SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 16. januarja 2014(*)
„Predhodno odločanje – Direktiva 2004/38/ES – Člen 16(2) in (3) – Pravica državljanov tretjih držav, ki so družinski člani državljana Unije, do stalnega prebivanja – Upoštevanje obdobij, ko so ti državljani tretjih držav prestajali zaporno kazen“
V zadevi C‑378/12,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Združeno kraljestvo), z odločbo z dne 11. julija 2012, ki je prispela na Sodišče 3. avgusta 2012, v postopku
Nnamdi Onuekwere
proti
Secretary of State for the Home Department,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi R. Silva de Lapuerta (poročevalka), predsednica senata, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.‑C. Bonichot in A. Arabadžiev, sodniki,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodna tajnica: A. Impellizzeri, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 27. junija 2013,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za N. Onuekwereja M. Henderson in C. Meredith, barristers, ki ju je pooblastil D. Furner, solicitor,
– za vlado Združenega kraljestva S. Brighouse in H. Walker, agentki, skupaj z R. Palmerjem, barrister,
– za češko vlado M. Smolek in J. Vláčil, agenta,
– za nemško vlado T. Henze in J. Möller, agenta,
– za Irsko E. Creedon, agentka,
– za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. Palatiellom, avvocato dello Stato,
– za poljsko vlado B. Majczyna in M. Szpunar, agenta,
– za Evropsko komisijo M.Wilderspin in C. Tufvesson, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 3. oktobra 2013
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 16(2) in (3) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med N. Onuekwerejem in Secretary of State for the Home Department (minister za notranje zadeve, v nadaljevanju: Secretary of State) glede odločbe, s katero je bila N. Onuekwereju zavrnjena izdaja dovoljenja za stalno prebivanje kot družinski član državljana Unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 V uvodnih izjavah 17 in 18 Direktive 2004/38 je navedeno:
„(17) Uživanje pravice do stalnega prebivališča [prebivanja] s strani državljanov Unije, ki so se odločili, da se naselijo za daljši čas v državi članici gostiteljici, bi krepilo občutek državljanstva Unije in je ključni element za spodbujanje socialne kohezije, ki je eden od temeljnih ciljev Unije. Pravica do stalnega prebivališča [prebivanja] bi zato morala biti predvidena za vse državljane Unije in njihove družinske člane, ki prebivajo v državi članici gostiteljici v skladu s pogoji, določenimi v tej direktivi, neprekinjeno pet let, v kolikor ni bil zoper njih izrečen ukrep izgona [odpovedi prebivanja].
(18) Da bi bila pravica do stalnega prebivališča [prebivanja] resnično sredstvo vključevanja v družbo države članice gostiteljice, v kateri državljan Unije prebiva, ta pravica, potem ko je pridobljena, ne bi smela biti podvržena nobenim pogojem.“
4 Člen 2 navedene direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„Za namene te direktive:
1. ‚Državljan Unije‘ pomeni vsako osebo, ki ima državljanstvo države članice;
2. ‚Družinski član‘ pomeni:
(a) zakonca;
[…]
3. ‚Država članica gostiteljica‘ pomeni državo članico, v katero se državljan Unije preseli z namenom uresničevanja svoje pravice do prostega gibanja in prebivanja.“
5 Člen 3 te direktive, naslovljen „Upravičenci“, v prvem odstavku določa:
„Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.“
6 Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Pravica do prebivanja za več kot tri mesece“, določa:
„1. Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev, če:
(a) so delavci ali samozaposlene osebe v državi članici gostiteljici ali
(b) imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici in če imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici ali
(c) – so vpisani v zasebno ali javno ustanovo, ki jo država članica gostiteljica pooblasti ali financira na osnovi svoje zakonodaje ali upravne prakse, prvenstveno z namenom, da študirajo, kar vključuje poklicno usposabljanje, in
– imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici in zagotovijo ustreznemu nacionalnemu organu, z izjavo ali na kakšen drug enakovreden način, ki ga lahko izberejo, da imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, ali
(d) so družinski člani, ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije, ki izpolnjuje pogoje, navedene v točkah (a), (b) ali (c).
2. Pravica do prebivanja, predvidena v odstavku 1, se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije v državi članici gostiteljici, pod pogojem da takšen državljan Unije izpolnjuje pogoje, navedene v odstavku 1(a), (b) ali (c).
[…]
4. Z odstopanjem od odstavkov 1(d) in 2 zgoraj, imajo pravico do prebivanja kot družinski člani državljana Unije, ki izpolnjuje pogoje iz točke 1(c) zgoraj, samo zakonec, registrirani partner, predviden v členu 2(2)(b) in vzdrževani otroci. Člen 3(2) se uporablja za njegove/njene vzdrževane prednike v ravni črti in za vzdrževane prednike v ravni črti njenega/njegovega zakonca ali registriranega partnerja.“
7 Člen 16, naslovljen „Splošno pravilo za državljane Unije in njihove družinske člane“, v poglavju IV Direktive 2004/38, naslovljenem „Pravica do stalnega prebivališča [prebivanja]“, določa:
„1. Državljani Unije, ki zakonito prebivajo nepretrgano pet let v državi članici gostiteljici, imajo pravico do stalnega prebivališča [prebivanja] v tej državi. Pravica ni zavezana pogojem, predvidenim v poglavju III.
2. Odstavek 1 velja tudi za družinske člane, ki niso državljani države članice in ki zakonito prebivajo z državljanom Unije v državi članici gostiteljici nepretrgano pet let.
3. Na nepretrgano prebivanje ne vplivajo začasne odsotnosti do skupaj šest mesecev na leto ali daljše odsotnosti zaradi obveznega služenja vojaškega roka ali ene odsotnosti do največ dvanajst zaporednih mesecev iz pomembnih razlogov, kot so nosečnost in rojstvo otroka, resna bolezen, študij ali poklicno usposabljanje ali napotitev v drugo državo članico ali v tretjo državo.
4. Ko je pravica do stalnega prebivališča [prebivanja] enkrat pridobljena, se jo lahko izgubi samo zaradi odsotnosti iz države članice gostiteljice, ki traja več kot dve zaporedni leti.“
Pravo Združenega kraljestva
8 Z uredbo o priseljevanju iz leta 2006 (Evropski gospodarski prostor) (Immigrations (European Economic Area) Regulations 2006, v nadaljevanju: uredba o priseljevanju) se v pravu Združenega kraljestva izvajajo določbe Direktive 2004/38.
9 S členom 15 navedene uredbe, naslovljenim „Pravica do stalnega prebivanja“, je prenesen člen 16 Direktive 2004/38.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
10 N. Onuekwere je nigerijski državljan. Dne 2. decembra 1999 se je poročil z irsko državljanko, ki je izvajala svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja v Združenem kraljestvu in s katero ima dva otroka. Kot družinski član državljana Unije je 5. septembra 2000 pridobil dovoljenje za prebivanje v Združenem kraljestvu z veljavnostjo petih let.
11 N. Onuekwere je bil 26. junija 2000 pogojno obsojen na devetmesečno zaporno kazen s preizkusno dobo dveh let, pri čemer tej obsodbi ni sledilo dejansko zaprtje zadevne osebe.
12 N. Onuekwere je bil 16. septembra 2004 ponovno obsojen zaradi kaznivega dejanja, storjenega v letu 2003. Čeprav je izrečena zaporna kazen znašala dve leti in šest mesecev, je bil 16. novembra 2005 izpuščen. Secretary of State pa je 18. novembra 2005 sprejel odločbo o odpovedi prebivanja N. Onuekwereja v Združenem kraljestvu. Ta odločba je bila razveljavljena, ker je N. Onuekwere zakonec državljanke Unije, ki je izvajala pravice, ki jih ima na podlagi Pogodbe ES.
13 N. Onuekwere je bil januarja 2008 ponovno priprt zaradi drugega kaznivega dejanja. Dne 8. maja 2008 je bil obsojen na zaporno kazen dveh let in treh mesecev. N. Onuekwere je bil 6. februarja 2009 izpuščen, vendar pa je Secretary of State ponovno sprejel odločbo o odpovedi njegovega prebivanja v Združenem kraljestvu. Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, pa je to odločbo Secretary of State o odpovedi prebivanja razveljavilo. Čeprav je to sodišče ugotovilo, da je pravico do stalnega prebivanja v smislu člena 16 Direktive 2004/38 pridobila le soproga N. Onuekwereja, je menilo, da imajo elementi v zvezi s položajem N. Onuekwereja večjo težo kot javni interes za odpoved njegovega prebivanja iz razlogov javnega reda.
14 N. Onuekwere je nato vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki jo je Secretary of State z odločbo z dne 24. septembra 2010 zavrnil. First‑tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) je sicer presodilo, da ima N. Onuekwere pravico do prebivanja, vendar pa je potrdilo neobstoj njegove pravice do stalnega prebivanja, zaradi česar je N. Onuekwere pred predložitvenim sodiščem vložil pritožbo.
15 To sodišče ugotavlja, da je prebivanje N. Onuekwereja, če se obdobja, ko je prestajal zaporno kazen in ki skupno znašajo tri leta in tri mesece, pri izračunu trajanja njegovega prebivanja v Združenem kraljestvu ne upoštevajo, trajalo več kot pet let, čeprav je bilo prekinjeno s temi obdobji. Če pa bi bilo, nasprotno, navedena obdobja treba upoštevati, bi prebivanje N. Onuekwereja v Združenem kraljestvu ob izdaji odločbe, ki je predmet spora o glavni stvari, znašalo devet let in tri mesece, ob vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe pa več kot deset let.
16 V teh okoliščinah je Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. V kakšnih okoliščinah, če sploh kdaj, pomeni obdobje prestajanja zaporne kazni zakonito prebivanje za namene pridobitve pravice do stalnega prebivanja v skladu s členom 16 Direktive 2004/38?
2. Ali lahko oseba, ki je prestajala zaporno kazen, za izračun petletnega obdobja, potrebnega za pridobitev pravice do stalnega prebivanja v skladu z Direktivo 2004/38, sešteva obdobja prebivanja pred prestajanjem zaporne kazni in po njem, če obdobja prestajanja zaporne kazni ni mogoče obravnavati kot zakonitega prebivanja?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
17 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 16(2) Direktive 2004/38 razlagati tako, da je obdobja, v katerih je državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je med temi obdobji pridobil pravico do stalnega prebivanja v državi članici gostiteljici, v tej državi članici prestajal zaporno kazen, mogoče upoštevati za namene pridobitve pravice do stalnega prebivanja tega državljana tretje države v smislu navedene določbe.
18 Uvodoma je treba opozoriti, da je v skladu s členom 16(2) Direktive 2004/38 pridobitev pravice do stalnega prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki nimajo državljanstva države članice, vsekakor odvisna od tega, da ta državljan sam izpolnjuje pogoje iz člena 16(1) te direktive in da so navedeni člani v zadevnem obdobju z njim neprekinjeno prebivali (glej sodbo z dne 8. maja 2013 v zadevi Alarape in Tijani, C‑529/11, točka 34).
19 V zvezi s tem obveznost družinskih članov državljana Unije, ki niso državljani države članice, da v zadevnem obdobju prebivajo s tem državljanom v državi članici gostiteljici, pomeni, da imajo ti družinski člani nujno in istočasno pravico do prebivanja na podlagi člena 7(2) Direktive 2004/38 kot družinski člani, ki navedenega državljana spremljajo ali so se mu pridružili, tako da je mogoče upoštevati le obdobja prebivanja teh članov, ki izpolnjujejo pogoj iz člena 7(2) navedene direktive (glej zgoraj navedeno sodbo Alarape et Tijani, točki 36 in 37).
20 N. Onuekwere meni, ker je njegova soproga ob pridobitvi pravice do stalnega prebivanja izpolnjevala pogoje iz člena 7(1)(a), (b) ali (c) Direktive 2004/38 v neprekinjenem obdobju petih let, da je tudi on v tem obdobju prebivanja v državi članici gostiteljici izpolnjeval pogoj iz člena 7(2) te direktive, tako da bi bilo navedeno obdobje treba upoštevati za namene pridobitve pravice do stalnega prebivanja v smislu člena 16(2) navedene direktive, čeprav je bil del tega obdobja zaprt.
21 Te trditve, kot trdijo vse države članice, ki so predložile stališča, in Evropska komisija, ni mogoče sprejeti.
22 Iz samega besedila in namena člena 16(2) Direktive 2044/38 namreč izhaja, da obdobij prestajanja zaporne kazni ni mogoče upoštevati za namene pridobitve pravice do stalnega prebivanja v smislu te določbe.
23 V skladu s členom 16(2) je po eni strani pridobitev pravice do stalnega prebivanja družinskih članov državljana Unije, kot je bilo opozorjeno v točki 18 te sodbe, ki nimajo državljanstva države članice, vsekakor odvisna ne le od tega, da ta državljan sam izpolnjuje pogoje iz člena 16(1) Direktive 2004/38, ampak tudi od tega, da so ti družinski člani v zadevnem obdobju „z“ navedenim državljanom neprekinjeno zakonito prebivali, pri čemer je z besedo „z“ zaostren pogoj, da morajo navedeni družinski člani tega državljana spremljati ali se mu pridružiti.
24 Po drugi strani je treba opozoriti, kot je poudarjeno v uvodni izjavi 17 Direktive 2004/38, da je pravica do stalnega prebivanja ključni element za spodbujanje socialne kohezije in da je bila s to direktivo določena, da bi se krepil občutek državljanstva Unije, tako da je zakonodajalec Unije pridobitev pravice do stalnega prebivanja na podlagi člena 16(1) Direktive 2004/38 pogojil z vključenostjo državljana Unije v državo članico gostiteljico (glej sodbo z dne 7. oktobra 2010 v zadevi Lassal, C‑162/09, ZOdl., str. I‑9217, točki 32 in 37).
25 Za vključenost, na kateri temelji pridobitev pravice do stalnega prebivanja iz člena 16(1) Direktive 2004/38, niso odločilne samo krajevne in časovne okoliščine, temveč tudi kvalitativni dejavniki, ki se nanašajo na stopnjo vključenosti v državo članico gostiteljico (glej sodbo z dne 21. julija 2011 v zadevi Dias, C‑325/09, ZOdl., str. I‑6387, točka 64), tako da vprašljivost vključenosti zadevne osebe v državo članico gostiteljico upravičuje izgubo pravice do stalnega prebivanja, in to celo v drugih primerih kot tem iz člena 16(4) Direktive 2004/38 (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Dias, točke 59, 63 in 65).
26 Naložitev stroge zaporne kazni s strani nacionalnega sodišča pa lahko kaže na to, da zadevna oseba ne spoštuje vrednot, ki jih je družba države članice gostiteljice izrazila v kazenskem pravu te države, tako bi bilo upoštevanje obdobij prestajanja zaporne kazni za namene pridobitve pravice do stalnega prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki nimajo državljanstva države članice, v smislu člena 16(2) Direktive 2004 /38 očitno v nasprotju s ciljem, ki mu ta direktiva sledi z uvedbo te pravice do prebivanja.
27 Glede na vse zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 16(2) Direktive 2004/38 razlagati tako, da obdobij, v katerih je državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je med temi obdobji pridobil pravico do stalnega prebivanja v državi članici gostiteljici, v tej državi članici prestajal zaporno kazen, ni mogoče upoštevati za namene pridobitve pravice do stalnega prebivanja tega državljana tretje države v smislu navedene določbe.
Drugo vprašanje
28 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 16(2) in (3) Direktive 2004/38 razlagati tako, da je nepretrgano trajanje prebivanja prekinjeno z obdobji, ko je državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je med temi obdobji pridobil pravico do stalnega prebivanja v državi članici gostiteljici, v tej državi članici prestajal zaporno kazen.
29 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je v skladu s členom 16(2), kot je bilo opozorjeno v točki 18 te sodbe, pridobitev pravice do stalnega prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki nimajo državljanstva države članice, med drugim odvisna od tega, da so ti člani z navedenim državljanom zakonito prebivali neprekinjeno pet let.
30 Ta pogoj nepretrganega trajanja zakonitega prebivanja odraža obveznost vključenosti, na kateri temelji pridobitev pravice do stalnega prebivanja in na katero je bilo opozorjeno v točkah 24 in 25 te sodbe, in celotni kontekst Direktive 2004/38, s katero je bil določen postopni sistem za pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, ki s tem, ko v bistvu povzema stopnje in pogoje iz različnih instrumentov prava Unije in sodne prakse, ki so obstajali pred to direktivo, privede do pravice do stalnega prebivanja (glej sodbo z dne 21. decembra 2011 v združenih zadevah Ziolkowski in Szeja, C‑424/10 in C‑425/10, ZOdl., str. I‑14051, točka 38, in zgoraj navedeno sodbo Alarape et Tijani, točka 46).
31 Kot je bilo navedeno v točki 26 te sodbe, lahko naložitev stroge zaporne kazni nacionalnega sodišča kaže na to, da zadevna oseba ne spoštuje vrednot, ki jih je družba države članice gostiteljice izrazila v kazenskem pravu te države, tako bi bilo upoštevanje obdobij prestajanja zaporne kazni za namene pridobitve pravice do stalnega prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki nimajo državljanstva države članice, v smislu člena 16(2) Direktive 2004 /38 očitno v nasprotju s ciljem, ki mu ta direktiva sledi z uvedbo te pravice do prebivanja.
32 Iz tega izhaja, da je na drugo vprašanje treba odgovoriti, da je treba člen 16(2) in (3) Direktive 2004/38 razlagati tako, da je nepretrgano trajanje prebivanja prekinjeno z obdobji, ko je državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je med temi obdobji pridobil pravico do stalnega prebivanja v državi članici gostiteljici, v tej državi članici prestajal zaporno kazen.
Stroški
33 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1. Člen 16(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC je treba razlagati tako, da obdobij, v katerih je državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je med temi obdobji pridobil pravico do stalnega prebivanja v državi članici gostiteljici, v tej državi članici prestajal zaporno kazen, ni mogoče upoštevati za namene pridobitve pravice do stalnega prebivanja tega državljana tretje države v smislu navedene določbe.
2. Člen 16(2) in (3) Direktive 2004/38 je treba razlagati tako, da je nepretrgano trajanje prebivanja prekinjeno z obdobji, ko je državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki je med temi obdobji pridobil pravico do stalnega prebivanja v državi članici gostiteljici, v tej državi članici prestajal zaporno kazen.
Podpisi