SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 20. septembra 2016(*)
„Pritožba – Program pomoči za stabilnost Republike Ciper – Izjava Euroskupine v zvezi z, med drugim, prestrukturiranjem bančnega sektorja na Cipru – Ničnostna tožba“
V združenih zadevah od C‑105/15 P do C‑109/15 P,
zaradi petih pritožb na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vloženih 27. februarja 2015,
Konstantinos Mallis, stanujoč v Larnaki (Ciper) (C‑105/15 P),
Elli Konstantinou Malli, stanujoča v Larnaki (C‑105/15 P),
Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou s sedežem v Nikoziji (Ciper) (C‑106/15 P),
Petros Chatzithoma, stanujoč v Makedonitissi (Ciper) (C‑107/15 P),
Elenitsa Chatzithoma, stanujoča v Makedonitissi (C‑107/15 P),
Lella Chatziioannou, stanujoča v Nikoziji (C‑108/15 P),
Marinos Nikolaou, stanujoč v Strovolosu (Ciper) (C‑109/15 P),
ki jih zastopajo E. Efstathiou, K. Efstathiou in K. Liasidou, odvetniki,
pritožniki,
drugi stranki v postopku sta
Evropska komisija, ki jo zastopata J.-P. Keppenne in M. Konstantinidis, agenta, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Evropska centralna banka (ECB), ki jo zastopajo A. Koutsoukou in O. Heinz, K. Laurinavičius, agenti, skupaj s H.-G. Kamannom, odvetnikom,
toženi stranki v postopku na prvi stopnji,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, A. Tizzano, podpredsednik, R. Silva de Lapuerta, predsednica senata, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev (poročevalec) in D. Šváby, predsedniki senatov, A. Rosas, E. Juhász, sodnika, M. Berger, A. Prechal, sodnici, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, M. Vilaras in E. Regan, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Wathelet,
sodni tajnik: I. Illéssy, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 2. februarja 2016,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 21. aprila 2016
izreka naslednjo
Sodbo
1 K. Mallis in E. Konstantinou Malli v zadevi C‑105/15 P, T. Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou v zadevi C‑106/15 P, P. Chatzithoma in E. Chatzithoma v zadevi C‑107/15 P, L. Chatziioannou v zadevi C‑108/15 P in M. Nikolaou v zadevi C‑109/15 P s pritožbami predlagajo razveljavitev sklepov Splošnega sodišča Evropske unije z dne 16. oktobra 2014, Mallis in Malli/Komisija in ECB (T‑327/13, EU:T:2014:909), z dne 16. oktobra 2014, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Komisija in ECB (T‑328/13, EU:T:2014:906), z dne 16. oktobra 2014, Chatzithoma/Komisija in ECB (T‑329/13, EU:T:2014:908), z dne 16. oktobra 2014, Chatziioannou/Komisija in ECB (T‑330/13, EU:T:2014:904), in z dne 16. oktobra 2014, Nikolaou/Komisija in ECB (T‑331/13, EU:T:2014:905) (v nadaljevanju, skupaj: izpodbijani sklepi), s katerimi je Splošno sodišče zavrnilo njihove tožbe za razglasitev ničnosti izjave Euroskupine z dne 25. marca 2013 v zvezi z, med drugim, prestrukturiranjem bančnega sektorja na Cipru (v nadaljevanju: sporna izjava).
Pravni okvir
Pogodba o EMS
2 V Bruslju (Belgija) je bila 2. februarja 2012 sklenjena Pogodba o ustanovitvi Evropskega mehanizma za stabilnost med Kraljevino Belgijo, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko, Republiko Finsko (v nadaljevanju: Pogodba o EMS). Ta pogodba je začela veljati 27. septembra 2012.
3 V uvodni izjavi 1 Pogodbe o EMS je navedeno:
„Evropski svet [je] 17. decembra 2010 sklenil, da morajo države članice euroobmočja vzpostaviti trajni mehanizem za stabilnost. Evropski mehanizem za stabilnost (EMS) bo prevzel naloge, ki jih imata zdaj evropski instrument za finančno stabilnost (v nadaljevanju: EFSF) in evropski mehanizem za finančno stabilizacijo (v nadaljevanju: EFSM) ter se nanašajo na zagotavljanje finančne pomoči državam članicam euroobmočja, kadar je to potrebno.“
4 V skladu s členi 1, 2 in 32(2) navedene pogodbe pogodbenice, to je države članice, katerih valuta je euro, ustanovijo mednarodno finančno institucijo, EMS, ki je pravna oseba.
5 V členu 3 te pogodbe je opisan njegov namen:
„Namen EMS je zbiranje finančnih sredstev in zagotavljanje pomoči za stabilnost ob strogih pogojih, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči v korist članic EMS, ki imajo resne finančne težave ali jim tovrstne težave grozijo, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. EMS je upravičen zbirati sredstva v ta namen z izdajo finančnih instrumentov ali sklepanjem finančnih ali drugih sporazumov ali dogovorov s članicami EMS, finančnimi institucijami ali drugimi tretjimi stranmi.“
6 Člen 4(1), (3) in (4), prvi pododstavek, Pogodbe o EMS določa:
„1. EMS ima svet guvernerjev in svet direktorjev ter tudi generalnega direktorja in drugo potrebno osebje.
[…]
3. Za sporazumno sprejetje odločitve je potrebno soglasje članic, ki sodelujejo pri glasovanju. Vzdržani glasovi ne preprečijo sporazumnega sprejetja odločitve.
4. Z odstopanjem od odstavka 3 se uporabi nujni postopek glasovanja, če Komisija in [Evropska centralna banka (ECB)] ugotovita, da bi nesprejetje nujne odločitve, potrebne za odobritev ali izvedbo finančne pomoči, kakor je opredeljeno v členih od 13 do 18, ogrozilo ekonomsko in finančno vzdržnost euroobmočja. […]“
7 Člen 12 navedene pogodbe opredeljuje načela, ki veljajo za pomoč za stabilnost, in v odstavku 1 določa:
„EMS lahko zagotovi pomoč za stabilnost članici EMS pod strogimi pogoji, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. Taki pogoji lahko segajo od programa za makroekonomsko prilagoditev do neprekinjenega upoštevanja predhodno določenih pogojev.“
8 Postopek za odobritev pomoči za stabilnost članici EMS je opisan v členu 13 Pogodbe o EMS:
„1. Članica EMS lahko prošnjo za pomoč za stabilnost naslovi na predsednika sveta guvernerjev. V prošnji navede instrumente finančne pomoči, ki jih je treba obravnavati. Ob prejemu take prošnje predsednik sveta guvernerjev naloži Evropski komisiji v povezavi z ECB naslednje naloge:
a) oceno tveganja za finančno stabilnost euroobmočja kot celote ali njegovih držav članic, razen če je ECB v skladu s členom 18(2) že predložila analizo;
b) oceno, ali je javni dolg vzdržen. Pričakuje se, da se ta ocena, kadar je to mogoče in ustrezno, opravi v sodelovanju z [Mednarodnim denarnim skladom (MDS)];
c) oceno dejanske ali potencialne finančne potrebe zadevne članice EMS.
2. Na podlagi prošnje članice EMS in ocene iz odstavka 1 lahko svet guvernerjev odloči, da načeloma odobri pomoč za stabilnost zadevni članici EMS v obliki finančne pomoči.
3. Če se sprejme odločitev v skladu z odstavkom 2, svet guvernerjev naloži Evropski komisiji, da – v sodelovanju z ECB, in kadar je mogoče, skupaj z MDS – s pogajanji z zadevno članico EMS sklene memorandum o soglasju […], v katerem so podrobno navedeni pogoji, ki veljajo za finančno pomoč. Vsebina memoranduma o soglasju odraža resnost pomanjkljivosti, ki jih je treba odpraviti, in izbran instrument finančne pomoči. Hkrati generalni direktor EMS pripravi predlog sporazuma o finančni pomoči, vključno s finančnimi in drugimi pogoji ter izbiro instrumentov, ki ga sprejme svet guvernerjev.
Memorandum o soglasju mora biti popolnoma skladen z ukrepi usklajevanja ekonomske politike iz [Pogodbe DEU], zlasti z vsemi akti prava Evropske unije, vključno z vsemi mnenji, opozorili, priporočili ali sklepi, naslovljenimi na zadevno članico EMS.
4. Evropska komisija podpiše memorandum o soglasju v imenu EMS, če so predhodno izpolnjeni pogoji iz odstavka 3 in ga je svet guvernerjev odobril.
5. Svet direktorjev odobri sporazum o finančni pomoči, v katerem so navedene podrobnosti o finančnih vidikih pomoči za stabilnost, ki bo odobrena, in izplačilu prvega obroka pomoči, kadar je to ustrezno.
[…]
7. Evropska komisija je – v sodelovanju z ECB[, in kadar je to mogoče,] skupaj z MDS – pooblaščena za spremljanje izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za finančno pomoč.“
Sporna izjava
9 Euroskupina je v sporni izjavi navedla, da je s ciprskimi organi dosegla dogovor o bistvenih elementih prihodnjega programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga podpirajo vse države članice, katerih valuta je euro, ter Komisija, ECB in MDS. Poleg tega je Euroskupina pozitivno sprejela načrte prestrukturiranja finančnega sektorja, navedene v prilogi k tej izjavi.
Uredbi št. 103 in 104, sprejeti na podlagi zakona z dne 22. marca 2013
10 V skladu s točko 3(1) in točko 5(1) O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (zakon o reševanju kreditnih in drugih institucij) z dne 22. marca 2013 [EE, Priloga I (I), št. 4379, 22.3.2013, v nadaljevanju: zakon z dne 22. marca 2013] je bila Kentriki Trapeza tis Kyprou (ciprska centralna banka, v nadaljevanju: CCB) skupaj z Ypourgeio Oikonomiko (minister za finance) zadolžena za reševanje institucij iz navedenega zakona. V ta namen točka 12(1) zakona z dne 22. marca 2013 določa, da lahko CCB z uredbo prestrukturira dolgove in obveznosti institucije v postopku reševanja, vključno z zmanjšanjem, spremembo, reprogramiranjem ali prenovitvijo glavnice ali preostalega zneska vseh vrst obstoječih ali prihodnjih terjatev do te institucije ali s pretvorbo dolžniških instrumentov v lastniški kapital. Po drugi strani ta točka določa, da so „zajamčene vloge“ v smislu točke 2, peti odstavek, zakona z dne 22. marca 2013 izvzete iz teh ukrepov. Med strankami ni sporno, da so to vloge, manjše od 100.000 EUR.
11 To peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103 [uredba iz leta 2013 o reševanju z lastnimi sredstvi Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd, regulativni upravni akt št. 103, EE, Priloga III(I), št. 4645, 29.3.2013, str. 769, v nadaljevanju: uredba št. 103] določa dokapitalizacijo Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd (v nadaljevanju: Bank of Cyprus), med drugim na stroške njenih nezavarovanih vlagateljev, delničarjev in imetnikov obveznic, da bi lahko še naprej zagotavljala bančne storitve. Nezajamčene vloge so bile tako pretvorjene v delnice Bank of Cyprus (37,5 % vsake nezajamčene vloge), v vrednostne papirje, ki jih je lahko Bank of Cyprus pretvorila bodisi v delnice bodisi v vloge (22,5 % vsake nezajamčene vloge), in v vrednostne papirje, ki jih je lahko CCB pretvorila v vloge (40 % vsake nezajamčene vloge). Ta uredba je v skladu z njeno točko 10 začela veljati 29. marca 2013 ob 6. uri.
12 Določbe točke 2 v povezavi s točko 5 to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104 (uredba iz leta 2013 o prodaji nekaterih dejavnosti Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd (v nadaljevanju: Cyprus Popular Bank), regulativni upravni akt št. 104, EE, Priloga III(I), št. 4645, 29.3.2013, str. 781, v nadaljevanju: uredba št. 104) določajo, da se 29. marca 2013 ob 6. uri in 10 minut prenesejo nekatera sredstva in obveznosti s Cyprus Popular Bank na Bank of Cyprus, vključno z vlogami, manjšimi od 100.000 EUR. Vloge, večje od 100.000 EUR, so ostale v Cyprus Popular Bank, v pričakovanju njene likvidacije.
Dejansko stanje
13 V prvih mesecih leta 2012 so nekatere banke s sedežem na Cipru, med njimi Cyprus Popular Bank in Bank of Cyprus, zašle v finančne težave. Republika Ciper je tako menila, da je potrebna njihova dokapitalizacija, in je v zvezi s tem predsedniku Euroskupine predložila prošnjo za finančno pomoč iz EFSF ali EMS.
14 Euroskupina je v izjavi z dne 27. junija 2012 navedla, da bo zaprošena finančna pomoč zagotovljena bodisi iz EFSF bodisi iz EMS v okviru programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga je treba določiti v memorandumu o soglasju, o katerem se bodo pogajali Komisija skupaj z ECB in MDS na eni strani ter ciprski organi na drugi.
15 Republika Ciper in druge države članice, katerih valuta je euro, so marca 2013 dosegle politični dogovor o osnutku memoranduma o soglasju. Euroskupina je v izjavi z dne 16. marca 2013 ta dogovor pozdravila in opozorila na nekatere predvidene prilagoditvene ukrepe, med katerimi je bila uvedba davka na bančne vloge. Navedla je, da je glede na te okoliščine odobritev finančne pomoči, ki lahko zagotovi finančno stabilnost Cipra in euroobmočja, po njenem mnenju načeloma upravičena in pozvala zainteresirane strani, naj pospešijo pogajanja, ki so bila v teku.
16 Republika Ciper je 18. marca 2013 odredila zaprtje bank 19. in 20. marca 2013. Predsednik Euroskupine je v izjavi z istega dne navedel, da se bo davek na bančne vloge v povezavi z zaprošeno finančno pomočjo porabil za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja ciprskega bančnega sektorja in torej za zagotovitev finančne stabilnosti Cipra. Pojasnil pa je, da bi bilo treba po mnenju Euroskupine male vlagatelje obravnavati drugače kot velike, pri čemer je poudaril pomen zagotovitve popolnega jamstva za vloge, manjše od 100.000 EUR. Nazadnje je predsednik Euroskupine v njenem imenu ciprske organe in ciprski parlament pozval k hitri izvedbi dogovorjenih ukrepov.
17 Ciprski organi so se odločili, da bodo zaprtje bank podaljšali do 28. marca 2013, da bi preprečili množični naval na bančna okenca.
18 Ciprski parlament je 19. marca 2013 zavrnil osnutek zakona ciprske vlade v zvezi z uvedbo davka na vse bančne vloge na Cipru. Ta parlament je nato sprejel zakon z dne 22. marca 2013.
19 Euroskupina je 25. marca 2013 podala sporno izjavo. Istega dne je guverner CCB začel postopek sanacije Bank of Cyprus in Cyprus Popular Bank. V ta namen sta bili 29. marca 2013 na podlagi zakona z dne 22. marca 2013 objavljeni uredbi št. 103 in 104. Komisija je nato začela nove razprave s ciprskimi organi, da bi dokončno oblikovali memorandum o soglasju.
20 Svet guvernerjev EMS je na sestanku 24. aprila 2013:
– potrdil, prvič, da sta bili Komisija in ECB zadolženi za izvedbo ocen iz člena 13(1) Pogodbe o EMS, in drugič, da je bila Komisija zadolžena, da se v sodelovanju z ECB in MDS z Republiko Ciper pogaja o memorandumu o soglasju;
– odločil, da se Republiki Ciper odobri pomoč za stabilnost v obliki finančne pomoči v skladu s predlogom generalnega direktorja EMS;
– odobril osnutek memoranduma o soglasju, o katerem sta se dogovorili Komisija – v sodelovanju z ECB in MDS – in Republika Ciper;
– Komisijo pooblastil za podpis tega memoranduma v imenu EMS.
21 Memorandum o soglasju so 26. aprila 2013 podpisali minister za finance Republike Ciper, guverner CCB in O. Rehn, podpredsednik Komisije, v imenu EMS.
22 Upravni odbor EMS je 8. maja 2013 potrdil sporazum o finančni pomoči in predlog v zvezi s pogoji za izplačilo prvega obroka pomoči Republiki Ciper. Ta obrok je bil razdeljen na dve nakazili, in sicer 13. maja 2013 približno 2 milijardi EUR oziroma 26. junija 2013 približno 1 milijarda EUR. Drugi obrok pomoči v višini 1,5 milijarde EUR je bil nakazan 27. septembra 2013.
Postopki pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sklepi
23 Pritožniki so 4. junija 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili pet tožb, s katerimi so Splošnemu sodišču predlagali, naj:
– razglasi ničnost sporne izjave, „ki je dokončno obliko dobila z [uredbo št. 104] guvernerja [CCB] kot predstavnika [Evropskega sistema centralnih bank], s katero je bilo odločeno o ‚prodaji nekaterih dejavnosti‘ [Cyprus Popular Bank] in ki je v bistvu skupna odločba [ECB] in Komisije“;
– podredno, ugotovi, da je izpodbijana izjava ne glede na njeno obliko in vrsto v bistvu „skupna odločba [ECB] in/ali Komisije“;
– bolj podredno, razglasi ničnost sporne izjave „ne glede na njeno obliko in vrsto“;
– še bolj podredno, razglasi ničnost „skupne odločbe [ECB] in/ali Komisije […], sprejete prek Euroskupine, ne glede na njeno obliko ali vrsto“;
– ECB in/ali Komisiji naloži plačilo stroškov.
24 Komisija in ECB sta 1. oziroma 9. oktobra 2013 z ločenima aktoma v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili ugovora nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991, kakor je bil nazadnje spremenjen 19. junija 2013. Splošnemu sodišču sta predlagali, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– pritožnikom naloži plačilo stroškov.
25 Splošno sodišče je z izpodbijanimi sklepi tožbe v celoti zavrglo kot nedopustne.
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
26 Pritožniki predlagajo Sodišču, naj:
– izpodbijane sklepe razveljavi in
– razveljavi odločbo o naložitvi plačila stroškov pritožnikom na prvi stopnji.
27 Komisija in ECB Sodišču predlagata, naj:
– pritožbe zavrne in
– pritožnikom naloži plačilo vseh stroškov.
28 Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 21. avgusta 2015 zadeve od C‑105/15 P do C‑109/15 P združil za ustni postopek in izdajo sodbe.
Pritožbe
29 Pritožniki v utemeljitev pritožb navajajo tri razloge, s katerimi želijo dokazati, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo in ni izpolnilo obveznosti obrazložitve, ker je ugotovilo, da sporna izjava ni imela značilnosti akta, katerega ničnost bi bilo mogoče predlagati na podlagi člena 263 PDEU.
30 Komisija in ECB predlagata ugotovitev nedopustnost pritožb in dodajata, da je treba razloge, navajane v utemeljitev pritožb, vsekakor zavrniti kot neutemeljene.
Dopustnost pritožb
31 Komisija in ECB menita, da pritožbe niso dopustne, ker se pritožniki omejujejo v glavnem na povzemanje razlogov in trditev, ki so jih podali že pred Splošnim sodiščem in s katerimi prerekajo dejanske presoje Splošnega sodišča glede različnih dokazov, ki so bili predloženi.
32 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu s členom 256 PDEU in členom 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije pritožba omejena na pravna vprašanja in mora temeljiti na nepristojnosti Splošnega sodišča, na kršitvi postopka pred Splošnim sodiščem, ki škoduje interesom pritožnika, ali na tem, da je Splošno sodišče kršilo zakonodajo Unije (glej zlasti sodbo z dne 4. septembra 2014, Španija/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, točka 42 in navedena sodna praksa).
33 Poleg tega iz člena 256 PDEU, člena 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in členov 168(1)(d) in 169(2) Poslovnika Sodišča izhaja, da je treba v pritožbi natančno navesti grajane dele sodbe, katerih razveljavitev se predlaga, ter pravne trditve, ki specifično podpirajo ta predlog (glej zlasti sodbi z dne 4. julija 2000, Bergaderm in Goupil/Komisija, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, točka 34, in z dne 4. septembra 2014, Španija/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, točka 43).
34 Zlasti je v členu 169(2) tega poslovnika določeno, da se v okviru navajanih pravnih razlogov in trditev natančno opredelijo izpodbijani deli obrazložitve odločbe Splošnega sodišča.
35 Tako pritožba, ki je omejena na ponavljanje ali dobesedno navajanje razlogov in trditev, ki so bili predloženi pred Splošnim sodiščem, vključno s tistimi, ki so temeljili na dejstvih, ki jih je to sodišče izrecno zavrnilo, ne ustreza zahtevam po obrazložitvi, ki izhajajo iz teh določb. Taka pritožba namreč dejansko pomeni predlog za ponovno preučitev tožbe, vložene pred Splošnim sodiščem, za kar pa Sodišče ni pristojno (glej sodbo z dne 4. septembra 2014, Španija/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, točka 44 in navedena sodna praksa).
36 Kadar pa pritožnik izpodbija to, kako je Splošno sodišče razlagalo ali uporabilo pravo Unije, se lahko pravna vprašanja, obravnavana na prvi stopnji, ponovno obravnavajo v pritožbi. Če namreč pritožnik pritožbe v tem smislu ne bi mogel utemeljiti z razlogi in trditvami, ki jih je že navedel pred Splošnim sodiščem, bi pritožbeni postopek deloma izgubil smisel (glej sodbo z dne 4. septembra 2014, Španija/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, točka 45 in navedena sodna praksa).
37 V obravnavani zadevi želijo pritožniki z razlogi dokazati neobstoj ali nezadostno obrazložitev izpodbijanih sklepov in podvomiti v odgovor, ki ga je Splošno sodišče izrecno podalo na pravna vprašanja, ki so lahko predmet nadzora Sodišča v okviru pritožbe.
38 Poleg tega je treba ugotoviti, da so v skladu s členom 169(2) Poslovnika Sodišča v pritožbah opredeljeni izpodbijane točke obrazložitve izpodbijanih sklepov ter pravni razlogi in trditve, ki Sodišču omogočajo opraviti nadzor pravne zakonitosti.
39 Iz tega sledi, da so pritožbe dopustne.
Utemeljenost pritožb
Trditve strank
40 Pritožniki s tremi razlogi, ki jih je treba obravnavati skupaj, Splošnemu sodišču očitajo, da je napačno uporabilo pravo in da ni izpolnilo svoje obveznosti obrazložitve, saj je v točki 45 izpodbijanih sklepov ugotovilo, da odgovornosti za sporne izjave ni mogoče pripisati Komisiji ali ECB. V zvezi s tem trdijo, da bi moralo Splošno sodišče priznati pristojnost odločanja Komisije in ECB za vprašanja, povezana z EMS, in iz njunega sodelovanja na sestankih Euroskupine sklepati, da je treba odgovornost za to izjavo pripisati njima.
41 Splošno sodišče naj bi napačno uporabilo pravo s tem, da je Euroskupino v točki 41 izpodbijanih sklepov opredelilo zgolj kot „telo za razpravo“. Odgovorilo naj ne bi na trditev pritožnikov, da bi bilo treba na podlagi dejstva, da Euroskupini niso bile dodeljene niti delegirane nobene pristojnosti Komisije in ECB, sklepati, da gre za sredstvo, s katerim Komisija in ECB sprejemata odločitve o posebnih vprašanjih v zvezi z EMS ali finančno stabilnostjo. Pritožniki trdijo, da sta ECB in Komisija dolžni spoštovati zakonski okvir, opredeljen s Pogodbama in njunimi protokoli, ter sekundarno zakonodajo. Izvrševanje kakršne koli pristojnosti ali pooblastila zunaj tega okvira bi pomenilo zlorabo pooblastil.
42 Splošno sodišče naj prav tako ne bi odgovorilo na trditev pritožnikov, da je bila dokapitalizacija Bank of Cyprus le posledica pogojev, ki sta jih Komisija in ECB z izjavo Euroskupine naložili Republiki Ciper. Upoštevaje to okoliščino bi moralo Splošno sodišče ugotoviti, da so v tej zadevi škodo, nastalo pritožnikom, povzročili akti in odločbe Komisije in ECB. Pritožniki poleg tega Splošnemu sodišču očitajo, da je v točki 61 izpodbijanih sklepov priznalo, da sporna izjava vsebuje navedbe, ki bi se lahko zdele kategorične, ne da bi iz take ugotovitve izpeljalo posledice ali preučilo tako trditev, da je, prvič, guverner CCB s sprejetjem uredb št. 103 in 104 „dobesedno“ uporabil odločbe, ki sta jih sprejeli Komisija in ECB prek Euroskupine, in drugič, da se je zaradi njegovega statusa člana sveta guvernerjev ECB odgovornost za njegove akte in/ali opustitve pripisala tej instituciji.
43 Pritožniki Splošnemu sodišču očitajo tudi, da v točkah 53 in 56 izpodbijanih sklepov sporne izjave ni opredelilo kot izpodbojni akt in da ni odgovorilo na njihovo trditev, da je imela ta izjava učinke tako na njihove pravice kot tudi na njihovo premoženje.
44 Komisija in ECB izpodbijata utemeljenost teh razlogov.
Presoja Sodišča
45 Prvič, glede neobrazložitve izpodbijanih sklepov je treba spomniti, da Splošno sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso z obveznostjo obrazložitve sodb na podlagi členov 36 in 53, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije ni zavezano k natančni obrazložitvi, ki bi izčrpno in drugemu za drugim sledila vsem razlogovanjem strank v sporu. Obrazložitev je torej lahko implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi, na katere se je oprlo Splošno sodišče, Sodišču pa, da ima dovolj elementov za nadzor v okviru pritožbe (glej zlasti sodbo z dne 8. marca 2016, Grčija/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, točka 38 in navedena sodna praksa).
46 Splošno sodišče je v tej zadevi, potem ko je v točki 39 izpodbijanih sklepov navedlo, da je Euroskupina navedena v členu 137 PDEU, ki določa, da sestavo in podrobnosti o sestankih med ministri držav članic, katerih valuta je euro, določa Protokol št. 14 o Euroskupini, priložen k Pogodbi DEU, v točki 40 navedenih sklepov opozorilo, da se v skladu s členom 1 tega protokola ti ministri sestajajo neuradno in razpravljajo o vprašanjih, povezanih s posebnimi odgovornostmi, ki jih delijo v zvezi z enotno valuto.
47 Splošno sodišče je v točkah od 41 do 45 izpodbijanih sklepov, ob opiranju zlasti na to določbo navedenega protokola, najprej menilo, da je Euroskupina telo za razpravo na ministrski ravni med predstavniki držav članic, katerih valuta je euro, in ne organ odločanja. Dalje je navedlo, da je Euroskupina – čeprav je sodelovanje Komisije in ECB na sestankih Euroskupine določeno v členu 1 tega protokola – neuradni sestanek ministrov zadevnih držav članic. Nazadnje, Splošno sodišče je navedlo, da na podlagi nobenega elementa ni mogoče ugotoviti, da je Euroskupino nadzirala Komisija ali ECB ali da je delovala kot zastopnik teh institucij. Iz tega je sklepalo, da odgovornosti za sporno izjavo ni mogoče pripisati Komisiji ali ECB.
48 Splošno sodišče je v točkah od 47 do 49 navedenih sklepov glede na upoštevne določbe Pogodbe o EMS izključilo tudi, da bi bilo mogoče odgovornost za sporno izjavo, tudi če bi jo bilo mogoče pripisati EMS in ne Euroskupini, pripisati Komisiji ali ECB na podlagi domnevnega nadzora, ki ga ti instituciji opravljata nad EMS. Zato je odločilo, da Komisije in ECB ni mogoče šteti za izvor sprejetja te izjave.
49 Podredno, Splošno sodišče je v točkah od 51 do 62 izpodbijanih sklepov presodilo, da Euroskupina ni organ odločanja, zato njene izjave ni mogoče šteti za akt, ki bi imel pravne učinke nasproti tretjim osebam. Dodalo je, da je ta presoja podprta s preučitvijo izreka sporne izjave, ki jo je podrobno opravilo v točkah od 54 do 59 teh sklepov in na podlagi katere je v točki 60 le-teh ugotovilo, da je ta izjava popolnoma informativna.
50 Ugotoviti je treba, da obrazložitev izpodbijanih sklepov, na katero je bilo opozorjeno v točkah od 46 do 49 te sodbe, ustreza zahtevam obrazložitve, navedenim v točki 45 te sodbe.
51 Drugič, opozoriti je treba, da je ničnostno tožbo mogoče vložiti zoper vse akte, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na vrsto ali obliko, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj (glej zlasti sodbi z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 9, in z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 16 in navedena sodna praksa).
52 V tej zadevi je treba v zvezi s trditvijo pritožnikov, v kateri navajajo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je menilo, da je iz konteksta sprejetja sporne izjave in načina delovanja Euroskupine razvidno, da ta izjava ustreza skupni odločbi Komisije in ECB, navesti, da je iz izjave Euroskupine z dne 27. junija 2012 razvidno, da je Euroskupina v skladu s členom 13(3) Pogodbe o EMS Komisijo in ECB zadolžila svet guvernerjev za pogajanja s ciprskimi organi o programu za makroekonomsko prilagoditev, ki ga je treba določiti v memorandumu o soglasju.
53 Poleg tega je treba poudariti, da vloga Komisije in ECB, kakor je bila opredeljena s členom 1 Protokola št. 14 o Euroskupini, ne more biti večja od vloge, ki jo imata ti instituciji na podlagi Pogodbe o EMS. Vendar je iz točke 161 sodbe z dne 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), razvidno, kot je Splošno sodišče opozorilo v točki 48 izpodbijanih sklepov, da so s Pogodbo o EMS Komisiji in ECB sicer zaupane nekatere naloge, povezane z izvajanjem ciljev te pogodbe, vendar te naloge, ki so poverjene Komisiji in ECB v okviru Pogodbe o EMS, prvič, ne zajemajo nobene lastne pristojnosti za odločanje in so, drugič, dejavnosti, ki jih ti dve instituciji opravljata na podlagi te pogodbe, povezane le z EMS.
54 V zvezi s tem je treba opozoriti, da so naloge, ki so Komisiji poverjene v okviru Pogodbe o EMS, obravnavanje prošenj za pomoč za stabilnost (člen 13(1)), presoja njihove nujnosti (člen 4(4)), pogajanje o memorandumu za soglasje, v katerem so podrobno navedeni pogoji, ki veljajo za odobreno finančno pomoč (člen 13(3)), spremljanje izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za finančno pomoč (člen 13(7)), ter sodelovanje na sestankih sveta guvernerjev in sveta direktorjev kot opazovalka (člena 5(3) in 6(2)) (sodba z dne 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, točka 156).
55 V skladu s členom 13(4) Pogodbe o EMS je Komisija zadolžena tudi za podpis memorandum o soglasju v imenu EMS, če ta memorandum izpolnjuje pogoje iz odstavka 3 člena 13 in ga je svet guvernerjev EMS odobril.
56 Naloge, ki so dodeljene ECB v okviru Pogodbe o EMS, so presoja nujnosti prošenj za pomoč za stabilnost (člen 4(4)), sodelovanje na sestankih sveta guvernerjev in sveta direktorjev kot opazovalka (člena 5(3) in 6(2)) in skupaj s Komisijo obravnavanje prošenj za pomoč za stabilnost (člen 13(1)), pogajanje o memorandumu za soglasje (člen 13(3)) in spremljanje izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za finančno pomoč (člen 13(7)) (sodba z dne 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, točka 157).
57 Glede na te navedbe okoliščina, da Komisija in ECB sodelujeta na sestankih Euroskupine, ne spreminja narave njenih izjav in ne more voditi do ugotovitve, da je sporna izjava izraz pristojnosti za odločanje teh dveh institucij Unije.
58 Poleg tega je treba navesti, da sporna izjava ne vsebuje nobenega elementa, ki bi kazal na to, da odločba Komisije in ECB na škodo zadevne države članice ustvarja zakonsko obveznost izvajanja ukrepov, ki jih vsebuje.
59 Kot je Splošno sodišče v bistvu navedlo v točki 60 izpodbijanih sklepov, je namen te popolnoma informativne izjave obvestiti javnost o obstoju političnega soglasja med Euroskupino in ciprskimi organi, ki izraža skupno voljo, da se opravijo pogajanja v skladu z navedeno izjavo.
60 Republika Ciper je 22. marca 2013 sprejela zakon, ki je ustvaril pravni okvir, potreben za prestrukturiranje zadevnih bančnih ustanov in CCB dodelil pooblastilo za sprejetje uredb št. 103 in 104, vendar v teh pogojih ni mogoče šteti, da je bilo sprejetje tega zakona naloženo z domnevno skupno odločbo Komisije in ECB, ki naj bi bila udejanjena s sporno izjavo.
61 Nazadnje, ker so pritožniki s svojo tožbo predlagali razglasitev ničnosti izjave Euroskupine, je treba navesti ne le to, da se v besedilu Protokola št. 14 o Euroskupini, priloženem PDEU, uporablja izraz „neuradno“, ampak tudi to, da Euroskupina ni navedena med različnimi sestavami Sveta Evropske unije, naštetimi v Prilogi I k Poslovniku Sveta, sprejetega s Sklepom Sveta 2009/937/EU z dne 1. decembra 2009 (UL 2009, L 325, str. 35), katerih seznam je v členu 16(6) PEU. Zato Euroskupine, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 55 do 65 sklepnih predlogov, ni mogoče enačiti niti s sestavo Sveta niti jo opredeliti kot organ, urad ali agencijo Unije v smislu člena 263 PDEU.
62 Glede na vse zgoraj navedene ugotovitve je treba pritožbe zavrniti kot neutemeljene.
Stroški
63 Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče.
64 V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se za pritožbeni postopek uporablja na podlagi svojega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
65 Ker sta Komisija in ECB predlagali naložitev stroškov pritožnikom in ti s svojimi predlogi niso uspeli, jim je treba naložiti plačilo stroškov, povezanih s pritožbami.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Pritožbe v zadevah od C‑105/15 P do C‑109/15 P se zavrnejo.
2. K. Mallisu, E. Konstantinou Malli, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou, P. Chatzithomi, E. Chatzithoma, L. Chatziioannou in M. Nikolaou se naloži plačilo stroškov.
Podpisi