ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
10 februari 2009 (*)
„Niet-nakoming – Artikel 28 EG – Begrip ‚maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen’ – Verbod op het trekken van een aanhangwagen door bromfietsen, motorfietsen, driewielers en vierwielers op grondgebied van lidstaat – Verkeersveiligheid – Markttoegang – Belemmering – Evenredigheid”
In zaak C‑110/05,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 4 maart 2005,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D. Recchia en F. Amato als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts en T. von Danwitz, kamerpresidenten, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, A. Borg Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus (rapporteur), A. Arabadjiev en C. Toader, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger, vervolgens Y. Bot,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur, vervolgens M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 oktober 2006,
gezien de beschikking van 7 maart 2007 tot heropening van de mondelinge behandeling en na de terechtzitting op 22 mei 2007,
gelet op de schriftelijke en mondelinge opmerkingen van:
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D. Recchia en F. Amato als gemachtigden,
– de Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
– de Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door T. Boček als gemachtigde,
– het Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door J. Bering Liisberg als gemachtigde,
– de Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M. Lumma als gemachtigde,
– de Helleense Republiek, vertegenwoordigd door N. Dafniou als gemachtigde,
– de Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues en R. Loosli als gemachtigden,
– de Republiek Cyprus, vertegenwoordigd door K. Lykourgos en A. Pantazi-Lamprou als gemachtigden,
– het Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door H. G. Sevenster en C. ten Dam als gemachtigden,
– het Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door A. Kruse als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 juli 2008,
het navolgende
Arrest
1 De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door het trekken van een aanhangwagen door bromfietsen, motorfietsen, driewielers en vierwielers („motoveicoli”; hierna: „motorfietsen”) te verbieden.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsregeling
2 Richtlijn 92/61/EEG van de Raad van 30 juni 1992 betreffende de goedkeuring van twee‑ of driewielige motorvoertuigen (PB L 225, blz. 72) gaf eenvormige definities alsook de communautaire goedkeuringsprocedures voor bepaalde in deze richtlijn vermelde voertuigtypes. Artikel 1, leden 1 en 2, ervan luidde als volgt:
„1. Deze richtlijn is van toepassing op alle motorvoertuigen op twee of op drie wielen, al dan niet met dubbellucht, die bestemd zijn om aan het wegverkeer deel te nemen, alsmede op de onderdelen en technische eenheden daarvan.
[...]
2. De in lid 1 bedoelde voertuigen zijn onderverdeeld in:
– bromfietsen, dat wil zeggen twee‑ of driewielige voertuigen met een motor waarvan de cilinderinhoud ten hoogste 50 cm³ bedraagt, indien het een motor met inwendige verbranding is, en met een door de constructie bepaalde maximumsnelheid van ten hoogste 45 km/h;
– motorfietsen, dat wil zeggen tweewielige voertuigen, al dan niet met zijspanwagen, met een motor waarvan de cilinderinhoud meer dan 50 cm³ bedraagt, indien het een motor met inwendige verbranding is, en/of met een door de constructie bepaalde maximumsnelheid van meer dan 45 km/h.
– driewielers, dat wil zeggen voertuigen op drie symmetrisch geplaatste wielen, met een motor waarvan de cilinderinhoud meer dan 50 cm³ bedraagt, indien het een motor met inwendige verbranding is, en/of met een door de constructie bepaalde maximumsnelheid van meer dan 45 km/h.”
3 Uit artikel 1, lid 3, blijkt dat richtlijn 92/61 eveneens van toepassing was op vierwielige motorvoertuigen, namelijk de „vierwielers”, die aan de hand van hun technische kenmerken hetzij als bromfietsen, hetzij als driewielers werden beschouwd.
4 Richtlijn 93/93/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 betreffende de massa’s en afmetingen van twee‑ of driewielige motorvoertuigen (PB L 311, blz. 76), die strekt tot de harmonisatie van de dwingende technische voorschriften, teneinde de goedkeuringsprocedures van richtlijn 92/61 te kunnen toepassen, bepaalt in de zesde overweging van de considerans:
„Overwegende dat de voorschriften van deze richtlijn er niet toe mogen leiden dat de lidstaten die niet toestaan dat op hun grondgebied aanhangwagens getrokken worden door twee‑ of driewielige motorvoertuigen, verplicht worden tot wijziging van hun regelgeving.”
5 Richtlijn 97/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1997 betreffende bepaalde onderdelen of eigenschappen van motorvoertuigen op twee of drie wielen (PB L 226, blz. 1) strekt tot de verdere harmonisatie van zekere technische vereisten van de genoemde voertuigen, waaronder de koppelinrichtingen en bevestigingen. De twaalfde overweging van de considerans van deze richtlijn preciseert:
„Overwegende [...] dat de voorschriften van deze richtlijn er niet toe mogen leiden dat de lidstaten die niet toestaan dat op hun grondgebied aanhangwagens getrokken worden door twee‑ of driewielige motorvoertuigen, verplicht worden tot wijziging van hun regelgeving.”
Nationale regeling
6 In Italië omschrijft artikel 53 van decreto legislativo (wetsbesluit) nr. 285 van 30 april 1992 (gewoon supplement bij GURI nr. 114 van 18 mei 1992; hierna: „wegenverkeerswet”) motorfietsen als motorvoertuigen op twee, drie of vier wielen. Enkel voertuigen met vier wielen zijn wat de „motorvierwielers” worden genoemd.
7 Volgens artikel 54 van de wegenverkeerswet zijn auto’s („autoveicoli”) motorvoertuigen op ten minste vier wielen, met uitzondering van de in artikel 53 van deze wet omschreven voertuigen.
8 Ingevolge artikel 56 van de wegenverkeerswet mogen enkel auto’s, trolleybussen (door een elektromotor aangedreven voertuigen die niet op rails rijden en worden gevoed via een verbinding met een bovengrondse leiding) en tractoren (motorvoertuigen op drie wielen bestemd voor het trekken van aanhangwagens) een aanhangwagen trekken.
Precontentieuze procedure
9 Naar aanleiding van een door een particulier ingediende klacht tegen de Italiaanse Republiek, en een informeel onderzoek van de Commissie, heeft laatstgenoemde op 3 april 2003 deze lidstaat een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij stelde dat het verbod op het trekken van een aanhangwagen door motorfietsen neerkwam op een niet-nakoming van artikel 28 EG.
10 In een brief van 13 juni 2003 heeft de Italiaanse Republiek de Commissie geantwoord dat zij de noodzakelijke wijzigingen in de nationale regeling zou aanbrengen teneinde de in de genoemde aanmaningsbrief vermelde belemmering van de invoer weg te nemen.
11 De Commissie heeft evenwel geen verdere informatie ontvangen met betrekking tot de vaststelling van deze wijzigingen, en heeft de Italiaanse Republiek op 19 december 2003 derhalve een met redenen omkleed advies gestuurd waarin zij deze lidstaat uitnodigt om haar opmerkingen in te dienen binnen een termijn van twee maanden na ontvangst van dit advies.
12 Aangezien dit met redenen omkleed advies niet werd beantwoord, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Procedure voor het Hof
13 Bij beschikking van 11 juli 2006 heeft het Hof de zaak aan de Derde kamer toegewezen. Aangezien geen van de partijen heeft verzocht in haar mondelinge opmerkingen te worden gehoord, heeft het Hof beslist om zonder pleitzitting uitspraak te doen. Ter terechtzitting van 5 oktober 2006 heeft advocaat-generaal Léger zijn conclusie genomen, waarna de mondelinge behandeling is gesloten.
14 Op grond van artikel 44, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering heeft de Derde kamer op 9 november 2006 besloten om de zaak naar het Hof te verwijzen opdat deze opnieuw zou worden toegewezen, aan een grotere rechtsprekende formatie.
15 Bij beschikking van 7 maart 2007 heeft het Hof de heropening van de mondelinge behandeling en een terechtzitting gelast. Partijen in het geding en – overeenkomstig artikel 24, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie – de andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek, is verzocht te antwoorden op de vraag in hoeverre en onder welke voorwaarden de nationale bepalingen die niet de kenmerken van een product maar het gebruik daarvan betreffen, en zonder onderscheid voor binnenlandse en ingevoerde producten gelden, moeten worden aangemerkt als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 28 EG.
Het beroep
Ingediende opmerkingen over de door het Hof gestelde vraag
16 De partijen in het geding, alsook de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Republiek Cyprus, het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Zweden hebben schriftelijke of mondelinge opmerkingen over de genoemde vraag ingediend bij het Hof.
17 Volgens de Commissie kan er een onderscheid worden gemaakt tussen twee categorieën regelingen inzake het gebruik van een product: enerzijds regelingen die het gebruik van dat product afhankelijk stellen van de naleving van zekere voorwaarden die specifiek zijn voor dit product of die beperkingen qua ruimte of tijd aan dit gebruik stellen en, anderzijds, regelingen die een volledig of een nagenoeg volledig verbod op het gebruik van dit product stellen.
18 De Commissie stelt voor om op de eerste categorie regelingen de criteria van punt 5 van het arrest van 11 juli 1974, Dassonville (8/74, Jurispr. blz. 837), toe te passen, en elk individueel geval te onderzoeken. Wat de tweede categorie regelingen betreft, deze zouden, wanneer zij een absoluut verbod op het gebruik van een zeker product stellen, of een verbod dat slechts een marginaal en uitzonderlijk gebruik ervan toelaat, per definitie neerkomen op maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 28 EG. De Commissie is van mening dat het noch passend noch noodzakelijk is om de in de punten 16 en 17 van het arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C‑267/91 en C‑268/91, Jurispr. blz. I‑6097), vermelde criteria uit te breiden tot de gebruiksmodaliteiten van een product en aldus een bijkomende categorie in te voeren voor maatregelen die niet binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG vallen.
19 De Italiaanse Republiek betoogt dat een gebruiksregel enkel onder artikel 28 EG valt wanneer deze alle gebruik van een product verbiedt, of het enige gebruik ervan indien een product slechts op één manier kan worden gebruikt. Is er daarentegen sprake van een beoordelingsmarge inzake de gebruiksmogelijkheden van dit product, dan valt dat geval niet meer onder artikel 28 EG.
20 De Tsjechische Republiek voert aan dat het niet aangewezen is om strikt onderscheid te maken tussen verschillende categorieën maatregelen, en om verschillende juridische criteria toe te passen naargelang van deze categorieën, omdat de invoering van elke nieuwe categorie maatregelen onvermijdelijk leidt tot problemen bij de definitie ervan.
21 De Tsjechische Republiek betoogt, net als de Commissie, dat de door voormeld arrest Keck en Mithouard ingevoerde criteria voor de verkoopmodaliteiten van producten niet mogen worden uitgebreid tot de bepalingen inzake het gebruik ervan, wegens de omstandigheid dat, enerzijds, hun toepassing in de rechtspraak van het Hof niet zonder problemen is gebleken en, anderzijds, zij niet echt noodzakelijk waren. De bepalingen waarvan werd vastgesteld dat zij de verkoopmodaliteiten beheersen, hadden immers door de nationale autoriteiten ook zonder de door het genoemde arrest vastgestelde criteria kunnen worden verdedigd.
22 Het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Republiek Cyprus en het Koninkrijk Zweden zijn daarentegen van mening dat de met het arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald, ingezette rechtspraak mutatis mutandis toepasselijk moet zijn op een nationale bepaling die zekere gebruiksmodaliteiten van een product beperkt of verbiedt. Zij stellen derhalve voor om te beslissen dat een nationale bepaling niet onder artikel 28 EG valt voor zover zij niet verbonden is met het product, zij van toepassing is op alle betrokken marktdeelnemers die op het nationale grondgebied hun activiteit ontplooien, en zij zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed heeft op nationale producten en op producten uit andere lidstaten.
23 Daarentegen stellen deze zelfde lidstaten dat van deze criteria moet worden afgeweken indien zou worden aangetoond dat de beperkende nationale bepalingen het gebruik van een bepaald product zonder meer verbieden, of slechts een marginaal gebruik ervan toestaan, en zo de toegang van dit product tot de markt beperken.
24 Volgens het Koninkrijk Denemarken is het van belang dat de nationale regels die de handelingsvrijheid van een particulier of van een onderneming beperken met betrekking tot een nauwkeurig bepaald product, niet allemaal verboden zijn. Aangaande het criterium dat een nationale regel de markttoegang van een product niet mag verhinderen, is deze lidstaat van mening dat het moeilijk is om vast te stellen vanaf wanneer een gebruiksbeperking voor een product als zo beperkend kan worden beschouwd dat zij de genoemde toegang verhindert. Zijns inziens moet de nationale rechter beslissen in welke mate degene die tegen een dergelijke regel opkomt heeft aangetoond dat de markttoegang werd beperkt door de toepassing ervan.
25 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland zijn de gebruiksmodaliteiten van een product de keerzijde van de verkoopmodaliteiten, in die zin dat een groot aantal gebruiksmodaliteiten als verkoopmodaliteiten kunnen worden beschouwd en andersom. Volgens deze lidstaat moeten de beginselen die voortvloeien uit het arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald, op dezelfde wijze worden toegepast op de regelingen inzake de gebruiksmodaliteiten van een product, voor zover deze regelingen geen discriminatie inhouden, op het vlak van de mededinging gelijke kansen bieden aan producten die werden geproduceerd in de lidstaat welke dergelijke modaliteiten heeft ingevoerd en aan producten afkomstig uit andere lidstaten, en de toegang van deze producten tot de markt van de genoemde lidstaat niet volledig of nagenoeg volledig verhinderen.
26 De Helleense Republiek meent dat een regeling inzake het gebruik van een product op zich niet kan leiden tot een belemmering van de handel tussen de lidstaten. Indien dit gebruik evenwel een relevant element is, dat eigen is aan het in het verkeer brengen van dit product, hetgeen van geval tot geval moet worden onderzocht, valt de belemmering van het gebruik van dit product binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG.
27 De Franse Republiek voert aan dat de nationale bepalingen met betrekking tot de gebruiksmodaliteiten en de verkoopmodaliteiten van producten vergelijkbaar zijn wat aard en intensiteit van hun gevolgen voor de intracommunautaire handel betreft, aangezien zij in beginsel pas na de invoer van dit product, en via de consument, uitwerking hebben. Derhalve moeten op beide typen bepalingen dezelfde criteria worden toegepast.
28 Ofschoon de Republiek Cyprus instemt met de door de andere lidstaten uitgedrukte bezwaren met betrekking tot de invoering van een nieuw – voornamelijk economisch – criterium, betoogt zij dat indien de met het arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald, ingezette rechtspraak niet wordt uitgebreid tot de maatregelen die het gebruik van een product regelen, iedere gebruiksmaatregel met een verbod kan worden gelijkgesteld ingevolge de in het arrest Dassonville, reeds aangehaald, vermelde regel. Volgens deze lidstaat moet het onderzoek van het Hof zich toespitsen op de vraag of de betrokken maatregel de toegang van een goed tot de nationale markt geheel of gedeeltelijk kan verbieden.
29 Het Koninkrijk Zweden meent dat een nationale maatregel die een gebruiksvorm van een product verbiedt, enkel binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG valt wanneer deze maatregel zo is opgesteld dat hij in de praktijk de markttoegang van dit product verhindert.
30 Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt dat het eerste onderzoek van de nationale maatregelen moet worden verricht vanuit het oogpunt van de vraag of de gevolgen die zij inhouden voor het vrije verkeer van goederen niet te onzeker en te indirect zijn. Er dient met andere woorden te worden nagegaan of er een causaal verband bestaat tussen deze maatregelen en hun uitwerking op het intracommunautaire handelsverkeer. Heel wat regels met betrekking tot het gebruik van een product komen in aanmerking voor dit eerste criterium, dat werkt als een zeef waardoor zij worden uitgesloten van de reikwijdte van artikel 28 EG.
31 Aangaande de uitbreiding van de met het reeds aangehaalde arrest Keck en Mithouard ingezette rechtspraak tot de gebruiksmodaliteiten van een product, voert deze lidstaat argumenten voor en tegen een dergelijke uitbreiding aan. Volgens de eerste groep argumenten biedt de genoemde aanpak, om te beginnen, de mogelijkheid om alle regels die gericht zijn op de bescherming van niet-economische belangen buiten de werkingssfeer van artikel 28 EG te houden. Vervolgens ligt een dergelijke aanpak in de lijn van de eerdere rechtspraak van het Hof, en biedt hij de nationale rechter de mogelijkheid van een redelijk abstracte toetsing, hetgeen de rechtszekerheid vergroot en de samenhang van de rechtspraak bevordert. Ten slotte voorkomt deze aanpak dat er misbruik wordt gemaakt van de uitzondering, die wordt gevormd door de met het reeds aangehaalde arrest Keck en Mithouard ingezette rechtspraak, in het geval van regels die ertoe leiden dat het gebruik van een product is verboden of slechts marginaal is toegestaan.
32 Aangaande de argumenten tegen de uitbreiding van de genoemde rechtspraak tot de gebruiksmodaliteiten van een product, voert deze lidstaat om te beginnen aan dat het moeilijk is om de categorie gebruiksmodaliteiten van een product duidelijk af te bakenen. Hij betoogt vervolgens dat een nieuwe categorie uitzonderingen bij de nationale rechter voor verwarring kan zorgen, aangezien naargelang van de categorie waartoe een gegeven voorschrift behoort, verschillende criteria moeten worden toegepast. Ten slotte stelt het Koninkrijk der Nederlanden dat er onder de gebruiksmodaliteiten van een product steeds uitzonderingen zijn, namelijk de gevallen waarin een maatregel voldoet aan de uitzonderingscriteria, ofschoon deze wel ernstige gevolgen heeft voor de handel tussen de lidstaten.
Voorafgaande opmerkingen
33 Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak iedere handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, moet worden beschouwd als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in de zin van artikel 28 EG (zie met name arrest Dassonville, reeds aangehaald, punt 5).
34 Uit eveneens vaste rechtspraak volgt dat artikel 28 EG uitdrukking geeft aan de verplichting tot eerbiediging van de beginselen van non-discriminatie en van wederzijdse erkenning van producten die in andere lidstaten rechtmatig worden gemaakt en in de handel gebracht, alsook aan de verplichting om de communautaire producten vrije toegang tot de nationale markten te verzekeren (zie in die zin arresten van 14 juli 1983, Sandoz, 174/82, Jurispr. blz. 2445, punt 26, en 20 februari 1979, Rewe-Zentral, „Cassis de Dijon”, 120/78, Jurispr. blz. 649, punten 6, 14 en 15, en arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald, punten 16 en 17).
35 Als maatregelen van gelijke werking zijn aldus aan te merken belemmeringen van het vrije goederenverkeer die, bij ontbreken van harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen, voortvloeien uit de toepassing op goederen uit andere lidstaten waarin deze goederen rechtmatig zijn gemaakt en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen, ook indien die voorschriften zonder onderscheid op alle producten van toepassing zijn (zie in die zin arrest „Cassis de Dijon”, reeds aangehaald, punten 6, 14 en 15; arresten van 26 juni 1997, Familiapress, C‑368/95, Jurispr. blz. I‑3689, punt 8, en 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, Jurispr. blz. I‑14887, punt 67).
36 De toepassing op producten uit andere lidstaten van nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden, kan daarentegen níet de handel tussen lidstaten al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel belemmeren in de zin van de met het arrest Dassonville ingezette rechtspraak, mits die bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien, en mits zij zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en op die van producten uit andere lidstaten. Wanneer aan die voorwaarden is voldaan, heeft immers de toepassing van dergelijke regelingen op de verkoop van producten uit een andere lidstaat die aan de door die staat vastgestelde voorschriften voldoen, niet tot gevolg dat voor die producten de toegang tot de markt wordt verhinderd of meer wordt bemoeilijkt dan voor nationale producten het geval is (zie arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald, punten 16 en 17).
37 Moeten derhalve worden beschouwd als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 28 EG, de maatregelen van een lidstaat die ertoe strekken of tot gevolg hebben dat uit andere lidstaten afkomstige producten minder gunstig worden behandeld, alsook de in punt 35 van het onderhavige arrest vermelde maatregelen. Valt eveneens onder dit begrip, elke andere maatregel die de toegang tot de markt van een lidstaat voor uit andere lidstaten afkomstige producten belemmert.
Gestelde niet-nakoming
38 De door de Commissie tegen artikel 56 van de wegenverkeerswet aangevoerde bezwaren dienen te worden onderzocht in het licht van de beginselen die in de punten 33 tot en met 37 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht.
Argumenten van partijen
39 Tot staving van haar beroep voert de Commissie aan dat het verbod van artikel 56 van de wegenverkeerswet het gebruik verhindert van aanhangwagens die rechtmatig zijn gemaakt en in de handel gebracht in lidstaten die niet een dergelijk verbod kennen, en de invoer en de verkoop ervan in Italië belemmert.
40 Volgens de Commissie vormt het genoemde verbod derhalve een invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG, en kan het slechts als verenigbaar met het EG-Verdrag worden beschouwd wanneer het is gerechtvaardigd conform artikel 30 EG of door een dwingende reden van algemeen belang. De Italiaanse Republiek heeft zich tijdens de precontentieuze procedure evenwel niet beroepen op een rechtvaardiging of een dwingende reden van algemeen belang. Deze lidstaat heeft integendeel het bestaan van het aangehaalde verbod en van de eruit voortvloeiende belemmering van de invoer erkend, en zich ertoe verbonden om deze op te heffen.
41 De Italiaanse Republiek betoogt, met betrekking tot de aangevoerde invoerbelemmering, dat de haar verweten inbreuk betrekking heeft op het verbod op het trekken van een aanhangwagen door in Italië geregistreerde motorfietsen, en niet op de weigering om een dergelijk, in een andere lidstaat gemaakt voertuig of een in een andere lidstaat gemaakte aanhangwagen, welke zijn bestemd om op het Italiaanse grondgebied op de markt te worden gebracht, te registreren. Zij vindt dat de Commissie de wettelijke voorwaarden voor het in het verkeer brengen op het Italiaanse grondgebied van een voertuig dat specifiek werd goedgekeurd in een andere lidstaat of in een derde staat, verwart met het op de markt brengen van dat voertuig in Italië.
42 De Italiaanse Republiek stelt dat de conclusie van de Commissie op een onjuist uitgangspunt is gebaseerd. Artikel 56 van de wegenverkeerswet vormt een modaliteit voor de uitoefening van de afwijkingsbevoegdheid welke de lidstaten uitdrukkelijk werd toegekend in de zesde overweging van de considerans van richtlijn 93/93. Zolang er op communautair niveau geen harmonisatie heeft plaatsgevonden, zowel van de technische voorschriften inzake de goedkeuring van aanhangwagens als van de regeling inzake de registratie en het in het verkeer brengen ervan, blijft de wederzijdse erkenning van deze aanhangwagens een discretionaire bevoegdheid van de lidstaten.
43 In repliek betoogt de Commissie dat de overwegingen van de considerans van een richtlijn geen dwingend karakter hebben, en dat de zesde overweging van de considerans van richtlijn 93/93 niet tot doel en evenmin tot gevolg heeft nationale bepalingen zoals artikel 56 van de wegenverkeerswet verenigbaar met het gemeenschapsrecht te verklaren. Laatstgenoemde overweging van deze considerans bakent de werkingssfeer van richtlijn 93/93 af doordat hij de regeling inzake aanhangwagens voor voertuigen op twee wielen hiervan uitsluit, zonder te vermelden of een eventueel verbod al dan niet verenigbaar is met de verdragsregels. Zij wijst eveneens op het beginsel van de voorrang van de verdragsbepalingen op het afgeleide recht, dat reeds herhaaldelijk door het Hof werd erkend.
44 Bovendien merkt de Commissie op dat het ontbreken van geharmoniseerde regels in geen geval een rechtvaardiging kan vormen voor de schending van een in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid.
45 In dupliek betoogt de Italiaanse Republiek dat, gelet op de gebruiksmogelijkheden van motorfietsen en van aanhangwagens – die los van elkaar kunnen worden gebruikt – deze producten niet kunnen worden beschouwd als het voorwerp van kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 28 EG.
46 Voorts heeft het betrokken verbod slechts gevolgen voor het product op zich, ongeacht de plaats waar het wordt gemaakt en de nationaliteit van de fabrikant, en is derhalve geen middel om Italiaanse producten te beschermen, noch een discriminerende regeling ten opzichte van in andere lidstaten gemaakte producten. In Italië kan geen enkele motorfiets worden goedgekeurd om een aanhangwagen te trekken en geen enkele aanhangwagen worden goedgekeurd om door een motorfiets te worden getrokken. Aangezien het verbod om deze voertuigen en de aanhangwagens samen te gebruiken tot gevolg heeft dat Italiaanse ondernemingen geen enkel belang hebben bij de productie van motorfietsen die zijn uitgerust voor het trekken van een aanhangwagen, of van aanhangwagens die uitsluitend bestemd zijn om door dergelijke voertuigen te worden getrokken, heeft dit verbod tot gevolg dat producten met deze eigenschappen van de Italiaanse markt worden uitgesloten.
47 De Italiaanse Republiek verwijst naar bijlage I, punt 3, sub a, bij het op 8 november 1968 te Wenen tot stand gekomen verdrag inzake het wegverkeer, dat luidt als volgt: „De Verdragsluitende partijen kunnen op hun grondgebied het internationale wegverkeer weigeren dat uit volgende voertuigen bestaat, voor zover hun nationale wettelijke regeling de deelname aan het verkeer van dergelijke combinaties verbiedt: [...] Motorfietsen met aanhangwagens.” Zij preciseert evenwel dat zij geen beroep heeft gedaan op deze mogelijkheid, en dat de in andere lidstaten geregistreerde motorfietsen een aanhangwagen op het Italiaanse grondgebied mogen trekken, aangezien ervan wordt uitgegaan dat zij deelnemen aan het internationale wegverkeer in de zin van het genoemde verdrag.
48 De Italiaanse Republiek verwijst eveneens naar de twaalfde overweging van de considerans van richtlijn 97/24, die in wezen identiek is aan de zesde overweging van de considerans van richtlijn 93/93. Zij wijst erop dat het in deze overwegingen aan de lidstaten toegekende voorbehoud beantwoordt aan het feit dat – wegens de verschillende reliëfs van de nationale grondgebieden – de technische eigenschappen van de voertuigen belangrijk zijn vanuit het oogpunt van de verkeersveiligheid. Bij gebreke van goedkeuringsnormen voor het gezamenlijke gebruik van deze twee producten (het voertuig dat de aanhangwagen trekt en de aanhangwagen zelf) is volgens deze lidstaat niet voldaan aan de verkeersveiligheidsvoorwaarden.
Beoordeling door het Hof
49 Voor de beoordeling van de gegrondheid van de grief van de Commissie moet worden gepreciseerd dat ofschoon artikel 56 van de wegenverkeerswet betrekking heeft op het verbod om op het Italiaanse grondgebied een motorfiets samen met een aanhangwagen te gebruiken, deze nationale bepaling met name moet worden onderzocht vanuit het oogpunt van de beperking van het vrije verkeer van aanhangwagens die zij kan vormen. Hoewel niet ter discussie staat dat motorfietsen zonder problemen zonder aanhangwagen kunnen worden gebruikt, neemt dit immers niet weg dat een aanhangwagen maar een beperkt nut heeft zonder een motorvoertuig dat hem kan trekken.
50 Het staat vast dat artikel 56 van de wegenverkeerswet toepasselijk is zonder onderscheid naargelang van de oorsprong van de aanhangwagens.
51 De Commissie heeft niet gepreciseerd of haar beroep uitsluitend betrekking heeft op aanhangwagens die speciaal zijn ontworpen voor motorfietsen, dan wel of het ook alle andere types aanhangwagens betreft. Derhalve moet bij de beoordeling van de aangevoerde niet-nakoming onderscheid worden gemaakt tussen deze twee types aanhangwagens.
52 Wat betreft, ten eerste, de aanhangwagens die niet speciaal voor motorfietsen zijn ontworpen, maar die bestemd zijn om te worden getrokken door motor‑ of andere voertuigen, moet worden vastgesteld dat de Commissie niet heeft aangetoond dat het verbod van artikel 56 van de wegenverkeerswet de toegang tot de markt voor dit type aanhangwagens belemmert.
53 Het beroep van de Commissie moet dus worden verworpen voor zover het aanhangwagens betreft die niet speciaal zijn ontworpen om aan motorfietsen te worden gekoppeld, en die in andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek rechtmatig zijn gemaakt en in de handel gebracht.
54 Ten tweede moet verder de door de Commissie gestelde niet-nakoming worden onderzocht ten aanzien van aanhangwagens die speciaal zijn ontworpen om aan motorfietsen te worden gekoppeld, en die in andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek rechtmatig zijn gemaakt en in de handel gebracht.
55 In haar antwoord op de door het Hof gestelde schriftelijke vraag betoogt de Commissie, zonder op dit punt door de Italiaanse Republiek te zijn tegengesproken, dat speciaal voor motorfietsen ontworpen aanhangwagens slechts marginaal kunnen worden gebruikt zonder motorfietsen. Zij meent dat, ofschoon het niet is uitgesloten dat zij in zekere omstandigheden aan andere voertuigen kunnen worden gekoppeld, met name auto’s, een dergelijk gebruik niet passend is en hoe dan ook onbeduidend, of zelfs hypothetisch blijft.
56 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat een gebruiksverbod voor een product op het grondgebied van een lidstaat een aanzienlijke invloed heeft op het consumentengedrag, dat dan weer een negatieve uitwerking heeft voor de toegang van dit product tot de markt van deze lidstaat.
57 Aangezien de consumenten weten dat het verboden is om hun motorfiets met een speciaal hiervoor ontworpen aanhangwagen te gebruiken, hebben zij er immers nagenoeg geen enkel belang bij om een dergelijke aanhangwagen te kopen (zie, mutatis mutandis, aangaande het verbod om gekleurde folie aan te brengen op de voorruit van motorvoertuigen, arrest van 10 april 2008, Commissie/Portugal, C‑265/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 33). Op die manier verhindert artikel 56 van de wegenverkeerswet dat er op de betrokken markt een vraag naar dergelijke aanhangwagens kan bestaan, en belemmert dit artikel dus de invoer ervan.
58 Hieruit vloeit voort dat het verbod in artikel 56 van de wegenverkeerswet, voor zover het leidt tot een belemmering van de toegang tot de Italiaanse markt voor speciaal voor motorfietsen ontworpen aanhangwagens die in andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek rechtmatig zijn gemaakt en in de handel gebracht, een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen vormt, tenzij het objectief kan worden gerechtvaardigd.
59 Een dergelijk verbod kan worden gerechtvaardigd door een van de in artikel 30 EG omschreven gronden van algemeen belang of op grond van dwingende vereisten (zie met name arresten van 19 juni 2003, Commissie/Italië, C‑420/01, Jurispr. blz. I‑6445, punt 29, en 5 februari 2004, Commissie/Italië, C‑270/02, Jurispr. blz. I‑1559, punt 21). In beide gevallen dient de nationale maatregel geschikt te zijn om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen en mag zij niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (arresten van 15 maart 2007, Commissie/Finland, C‑54/05, Jurispr. blz. I‑2473, punt 38, en 20 september 2007, Commissie/Nederland, C‑297/05, Jurispr. blz. I‑7467, punt 75).
60 In casu houdt de door de Italiaanse Republiek aangevoerde rechtvaardigingsgrond verband met de noodzaak om de verkeersveiligheid te garanderen, hetgeen volgens de rechtspraak een dwingende reden van algemeen belang vormt die een belemmering van het vrije verkeer van goederen kan rechtvaardigen (zie met name arresten van 5 oktober 1994, Van Schaik, C‑55/93, Jurispr. blz. I‑4837, punt 19, en 12 oktober 2000, Snellers, C‑314/98, Jurispr. blz. I‑8633, punt 55; reeds aangehaalde arresten Commissie/Finland, punt 40; Commissie/Nederland, punt 77, en Commissie/Portugal, punt 38, en arrest van 5 juni 2008, Commissie/Polen, C‑170/07, punt 49).
61 Bij gebreke van bepalingen met betrekking tot een volledige communautaire harmonisatie staat het aan de lidstaten om te beslissen, in welke mate zij de verkeersveiligheid op hun grondgebied willen verzekeren, waarbij zij rekening dienen te houden met de vereisten van het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Gemeenschap (zie in die zin arresten van 27 maart 1984, Commissie/Italië, 50/83, Jurispr. blz. 1633, punt 12, en, mutatis mutandis, 13 juli 1994, Commissie/Duitsland, C‑131/93, Jurispr. blz. I‑3303, punt 16).
62 Volgens eveneens vaste rechtspraak staat het aan de bevoegde nationale autoriteiten om aan te tonen dat hun regeling beantwoordt aan de in punt 59 van het onderhavige arrest vermelde criteria (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Nederland, punt 76, en Commissie/Portugal, punt 39, en arrest van 24 april 2008, Commissie/Luxemburg, C‑286/07, punt 37).
63 Wat betreft, enerzijds, het passende karakter van het verbod van artikel 56 van de wegenverkeerswet, betoogt de Italiaanse Republiek dat zij deze maatregel heeft ingevoerd omdat noch op communautair niveau noch op nationaal niveau goedkeuringsregels bestaan op grond waarvan kan worden gegarandeerd dat het gebruik van een motorfiets met een aanhangwagen geen gevaar oplevert. Bij gebreke van een dergelijk verbod zou de deelname aan het verkeer van een combinatie bestaande uit een motorfiets en een aanhangwagen, waarvoor geen goedkeuring is verleend, gevaarlijk kunnen zijn, zowel voor de bestuurder van dit voertuig als voor andere voertuigen in het verkeer, aangezien deze aanhangwagen de stabiliteit en het remvermogen van deze combinatie zou aantasten.
64 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het genoemde verbod geschikt is om het doel te verwezenlijken dat erin bestaat de verkeersveiligheid te verzekeren.
65 Aangaande, anderzijds, de beoordeling of het genoemde verbod noodzakelijk is, moet rekening worden gehouden met het feit dat, ingevolge de in punt 61 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof, op het gebied van de verkeersveiligheid het aan de lidstaat staat, te beslissen op welk niveau hij de bescherming van deze veiligheid wenst te verzekeren, en hoe dit dient te gebeuren. Aangezien dit niveau per lidstaat kan verschillen, beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge en betekent het feit dat in een bepaalde lidstaat minder strikte voorschriften gelden dan die welke in een andere lidstaat gelden, dus niet dat deze laatste onevenredig zijn (zie mutatis mutandis arresten van 13 juli 2004, Commissie/Frankrijk, C‑262/02, Jurispr. blz. I‑6569, punt 37, en 11 september 2008, Commissie/Duitsland, C‑141/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 51).
66 In casu betoogt de Italiaanse Republiek, zonder op dit punt te worden tegengesproken door de Commissie, dat de deelname aan het verkeer van een combinatie die bestaat uit een motorfiets en een aanhangwagen, de verkeersveiligheid in gevaar brengt. Weliswaar moet de lidstaat die zich ter rechtvaardiging van een belemmering van het vrije verkeer van goederen op een dwingend vereiste beroept, aantonen dat zijn regeling passend en noodzakelijk is om de nagestreefde, rechtmatige doelstelling te bereiken, maar deze bewijslast kan niet zo zwaar zijn dat deze lidstaat positief moet aantonen, dat met geen enkele andere voorstelbare maatregel het bereiken van die doelstelling onder dezelfde omstandigheden kan worden verzekerd (zie mutatis mutandis arrest van 23 oktober 1997, Commissie/Nederland, C‑157/94, Jurispr. blz. I‑5699, punt 58).
67 Ofschoon het in casu immers, enerzijds, niet is uitgesloten dat andere maatregelen dan het verbod van artikel 56 van de wegenverkeerswet een zeker niveau van verkeersveiligheid kunnen verzekeren voor de deelname aan het verkeer van een combinatie van een motorfiets en een aanhangwagen, zoals die welke zijn genoemd in punt 170 van de conclusie van de advocaat-generaal, neemt dit niet weg dat de lidstaten niet de mogelijkheid kan worden ontzegd om een doelstelling zoals de verkeersveiligheid te verwezenlijken door de invoering van algemene en eenvoudige regels die de bestuurders gemakkelijk kunnen begrijpen en toepassen, en die door de bevoegde autoriteiten zonder moeilijkheden kunnen worden gehandhaafd en gecontroleerd.
68 Anderzijds zij vastgesteld dat noch de bewoordingen van het verdrag inzake het wegverkeer noch de bewoordingen van de overwegingen van de considerans van de richtlijnen 93/93 en 97/24, waarop de Italiaanse Republiek zich beroept, doen vermoeden dat de verkeersveiligheid op hetzelfde als het door de Italiaanse Republiek gewenste niveau zou kunnen worden verzekerd door een gedeeltelijk verkeersverbod voor een dergelijke combinatie of door een goedkeuring om aan het verkeer deel te nemen die wordt afgegeven indien bepaalde voorwaarden worden nageleefd.
69 Gelet op deze elementen moet worden vastgesteld dat het verbod op het trekken door motorfietsen van een speciaal daarvoor ontworpen aanhangwagen die in andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek rechtmatig is gemaakt en in de handel gebracht, moet worden geacht te zijn gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de bescherming van de verkeersveiligheid.
70 Derhalve dient het beroep van de Commissie te worden verworpen.
Kosten
71 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Italiaanse Republiek in de kosten worden verwezen.
Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen