ĢENERĀLADVOKĀTES ELEANORAS ŠARPSTONES
[ELEANOR SHARPSTON] SECINĀJUMI,
sniegti 2010. gada 7. oktobrī (1)
Lieta C‑400/08
Eiropas Komisija
pret
Spānijas Karalisti
Brīvība veikt uzņēmējdarbību – Ierobežojumi lielu mazumtirdzniecības vietu izveidei
1. Šajā lietā Eiropas Komisija lūdz Tiesu atzīt, ka, nosakot vairākus ierobežojumus mazumtirdzniecības centru izveidei Katalonijas autonomajā kopienā, Spānijas Karaliste nav izpildījusi EKL 43. pantā (tagad – LESD 49. pants) paredzētos pienākumus. Komisija norāda, ka šie ierobežojumi sniedz priekšrocības mazākām, Katalonijai raksturīgām tirdzniecības struktūrām un tādējādi vietējiem mazumtirgotājiem, nevis lielākām struktūrām, kādām dod priekšroku citu dalībvalstu uzņēmumi.
2. Spānija noliedz, ka ierobežojumi jebkādā veidā radītu diskrimināciju starp uzņēmumiem, un norāda, ka katrā ziņā tie ir pamatoti ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem, kā arī lūdz Tiesu noraidīt prasību.
Atbilstošās tiesību normas
Līguma noteikumi
3. EKL 43. pantā ir noteikts:
“Ievērojot še turpmāk izklāstītos noteikumus, aizliedz ierobežojumus kādas dalībvalsts pilsoņu brīvībai veikt uzņēmējdarbību citā dalībvalstī. Tāpat aizliedz ierobežojumus attiecībā uz to, kā dalībvalstu pilsoņi, kas izveidojuši uzņēmumu kādā dalībvalstī, atver šā uzņēmuma pārstāvniecības, filiāles vai meitasuzņēmumus citās dalībvalstīs.
Brīvība veikt uzņēmējdarbību ietver tiesības sākt un izvērst darbības kā pašnodarbinātām personām, kā arī dibināt un vadīt uzņēmumus, jo īpaši sabiedrības, kas definētas 48. panta [tagad – LESD 52. pants] otrajā daļā, ar tādiem pašiem nosacījumiem, kādus saviem pilsoņiem paredz tās valsts tiesību akti, kurā notiek šī uzņēmējdarbība, ņemot vērā šā Līguma nodaļu par kapitālu.”
4. EKL 46. panta 1. punktā (tagad – LESD 52. panta 1. punkts) ir noteikts:
“Šī nodaļa un saskaņā ar to veiktie pasākumi neliedz piemērot tādus normatīvus un administratīvus aktus, kas sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai veselības aizsardzības interesēs ārvalstniekiem paredz īpašu režīmu.”
Valsts tiesības
5. Komisija savā prasības pieteikumā min vairākas Spānijas valsts tiesību aktu un Katalonijas reģionālo tiesību aktu normas: valsts līmenī [Komisija min] Likumu Nr. 7/1996 (2) un Katalonijas līmenī – Likumu Nr. 18/2005 (3) un Dekrētus Nr. 378/2006 (4) un Nr. 379/2006 (5).
Likums Nr. 7/1996
6. 2. pantā mazumtirdzniecības vietas galvenokārt tiek definētas kā pastāvīgas telpas vai vietas, kuras ir paredzētas regulāru mazumtirdzniecības darbību veikšanai. “Lielu mazumtirdzniecības telpu” definīcija ir atstāta katras Spānijas autonomās kopienas ziņā, tomēr tajā katrā ziņā ietilpst visas vietas, kurās publiskās telpas un tirdzniecības platība pārsniedz 2500 m².
7. Saskaņā ar 6. panta 1. punktu, lai atvērtu lielu mazumtirdzniecības vietu, papildu citām ar mazumtirdzniecības darbībām saistītām administratīvām atļaujām ir nepieciešams saņemt atļauju no attiecīgās autonomās kopienas. Saskaņā ar 6. panta 2. punktu lēmums par šādas atļaujas piešķiršanu vai atteikumu tiek pieņemts, ņemot vērā a) jau esošo mazumtirdzniecības telpu attiecīgajā vietējā teritorijā pietiekamību un b) sekas, kādas jauna tirdzniecības vieta varētu radīt šādu vietu struktūrai. Ir nepieciešams saņemt Tribunal de Defensa de la Competencia (Konkurences tiesa) atzinumu, tomēr tajā iekļautie secinājumi nav saistoši.
8. Attiecībā uz a) punktu tiek uzskatīts, ka teritorijā ir pietiekams tirdzniecības vietu skaits, ja pašreizējam (vai vidējā termiņā prognozētam) iedzīvotāju skaitam ir tāds piedāvājuma līmenis, kurš attiecībā uz kvalitāti, dažādību, pakalpojumiem, cenu un darba laiku atbilst gan pašreizējās situācijas prasībām, gan mūsdienu mazumtirdzniecības attīstības tendencēm (6. panta 3. punkts). Attiecībā uz b) punktu ir jāņem vērā gan pozitīvā ietekme uz konkurenci, gan negatīvā ietekme uz esošajiem mazajiem tirgotājiem (6. panta 4. punkts).
9. 6. panta 5. punktā autonomajām kopienām tiek atļauts izveidot komitejas atzinumu sniegšanai par lielu tirdzniecības vietu atvēršanu atbilstoši visiem noteikumiem, kādus šīs kopienas var noteikt.
10. Likuma Nr. 7/1996 pēdējā noteikumā ir paredzēts vairāku pantu konstitucionālais statuss. Tostarp tajā ir noteikts, ka 6. panta 1. un 2. punkts ir jāievieš, īstenojot valsts ekskluzīvo kompetenci saskaņā ar Konstitūcijas 149. panta 1. punkta 13) apakšpunktu, tomēr pārējā panta daļa ietilpst otrā kategorijā, kura “var būt piemērojama īpašu autonomo kopienu pieņemtu tiesību aktu neesamības gadījumā”.
Likums Nr. 18/2005
11. 3. panta 1. un 2. punktā ir definētas “lielas” un “vidējas” mazumtirdzniecības vietas atbilstoši pašvaldības iedzīvotāju skaitam, kurā tās atrodas. Definīcijas var tikt apkopotas tabulā šādi:
Iedzīvotāju skaits pašvaldībā | Lielas tirdzniecības telpas (tirdzniecības platība X m² vai vairāk) | Vidējas tirdzniecības telpas (tirdzniecības platība X m² vai vairāk) |
Vairāk par 240 000 | 2500 | 1000 |
25 001 līdz 240 000 | 2000 | 800 |
10 001 līdz 25 000 | 1300 | 600 |
Līdz 10 000 | 800 | 500 |
12. 3. panta 3. punktā ir norādīts, ka PTSEC (6) ietvertais tirdzniecības platību ierobežojums attiecas uz vidējām pārtikas nozares tirdzniecības vietām un visām tirdzniecības vietām virs 1000 m², kurās tiek tirgotas mājas elektropreces vai sadzīves preces, sporta vai individuālais aprīkojums, brīvā laika pavadīšanas vai kultūras priekšmeti, neatkarīgi no tā, kādā kategorijā tās tiek iekļautas atbilstoši 1. un 2. punktā minētajiem kritērijiem.
13. Saskaņā ar 4. pantu lielas mazumtirdzniecības vietas var tikt atvērtas tikai apvienotās pašvaldību pilsētu teritorijās, kuras ir vai nu rajona (comarca) administratīvais centrs, vai kurās iedzīvotāju skaits pārsniedz 25 000 (ieskaitot sezonas tūristus) (4. panta 1. punkts). Ar iespēju paredzēt izņēmumu, šis pats ierobežojums attiecas uz tirdzniecības vietām ar tirdzniecības platību virs 1000 m², ja šī platība galvenokārt ir paredzēta mājas elektroprecēm vai sadzīves precēm, sporta aprīkojumam un aksesuāriem, individuālajam aprīkojumam, brīvā laika pavadīšanas vai kultūras priekšmetiem (4. panta 2. punkts). Nosakot, vai teritorija ir uzskatāma par apvienotu pilsētas teritoriju, ir jāņem vērā apdzīvotie centri, rajoni ar vienlaidu daudzstāvu apbūvi un dzīvojamās zonās iekļauti mazumtirdzniecības centri (4. panta 3. punkts). Ierobežojums tomēr neattiecas uz vairākām citu veidu komercdarbībām, īpaši tām, kuras galvenokārt ir saistītas ar jahtu vai transportlīdzekļu tirdzniecību, transportlīdzekļu detaļu, celtniecības un sanitāro materiālu tirdzniecību, mēbeļu un mājamatniecības preču tirdzniecību, kā arī uz dārzkopības centriem, rūpnīcu tirdzniecības vietām un tirdzniecības platībām ātrgaitas vilcienu stacijās un dažās ostās un lidostās, kā arī veikaliem dažās pierobežas pašvaldībās (4. panta 8. punkts).
14. Saskaņā ar 6. pantu pašvaldības mazumtirdzniecības atļauju ir nepieciešams saņemt, lai atvērtu, paplašinātu vai pārvietotu vidējas tirdzniecības telpas vai arī lai mainītu tās komercdarbības veidu. Saskaņā ar 7. pantu attiecībā uz lielām mazumtirdzniecības telpām, veicot šādas pašas darbības, ir nepieciešams saņemt mazumtirdzniecības atļauju no Generalitat (Katalonijas valdība), kura tiek izsniegta vai atteikta, pamatojoties uz pašvaldības iestāžu atzinumu. Ja šāds atzinums nav labvēlīgs vai netiek izdots trīs mēnešu laikā no tā pieprasīšanas brīža, mazumtirdzniecības atļauju nevar piešķirt. Atbilstoši abiem pantiem, ja atļauju neizsniedz noteiktā laikposmā (seši mēneši atļaujām, kuras izsniedz Generalitat), tiek uzskatīts, ka tā ir atteikta (“negatīvās klusēšanas” noteikums).
15. Gan attiecībā uz vidējām, gan lielām mazumtirdzniecības vietām 8. pantā ir noteikta papildu prasība saņemt atzinumu, kurā būtu novērtēta attiecīgā uzņēmuma vai uzņēmumu grupas konkrētā tirgus daļa (8. panta 1. un 3. punkts). Jau atkal, ja atzinums nav labvēlīgs, mazumtirdzniecības atļauju nevar izsniegt (8. panta 4. punkts). Tomēr no prasības ir atbrīvoti mazie un vidējie uzņēmumi (7) (8. panta 2. punkts).
16. 10. pantā ir uzskaitīti aspekti, kuri Generalitat vai pašvaldības iestādei ir jāizvērtē, lemjot par mazumtirdzniecības atļaujas pieteikumu: atbilstība PTSEC, atbilstība pilsētas plānošanas noteikumiem, “priekšnoteikumiem, kuri nosaka projekta drošību un tirdzniecības vietas iekļaušanu pilsētvidē”, “projekta izraisīto mobilitāti”, īpaši atļaujas ietekme uz ceļu tīklu un sabiedriskā un privātā transporta izmantošanu, pieejamo stāvvietu skaitu, kuru aprēķina, izmantojot proporciju, kas katrā gadījumā ir noteikta tiesību aktos, tirdzniecības vietas atrašanos “apvienotā pilsētas teritorijā” un tās atbilstību visiem mazumtirdzniecības pakalpojumu pašvaldības plāniem, “patērētāju tiesības saņemt plašu un daudzveidīgu preču piedāvājumu attiecībā uz preču kvalitāti, kvantitāti, cenu un īpašībām”, prasītāja uzņēmuma konkrētā tirgus daļa.
17. 11. pantā ir ieviesta padomdevēju komiteja (tāda paša veida komiteja, kāda ir paredzēta Likuma Nr. 7/1996 6. panta 5. punktā) – “Comisión de Equipamientos Comerciales” (Mazumtirdzniecības vietu komiteja) –, kurai ir jāsniedz atzinums par, galvenokārt, jautājumiem saistībā ar lēmumu, vai Generalitat būtu jāizsniedz atļauja, un plānošanas jautājumiem saistībā ar tādu teritoriju noteikšanu, kurās var atvērt mazumtirdzniecības vietas, tostarp par priekšlikumiem grozījumiem PTSEC.
18. 12. pantā ir paredzētas nodevas, kuras ir jāmaksā par Generalitat izsniegtu atļaujas pieteikumu apstrādi un atzinumiem par tirgus daļu (8). Ar šo pantu pašvaldībām ir arī atļauts iekasēt nodevas par pašvaldību atļauju pieteikumu apstrādi un pašvaldību atzinumu sniegšanu Generalitat par tai iesniegtiem atļaujas pieteikumiem.
Dekrēts Nr. 378/2006
19. 3. pantā tirdzniecības centri (hypermarkets) ir definēti kā pašapkalpošanās tirdzniecības centri ar tirdzniecības platību vismaz 2500 m² (9), kur plašā izvēlē tiek tirgotas gan plaša patēriņa preces, gan preces, kas nav paredzētas plašam patēriņam, un ar plašu stāvvietu.
20. 14. pantā ir noteikta procedūra, lai pieteiktos mazumtirdzniecības atļaujai, kuru izsniedz Generalitat. Tajā ir uzskaitīti vairāki iesniedzamie dokumenti, ieskaitot (14.1. panta b) punkts, ceturtais iesniedzamais dokuments) tirgus pētījumu, kurā ir analizēta projekta dzīvotspēja, ņemot vērā pašreizējo piedāvājumu un iespējamo pieprasījumu attiecīgajā teritorijā, konkrēto tirgus daļu un ietekmi uz pašreizējo piedāvājumu.
21. 26. un 27. pants attiecas uz Likuma Nr. 18/2005 11. pantā noteikto padomdevēju komiteju. 26.1. pantā ir noteikts tās sastāvs: septiņi locekļi (ieskaitot prezidentu un viceprezidentu), kuri pārstāv Generalitat departamentus; seši pašvaldību pārstāvji; septiņi tirdzniecības nozares pārstāvji (divi no Tirdzniecības un rūpniecības kameras, pieci no visplašāk pārstāvētajām tirgotāju organizācijām) un vēl divi eksperti, kurus izvēlas Generalitat Tirdzniecības departaments; kā arī prezidenta izraudzīts sekretārs. 27. pantā ir noteikts, ka ar komiteju ir jākonsultējas Likuma Nr. 18/2005 11. pantā norādītajos jautājumos, kā arī nosakot “apvienotas pašvaldību pilsētas teritorijas”.
22. 28.–34. pants attiecas uz Likuma Nr. 18/2005 8. pantā norādīto atzinumu par tirgus daļām. 28.2. pantā ir noteikts, ka attiecībā uz lieliem mazumtirgotājiem atzinumā ir jāaplūko visas tirdzniecības vietas, kurās tirdzniecība notiek šī mazumtirgotāja vārdā, neatkarīgi no tā, vai šī tirdzniecības vieta tiek kontrolēta tieši vai netieši. Saskaņā ar 31.4. pantu maksimālā tirgus daļa katrai mazumtirdzniecības nozarei gan Katalonijai kopumā, gan pakļautām teritorijām tiek noteikta katru gadu (Komisija apgalvo un Spānijas valdība to neapstrīd, ka šāda gadskārtējā novērtēšana vēl nav notikusi, tādējādi maksimālā tirgus daļa grupai, kurā ietilpst mazumtirgotājs, tiek noteikta saskaņā ar iepriekšējo tiesisko regulējumu: 25 % no tirdzniecības platības Katalonijā vai 35 % no piedāvātajām tirdzniecības vietām attiecīgajā teritorijā). Saskaņā ar 33.2. pantu, ja šī maksimālā daļa tiek pārsniegta, atzinumam par tirgus daļu ir jābūt negatīvam. 33.5. pantā ir noteikts maksimālais sešu mēnešu laikposms šī atzinuma izsniegšanai (pretējā gadījumā tiek uzskatīts, ka atzinums ir labvēlīgs) un 33.7. pantā ir noteikts, ka atzinums ir derīgs sešus mēnešus.
Dekrēts Nr. 379/2006
23. 7. pantā ir paredzēts, ka lielām mazumtirdzniecības vietām, kā arī vidējām pārtikas nozares mazumtirdzniecības vietām un visām tirdzniecības vietām ar tirdzniecības platību virs 1000 m², kuras ir paredzētas galvenokārt mājas elektroprecēm vai sadzīves precēm, sporta aprīkojumam un aksesuāriem, individuālajam aprīkojumam, brīvā laika pavadīšanas vai kultūras priekšmetiem, ir noteikti tirdzniecības platības ierobežojumi, kuri (katram rajonam un pašvaldībai) ir paredzēti PTSEC.
24. 10.2. pantā ir noteikts, ka platības ierobežojumi jauniem tirdzniecības centriem un tirdzniecības centru paplašināšanai tiek noteikti katram rajonam. Ja 2009. gadā tiek paredzēts pārlieku liels piedāvājums, tirdzniecības centru attīstību nevar veikt – citos rajonos pieaugums nevar pārsniegt 9 % no paredzētā plaša patēriņa preču piedāvājuma 2009. gadam un 7 % no paredzētā preču, kas nav paredzētas plašam patēriņam, piedāvājuma.
25. PTSEC ir pievienots kā dekrēta 1. pielikums. Tajā ir noteiktas maksimālās platības, kādām katrā teritoriālajā vienībā būtu jāizsniedz mazumtirdzniecības atļaujas 1) lielveikaliem, 2) tirdzniecības centriem, 3) specializētām tirdzniecības vietām un 4) iepirkšanās centriem un universālveikaliem laikposmā no 2006. līdz 2009. gadam.
Process
26. Saņemot sūdzību no vairākiem lieliem mazumtirdzniecības uzņēmumiem, Komisijai radās šaubas, vai noteikumi, ar kuriem ir regulēta lielu mazumtirdzniecības uzņēmumu atvēršana Katalonijā, atbilst EKL 43. pantam. Komisija 2004. gada 9. jūlijā nosūtīja Spānijai formālu paziņojumu. 2004. gada 13. oktobra atbildē Spānijas valdība apgalvoja, ka Komisijas komentāri nav pamatoti.
27. 2005. gada 27. decembrī Katalonijā tika pieņemts Likums Nr. 18/2005. Komisija uzskatīja, ka tas nenovērš iepriekš konstatēto neatbilstību EKL 43. pantam, ar to pat tika ieviesti jauni ierobežojumi brīvībai veikt uzņēmējdarbību. Tādējādi Komisija 2006. gada 4. jūlijā nosūtīja Spānijai papildu formālo paziņojumu. 2006. gada 6. oktobra atbildē Spānija noliedza, ka tiesību akts būtu ierobežojošs, diskriminējošs vai nesamērīgs.
28. Tā kā Komisiju [šāda atbilde] joprojām neapmierināja, tā 2007. gada 23. decembrī pieņēma argumentētu atzinumu, aicinot Spāniju grozīt savu tiesību aktu divu mēnešu laikā, lai izbeigtu iespējamo pārkāpumu. 2008. gada 3. janvāra atbildē Spānija apliecināja savu nolūku grozīt apstrīdēto tiesību aktu, tomēr paziņoja, ka izmaiņas tiks veiktas Pakalpojumu direktīvas (10) transponēšanas laikā. Tā kā līdz argumentētajā atzinumā norādītā divu mēnešu laikposma beigām nebija veikti nekādi pasākumi, Komisija cēla šo prasību.
29. Komisija lūdz Tiesu atzīt, ka, “nosakot ierobežojumus tirdzniecības centru [vietu] izveidošanai, kuri izriet no Likuma [Nr.] 7/1996 par mazumtirdzniecību un Katalonijas autonomās kopienas tiesību aktiem šajā jomā (Likuma [Nr.] 18/2005 par mazumtirdzniecības vietām, Dekrēta [Nr.] 378/2006 par Likuma [Nr.] 18/2005 ieviešanu un Dekrēta [Nr.] 379/2006, ar kuru apstiprināts jaunais sektoriālais mazumtirdzniecības vietu teritoriālais plānojums), Spānijas Karaliste nav izpildījusi EKL 43. pantā paredzētos pienākumus”, un piespriest Spānijas Karalistei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
30. Spānijas Karaliste lūdz Tiesu noraidīt prasību un piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
31. Dānijas Karaliste, kura ir iestājusies lietā, atbalstot Spānijas Karalisti, uzskata, ka aplūkotais tiesību akta veids nav pretrunā EKL 43. pantam.
32. 2010. gada 6. maija tiesas sēdē Komisija un Spānijas Karaliste sniedza mutvārdu apsvērumus.
Vērtējums
Ievada piezīme
33. Tiesas sēdē Komisija informēja Tiesu, ka pēc rakstveida procedūras slēgšanas lietā gan aplūkotie reģionālie, gan valsts tiesību akti ir grozīti (attiecīgi 2009. gada decembrī un 2010. gada janvārī). Komisija tomēr nav spējusi pieņemt stingru nostāju, vai grozītie tiesību akti atbilst Savienības tiesībām. Lai šo nostāju varētu pieņemt, Komisija cer, ka Tiesa pieņems skaidru nolēmumu attiecībā uz iepriekšējā, apstrīdētā tiesību akta atbilstību.
34. Manuprāt, šāda cerība varētu būt pamatota tikai tad, ja Komisija pati būtu Tiesā iesniegusi viennozīmīgu lietu. Šajā gadījumā, manuprāt, tā nav pārāk viennozīmīga. Es vēlētos atgādināt Komisijai tās pienākumu izklāstīt lietu pietiekami skaidri un precīzi, lai atbildētājs varētu sagatavot savu aizstāvību un lai Tiesa varētu [pieņemt nolēmumu], galvenos faktiskos un tiesiskos apstākļus norādot loģiski, saprotami un nepārprotami (11). Var piebilst, ka Tiesas uzdevumu būtu atvieglojusi arī koncentrētāka pieeja no Spānijas valdības puses.
Analīzes izklāsts
35. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ierobežojums EKL 43. panta izpratnē ir visi valsts pasākumi, kas Savienības pilsoņiem var apgrūtināt vai padarīt mazāk pievilcīgu Līgumā garantētās brīvības veikt uzņēmējdarbību izmantošanu, pat ja tos piemēro, nešķirojot pēc pilsonības (12).
36. Tomēr, ja ierobežojuma pamatā ir pasākums, kurš nediskriminē pilsonības dēļ, EKL 46. panta 1. punktā ir atļauts to pamatot ar sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai veselības aizsardzības interesēm. Ja šādas diskriminācijas nav, ierobežojumu var pamatot arī ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem, ar nosacījumu, ka ierobežojumi ir piemēroti, lai nodrošinātu izvirzītā mērķa sasniegšanu, un nepārsniedz šā mērķa sasniegšanai vajadzīgo (13). Apsvērumi, kurus dalībvalsts var izmantot, lai pamatotu atkāpi no [brīvības veikt uzņēmējdarbību] principa, ir jāpapildina ar šīs valsts veikta ierobežojošā pasākuma piemērotības un samērīguma analīzi, kā arī precīziem pierādījumiem, kas ļauj pamatot šīs dalībvalsts argumentāciju (14).
37. Attiecīgi jebkura iespējama ierobežojuma esamība un vajadzības gadījumā tā diskriminējošais raksturs ir jāpierāda Komisijai, bet dalībvalstij pēc tam ir jāpierāda jebkāds šī ierobežojuma pamatojums.
38. Komisijas galvenais iebildums ir tāds, ka tās norādītie pasākumi rada pamatu netieši diskriminējošiem ierobežojumiem un tos nepamato neviena no EKL 46. panta 1. punktā minētajām interesēm. Spānija piekrīt, ka ar pasākumiem zināmā mērā ir ierobežota brīvība veikt uzņēmējdarbību, tomēr iebilst, ka tie pat netieši nediskriminē pilsonības dēļ. Tomēr tos pamato vairākas vispārējo interešu prasības – patērētāju tiesību aizsardzība, vides aizsardzība un pilsētu un lauku plānošana – un tie ir gan šīm prasībām piemēroti, gan samērīgi. Komisija šiem pamatojumiem nepiekrīt pat gadījumā, ja pasākumi nebūtu diskriminējoši.
39. No otras puses, Dānija uzskata, ka aplūkotie pasākumi, ja tie nav diskriminējoši, nebūtu jāuzskata par tādiem, kuri rada aizliegtu ierobežojumu brīvībai veikt uzņēmējdarbību, ja vien tie tieši neietekmē ārvalstu uzņēmumu piekļuvi tirgum. Spānija šim argumentam piekrīt.
40. Tādēļ es pārbaudīšu, vai apstrīdētie pasākumi ir (netieši) diskriminējoši. Ja tie ir diskriminējoši, tad es pārbaudīšu, vai var atsaukties uz kādu no pamatojumiem saskaņā ar EKL 46. panta 1. punktu vai, ja tie nav diskriminējoši, var uzskatīt, ka tie neietilpst EKL 43. panta piemērošanas jomā, jo tiem nav pietiekamas ietekmes uz pieeju tirgum. Ja pasākumi nav diskriminējoši, tomēr uz tiem attiecas EKL 43. pants, es apsvēršu, vai var piemērot kādu no Tiesas judikatūrā minētajiem pamatojumiem.
41. Vispirms tomēr ir nepieciešams identificēt ierobežojumus, attiecībā uz kuriem Komisija vēlas, lai tiktu atzīts, ka Spānija nav izpildījusi Līguma prasības.
Pieprasītā konstatējuma apmērs
42. Komisija lūdz Tiesu atzīt, ka Spānija nav izpildījusi saistības, “nosakot ierobežojumus tirdzniecības centru [vietu] izveidošanai, kuri izriet no” četru tiesību aktu tekstiem, kuri atbilstoši tam, kādi tie ir iesniegti Tiesā, pārsniedz 200 lappuses. Nav šaubu, ka Tiesai ir nepieciešams kaut kas precīzāks, lai tā varētu lemt, vai un cik lielā mērā šāds konstatējums būtu jāapmierina. Konstatējums atbilstoši Komisijas izmantotajam formulējumam diez vai atbilstu tiesiskās drošības prasībām – un gandrīz nemaz nesniegtu skaidrību, kuru pati Komisija tik ļoti vēlas saņemt no Tiesas.
43. Lielāku precizitāti no Komisijas prasības pieteikuma nav viegli iegūt. Tomēr replikā Komisija ir iesniegusi sarakstu ar īpašiem ierobežojumiem. Lasot šo sarakstu kopā ar atsaucēm uz prasības pieteikumu, var identificēt šādus ierobežojumus, kuri, kā uzskata Komisija, izriet no Katalonijas tiesību aktiem:
1) aizliegums izveidot lielas mazumtirdzniecības vietas ārpus apvienotām pilsētas teritorijām ierobežotā skaitā pašvaldību (Likuma Nr. 18/2005 4. panta 1. punkts);
2) katrā rajonā un pašvaldībā noteiktie ierobežojumi tirdzniecības platībām (Dekrēta Nr. 379/2006 7. pants, lasot kopā ar tā 1. pielikumā ietverto PTSEC). Komisija it īpaši norāda, ka:
a) ierobežojumi ir īpaši stingri attiecībā uz tirdzniecības centriem – 37 no 41 rajona nevar atļaut jaunu tirdzniecības centru izveidi (PTSEC, Dekrēta Nr. 379/2006 1.2. pielikums);
b) pārējos četros rajonos var atļaut izveidot vienīgi tādus tirdzniecības centrus, kuros pieaugums plaša patēriņa precēm nepārsniedz 9 % un 7 % precēm, kas nav paredzētas plašam patēriņam (Dekrēta Nr. 379/2006 10.2. pants);
c) sešās no šo četru rajonu pašvaldībām ir pieejami tikai 23 667 m² (PTSEC, Dekrēta Nr. 379/2006 1.2. pielikums);
3) nepieciešamība saņemt atzinumu par tirgus daļām, kurš ir saistošs, ja tas nav labvēlīgs, un kuram ir jābūt nelabvēlīgam, ja tirgus daļa pārsniedz noteiktu apmēru (Likuma Nr. 18/2005 8. pants un Dekrēta Nr. 378/2006 31.4. un 33.2. pants);
4) skaidras definīcijas neesamība piemērotajiem kritērijiem (Likuma Nr. 18/2005 10. pants) (15);
5) vairāki procesuālie aspekti:
a) “negatīvās klusēšanas” noteikums (Likuma Nr. 18/2005 6. un 7. pants);
b) nepieciešamība saņemt padomdevēju komitejas viedokli, kuras sastāvā ir pieteikuma iesniedzēja konkurenti (Likuma Nr. 18/2005 11. pants un Dekrēta Nr. 378/2006 26. pants);
c) nodevu, kuras nav saistītas ar procesa izmaksām, noteikšana (Likuma Nr. 18/2005 12. pants);
d) pārmērīgais procesa ilgums (Dekrēta Nr. 378/2006 33. pants attiecībā uz atzinuma par tirgus daļām izsniegšanu un derīguma termiņu).
44. Tiesas sēdē, atbildot uz Tiesas jautājumu, Komisijas pārstāvis apstiprināja, ka šis ir pilnīgs to Katalonijas tiesību aktu aspektu saraksts, kurus Komisija apstrīd, un ka iespējamie ierobežojumi ir apstrīdēti gan tādēļ, ka tie attiecas uz lielām mazumtirdzniecības vietām, bet neattiecas uz vidējām mazumtirdzniecības vietām – ierobežojums, kurš šķiet nepieciešams, ja tiktu apmierināts Komisijas pieņēmums par diskrimināciju, kuras pamatā ir premisa, ka Spānijas uzņēmumi dod priekšroku mazām un vidējām tirdzniecības vietām, savukārt citu dalībvalstu uzņēmumi dod priekšroku lielām tirdzniecības vietām, – gan tādēļ, ka ierobežojumi nav pamatoti.
45. Attiecībā uz valsts tiesisko regulējumu (Likums Nr. 7/1996), šķiet, ka nav strīda par to, ka Komisija nepiekrīt tiem šī likuma 6. panta noteikumiem, kuros ir a) norādīti kritēriji, kuri ir jāpiemēro, pieņemot lēmumu par atļaujas izsniegšanu, ciktāl ar šiem kritērijiem tiek aizsargātas esošās mazumtirdzniecības vietas (6. panta 1.–4. punkts), b) pieprasīts par pieteikumiem konsultēties ar Konkurences tiesu (6. panta 2. punkts) un c) paredzētas komitejas, kurām ir jāsniedz atzinums par lielu mazumtirdzniecības vietu atvēršanu (6. panta 5. punkts).
46. Tomēr ir jāatzīmē, ka Spānijas valdība apstrīd 6. panta 3.–5. punkta piemērojamību Katalonijā.
Vai pastāv netieša diskriminācija pilsonības dēļ?
47. Komisija neapstrīd un nav šaubu, ka tā nevarētu apstrīdēt, ka apstrīdētie noteikumi, paredzot atšķirīgu attieksmi pret Spānijas uzņēmumiem un pret citu dalībvalstu uzņēmumiem, tieši diskriminē. Komisija drīzāk apgalvo, ka, kaut gan noteikumi ir šķietami neitrāli, faktiski ar tiem citu dalībvalstu uzņēmumiem tiek radīts ievērojami neizdevīgāks stāvoklis nekā Spānijas uzņēmumiem.
48. Šis arguments ir pamatots ar divām premisām: pirmkārt, pastāv atšķirīga attieksme starp lielām mazumtirdzniecības vietām un citām (mazām un vidējām) tirdzniecības vietām, otrkārt, šī atšķirīgā attieksme darbojas par labu Spānijas (īpaši Katalonijas) uzņēmumiem, kuri dod priekšroku mazākām tirdzniecības vietām, un par sliktu citu dalībvalstu uzņēmumiem, kuri dod priekšroku lielām tirdzniecības vietām.
49. Šķiet, ka pirmā premisa ir pareiza tikai attiecībā uz nelielu to pasākumu skaitu, pret kuriem Komisija iebilst, savukārt otru premisu, šķiet, nepamato nekādi piemēroti pierādījumi.
Atšķirīga attieksme pret lielām tirdzniecības vietām un citām tirdzniecības vietām
50. Pirmkārt, attiecībā uz iespējamu nepiemērotu kritēriju definīciju un 43. punkta 4) apakšpunktā un 5) apakšpunkta a) daļā norādīto “negatīvās klusēšanas” noteikumu no šo punktu formulējuma ir skaidrs, ka noteikumi, uz kuriem ir atsauce (pirmkārt, Likuma Nr. 18/2005 10. pants un, otrkārt, 6. un 7. pants), attiecas gan uz atļaujām, kuras izsniedz Generalitat, gan atļaujām, kuras izsniedz pašvaldības, un tādējādi – gan uz lielām, gan vidējām mazumtirdzniecības vietām.
51. Otrkārt, attiecībā uz 43. punkta 5) apakšpunkta c) daļā norādīto pieņēmumu, ka nodevas nav saistītas ar procesa izmaksām, Likuma Nr. 18/2005 12. pantā ir pieprasīts, lai Generalitat noteiktu nodevu par atļaujas [izsniegšanu] (lielām mazumtirdzniecības vietām) un atļauj noteikt nodevas pašvaldībām (vidējām mazumtirdzniecības vietām). Komisijas pieņēmumi attiecas tikai uz Generalitat noteiktajām nodevām, tomēr tā nav sniegusi norādes par nodevu noteikšanu pašvaldību līmenī, lai varētu veikt jebkādu salīdzinājumu.
52. Treškārt, prasība saņemt atzinumu par tirgus daļām un ar to, iespējams, saistītā procesuālā aizkavēšanās, uz kuru ir norādīts attiecīgi 43. punkta 3) apakšpunktā un 5) apakšpunkta d) daļā, attiecas gan uz lielām, gan vidējām mazumtirdzniecības vietām. Tomēr no prasības ir atbrīvoti mazie un vidējie uzņēmumi. Attiecīgi prasība un ar to, iespējams, saistītā aizkavēšanās attieksies uz lieliem uzņēmumiem, kuri vēlas atvērt lielas vai vidējas mazumtirdzniecības vietas, tomēr neattieksies uz citiem uzņēmumiem neatkarīgi no tirdzniecības vietas, kuru tie vēlas atvērt, lieluma (un jāatceras, ka definīcija “liels” vai “vidējs” ir atkarīga no attiecīgās pašvaldības iedzīvotāju skaita).
53. Tādējādi attiecībā uz Komisijas iebildumu, ka ierobežojumi ir diskriminējoši, nozīmes nav nevienam no iepriekš minētajiem pasākumiem.
54. Turpretī īpašās 43. punkta 2) apakšpunkta a), b) un c) daļā minētās sūdzības attiecas tikai uz tirdzniecības centriem (kas ir lielas mazumtirdzniecības vietas paveids), nevis uz kādu citu kategoriju (16). Pārējie iespējamie ierobežojumi izriet no Katalonijas tiesiskā regulējuma – aizliegums izveidot lielas mazumtirdzniecības vietas ārpus apvienotām pilsētas teritorijām ierobežotā skaitā pašvaldību un nepieciešamība saņemt padomdevēju komitejas viedokli, kuras sastāvā ir pieteikuma iesniedzēja konkurenti, kuri attiecīgi ir norādīti 43. punkta 1) apakšpunktā un 5) apakšpunkta b) daļā – un attiecas uz visa veida lielām mazumtirdzniecības vietām un tikai uz šādām vietām, tāpat arī ierobežojumi, kuri, iespējams, izriet no Likuma Nr. 7/1996 6. panta (valsts tiesiskais regulējums).
55. Attiecīgi Komisijas argumenta ietvaros nozīme ir tikai šiem aspektiem.
Atšķirības izvēlē, kurai dod priekšroku Spānijas uzņēmumi un citu dalībvalstu uzņēmumi
56. Attiecīgie pasākumi var būt diskriminējoši attiecībā uz citu dalībvalstu uzņēmumiem vienīgi tad, ja ir taisnība, ka Spānijas (īpaši Katalonijas) uzņēmumi dod priekšroku mazākām mazumtirdzniecības vietām, savukārt citu dalībvalstu uzņēmumi dod priekšroku lielām tirdzniecības vietām neatkarīgi no apmēra, kādā ar šiem pasākumiem tiek ierobežota lielu mazumtirdzniecības vietu atvēršana, salīdzinot ar citām tirdzniecības vietām.
57. Vienīgais Tiesā iesniegtais pierādījums, kuru var izmantot, lai pārliecinātos, vai šis pieņēmums patiešām ir pareizs, sastāv no divām rādītāju grupām (vienu ir iesniegusi Komisija, otru – Spānijas valdība), kurā kontrolētās mazumtirdzniecības platības Katalonijā ir sadalītas starp Spānijas uzņēmumiem un citu valstu uzņēmumiem attiecībā uz mazumtirdzniecības vietām a) virs un b) zem 2500 m². Abas rādītāju grupas attiecas uz dažādiem gadiem un acīmredzot tika iegūtas no dažādiem avotiem. Tādējādi nepārsteidz, ka tie attēlo samērā atšķirīgas situācijas, lai gan no abiem izriet, ka ārvalstu uzņēmumi kontrolē lielāko daļu (starp 53 % un 68 %) no tirdzniecības platības lielākās tirdzniecības vietās un Spānijas uzņēmumi kontrolē lielāko daļu (starp 72 % un 92 %) tirdzniecības platību mazākās tirdzniecības vietās (17). No tām arī izriet, ka kopējā tirdzniecības platība tirdzniecības vietām zem 2500 m² ievērojami – ar koeficientu starp 4.5 un 10 (18) – pārsniedz lielāku tirdzniecības vietu tirdzniecības platību.
58. Nav šaubu, ka šādi rādītāji atbilst Komisijas apgalvojumam, ka citu dalībvalstu uzņēmumi dod priekšroku lielākām, savukārt Spānijas uzņēmumi – mazākām mazumtirdzniecības vietām. Manuprāt, tie tomēr nekādā veidā nepierāda šī apgalvojuma patiesīgumu. Labākajā gadījumā tie attēlo plašu savstarpēju statistikas saistību – kura tomēr zaudē lielu daļu savas nozīmības saistībā ar Komisijas prasību, ja ņem vērā, ka no PTSEC uzskaitītajām pašvaldībām šķiet, ka tikai vienā (neskaitot Barselonu) iedzīvotāju skaits pārsniedz 240 000, un vairāk nekā pusē pašvaldību iedzīvotāju skaits ir mazāks par 10 000, līdz ar to “lielu mazumtirdzniecības vietu” kategorijā, uz kuru attiecas Komisijas apstrīdētie noteikumi, ir ietverts nenoteikts skaits tirdzniecības vietu ar tirdzniecības platību starp 800 m² un 2500 m² (19), attiecībā uz šo diapazonu Tiesai nav sniegtas norādes ne par attiecīgo tirdzniecības vietu skaitu, ne par sadalījumu starp Spānijas un citu valstu [uzņēmumu] kontroli (20). Tādējādi jebkurš iespējams secinājums, kurš varētu izrietēt no sniegtajiem rādītājiem, būtu jāpamato ar cita veida spēcīgiem pierādījumiem, lai noteiktu pamatu Komisijas prasībai, un tas visdrīzāk attiektos galvenokārt uz tirdzniecības centriem, nevis uz visām lielajām tirdzniecības vietām, uz kurām attiecas apstrīdētie noteikumi.
59. Šādi cita veida pierādījumi nav iesniegti. Precīzākais Komisijas skaidrojums par iespējamo cēloņsakarību, kas ir savstarpējās statistiskās saistības pamatā, bija tās tiesas sēdē, atbildot uz Tiesas uzdotu jautājumu, paustais pieņēmums, ka ārvalstu uzņēmumi, protams, dotu priekšroku lielāku tirdzniecības vietu izveidei, lai iegūtu tāda līmeņa līdzekļus, kas palielinātu to iespējas veiksmīgi pārņemt jauno teritoriju. Tomēr šāda argumentācija, lai gan tā varētu būt ticama, attiecas uz iekļūšanu jaunā tirgū, kurš atrodas tālu no uzņēmuma izcelsmes vietas, nevis uz uzņēmuma valstspiederību (21), un tādējādi tikai daļēji pamato Komisijas pamata premisu.
60. Taisnība, ka Spānijas valdība nav centusies stingri apstrīdēt šo premisu, lai gan tā apgalvo un to pamato vairāki pierādījumi, ka vairāki ārvalsts uzņēmumi vienmēr ir devuši priekšroku vai sāk dot priekšroku mazākām tirdzniecības vietām. Katrā ziņā Komisijai ir jāpierāda sava prasība, un es uzskatu, ka attiecībā uz šo pamata jautājumu tā ne tuvu nav to izdarījusi.
61. Attiecīgi tiktāl, ciktāl Komisijas sūdzības pamatā ir pieņēmums, ka apstrīdētie pasākumi diskriminē pilsonības dēļ, tā ir jānoraida.
62. Tomēr arī nediskriminējoši pasākumi var būt aizliegti ar EKL 43. pantu, un es tagad pievērsīšos izpētei, vai šis pants ir piemērojams šiem pasākumiem.
Vai EKL 43. pants ir piemērojams apstrīdētajiem pasākumiem?
63. Ar EKL 43. pantu ir aizliegti visi valsts pasākumi, kas Savienības pilsoņiem var apgrūtināt vai padarīt mazāk pievilcīgu Līgumā garantētās brīvības veikt uzņēmējdarbību izmantošanu, pat ja tos piemēro, nešķirojot pēc pilsonības (22). Tiesa šo aizliegumu nekad nav kvalificējusi, ieviešot de minimis kritēriju – slieksni, zem kura [EKL 43. pants] pasākumam nebūtu piemērojams.
64. Tomēr Dānijas valdība (kura norāda, ka arī tās noteikumos varētu būt aplūkotajiem Spānijas noteikumiem līdzīgi punkti) norāda, ka valsts tiesiskajam regulējumam (piemēram, likums par plānošanu), ar kuru ir noteikti nosacījumi iekļūšanai tirgū visiem uzņēmumiem un kurš tiek piemērots visiem uzņēmumiem neatkarīgi no to valstspiederības, EKL 43. pants ir piemērojams tikai tad, ja tas tieši ietekmē ārvalstu uzņēmumu pieeju tirgum. Par tādu nebūtu automātiski jāuzskata prasība pēc iepriekšējas atļaujas saņemšanas lielām mazumtirdzniecības vietām. Dānijas valdība izvirza četrus argumentus, kuriem Spānijas valdība piekrīt.
65. Pirmkārt, judikatūrā tiek uzsvērts, ka ierobežojumiem pieejai tirgum ir jābūt nozīmīgiem, lai uz tiem attiektos EKL 43. pants. Lietā CaixaBank France (23) Tiesa minēja “būtisku” šķērsli “efektīvākai konkurencei” vai “kādas no visefektīvāko konkurences metožu” pieņemšanai. Lietā Komisija/Itālija (24) Tiesa minēja “būtisku iejaukšanos” līgumu slēgšanas brīvībā, “ievērojamas papildu izmaksas” un prasību “pārskatīt” komercdarbības politiku un stratēģiju, “ievērojami paplašinot” piedāvāto pakalpojumu klāstu, tostarp “ievērojamu adaptēšanos un izmaksas”, kas ietekmē pieeju tirgum. Taisnība, ka vairāki citi spriedumi nešķiet tik stingri (25), tomēr to var izskaidrot ar to individuālajiem apstākļiem. Turklāt agrākā judikatūrā Tiesa uzskatīja, ka kopējā tirgus regulējuma pasākumiem nav piemērojams EKL 43. pants (tobrīd – EEK līguma 52. pants) (26).
66. Otrkārt, valsts pasākumiem, kuru ietekme uz pamatbrīvību ir pārāk nenoteikta un netieša, parasti nav piemērojami Līgumā noteiktie aizliegumi (27).
67. Treškārt, raugoties no loģiskā un teleoloģiskā viedokļa, ir jābūt slieksnim, kuru nesasniedzot, valsts pasākums nerada brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu (28). Pretējā gadījumā EKL 43. pants būtu piemērojams pat vissīkākajiem noteikumiem.
68. Ceturtkārt, šāda pieeja EKL 43. pantam atbilstu Tiesas pieejai brīvas preču kustības jomā, īpaši attiecībā uz “noteiktiem pārdošanas noteikumiem” (29). Līdzīga pieeja ir izmantota attiecībā uz preču izmantošanu (30). Ja kopējam dalībvalsts tirgus nosacījumu regulējumam ir piemērojams EKL 28. pants (tagad – LESD 34. pants) tikai tad, ja tas tieši ietekmē pieeju tirgum, EKL 43. pantu nevar interpretēt plašāk.
69. Lai gan es varu novērtēt vismaz dažu šo argumentu ietekmi, neesmu pārliecināta, ka to rezultātā šajā lietā aplūkotie pasākumi varētu tikt izslēgti no EKL 43. panta piemērošanas.
70. Kā norāda Komisija, ikviena sistēma, kurā ir paredzēta iepriekšējas atļaujas saņemšana mazumtirdzniecības vietas atvēršanai, pēc definīcijas tieši ietekmē uzņēmēja brīvību veikt uzņēmējdarbību, un tas attiecas uz ikvienu šķērsli, kas ietilpst atļaujas saņemšanas procesā. No tā izriet, ka, ja EKL 43. pantam būtu piemērojams de minimis noteikums, izslēdzot tādus pasākumus, kādi ir aplūkoti šajā tiesvedībā, šo noteikumu nevarētu formulēt Dānijas valdības piedāvātajā redakcijā.
71. Attiecībā uz to, vai nosacījumi un ierobežojumi šajā lietā ir īsti un būtiski un vai to ietekmi uz uzņēmējiem var aprakstīt kā nenoteiktu vai nebūtisku, ir skaidrs, ka visus šos nosacījumus un ierobežojumus nevar novietot vienā līmenī.
72. Nosacījumi un ierobežojumi, kuri ir ietverti iepriekš minētā 43. punkta 1)–3) apakšpunktā, ar kuriem ir ierobežotas jaunām tirdzniecības vietām pieejamās pašvaldības un noteikti ierobežojumi tirdzniecības platībām, kurām var izsniegt atļaujas, kā arī maksimālā tirgus daļa pieteikumu iesniedzējiem, noteikti ir īsti, būtiski un nekādā ziņā ne nenoteikti.
73. Nosacījumus un ierobežojumus, kuri ir minēti 4) un 5) apakšpunktā, iespējams, ir grūtāk sadalīt kategorijās, tomēr man šķiet, ka visdrīzāk tiem visiem ir ievērojama negatīva ietekme uz pieprasīto un/vai izsniegto atļauju skaitu:
– tādu kritēriju izmantošana, kuri nav pietiekami skaidri definēti, lai ļautu objektīvi novērtēt, vai tie ir izpildīti (31), var atturēt no pieteikumu iesniegšanas, radīt neparedzamus rezultātus un apgrūtināt atteikuma juridisku apstrīdēšanu, tas viss rada reālus šķēršļus jaunu tirdzniecības vietu izveidei;
– “negatīvās klusēšanas” noteikuma dēļ (32) noteikti tiek noraidīts vairāk pieteikumu, nekā tas būtu saskaņā ar “pozitīvās klusēšanas” noteikumu (saskaņā ar kuru atbildes nesniegšana uz pieteikumu noteiktā laikposmā nozīmētu netiešu apstiprinājumu);
– padomdevēju komitejas, kuras locekļu vidū ir tirgotāji, kuri jau ir reģistrēti teritorijā un ar kuriem notiek konsultācijas ne tikai par atļaujas pieteikumiem, bet arī par pieejamo pašvaldību noteikšanu (33), iesaistīšana visticamāk var samazināt jaunu tirdzniecības vietu izveidi;
– gan tādu nodevu noteikšana, kuras nav saistītas ar pieteikuma izskatīšanas procesa izmaksām, gan šī procesa pārmērīgais ilgums (34) ir faktori, kuri būtībā var atrunāt uzņēmumus no jaunu tirdzniecības vietu izveides.
74. Valsts tiesiskajā regulējumā prasība saņemt atļauju un prasība izveidot padomdevēju komiteju ir tādas pašas kā Katalonijas tiesiskā regulējuma prasības, tāpat tas lielākoties ir attiecībā uz piemērojamiem kritērijiem (35). Šo kritēriju nolūks papildus objektīva novērtējuma trūkumam ir atļaut jaunas tirdzniecības vietas tikai tad, ja nav apmierināts esošais pieprasījums un tādējādi netiks ietekmēti esošie mazie tirgotāji, kas abos gadījumos var ievērojami ierobežot jaunu lielu vai vidēju mazumtirdzniecības vietu atvēršanu.
75. Tādējādi, lai gan man šķiet simpātisks viedoklis, ka EKL 43. pants nebūtu jāpiemēro nebūtiskiem tiesiskā regulējuma jautājumiem [de minimis non curat lex] un ka būtu vēlams, lai Tiesa pieņemtu skaidru un saskaņotu pieeju, sekojot Tiesas Keck un Mithouard judikatūras līnijai, attiecībā uz visām Līgumā garantētajām pamatbrīvībām, es neticu, ka šādi apsvērumi var ietekmēt EKL 43. panta nozīmi šajā lietā.
76. Attiecībā uz argumentu, ka Tiesa vairākos spriedumos ir uzsvērusi būtiskas iejaukšanās brīvībā veikt uzņēmējdarbību nopietnību, šis fakts nenozīmē, ka tā ievērojamas iejaukšanās esamību ir noteikusi kā priekšnoteikumu EKL 43. panta piemērošanai, īpaši tādēļ, ka tā nav sistemātiski uzsvērusi šo aspektu, kā arī šāda veida secinājums nevar izrietēt no minēto spriedumu formulējuma. Turklāt, manuprāt, no Komisijas apsvērumiem izriet, ka iespējamā iejaukšanās šajā brīvībā prima facie var būt nopietna.
77. Attiecīgi es uzskatu, ka ir nepieciešams izvērtēt, vai aplūkotie pasākumi (norādīti iepriekš 43. un 45. punktā) var būt pamatoti, kā to apgalvo Spānija, Tiesas judikatūras par nediskriminējošiem brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumiem ietvaros.
Vai apstrīdētie noteikumi var būt pamatoti?
78. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru pasākums, ar kuru tiek ierobežota kāda no Līgumā garantētajām pamatbrīvībām, var tikt pieņemts tikai tad, ja tas ir pamatots ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem, ja to piemērošana nodrošina izvirzītā mērķa sasniegšanu un ja tas nepārsniedz šā mērķa sasniegšanai vajadzīgo (36). Vispirms es aplūkošu, vai mērķi, uz kuriem atsaucas Spānija, šajā ziņā ir likumīgi un, otrkārt, vai apstrīdētie pasākumi ir piemēroti un samērīgi.
Vai mērķi, kurus vēlas sasniegt, izmantojot attiecīgos pasākumus, ir “primāri vispārējo interešu apsvērumi”?
79. Spānijas valdība norāda, ka pasākumu mērķi ir a) vides aizsardzība un saskaņota pilsētas un lauku plānošana un b) patērētāju tiesību aizsardzība – ir atzīts, ka abi šie mērķi ir saistīti ar vispārējām interesēm. Turpretī Komisija, citējot Likuma Nr. 7/1996 6. pantu, apgalvo, ka patiesais mērķis ir aizsargāt mazos tirgotājus – šis ir ekonomisks mērķis, ar kuru nevar pamatot ierobežojumu brīvībai veikt uzņēmējdarbību.
80. Spānijas valdības minētos mērķu veidus Tiesa patiešām ir atzinusi par tādiem, ar kuriem var pamatot ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību (37), tomēr par tādiem nav atzīti tikai ekonomiski mērķi (38). Attiecīgi ikviens ierobežojums, kuram ir tikai šādi ekonomiski mērķi, automātiski ir aizliegts ar EKL 43. pantu.
81. No tiem ierobežojumiem, kurus Komisija apstrīd, manuprāt, tikai maksimālo tirgus daļu un kritērijus, kuri ir jāpiemēro, izvērtējot atļauju izsniegšanas pieteikumus, ciktāl šie kritēriji attiecas uz ietekmi uz esošiem vietējiem tirgotājiem, var raksturot kā tādus, kuriem ir tikai ekonomisks mērķis.
82. Lai gan tirgus daļu ierobežojums izriet tikai no Katalonijas tiesiskā regulējuma, citi attiecīgie kritēriji visskaidrāk ir atrodami Likuma Nr. 7/1996 6. panta 4. punktā (39), kurā ir īpaši noteikts, ka ir jānovērtē jebkāda negatīva ietekme uz esošiem mazajiem mazumtirgotājiem. Spānija tomēr iebilst, ka konstitucionālu un likumdošanas iemeslu dēļ šī likuma 6. panta 3.–5. punkts nav piemērojami Katalonijā un ka pārkāpumu procedūra attiecas tikai uz tiesību aktiem, kuri ir piemērojami šajā autonomajā kopienā. Šī iebilduma dēļ radās diezgan sarežģīta diskusija starp lietas dalībniekiem par attiecīgo noteikumu iekļaušanu šajā tiesvedībā.
83. Es neuzskatu, ka ir iespējams atrisināt šo īpašo diskusiju, kurā ir iesaistīti Spānijas konstitucionālo tiesību jautājumi, par kuriem Tiesai nav pilnvaru lemt. Tomēr nepieciešamība ņemt vērā ietekmi uz esošām mazumtirdzniecības vietām vispārīgākā, tomēr joprojām nepārprotamā veidā ir noteikta gan Likuma Nr. 7/1996 6. panta 2. punktā (kura piemērojamība Katalonijā netiek apšaubīta), gan Katalonijas Dekrēta Nr. 378/2006 14.1. panta b) punktā (40).
84. Būtībā Spānija apstrīd, ka tirgus daļu ierobežojumu un nosacījumu attiecībā uz ietekmi uz esošiem maziem mazumtirgotājiem mērķis ir patērētāju tiesību aizsardzība, nodrošinot efektīvāku konkurenci cenas, kvalitātes un izvēles ziņā.
85. Tomēr nosacījumi attiecībā uz tirgus daļu un ietekmi uz esošo tirdzniecību – pretēji dažiem citiem nosacījumiem attiecībā tieši uz patērētāju izvēli – ir saistīti drīzāk ar tirgus struktūru, nevis ar patērētāju aizsardzību. Un, kā to ir norādījusi Komisija, konkurences politika tiek regulēta ES līmenī, un Tiesa ir īpaši noteikusi, ka tādi mērķi kā “stiprināt attiecīgā tirgus konkurētspējas struktūru vai modernizēt un palielināt ražošanas efektivitāti [..] nevar tikt uzskatīti par tiesisku pamatojumu attiecīgās pamatbrīvības ierobežojumiem” (41).
86. Attiecīgi es uzskatu, ka ar Likuma Nr. 7/1996 6. panta 2. punktu, Likuma Nr. 18/2005 8. pantu un Dekrēta Nr. 378/2006 14.1. panta b) punktu tiek pārkāpts EKL 43. pants tiktāl, ciktāl šajos noteikumos ir paredzēts piemērot tirgus daļas slieksni un slieksni ietekmei uz esošo mazumtirdzniecību, kuru pārsniedzot ir aizliegts izveidot jaunas lielas un/vai vidējas mazumtirdzniecības vietas. Tā kā šiem noteikumiem ir tikai ekonomisks mērķis, tie nevar tikt pamatoti saskaņā ar Tiesas judikatūru.
87. Pārējiem pasākumiem tomēr, manuprāt, vismaz daļēji ir kāds no Spānijas valdības norādītajiem leģitīmajiem mērķiem, un tādējādi ir jāpārbauda to atbilstība un samērīgums.
Vai pasākumi ir tādi, ar kuriem tiek nodrošināta izvirzītā mērķa sasniegšana, nepārsniedzot šī mērķa sasniegšanai vajadzīgo?
88. Pārējos apstrīdētos pasākumus var iedalīt: jaunu tirdzniecības vietu atrašanās vietas un lieluma ierobežojumos, konsultācijās ar a) Konkurences tiesu un b) padomdevēju komiteju piemērotie kritēriji tiktāl, ciktāl tie nav precīzi, “negatīvās klusēšanas” noteikums, ar procesa izmaksām nesaistītu nodevu noteikšana un procesa ilgums.
89. Lai gan taisnība, ka dalībvalstij, kura vēlas pamatot Līguma pamatbrīvības ierobežojumu, ir jāpierāda gan šī ierobežojuma atbilstība, gan samērīgums, attiecībā uz piemērotību tas nevar nozīmēt, ka dalībvalstij būtu jāpierāda, ka ierobežojums ir vispiemērotākais no visiem iespējamiem pasākumiem izvirzītā mērķa sasniegšanai, bet gan vienkārši, ka tas nav šim mērķim nepiemērots. Tomēr attiecībā uz samērīgumu ir nepieciešams pierādīt, ka nav citu pasākumu, kuri varētu būt tikpat efektīvi, tomēr attiecīgo brīvību mazāk ierobežojoši.
– Jaunu tirdzniecības vietu atrašanās vietas un lieluma ierobežojumi
90. Spānija iebilst, ka, ierobežojot lielu mazumtirdzniecības vietu atrašanos tikai (pilsētas) apdzīvoto vietu centros, kuros ir vislielākais pieprasījums, un ierobežojot tirdzniecības vietu lielumu mazāk apdzīvotās vietās, Katalonijas tiesiskā regulējuma mērķis ir izvairīties no piesārņojumu radošiem braucieniem ar automašīnu, izvairīties no degradētas pilsētvides, aizsargāt vidē integrētu pilsētvides modeli, izvairīties no jaunu ceļu būvniecības un nodrošināt sabiedriskā transporta pieejamību. Spānija apgalvo, ka modelēšana pierāda ievērojamu CO2 emisiju samazinājumu, ja mazumtirdzniecības vietas tiek atvērtas pilsētu centros, nevis ārpus pilsētas teritorijas. Turklāt, ja šādi apsvērumi ir jāņem vērā, tas noteikti ir jādara iepriekšējas atļaujas saņemšanas procesa kontekstā, nevis izmantojot vēlākas pārbaudes.
91. Man šāda vispārēja argumentācija – īpaši sniegtais uzsvars uz nepieciešamību pēc preventīviem, tātad sākotnējiem pasākumiem vides aizsardzības kontekstā – šķiet pārliecinoša, un Komisija to nekādā veidā savos rakstveida apsvērumos nav apstrīdējusi. Tiesas sēdē Komisija vienīgi pauda apgalvojumu, ka pasākumi nav piemēroti aprakstīto vides aizsardzības mērķu sasniegšanai. Tādējādi es pilnībā piekrītu, ka tirdzniecības vietu atrašanās vietas un lieluma ierobežojumi ir atbilstoši līdzekļi īpašo Spānijas izvirzīto vides aizsardzības mērķu sasniegšanai.
92. Tomēr ir skaidrs, ka ar apstrīdētajiem pasākumiem ieviestie īpašie ierobežojumi patiešām ir stingri un tie būtiski ietekmē iespējas Katalonijā atvērt jaunas lielas mazumtirdzniecības vietas, īpaši tirdzniecības centrus. Nepietiek ar to, ka Spānija pierāda, ka šāda veida ierobežojumi ir piemēroti vides aizsardzības mērķu sasniegšanas nodrošināšanai. Tai ir arī jāpierāda, ka faktiskie noteiktie ierobežojumi nepārsniedz vajadzīgo [šī mērķa sasniegšanai] – piemēram, izklāstot alternatīvus (un mazāk ierobežojošus) pasākumus un izskaidrojot, kādēļ tie ir nepietiekami mērķa sasniegšanai. Šajā ziņā es Spānijas valdības apsvērumos neatrodu nekādus pierādījumus vai argumentus (pretstatā vienkāršiem apgalvojumiem), nedz arī Spānijas valdība ir iesniegusi jebkādus šāda veida pierādījumus vai argumentus tiesas sēdē.
93. Tādējādi, manuprāt, Tiesai ir neiespējami lemt par Komisijas minētajos noteikumos ietverto atrašanās vietas un lieluma ierobežojumu samērīgumu vai nesamērīgumu. Tā kā ir pierādīta ierobežojuma esamība un tā kā saskaņā ar judikatūru (42) dalībvalstij, kura pamatojas uz atkāpi, ir jāpierāda, ka Līgumā [paredzētas] brīvības ierobežojums ne tikai ir piemērots, bet arī ir samērīgs izvirzītā mērķa sasniegšanai, man ir jāsecina, ka ir jāapmierina Komisijas šajā ziņā pieprasītais konstatējums.
– Konsultācijas ar Konkurences tiesu un padomdevēju komiteju
94. Attiecībā uz Konkurences tiesu Komisija iebilst pret Likuma Nr. 7/1996 6. panta 2. punkta 2) apakšpunktā ietverto prasību ar to konsultēties.
95. Komisija nav izvirzījusi nevienu argumentu, kas pamatotu iebildumu, ka šāda prasība ierobežo brīvību veikt uzņēmējdarbību, izņemot vispārējo iebildumu, ka jebkāda iepriekšējas atļaujas saņemšanas procedūra noteikti ir uzskatāma par ierobežojumu. Spānija nav arī izvirzījusi nevienu īpašu argumentu šī iespējamā ierobežojuma pamatojumam.
96. Šādos apstākļos, tā kā man šķiet, ka nesaistošs atzinums nav uzskatāms par īpaši ierobežojošu pasākumu, bet gan, tā kā to izsniedz iestāde, kura darbojas konkurences jomā, un ņemot vērā, ka tas drīzāk nodrošina iepriekšējas kontroles līdzekli, nevis vēlākas ieviešanas līdzekli, tas prima facie visticamāk ir gan piemērots, gan samērīgs patērētāju tiesību aizsardzības prasībām, es uzskatu, ka šis Komisijas prasības aspekts ir jānoraida.
97. Attiecībā uz padomdevēju komiteju Komisija iebilst pret Likuma Nr. 7/1996 6. panta 5. punktu, ar kuru autonomajām kopienām tiek atļauts izveidot komitejas atzinumu sniegšanai par lielu mazumtirdzniecības vietu izveidošanu, Likuma Nr. 18/2005 11. pantu, ar kuru Katalonijā tiek izveidota komiteja atzinumu sniegšanai inter alia par atļauju izsniegšanu lielām tirdzniecības vietām, un Dekrēta Nr. 378/2006 26. pantu, ar kuru tiek noteikta dalība komitejā. Komisija it īpaši iebilst pret to, ka komitejas sastāvā ir jau esošu tirgotāju pārstāvji, jo šis faktors ir nelabvēlīgs jauniem tirgus dalībniekiem, kuri vēlas izveidot jaunas tirdzniecības vietas.
98. Spānija noliedz Likuma Nr. 7/1996 6. panta 5. punkta piemērojamību Katalonijā (43). Tomēr, manuprāt, ir skaidrs, ka, ja autonomā kopiena patiešām ir izveidojusi komiteju, tiesību normas esamībai, ar kuru autonomajai kopienai tiek atļauts to darīt, ir nozīme. Vienīgā cita veida [iespējamā] interpretācija varētu būt tāda, ka pilnvarojuma normai jau no paša sākuma nav bijis priekšmeta un tā nav spēkā (44).
99. Vai padomdevēju komiteja un prasība tai sniegt atzinumus par atļauju pieteikumiem ir piemēroti līdzekļi, lai nodrošinātu Spānijas izvirzītos vides aizsardzības, plānošanas un/vai patērētāju tiesību aizsardzības mērķus?
100. Padomdevēju komiteja sniedz atzinumus ne tikai par jautājumiem saistībā ar Generalitat izsniegtām atļaujām, bet arī par plānošanas jautājumiem saistībā ar tādu teritoriju noteikšanu, kurās var atvērt mazumtirdzniecības vietas, tostarp priekšlikumu izstrādāšanu par grozījumiem PTSEC un “apvienotu pašvaldību pilsētas teritoriju” noteikšanu.
101. Tādējādi vairākas no jomām, kurās notiek konsultācijas ar šo komiteju, noteikti ietilpst pilsētas un lauku plānošanas jomā, daži no šīs jomas mērķiem var būt saistīti ar vidi. No otras puses, no tiesiskā regulējuma nav skaidrs, vai konsultācijās jebkādā veidā ir ietverti patērētāju tiesību aizsardzības jautājumi. Apsverot atsevišķas atļaujas izsniegšanu, nozīme var būt arī vides aizsardzības, kā arī pilsētas un lauku plānošanas apsvērumiem. Tādējādi tādas padomdevēju komitejas esamība, kuras sastāvā ir vietējo un reģionālo iestāžu un interešu pārstāvji un kura sniedz atzinumu par šīm dažādajām jomām pirms katra lēmuma pieņemšanas, nešķiet nepiemērota.
102. Nešķiet arī, ka komitejas esamība un funkcijas būtu jebkādā veidā nesamērīgas. Kā to ir norādījusi Spānijas valdība, tai ir tikai padomdevējas loma, un ir grūti iedomāties mazāk ierobežojošu līdzekli, lai nodrošinātu dažādu aplūkoto jautājumu pārbaudi.
103. Tomēr, vai reāli izveidotā komiteja šim nolūkam ir piemērota?
104. Komisijas galvenais arguments ir tāds, ka komitejā ietilpst esošie vietējie tirgotāji, kuru interesēs visticamāk ir status quo saglabāšana un jaunu iespēju jauniem uzņēmumiem pieejamības ierobežošana. Šķiet, ka šis ir ticams arguments un Tiesa iepriekš analogos apstākļos tam ir piekritusi (45).
105. Spānija uzstāj, ka tikai mazākā daļa (nedaudz mazāk par trešdaļu) komitejas locekļu pārstāv vietējos tirgotājus, tomēr man nešķiet, ka tam būtu nozīme. Pat ja lielākā daļa pārstāvētu vietējās un reģionālās iestādes un tiktu prezumēts, ka viņi savus pienākumus pilda objektīvi, vienīgā joma, kuras intereses ir pārstāvētas (turklāt nozīmīgā apmērā), ir esošie vietējie tirgotāji.
106. Šādi veidota iestāde, kurā netiek pārstāvētas vides vai patērētāju tiesību aizsardzības intereses, man nešķiet piemērots instruments vides, plānošanas vai patērētāju tiesību aizsardzības mērķu sasniegšanai. Visticamāk, [šādas iestādes] viedoklis konsekventi būtu labvēlīgs esošo tirgotāju interesēm kaut vai tādēļ, ka tajā nav ieguldījuma no citām interesēm, kuru mērķus, kā tiek apgalvots, komiteja veicina.
107. Tādējādi es uzskatu, ka (saskaņā ar Likuma Nr. 7/1996 6. panta 5. punktu) ar Likuma Nr. 18/2005 11. pantu izveidotās padomdevēju komitejas esamība un funkcijas, kuras ir izklāstītas Likuma Nr. 18/2005 11. pantā un Dekrēta Nr. 378/2006 27. pantā, var tikt pamatotas tiktāl, ciktāl to nolūks ir panākt atbilstību primāriem vispārējo interešu apsvērumiem, tomēr komitejas sastāvs, kurš ir noteikts Dekrēta [Nr. 378/2006] 26. pantā, nav piemērots, lai sasniegtu attiecīgos mērķus, un tādējādi ir uzskatāms par EKL 43. panta pārkāpumu.
– Kritēriju precizitātes trūkums
108. Komisija uzskata, ka Likuma Nr. 18/2005 10. pantā norādītie kritēriji nav precīzi, īpaši (un vienīgi) norādot uz “priekšnoteikumiem, kuri nosaka projekta drošību un tirdzniecības vietas iekļaušanu pilsētvidē”, “projekta izraisīto mobilitāti” un “patērētāju tiesībām saņemt plašu un daudzveidīgu preču piedāvājumu attiecībā uz preču kvalitāti, kvantitāti, cenu un īpašībām”.
109. Atzīmēju, ka Komisija šajā sakarā neiebilst pret kritēriju raksturu, bet gan pret to precizitātes trūkumu, kurš, kā tā norāda, pieteikumu iesniedzējiem liedz precīzi novērtēt to izredzes saņemt atļauju un piešķir pārāk plašu rīcības brīvību iestādei, kura izsniedz atļauju.
110. Spānija, lai gan piekrīt tam, ka var uzskatīt, ka [kritērijam] “patērētāju tiesībām saņemt plašu un daudzveidīgu preču piedāvājumu attiecībā uz preču kvalitāti, kvantitāti, cenu un īpašībām” trūkst precizitātes, norāda, ka abi pārējie apstrīdētie kritēriji ir pietiekami skaidri.
111. Pirmajam [argumentam] es nevaru piekrist. Spānija ir vienīgi apgalvojusi, ka tirdzniecības vietas integrācija pilsētvidē ietekmē projekta atrašanos “apvienotā pilsētas teritorijā” (šķiet, ka Komisija pret šo kritēriju neiebilst). Tomēr man nešķiet, ka tas kritēriju padarītu precīzāku vai skaidrāku.
112. Attiecībā uz otru argumentu Spānija norāda, ka “projekta izraisītā mobilitāte” ir jānovērtē tieši saistībā ar Katalonijas Likuma Nr. 9/2003 (46) noteikumiem. Iepazīstoties ar šo likumu, es secinu, ka, lai gan tajā diezgan detalizēti ir izklāstīti principi un mērķi, kuriem ir jābūt ar indivīdu mobilitāti un preču pārvadāšanu saistītas attīstības pamatā, kā arī faktori, kuri ir jāņem vērā, veicot jebkādu izvērtējumu, tajā nav sniegtas nekādas norādes uz to, kādi precīzi kritēriji vai sliekšņi nosaka to, vai ir jāpiešķir mazumtirdzniecības atļauja. Tādējādi, šķiet, ka joprojām trūkst precizitātes, par ko sūdzas Komisija.
113. Tomēr Spānija arī apgalvo, ka kritēriji nekļūst nepiemēroti vides un patērētāju tiesību aizsardzības mērķu sasniegšanai tikai tādēļ, ka tiem nav precīzas definīcijas. Spānija norāda, ka tāda pati tehnika esot izmantota arī ES tiesiskajā regulējumā, norādot piemērojamos kritērijus, nenoteikt slieksni, sākot no kura iepriekš var precīzi noteikt, vai pieteikums tiks apstiprināts.
114. Lai gan Spānija nav minējusi nevienu konkrētu šāda ES tiesiskā regulējuma piemēru, tās pieņēmums ir pareizs. Pavirša meklēšana uzrāda vairākus gadījumus, no kuriem, iespējams, labs piemērs ir Direktīva 98/8/EK (47).
115. Attiecībā uz samērīgumu Komisija min Tiesas spriedumu lietā Analir u.c. (48): “[..] lai administratīva iepriekšējas atļaujas izdošanas sistēma būtu attaisnojama pat tad, ja tā atkāpjas no pamatbrīvībām, tai katrā ziņā ir jābūt balstītai uz objektīviem, nediskriminējošiem kritērijiem, kas attiecīgajiem uzņēmumiem ir iepriekš zināmi un kas nosaka robežas valsts iestāžu rīcības brīvības izmantošanai, lai tās to nevarētu izmantot patvaļīgi. Attiecīgi tādu sabiedrisko pakalpojumu pienākumu raksturs un apmērs, kuri ir noteikti, izmantojot administratīvas iepriekšējas atļaujas shēmu, attiecīgajiem uzņēmumiem ir jāprecizē iepriekš.”
116. Sabiedrisko pakalpojumu pienākumu rakstura un apmēra precizēšana tiesību normā par salu kabotāžu šķiet saprātīga prasība. Tomēr, manuprāt, šajā lietā (kā arī ES tiesiskajā regulējumā, kuru es minēju iepriekš) attiecīgo kritēriju veidi paši nesniedz šādu precizējumu. Ja integrācija pilsētvidē, ietekme uz ceļu un transporta izmantošanu, kā arī patērētājiem pieejamais piedāvājums ir leģitīmi kritēriji, lemjot par to, vai būtu jāpiešķir atļauja mazumtirdzniecības vietai – un Komisija pret to raksturu neiebilst, tikai pret to precizitātes trūkumu –, šķiet neiespējami iepriekš precizēt sliekšņus, nenosakot tādu stingrības pakāpi, ar kuru, visticamāk, vēl vairāk tiktu ierobežota brīvība veikt uzņēmējdarbību.
117. Tādējādi es uzskatu, ka Komisijas norādītie kritēriji Likuma Nr. 18/2005 10. pantā nav tik neprecīzi, lai tie kļūtu nepiemēroti Spānijas norādīto vides, plānošanas un patērētāju aizsardzības mērķu sasniegšanai vai nesamērīgi ar šo nolūku.
– “Negatīvās klusēšanas” noteikums
118. “Negatīvās klusēšanas” noteikums attiecībā uz piemērojamību ir neitrāls. Ja iestāde, kura izsniedz atļauju, nepieņem skaidru lēmumu noteiktajā termiņā, netiešs lēmums sniedz tiesisko drošību. Tas, vai netiešais lēmums ir pozitīvs vai negatīvs, manuprāt, to nepadara vairāk vai mazāk piemērotu kādam no Spānijas norādīto mērķu sasniegšanas nolūkiem.
119. Attiecībā uz samērīgumu Komisija norāda, ka “pozitīvās klusēšanas” noteikums (tiek uzskatīts, ka pieteikums ir apstiprināts, ja noteiktā laikposmā netiek pieņemts lēmums par tā noraidīšanu) būtu tikpat efektīvs, tomēr mazāk ierobežotu brīvību veikt uzņēmējdarbību. Komisija arī norāda, ka iespējami negatīvs lēmums neļauj pieteicējiem uzzināt atteikuma pamatus vai attiecīgi apstrīdēt šos atteikuma pamatus.
120. No vienas puses, man šķiet, ka Komisijai noteikti ir taisnība un Spānijas valdība nav izvirzījusi argumentu atspēkojumam. Norādu, ka Dekrēta Nr. 378/2006 33.5. pantā (pret kuru Komisija iebilst, balstoties uz cita pamata (49)) ir ietverts “pozitīvās klusēšanas” noteikums attiecībā uz atzinuma par tirgus daļām izsniegšanu, tādējādi pierādot, ka šāda pieeja ir pilnībā iespējama.
121. Tomēr, no otras puses, Spānija ir norādījusi, un tas nav apstrīdēts, ka “negatīvās klusēšanas” noteikums neatbrīvo iestādes no pienākuma sniegt pamatojumu, tomēr nosaka konkrētu datumu, sākot no kura var [šo lēmumu] apstrīdēt. Turklāt norādu, ka pašas Eiropas Savienības iekšējā tiesību sistēmā Civildienesta noteikumu 90. un 91. pantā šāds pats “negatīvās klusēšanas” noteikums tiek piemērots ierēdņu iesniegtiem lūgumiem un sūdzībām, neliedzot šiem ierēdņiem tiesības iesniegt apelāciju ES tiesu iestādēs.
122. Tādējādi es piekristu, ka Komisija ir pierādījusi savu prasību šajā ziņā, tomēr tikai tiktāl, ciktāl “pozitīvas klusēšanas” noteikums būtu tikpat efektīvs, tomēr ne tik ierobežojošs kā “negatīvās klusēšanas” noteikums.
– Nodevas
123. Nodevu noteikšana atļauju pieteikumu apstrādei šķiet pilnībā piemērots līdzeklis, lai nodrošinātu, ka pieteikumi tiek nopietni caurskatīti un ka nepieciešamās pārbaudes par saderību ar attiecīgajiem vides, plānošanas un patērētāju tiesību aizsardzības mērķiem neuzliek pārāk lielu pienākumu nastu nodokļu maksātājam.
124. Komisija tomēr norāda, ka noteiktās nodevas nav saistītas ar procesa izmaksām un tādējādi ir nesamērīgas. Komisija min judikatūru, kurā šajā ziņā ir noteikts, ka, lai netiktu pārkāpta Līgumā noteikta pamatbrīvība, izmaksas saistībā ar iepriekšēju atļaujas izsniegšanas procesu nedrīkst atturēt uzņēmumus no to darbības plāna īstenošanas (50), reģistrācijas prasības nevar radīt nesamērīgas administratīvās izmaksas (51) un maksa par pakalpojumiem apmērā, kurš ir pilnīgi nesaistīts ar šī pakalpojuma izmaksām vai ir aprēķināts, nevis pamatojoties uz šīm īpašajām izmaksām, bet visām tā departamenta, kurš atbild par pakalpojumu, kārtējām un kapitāla izmaksām, būtu uzskatāma par nodokli (52).
125. Spānija savukārt norāda, ka attiecīgās nodevas ir noteiktas konkrētā apmērā par katru plānotās tirdzniecības platības kvadrātmetru (53). Sākotnēji apmērs tika aprēķināts, 1994. un 1995. gadā radušās apstrādes izmaksas dalot ar attiecīgo kvadrātmetru skaitu šajos gados, un kopš tā laika ir grozīts, pielāgojot inflācijai. Tas uzņēmumiem ļauj iepriekš precīzi aprēķināt nodevu apmēru. Spānijas valdība piebilst, ka nodevas tiek noteiktas, izmantojot maksājumus, tādējādi pieteicējam, kurš atsauc projektu, nav jāmaksā pilna maksa, turklāt nodevas parasti vidēji sasniedz aptuveni 0,1 % no kopējām projekta izmaksām.
126. Spānijas argumenti šajā sakarā mani ļoti pārliecina. Komisija nav atspēkojusi Spānijas skaidrojumu aprēķināšanas metodei, un man šķiet, ka šāda metode, lai gan tā visos gadījumos var neradīt rezultātu, kurš pilnīgi precīzi atspoguļo patiesās izmaksas, tomēr pietiekami precīzi atspoguļo kopējās izmaksas un visticamāk tikai nedaudz atšķiras no reālajām izmaksām katrā lietā. Piekrītu, ka nodeva par kvadrātmetru ir objektīvs kritērijs, kura priekšrocība ir tāda, ka tas ļauj pilnīgi pārskatāmi paredzēt procesa izmaksas. Man arī nešķiet iespējami, ka uzņēmējus no to darbības plāna atturētu nodeva, kuras apmērs vidēji sasniedz aptuveni 0,1 % no projekta izmaksām, pat ja šis 0,1 % kopumā var sasniegt ievērojamu summu.
127. Tādējādi es uzskatu, ka Spānija ir pienācīgi pierādījusi, ka Komisijas apstrīdētās nodevas ir pamatotas.
– Procesa ilgums
128. Komisija norāda, ka abi Dekrēta Nr. 378/2006 33.5. un 33.7. pantā norādītie sešu mēnešu laikposmi sniedz iestādēm viena gada termiņu atļaujas izsniegšanai lielām mazumtirdzniecības vietām – šis ir pārlieku ilgs laikposms, lai arī kāds ir tā mērķis, un tas var atturēt pieteicējus, pat ja šis laikposms ir vienkārši visilgākais iespējamais. Spānija norāda, ka patiesībā pieteikumi tiek apstrādāti vidēji 1,9 mēneši, neskaitot papildu formalitātes un lēmuma atlikšanu, atļaujot iesniegt trūkstošos dokumentus, tomēr, ja kopējais atļautais laikposms būtu pārāk īss, “negatīvās klusēšanas” noteikums tiktu piemērots biežāk un vairāk pieteikumu tiktu noraidīti.
129. Attiecīgais sešu mēnešu laikposms patiesībā attiecas uz atzinuma par tirgus daļu izstrādi un spēkā esamību, nevis pašu atļaujas izsniegšanas procesu.
130. Uz pirmo laikposmu attiecas “pozitīvās klusēšanas” noteikums: ja negatīvs atzinums par tirgus daļām netiek pieņemts sešu mēnešu laikā, tiek uzskatīts, ka atzinums ir pozitīvs. Manuprāt, no Komisijas puses ir pretrunīgi apgalvot, ka “pozitīvās klusēšanas” noteikums ir nesamērīgs ierobežojums brīvībai veikt uzņēmējdarbību, ja tā pat pārliecinošāk ir argumentējusi, ka “negatīvas klusēšanas” noteikums ir uzskatāms tieši par šādu ierobežojumu, ja tas ir piemērojams pašvaldības izsniegtai mazumtirdzniecības atļaujai vai pašvaldības atzinumam. Nav nekā neatbilstoša tajā, ka tiek noteikts termiņš atzinuma izstrādei (kas noteikti aizņem konkrētu laiku, tomēr tas nevar tikt paplašināts uz nenoteiktu laiku), kā arī nav nekādu pierādījumu, ka sešu mēnešu laikposmu nevarētu viegli iekļaut liela projekta laika grafikā.
131. Ar otru laikposmu tiek noteikts ierobežojums atzinuma par tirgus daļu spēkā esamībai. Ja arī šāds ierobežojums varētu atrunāt iespējamos pretendentus, manuprāt, tas drīzāk notiktu tad, ja laikposms būtu pārāk īss, nevis pārāk garš.
132. Tādējādi es uzskatu, ka Dekrēta Nr. 378/2006 33.5. pantā paredzētais sešu mēnešu laikposms ir piemērots un samērīgs, lai nodrošinātu pieteikumu apstrādi, un šī paša dekrēta 33.7. pantā noteiktais sešu mēnešu laikposms tā ilguma dēļ neierobežo brīvību veikt uzņēmējdarbību. Tomēr, tā kā es jau esmu secinājusi, ka prasība par atzinumu par tirgus daļām, ar kuru ir saistīti šie laikposmi, ir tāds ierobežojums, kurš nevar būt pamatots, jo tam ir ekonomisks mērķis, šie secinājumi neietekmē šīs tiesvedības galīgo iznākumu.
Tiesāšanās izdevumi
133. Saskaņā ar Tiesas Reglamenta 69. panta 3. punktu, ja lietas dalībniekiem spriedums ir daļēji labvēlīgs un daļēji nelabvēlīgs, Tiesa var nolemt, ka lietas dalībnieki sedz savus tiesāšanās izdevumus paši. Ņemot vērā manis iepriekš veiktos secinājumus, es uzskatu, ka ir piemēroti šo noteikumu piemērot šajā lietā. Saskaņā ar šī paša reglamenta 69. panta 4. punktu dalībvalstis, kas iestājušās lietā, sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
Secinājumi
134. Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, es uzskatu, ka Tiesai būtu:
– jāatzīst, ka Spānijas Karaliste nav izpildījusi EKL 43. panta prasības, pieņemot un/vai atstājot spēkā šādas tiesību normas:
– Katalonijas Likuma Nr. 18/2005 4. panta 1. punktu tiktāl, ciktāl ar to ir aizliegts izveidot lielas mazumtirdzniecības vietas ārpus apvienotām pilsētu teritorijām ierobežotā skaitā pašvaldību;
– Katalonijas Dekrēta Nr. 379/2006 7. un 10.2. pantu kopā ar šī dekrēta 1. pielikumu tiktāl, ciktāl ar šīm tiesību normām tiek noteikti ierobežojumi atļaujas izsniegšanai jauniem tirdzniecības centriem un ir pieprasīts, ka šādos jaunos tirdzniecības centros pieaugums nevar pārsniegt 9 % plaša patēriņa precēm un 7 % precēm, kas nav paredzētas plašam;
– Valsts Likuma Nr. 7/1996 6. panta 2. punktu, Katalonijas Likuma Nr. 18/2005 8. pantu un Katalonijas Dekrēta Nr. 378/2006 14.1. panta b) punktu tiktāl, ciktāl ar šīm tiesību normām ir paredzēts piemērot tirgus daļas slieksni un slieksni ietekmei uz esošo mazumtirdzniecību, kuru pārsniedzot ir aizliegts izveidot jaunas lielas un/vai vidējas mazumtirdzniecības vietas;
– Likuma Nr. 18/2005 6. un 7. pantu tiktāl, ciktāl ar tiem ir noteikts, ka atļaujas pieteikums netieši tiek noraidīts, ja nav tieša lēmuma par tā apstiprināšanu noteiktā laikposmā, un tādējādi brīvība veikt uzņēmējdarbību tiek ierobežota vairāk, nekā tas būtu tāda noteikuma gadījumā, ar kuru pieteikums tiktu netieši apstiprināts, ja tas nebūtu tieši noraidīts šajā laikposmā;
– Dekrēta Nr. 378/2006 26. pantu tiktāl, ciktāl ar to ir noteikts Comisión de Equipamientos Comerciales sastāvs tādējādi, ka esošām mazumtirdzniecības interesēm tiek piešķirtas ievērojamas tiesības un ir izslēgtas vides aizsardzības un patērētāju tiesību aizsardzības interešu grupas;
– prasību pārējā daļā noraidīt, un
– piespriest Eiropas Komisijai, Spānijas Karalistei un Dānijas Karalistei segt savus tiesāšanās izdevumus pašām.