaldatakse, kui asjaomase isiku suhtes hakatakse kohaldama selle liikmesriigi õigusakte alates käesoleva määruse kohaldamise kuupäevast. […]”
11. Määruse nr 883/2004 artikkel 89 koostoimes selle määruse artiklitega 90 ja 91 näeb ette, et määrus nr 883/2004 muutub kohaldatavaks alates rakendusmääruse jõustumise kuupäevast ja samast kuupäevast alates tunnistatakse määrus nr 1408/71 kehtetuks.
3. Määrus (EÜ) nr 987/2009
12. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määrus (EÜ) nr 987/2009, milles sätestatakse määruse (EÜ) nr 883/2004 (sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta) rakendamise kord(7), artikli 56 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Kui asjaomases liikmesriigis kohaldatavate õigusaktide kohaselt nõutakse töötult teatavate kohustuste täitmist ja/või tööotsinguid, on prioriteetsed elukoha liikmesriigis nõutavad kohustused ja/või tööotsingud.
Kui töötu ei järgi kõiki kohustusi ja/või tööotsinguid liikmesriigis, kus ta viimati töötas, ei mõjuta see elukoha liikmesriigis antavaid hüvitisi.”
13. Määruse nr 987/2009 artikkel 97 näeb ette, et see määrus jõustub 1. mail 2010.
4. Määrus (EMÜ) nr 1612/68
14. Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires(8) artikli 7 lõiked 1 ja 2 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Töötajat, kes on liikmesriigi kodanik, ei tohi teise liikmesriigi territooriumil tema kodakondsuse tõttu kohelda ükskõik milliste tööhõive- ja töötingimuste suhtes teisiti kui selle riigi kodanikest töötajaid, eelkõige seoses töötasu, vallandamise ja töötuks jäämise puhul tööle ennistamise või uue töökoha leidmisega.
2. Tal on samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.”
B. Madalmaade õigus
15. Vastavalt 6. novembri 1986. aasta Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid’ile (seadus, mis käsitleb töötajate kindlustamist töötuse finantstagajärgede vastu, edaspidi „töötushüvitisi käsitlev seadus”) ei ole töötajatel, kes Madalmaades ei ela ega viibi muul põhjusel kui puhkuse tõttu, õigust saada hüvitisi.(9) Hüvitiste saamise õigus lõpeb niipea, kui töötaja ei ole enam töötu või ei täida enam elukohatingimust.(10) Töötushüvitisi käsitlev seadus näeb samuti ette, et kui hüvitiste saamise õigus lõpeb ja kui seejärel langeb ära õiguse lõppemise aluseks olnud asjaolu, hakkab kõnealune hüvitiste saamise õigus uuesti kehtima ning see taastatakse, kui töötushüvitisi käsitleva seaduse sätete alusel ei ole tekkinud uut hüvitiste saamise õigust.(11)
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
16. Kõik kolm põhikohtuasja kaebajat – F. P. Jeltes, M. A. Peeters ja J. G. J. Arnold – on Madalmaade kodanikud.
17. F. P. Jeltesi elukoht on Belgias. Ta töötas Madalmaades kuni 30. juulini 2010, jäi siis töötuks ning esitas 2. augustil 2010 Madalmaade pädevale organile Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen’ile (edaspidi „UWV”) taotluse, et saada töötushüvitist Madalmaade töötushüvitisi käsitleva seaduse alusel. UWV keeldus talle kõnealust hüvitist andmast, põhjendusel, et vastavalt määruse nr 883/2004 artiklile 65 peab ta taotluse esitama oma elukohariigis.
18. Ka M. A. Peetersi elukoht on Belgias ja ta töötas samuti Madalmaades. Pärast töötuks jäämist maksti talle 1. maist 2009 töötushüvitist. 26. aprillil 2010 hakkas M. A. Peeters uuesti töötama. UWV lõpetas seepeale talle hüvitise maksmise, teatades samas M. A. Peetersile, et kui ta peaks enne 25. oktoobrit 2010 uuesti töötuks jääma, saab ta taotleda kõnealuse töötushüvitise maksmise jätkamist. Kuna katseaja lõppedes öeldi M. A. Peetersile tööleping üles, esitas ta 18. mail 2010 kõnealuse taotluse. UWV jättis taotluse rahuldamata, sest ta leidis, et M. A. Peetersi töötuse küsimus tuli uuesti läbi vaadata ja kuna M. A. Peetersi taotlus oli esitatud pärast 1. maid 2010, tuleb kohaldada määruse nr 883/2004 artiklit 65.
19. J. G. J. Arnoldi elukoht on Saksamaal ja ta töötas Madalmaades, jäi seejärel töötuks ja UWV maksis talle alates 2. veebruarist 2009 töötushüvitist. J. G. J. Arnold hakkas 2009. aasta märtsis uuesti töötama, tegutsedes füüsilisest isikust ettevõtjana. 6. aprillil 2009 lõpetas UWV hüvitise maksmise, teatades samas J. G. J. Arnoldile, et kui ta peaks tegutsemise füüsilisest isikust ettevõtjana täielikult lõpetama enne 30. augustit 2011, saab ta taotleda kõnealuse töötushüvitise maksmise jätkamist. Olles pärast oma tegevuse lõpetamist uuesti töötuks jäänud, esitas J. G. J. Arnold 1. juunil 2010 UWV‑le kõnealuse taotluse, mille UWV jättis rahuldamata, leides, et kuivõrd taotlus esitati tegevuse lõpetamise järel, mis toimus pärast 1. maid 2010, tuleb taotlus edaspidi esitada tema elukohariigi ametiasutustele ning määruse nr 883/2004 üleminekusätted ei ole J. G. J. Arnoldi suhtes kohaldatavad.
20. UWV kolm kõnealust keeldumisotsust põhinevad määruse nr 883/2004 artiklil 65, mis määrab, et täielikult töötutele piirialatöötajatele hüvitise andmiseks pädev riik on elukohariik. Põhikohtuasja kaebajad vaidlustasid kõnealused otsused eelotsusetaotluse esitanud kohtus.
21. Nende kaebustes on põhiliselt tuginetud asjaolule, et kuna nad kõik on ebatüüpilised piirialatöötajad, oleks UWV pidanud kohaldama lahendust, mille Euroopa Kohus kujundas välja eespool viidatud kohtuotsuses Miethe, ja määruse nr 883/2004 kehtimise ajal peab jääma alles õigus valida töötushüvitiste andmise eest vastutava liikmesriigi kindlaksmääramiseks elukohaliikmesriigi (Belgia või Saksamaa) ja selle liikmesriigi vahel, kus isik viimati töötas (Madalmaad).
22. Kuna Rechtbank Amsterdamil on raskusi liidu õiguse tõlgendamisel, otsustas ta menetluse peatada ja esitada 29. augustil 2011 Euroopa Kohtu kantseleisse saabunud eelotsusetaotluses Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas pärast määruse nr 883/2004 jõustumist tuleb endiselt lähtuda lisaks ka kohtuotsusest Miethe, mis tehti ajal, kui kehtis määrus nr 1408/71, osas, milles see näeb ebatüüpilistele piirialatöötajatele ette valikuõiguse seoses liikmesriigiga, kus nad teevad end kättesaadavaks tööhõivetalitustele ja kus nad saavad sellest tulenevalt töötushüvitist, kuna väljavaated leida uuesti tööd on nende valitud liikmesriigis kõige paremad? Või tagab määruse nr 883/2004 artikkel 65 juba tervikuna piisaval määral selle, et täielikult töötud isikud saavad hüvitisi tingimustel, mis on nende tööotsinguiks kõige soodsamad, ja kohtuotsus Miethe on selles osas oma täiendava kohaldatavuse minetanud?
2. Kas liidu õigusega, käesoleval juhul ELTL artikliga 45 või määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikega 2 on vastuolus liikmesriigi otsus, millega täielikult töötule võõrtöötajale (piirialatöötajale), kes töötas viimati asjaomases liikmesriigis ja kelle puhul võib tema sotsiaalseid ja perekondlikke sidemeid arvesse võttes eeldada, et tal on selles liikmesriigis parimad väljavaated uuesti tööd leida, keeldutakse andmast töötushüvitist selle liikmesriigi õigusnormide alusel ainuüksi põhjusel, et ta elab mõnes muus liikmesriigis?
3. Kuidas tuleb eelmisele küsimusele vastata – arvestades määruse nr 883/2004 artikli 87 lõiget 8, [Euroopa Liidu] põhiõiguste harta artiklit 17 ja õiguskindluse põhimõtet –, kui sellisele töötajale on juba enne määruse nr 883/2004 jõustumise kuupäeva määratud töötushüvitis endise töökohariigi õigusaktide alusel ja hüvitise maksmise periood ning hüvitise saamise õiguse taastumise tähtaeg ei ole selleks kuupäevaks veel lõppenud (ja hüvitise maksmine lõpetati, kuna töötu oli asunud uuesti tööle)?
4. Kas vastus teisele küsimusele oleks teistsugune, kui asjaomastele töötutele piirialatöötajatele on kinnitatud, et tööle asumise järel uuesti töötuks jäädes võivad nad taotleda hüvitise saamise õiguse taastamist, ja sellekohane teave on rakendustavades valitseva ebaselguse tõttu osutunud ebaõigeks või mitmeti mõistetavaks?”
III. Menetlus Euroopa Kohtus
23. M. A. Peeters, UWV, Madalmaade, Tšehhi, Taani ja Saksa valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad.
24. UWV, Madalmaade, Tšehhi, Taani ja Saksa valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid 24. oktoobril 2012 toimunud kohtuistungil oma suulised seisukohad.
IV. Õiguslik analüüs
A. Esimene küsimus
25. Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult vastust selle kohta, kas eespool viidatud kohtuotsuses Miethe välja kujundatud kohtulik lahendus on endiselt kohaldatav ajal, mil kehtib määrus nr 883/2004. Enne, kui sellele saab vastata, tuleb seda kohtuotsust üksikasjalikumalt analüüsida.
1. Kohtuotsus Miethe ja selle ratio decidendi
26. Eespool viidatud kohtuotsuse Miethe kontekstis palus eelotsusetaotluse esitanud kohus tõlgendada määruse nr 1408/71 artiklit 71. See artikkel, mis täpsustas, milline liikmesriik on pädev töötushüvitisi maksma, nägi sisuliselt ette kaks olukoda.
27. Esiteks, täielikult töötu piirialatöötaja pidi saama ainuüksi oma elukohariigi makstud hüvitist „nii nagu oleksid need õigusaktid kehtinud tema suhtes tema viimase töötamise ajal”.(12) Teiseks, täielikult töötu töötaja, kes ei ole piirialatöötaja, oli kättesaadav oma elukohariigi tööhõivetalitustele ning see riik pidi põhimõtteliselt maksma talle töötushüvitist „nii nagu oleks ta seal viimati töötanud”, kuid kõnealusel töötajal võis samuti tekkida õigus saada hüvitisi liikmesriigis, kus ta viimati töötas.(13) Sellisel juhul peatas elukohaliikmesriik hüvitise maksmise.
28. Nimetatud kohtuasjas Miethe esitati Euroopa Kohtule küsimus selle kohta, kas täielikult töötut piirialatöötajat, kes oli säilitanud eriti tihedad tööalased ja isiklikud sidemed liikmesriigiga, kus ta viimati töötas, tuli lugeda esimeses olukorras olevaks (sel juhul oleks tal olnud õigus saada hüvitisi ainuüksi elukohaliikmesriigis) või teises olukorras olevaks (sel juhul oleks olnud võimalik omandada hüvitise saamise õigus nii elukohaliikmesriigis kui ka viimase töökoha liikmesriigis).
29. Sellele küsimusele vastamiseks tuletas Euroopa Kohus kõigepealt meelde, et määruse nr 1408/71 artikli 71 eesmärk oli „tagada, et võõrtöötajad saavad töötushüvitist tingimustel, mis on kõige soodsamad uue töökoha otsimisel”, kusjuures see hüvitis „ei ole pelgalt rahaline, vaid hõlmab ka abi töö leidmisel, mida tööhõivetalitused osutavad nende poole pöördunud töötajatele.”(14) Euroopa Kohus järeldas sellest, et liidu seadusandja kehtestas eeskirja, et piirialatöötaja puhul tuli hüvitise saamise õigus anda elukohariigis, kuna „ta eeldas kaudselt, et sellisel töötajal olid selles riigis kõige soodsamad tingimused uue töökoha otsimiseks”.(15)
30. Siiski möönis Euroopa Kohus samas, et seatud eesmärki ei saa saavutada juhul, kui täielikult töötu piirialatöötaja „on erandlikult säilitanud riigis, kus ta viimati töötas, niisugused isiklikud ja tööalased sidemed, et tal on just selles riigis parimad väljavaated tööturule naasta”,(16) ja niisugusel juhul tuli kõnealust töötajat käsitleda kui määruse nr 1408/71 artikli 71 lõike 1 punkti b alapunkti ii kohaldamisalasse kuuluvat töötajat, kes ei ole piirialatöötaja. Euroopa Kohus järeldas sellest, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne oli „määrata kindlaks, kas töötajal, kes elab teises riigis kui töökohariigis, on siiski säilitanud viimati mainitud riigis parimad väljavaated tööturule naasmiseks ja peab sellest tulenevalt kuuluma nr 1408/71 artikli 71 lõike 1 punkti b kohaldamisalasse”.(17)
31. Seega nähtub eespool viidatud kohtuotsusest Miethe väga selgelt, et selle lahenduse, mis läheb sisuliselt vastuollu määruse nr 1408/71 artikli 71 sõnastuse endaga, kujundas Euroopa Kohus tollal välja ainuüksi põhjendusel, et asjaomasele töötajale tahetakse tagada tööturule naasmiseks kõige soodsamad tingimused. Samuti tuleb märkida, et sellisel juhul oli võimalus pöörduda töötushüvitiste maksmise taotlemiseks selle liikmesriigi poole, kus asus viimane töökoht, oli antud üksnes nn „ebatüüpiliste piirialatöötajate” kategooriale, kuna nad olid säilitanud eriliselt tihedad isiklikud ja tööalased sidemed liikmesriigiga, kus nad viimati töötasid. Tõenäoliselt söandas Euroopa Kohus määruse tekstist kaugemale minna asjaolu tõttu, et see tekst rajanes tegelikult eeldusel, et kõige soodsamad tingimused tööturule naasmiseks on elukohaliikmesriigis, ning seda tuleb pidada ümberlükatavaks eelduseks, vähemalt eespool mainitud erakorralistel juhtudel. Lõpetuseks lisan, et asjaolu, et määruse nr 1408/71 kohaselt oli hüvitisi maksev riik tingimata sama riik, kus töötaja pidi end arvele võtma, et saada tööhõivetalituste antavat abi, viis Euroopa Kohtu järelduseni, et nende ebatüüpiliste piirialatöötajate puhul saavutataks tööturule naasmise eesmärki hõlpsamini juhul, kui need töötajad saavad end arvele võtta oma viimase töökoha riigi tööhõivetalitustes, mistõttu tuli seega kehtestada ka selle riigi pädevus maksta hüvitisi.
2. Liidu seadusandja ilmne tahe lõpetada kohtuasjas Miethe tehtud erand
32. Käesolevas kohtuasjas on seega tõstatatud küsimus, kas eespool selgitatud ratio decidendi võib põhjendada erandi säilitamist määruse nr 883/2004 kehtivusajal.
33. Kõigepealt tuleb märkida, et liidu seadusandja ei otsustanud kinnitada sõnaselgelt lahendust, mille Euroopa Kohus kujundas välja kohtuotsuses Miethe, kuigi määruse nr 883/2004 põhjenduses 21 on mainitud Euroopa Kohtu praktikat, mis näitab, et seadusandja oli täiesti teadlik kõnealuse kohtu seisukohtadest selles küsimuses. Määruse nr 883/2004 artikkel 65 näeb ette, et täielikult töötu piirialatöötaja saab hüvitisi elukohajärgses liikmesriigis. Hüvitiste maksmise osas ei andnud seadusandja piirialatöötajale valikuõigust ega näinud ka eespool viidatud kohtuotsuse Miethe tagajärjel ette erisätteid ebatüüpiliste piirialatöötajate kategooria jaoks.
34. Lisaks on selle sätte loogika täielikult vastupidine sellele, mida komisjon pakkus välja esialgses määruse ettepanekus. Nimelt oli selle ettepaneku artiklis 51 ette nähtud, et töötaja, kes elab muus riigis kui pädev riik ja kes on kättesaadav elukohajärgse liikmesriigi tööhõivetalitusele, peab saama hüvitisi pädevalt riigilt.(18) Seega säilitas seadusandja täiesti teadlikult põhimõtte, et piirialatöötajatele peab töötushüvitisi maksma elukohajärgne liikmesriik.
35. Tegelikult on sisse viidud uuendus mujal. Artikkel 65 eristab ühelt poolt hüvitisi maksvat liikmesriiki ja teiselt poolt liikmesriiki, kus töötaja võib end tööhõivetalitustes arvele võtta. Täpsemalt, määruse nr 883/2004 artikli 65 lõige 2 näeb ette, et piirialatöötaja „peab olema kättesaadav elukohajärgse liikmesriigi tööhõivetalitusele” ja „võib lisaks olla kättesaadav viimase töötamise või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise liikmesriigi tööhõivetalitusele”.
36. Kuigi võiks väita, et seadusandja ei kinnitanud sõnaselgelt Miethe kohtuotsuse lahendust, kuid ka ei välistanud samas seda sõnaselgelt määruse nr 883/2004 artiklit 65 koostades, tuleb seda määrust igal juhul tõlgendada selle rakendusmäärust, st Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust nr 987/2009, arvestades. Nimetatud rakendusmääruse põhjendusest 13 selgub, et kuigi „[p]iirialatöötajad, kes on jäänud täiesti töötuks, võivad teha ennast tööhõivetalitustele kättesaadavaks nii oma elukohariigis kui ka selles liikmesriigis, kus nad viimati töötasid, [siis] peaks neil [siiski] olema õigus saada hüvitisi üksnes oma elukohaliikmesriigist”.(19)
37. Iseäranis tähelepanuväärne on asjaolu, et see põhjendus lisati seadusandliku menetluse raames Euroopa Parlamendi palvel, kes leidis sellega seoses, et niisugune täpsustus kaotaks „igasuguse mitmeti mõistetavuse selle kohta, kas kohtuotsust Miethe tuleb kohaldada või mitte”.(20) Seega on ilmselge, et liidu seadusandja ei arvanud, et kohtuasjas Miethe kasutatud lahendust võiks jätkuvalt kohaldada määruse nr 883/2004 kehtivusajal.
38. Sellegipoolest võiks Euroopa Kohus jätta selle seadusandja tahte ilmselge puudumise arvesse võtmata, kui ta peaks asuma seisukohale, et määruse nr 883/2004 sätted ei võimalda täita eesmärki tagada piirialatöötaja tööturule naasmiseks kõige soodsamad tingimused.
39. Kui aga piirduda kitsalt algmäärusega (määrus nr 883/2004) kehtestatud ja rakendusmäärusega (määrus nr 987/2009) täpsustatud õigusliku raamistikuga, siis on olukord järgmine: piirialatöötajal on õigus saada hüvitisi elukohaliikmesriigis, ta on kohustatud võtma end arvele selle riigi tööhõivetalitustes ja võib soovi korral end arvele võtta ka tema viimase töökoha riigi tööhõivetalitustes; samas aga on kindel, et esmase tähtsusega on siiski nende kohustuste täitmine, mis töötajal on hüvitisi maksvas riigis, st tema elukohariigis.
40. Kas niisugune kord võimaldab tagada üldiselt piirialatöötajatele ja täpsemalt ebatüüpilistele piirialatöötajatele – tuletan meelde, et need on töötajad, kes on säilitanud tihedad isiklikud ja tööalased sidemed liikmesriigiga, kus nad viimati töötasid – kõige soodsamad tingimused uuesti tööle asumiseks?
41. Kui komisjoni esindajale kohtuistungil see küsimus esitati, ei suutnud ta selgitada, kuidas asjaolu, et ebatüüpiline piirialatöötaja saab töötushüvitist riigilt, kus ta viimati töötas, tagaks sellele töötajale soodsamad tingimused tööturule naasmiseks, samas kui on kindel, et seesama töötaja saab edaspidi end arvele võtta oma viimase töökoha riigi tööhõivetalitustes.
42. Lisan, et M. A. Peeters väitis oma kirjalikes seisukohtades, et viimase töökoha riigi tööhõivetalitused on vähem tõhusad, sest neid puudutab vähem tema tööturule naasmine just nimelt selle tõttu, et hüvitiste maksmine ei koorma selle riigi eelarvet. Siiski on tegemist pelgalt väitega, mis juhul, kui see osutuks tõeks, kujutaks endast igal juhul liidu õigusega vastuolus olevat diskrimineerivat käitumist. Kuid eespool viidatud kohtuotsusega Miethe välja kujunenud kohtupraktika jätkamist ei saa põhjendada ainuüksi sedalaadi ohu olemasoluga.
43. Lisaks tuleneb see, et kohustuste vastuolu korral tuleb prioriteetseteks pidada kohustusi, mida tööotsija peab täitma elukohariigis, kindlalt asjaolust, et just viimati mainitud riik on kohustatud maksma töötushüvitisi. Siiski ei jaga ma seisukohta, et see asjaolu kujutab endast takistust viimase töökoha riigis tööturule naasmiseks. Olen nimelt arvamusel, et töötajale antud võimalus võtta end arvele mõlema liikmesriigi tööhõivetalitustes annab talle samaaegse juurdepääsu mõlema liikmesriigi tööturule, eelkõige nende töö- ja koolituspakkumistele, suurendades selle võrra tema väljavaateid kiiresti uuesti tööd saada.
44. Neil asjaoludel ja esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud esimesele küsimusele, et vastavalt määruse nr 883/2004 artikli 65 lõike 5 punktile a on elukohariik ainus riik, kes on pädev maksma töötushüvitisi täielikult töötutele piirialatöötajatele, sealhulgas ka ebatüüpilistele piirialatöötajatele.
B. Teine küsimus
45. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib Euroopa Kohtult, kas määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikega 2 ja ELTL artikliga 45 on vastuolus niisugune otsus keelduda töötushüvitiste maksmisest, mille Madalmaade ametiasutused tegid põhikohtuasja kaebajate suhtes, ning mis on põhjendatud üksnes asjaoluga, et taotlejad ei täida töötushüvitiste maksmise taotlemiseks siseriiklikes õigusaktides nõutavat Madalmaade territooriumil elamise tingimust.
46. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt „ei välista asjaolu, et siseriiklik meede võib olla kooskõlas teisese õiguse sättega […], asutamislepingu sätete kohaldatavust selle meetme suhtes”.(21) Peale selle on Euroopa Kohus otsustanud, et „määruse nr 1612/68 artikli 7 lõige 2 kujutab sotsiaalsete soodustuste andmise konkreetses valdkonnas endast EÜ artikli 39 lõikes 2 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte spetsiifilist väljendusvormi ning seda tuleb tõlgendada samamoodi kui EÜ artikli 39 lõiget 2”.(22)
47. Lisaks on Euroopa Kohtul juba tulnud käsitleda olukordi, mis on sarnased põhikohtuasjas käsitletavate olukordadega. Selles osas sarnaneb käesoleva kohtuasjaga ilmselt kõige rohkem kohtuotsus Petersen(23), kuigi see tehti enne määruse nr 883/2004 jõustumist. Euroopa Kohtult küsiti selles kohtuasjas, kas EÜ artikliga 39 on kooskõlas Austria õigusnorm, mis kehtestab sellise hüvitise saamisele, mille Euroopa Kohus liigitas „töötushüvitiseks”, tingimuse, et hüvitise saajate elukoht oleks asjaomase riigi territooriumil, ja mis keelas seega kõnealuse hüvitise ülekantavuse teise liikmesriiki. Kõnealuses asjas oli põhikohtuasja kaebaja Saksa kodanik, kes oli töötanud Austrias, kus tal oli alaline elukoht, ning kes oli pärast selles riigis töötamist jäänud töötuks. Ta taotles seejärel Austria ametiasutustelt töötushüvitise ettemakset, mille maksmisest keelduti, kuna kõnealune kaebaja oli vahepeal viinud oma elukoha üle Saksamaale.
48. Siiski seisneb põhimõtteline erinevus käesoleva kohtuasjaga selles, et eespool viidatud kohtuasjas Petersen oli selge, et liikmesriik, kes keeldus maksmast kõnealust hüvitist, oli määruse nr 1408/71 kooskõlastussätete kohaselt tegelikult töötushüvitiste maksmiseks pädev liikmesriik. Selles asjas tõstatatud õiguslik probleem seisnes selles, kas riik, mis peab vastavalt määrusele nr 1408/71 töötushüvitisi maksma, võib esmase õigusega kooskõlas seada nende hüvitiste maksmise tingimuseks asjaolu, et asjaomase isiku elukoht oleks selle riigi territooriumil.
49. Seega lõpeb sellega analoogia nimetatud kohtuasjaga Petersen, kuna käesoleva põhikohtuasja kaebajad kuuluvad ilmselgelt määruse nr 883/2004 artikli 65 kohaldamisalasse, sest see säte asendas määruse nr 1408/71 artikli 71. Just nimelt kõnealuses artiklis 65 kehtestatud eeskirjadest nähtub aga, et niisugustele töötajatele nagu põhikohtuasjas peab hüvitisi maksma elukohaliikmesriik.
50. Küsimus – mis on oluliselt erinev küsimusest, mida Euroopa Kohtul tuli lahendada eespool viidatud kohtuasjas Petersen – on seega selles, kas asjaolu, et viimase töökoha riik ei maksa kõnealust hüvitist vastavalt liidu seadusandja kehtestatud kooskõlastuseeskirjadele, on vastuolus nende töötajate vaba liikumisega, kui on kindel, et põhikohtuasja kaebajad kuuluvad tõepoolest mõiste „töötajad” alla ELTL artikli 45 tähenduses.(24) Põhikohtuasja kaebajad, kes seavad lõpuks kahtluse alla määrusega nr 883/2004 piirialatöötajate suhtes ette nähtud kooskõlastussüsteemi põhiolemuse, vaidlustamata siiski selle kehtivust esmase õiguse seisukohast, väidavad, et Madalmaade töötajaid pannakse loobuma vaba liikumise õiguse kasutamisest ja teise liikmesriigi territooriumile elama asumisest asjaolu tõttu, et piirialatöötaja staatuse saamisel muutub töötushüvitiste maksmise riigiks nende töötajate elukohariik. Lisaks kujutab niisugune olukord nende väitel endast diskrimineerimist võrreldes Madalmaades töötavate ja elavate Madalmaade töötajatega.
51. Euroopa Kohus on küll tõepoolest leidnud, et „[s]iseriiklikku õigusnormi, mis ei ole objektiivselt põhjendatud ega taotletava eesmärgiga proportsionaalne, tuleb pidada kaudselt diskrimineerivaks, kui see võib oma olemusest tulenevalt mõjutada rohkem võõrtöötajaid kui selle riigi kodanikest töötajaid ning kui see võib seetõttu asetada eeskätt võõrtöötajad ebasoodsamasse olukorda”.(25) Euroopa Kohus lisas, et „[n]ii on see elukohatingimuse puhul, millest on seatud sõltuvusse põhikohtuasjas käsitletava hüvitise andmine ja mida on oma riigi töötajatel lihtsam täita kui teiste liikmesriikide töötajatel, kuna need on peamiselt viimati nimetatud töötajad, kes töötuse […] korral lahkuvad riigist, kus nad töötasid, et pöörduda tagasi oma päritoluriiki.”(26)
52. Siiski on käesolevas põhikohtuasjas käsitletaval olukorral see eripära, et asjaomased töötajad on juba oma vaba liikumise õigust kasutanud ja riigi territooriumilt lahkunud ega kavatse sinna tagasi pöörduda.
53. Selleks, et teha kindlaks, kas vaba liikumise õiguse kasutamist on piiratud või sellest loobumiseks on mõju avaldatud, tuleb kõigepealt välja selgitada, kuidas põhikohtuasjas käsitletavate piirialatöötajate olukorda mõjutati. Tunnistan aga, et mul on teatavaid raskusi selle mõistmisega.
54. Ühelt poolt ilmneb väljakujunenud kohtupraktikast, et töötaja ei saa nõuda, et tema liikumine ei avaldaks mõju tema sotsiaalkindlustusele. See tuleneb vältimatult asjaolust, et ELTL artikkel 48(27) annab Euroopa Liidule üksnes liikmesriikide sotsiaalkindlustusalaste õigusaktide kooskõlastamise pädevuse, mitte nende ühtlustamise pädevuse. Seega, ELTL artikkel 48 „ei mõjuta liikmesriikide sotsiaalkindlustusskeemide vahelisi sisulisi ja menetluslikke erinevusi ega seega nendes sotsiaalkindlustusskeemides kindlustatud isikute õigusi.”(28)
55. Teiselt poolt ei tõendanud põhikohtuasja kaebajad päriselt, milline tegelik kahju tekib sellest, et neile maksab töötushüvitisi nende elukohaliikmesriik. Tuletan selles osas meelde, et on väga raske hinnata, milline siseriiklik süsteem osutub kõige soodsamaks.
56. Nimelt, esiteks, kuigi toimikust nähtub näiteks, et hüvitise summa oleks suurem Madalmaades, siis seevastu hüvitise maksmise aeg on pikem Belgias.
57. Teiseks, liidu õigus ei ole kehtestanud kooskõlastamise põhimõtet, mille eesmärk oleks tagada süstemaatiliselt kõige suuremate hüvitiste saamine. Parimal juhul tuleb tagada, et sotsiaalkindlustusmakseid ei makstaks nii, et selle tagajärjel ei teki mingit hüvitist.(29) Euroopa Kohus on küll tõepoolest otsustanud, et töötajate vaba liikumise eesmärki ei saavutata, „kui vaba liikumise õiguse kasutamise tõttu kaotavad töötajad neile liikmesriigi õigusaktidega tagatud sotsiaalkindlustuse soodustused, iseäranis juhul, kui need soodustused on vastutasuks töötajate tasutud sissemaksetele”.(30) Siiski tuleb siinkohal märkida, et põhikohtuasja kaebajad ei kaotanud „sotsiaalkindlustuse soodustust”. Madalmaades töötatud ajavahemike tulemusena tekkinud õigus saada hüvitisi lihtsalt läks üle elukohariiki ning võib igal ajal viimase töökoha riigis taastuda, kui need kaebajad peaksid sinna uuesti elama asuma. Samuti tuleb silmas pidada asjaolu, et põhikohtuasja kaebajad võivad, juhul kui nad soovivad, kasutada viimase töökoha riigis tööhõiveteenuseid. Lisaks, arvestades nende maksete ja üldisemalt sotsiaalkindlustussüsteemide eripära, ei saa eelistada ühtegi kitsalt arvestuslikku loogikat.(31) Samuti soovin märkida, et see, et makseid kogunud liikmesriik ja hüvitisi maksev liikmesriik ei kattu, on tagajärg, mille eest liikmesriigid vastutavad, kuna nad on teinud valiku, mis nende sõnul soodustab piirialatöötajaid ning põhineb teataval solidaarsuse ideel.(32)
58. Kolmandaks, nagu Saksa valitsus oma kirjalikes seisukohtades õigesti märkis, määravad liikmesriigid üldiselt töötushüvitiste summa, loomulikult individuaalselt, kindaks olenevalt elukallidusest igas riigis. Seega on asjaolu, et Madalmaade töötushüvitised on kõige kõrgemad, seletatav suurema elukallidusega selles liikmesriigis, millega põhikohtuasja kaebajad ei pea kokku puutuma, sest nad elavad Belgias või Saksamaal. See põhiline asjaolu eristab neid Madalmaades töötavatest ja elavatest isikutest. Tegemist on seega erinevate olukordadega, mida võib kohelda erinevalt.(33)
59. Piirialatöötajate kohtlemine on viidud vastavusse selle riigi elanike kohtlemisega, kus nad on elama asunud. See tuleneb selgelt liidu seadusandja valikust, kes rakendas nõnda diskrimineerimiskeelu põhimõtet. Piirialatöötajate võrdne kohtlemine on seega tagatud elukohaliikmesriigis, kuna määruse nr 883/2004 artikkel 65 näeb ette, et elukohaliikmesriik peab maksma töötushüvitisi, „nagu” töötajate suhtes oleks nende viimase töötamise ajal kohaldatud nende elukohariigi õigusakte.
60. Lõpetuseks on käesoleva kohtuasja jaoks määrava tähtsusega sedastada, et – nagu ma juba eespool mainisin – Madalmaade ametiasutuste keeldumise tagajärjeks ei ole mitte töötajatelt töötushüvitise saamise võimaluse äravõtmine, vaid vastupidi, nende suunamine elukohariigi poole, et viimane maksaks kõnealuseid hüvitisi. See suunamine tuleneb liidu seadusandja vastu võetud kooskõlastuseeskirja rakendamisest, mis pidi nõnda soodustama töötajate vaba liikumist ja mis põhineb seisukohal, et nende töötajate huvides on, et nad saaksid kõnealuseid hüvitisi nende elukohariigis ja et see riik neid hüvitisi maksaks.
61. Soovin siiski täpsustada, et – kuigi see ei ole kõnealuse eelotsusetaotluse ese – on täiesti selge, et Madalmaade õigusaktides sisalduv elukohatingimus ei saa olla kohaldatav juhul, kui tuleb kohaldada eelkõige määruse nr 883/2004 artikli 65 lõiget 1 (kui on tegemist osaliselt töötu isikuga, kes elab muus riigis kui see riik, kus ta viimati töötas) või nimetatud määruse artikli 65 lõike 5 punkti b (kui on tegemist töötajaga, kes ei ole piirialatöötaja ja kes pärast seda, kui ta on hakanud saama töötushüvitist riigis, kus ta viimati töötas, viib oma elukoha üle muusse riiki).(34)
62. Kuna kaebajate olukord kuulub määruse nr 883/2004 artikli 65 lõike 5 punkti a kohaldamisalasse ja käesolevas ettepanekus eespool, eelkõige punktis 52, kirjeldatud põhjustel, ei arva ma niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas, et töötajate vaba liikumist piirab asjaolu, et riik, kus viimati töötasid piirialatöötajad, kelle elukoht on teises liikmesriigis, keeldub neile maksmast töötushüvitist, kui sellest tuleneb, et õigus saada hüvitist viiakse üle elukohariiki.
C. Kolmas ja neljas küsimus
63. Euroopa Kohtule esitatud kolmanda ja neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas määruse nr 883/2004 artikli 87 lõike 8, Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 17, õiguskindluse põhimõtte ja/või õiguspärase ootuse põhimõtte alusel võib Madalmaade ametiasutustel olla kohustus jätkata töötushüvitiste maksmist põhikohtuasja kaebajatele.
64. Täpsustan kõigepealt, et need küsimused puudutavad üksnes kaht kõnealust kaebajat. Tuletan nimelt meelde, et Madalmaade ametiasutused alustasid töötushüvitiste maksmist M. A. Peetersile ja J. G. J. Arnoldile enne määruse nr 883/2004 jõustumist, kohaldades seega eespool viidatud kohtuotsust Miethe. Ajal, mil need kaks töötajat uuesti töötama hakkasid, teatasid kõnealused ametiasutused neile, et nende õigus hüvitisi saada võis Madalmaades jätkuda, kui nad peaksid uuesti töötuks jääma enne nende ametiasutuste määratud kuupäeva, mis oli hilisem kui 1. mai 2010, st määruse nr 883/2004 jõustumiskuupäev.
65. Seega palutakse Euroopa Kohtul eelkõige teha kindlaks, kas konkreetne üleminekukord võib olla kohaldatav piirialatöötajatele, kes on niisuguses olukorras, nagu ma eespool kirjeldasin. Selleks tuleb põhjalikult analüüsida määruse nr 883/2004 üleminekusätteid.
1. Määruse nr 883/2004 87 lõike 8 kohaldatavus töötushüvitiste suhtes
66. Määruse nr 883/2004 87 lõikest 8 ilmneb, et põhimõtteliselt „kui käesoleva määruse tulemusena kohaldatakse isiku suhtes sellise liikmesriigi õigusakte, mis pole määratletud kooskõlas määruse […] nr 1408/71 II jaotisega, säilitavad need õigusaktid kehtivuse nii kaua, kui asjakohane olukord jääb muutumatuks”. Töötushüvitisi käsitlevad kooskõlastuseeskirjad kehtestati aga varasema määruse kohaselt III jaotisega, mis sisaldab „eri liiki hüvitistega seotud erisätteid”.
67. M. A. Peetersi ja J. G. J. Arnoldi suhtes kohaldatavad õigusaktid jäävad määruse nr 883/2004 eeskirjade kohaldamise tulemusena muutumatuks.(35) Artikli 87 lõike 8 sõnastusest nähtub, et see ei puuduta a priori selliseid olukordi, nagu on esitatud Euroopa Kohtule hindamiseks. Ainus üleminekusäte, mis käsitleb eraldi töötushüvitisi, on määruse nr 883/2004 artikli 87 lõige 10, mis piirdub sellega, et määrab kindlaks kõnealuse määruse artikli 65 lõigete 2 ja 3 ratione temporis kohaldamise Luksemburgi suhtes. Seega ei tee see säte olukorda selgemaks.
68. Olen arvamusel, et see lünk on seletatav. Tuletan meelde, et määruse algses eelnõus tegi komisjon ettepaneku kehtestada põhimõte, et täielikult töötud piirialatöötajad saaksid hüvitisi riigis, kus nad viimati töötasid. Kuna see põhimõte kujutas endast muutust võrreldes määrusega nr 1408/71, tegi komisjon ettepaneku võtta üleminekumeetmeid.(36) Teadupärast ei järginud Euroopa Liidu Nõukogu seda komisjoni ettepanekut, nii et lõpuks kehtestati põhimõte, et töötushüvitisi maksab elukohariik. Kindlasti pidas seadusandja ülearuseks lisada selle kohta üleminekusätteid, leides, et selles osas jäi põhimõte muutumatuks. Sellega unustati töötajad, keda määruse nr 1408/71 kehtivusajal liigitati ebatüüpilisteks piirialatöötajateks.
69. Neil asjaoludel tundub mulle, et kaaluda tuleb määruse nr 883/2004 artikli 87 lõike 8 kohaldamist analoogia alusel, kuna seadusandja ei ole näinud ette teisi sätteid, mis võimaldaksid tagada omandatud õigusi arvestava ülemineku vanalt määruselt uuele, mis lõpetab erikohtlemise, mis oli ebatüüpilistele piirialatöötajatele seni töötushüvitiste osas lubatud. Niisuguse lahenduse eeliseks oleks kõnealuse määruse dünaamiline tõlgendamine, riivamata samas seadusandja tahet lõpetada kohtuotsusest Miethe tulenev erand.
70. Nimelt on raske ette kujutada, et kõikide töötajate puhul, kes liigitati määruse nr 1408/71 kehtivusajal ebatüüpilisteks töötajateks ja kellele maksis hüvitisi see riik, kus nad viimati töötasid, oleks see maksmine 1. mail 2010 otsekohe etteteatamata lõppenud.
71. Seadusandja on – arvan, et tahtmatult – jätnud nii algmäärusesse kui ka rakendusmäärusesse õiguslünga, mida liikmesriigid on vahel ise täitnud. Eelkõige Madalmaade valitsus kinnitas kohtuistungil, et ta kohaldab töötushüvitiste suhtes määruse nr 883/2004 artikli 87 lõikes 8 sisalduvat üleminekusätet, just nimelt sellepärast, et asjassepuutuvate töötajate jaoks ei tekiks kohest, äkilist ja eelkõige ettevalmistamata muutust.(37) Seega ei riivaks selline analoogia alusel kohaldamine ka liikmesriike.
2. Mõiste „muutumatuks jäänud olukord”
72. Olles leidnud, et määruse nr 883/2004 artikli 87 lõiget 8 on võimalik kohaldada töötushüvitiste osas, tuleb veel kontrollida, kas põhikohtuasja kahe asjassepuutuva kaebaja olukord vastab liidu seadusandja seatud tingimustele. Kõnealust artiklit tuleb tõlgendada nii, et ebatüüpilised piirialatöötajad, kes määruse nr 1408/71 kehtivusajal said töötushüvitisi riigilt, kus nad viimati töötasid, võivad neid endiselt saada „nii kaua, kui asjakohane olukord jääb muutumatuks”.
73. Millised võivad olla muutumise põhjused?
74. On selge, et a priori võib uuesti tööle hakkamine kujutada endast olukorra muutumist määruse nr 883/2004 artikli 87 lõike 8 tähenduses, eriti kui on tegemist töötushüvitistega.(38) Siiski ei tähenda see tingimata hüvitiste saamise õiguse lõppemist.
75. Kuna liidul ei ole töötushüvitiste saamise õiguse tekkimise, säilimise või lõppemise tingimuste ühtlustamiseks vajalikku pädevust, on tarvis viidata siseriiklikule õigusele. Siiski peavad liikmesriigid kehtestama need tingimused liidu õigusega arvestades.
76. Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas siseriikliku õiguse kohaselt on asjaolu, et M. A. Peeters ja J. G. J. Arnold hakkasid ajutiselt uuesti töötama, piisav põhjus hüvitiste maksmise lõpetamiseks või oli tegemist üksnes ajutise peatamisega, sest kõnealune hüvitise maksmine võis jätkuda juhul, kui lühikese aja pärast jäädakse uuesti töötuks.
77. Toimikus ei ole siseriikliku õiguse kohta piisavalt andmeid selleks, et Euroopa Kohus saaks kujundada välja oma arvamuse, ning igal juhul peab lõpliku hinnangu tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus. Siiski soovin rõhutada asjaolu, et Madalmaade ametiasutuse ütlustest nähtub üheselt, et see asutus käsitas kaebajate olukorda üheainsa ajaüksusena, nii et uuesti tööle asumine ei ole piisav põhjus töötushüvitiste maksmise lõplikuks peatamiseks, kusjuures see maksmine oli nende õiguste tagajärg, mis tekkisid määruse nr 883/2004 jõustumisele eelnenud tööperioodi eest. Nimelt nähtub eelotsusetaotlusest, et UWV teatas kaebajatele, et juhul, kui nad peaksid jääma uuesti töötuks enne kindlaksmääratud tähtaega – mis oli hilisem kui määruse nr 883/2004 jõustumine –, saavad nad taotleda kõnealuse hüvitise maksmise „jätkamist” või „taastumist”.
78. Selleks, et hinnata, kas olukord on muutunud, st kas on toimunud niisugune sündmus, mis kaotab töötushüvitiste saamise õiguse, mis tekkis määruse nr 883/2004 jõustumisele eelnenud tööperioodide tulemusena, peab siseriiklik kohus samuti arvesse võtma seda, kui pikalt asjassepuutuvad töötajad tegelikult uuesti töötasid. Selles osas tuleb erilist tähelepanu pöörata M. A. Peetersi olukorrale. Nimelt väitis UWV eelkõige, et asjaolu, et see kaebaja asus ajavahemikul 26. aprill 2010 kuni 18. mai 2010 uuesti tööle, kujutas endast tema olukorra muutumist, mis põhjendab tema suunamist Belgia ametiasutuste poole. Ometigi on täiesti selge, et see väga lühike tööperiood – mis kestis vaevalt kolm nädalat – ei andnud M. A. Peetersile uut hüvitiste saamise õigust.
79. Seega, ilma et oleks vaja põhjalikumalt arutada küsimust omandiõiguse ning õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtete võimaliku rikkumise kohta, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata, et määruse nr 883/2004 artikli 87 lõiget 8 tuleb tõlgendada nii, et selle eesmärk on reguleerida üleminekuperioodil samuti juhtumeid, kus täielikult töötud ebatüüpilised piirialatöötajad said määruse nr 1408/71 III jaotise alusel töötushüvitisi riigis, kus nad viimati töötasid, samas kui määruse nr 883/2004 kohaselt peab edaspidi neid hüvitisi maksma ainuüksi elukohariik. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tuleb kontrollida, kas uuesti tööle asumine niisugustel tingimustel nagu põhikohtuasjas tõi kaasa selle, et määruse nr 883/2004 jõustumisele eelnenud tööperioodide tulemusena saadud vastavad õigused lõppesid.
V. Ettepanek
80. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Rechtbank Amsterdami esitatud küsimustele järgmiselt:
1. Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 883/2004 (sotsiaalkindlustussüsteemide kooskõlastamise kohta) artikli 65 lõike 5 punktile a on ainus riik, kes on pädev maksma töötushüvitisi täielikult töötutele piirialatöötajatele, sealhulgas ka ebatüüpilistele piirialatöötajatele, nende töötajate elukohariik.
2. Kuna kaebajate olukord kuulub määruse nr 883/2004 artikli 65 lõike 5 punkti a kohaldamisalasse, ei piira niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas töötajate vaba liikumist see, et riik, kus viimati töötasid piirialatöötajad, kelle elukoht on teises liikmesriigis, keeldub neile maksmast töötushüvitist, kui sellest tuleneb, et õigus saada hüvitist viiakse üle elukohariiki.
3. Määruse nr 883/2004 artikli 87 lõiget 8 tuleb tõlgendada nii, et selle eesmärk on reguleerida üleminekuperioodil ka juhtumeid, kus täielikult töötud ebatüüpilised piirialatöötajad said määruse nr 1408/71 III jaotise alusel töötushüvitisi riigis, kus nad viimati töötasid, samas kui määruse nr 883/2004 kohaselt peab edaspidi neid hüvitisi maksma ainuüksi elukohariik. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tuleb kontrollida, kas uuesti tööle asumine niisugustel tingimustel nagu põhikohtuasjas tõi kaasa selle, et määruse nr 883/2004 jõustumisele eelnenud tööperioodide tulemusena saadud vastavad õigused lõppesid.