STANOVISKO GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JÁN MAZÁK
prednesené 26. októbra 2011 (1)
Vec C‑329/11
Alexandre Achughbabian
proti
préfet du Val‑de‑Marne
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Cour d’appel de Paris (Francúzsko)]
„Smernica 2008/115/ES – Návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín – Vnútroštátna právna úprava stanovujúca trest odňatia slobody len z dôvodu neoprávneného vstupu alebo pobytu na štátnom území – Zlučiteľnosť“
1. Rovnako ako vec, ktorá viedla k rozsudku El Dridi(2), prejudiciálna otázka, ktorú položil Cour d’appel de Paris (Francúzsko), upriamuje pozornosť Súdneho dvora na smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území(3), v súvislosti s vnútroštátnym trestným právom.
2. V prejednávanej veci bude odpoveď Súdneho dvora na prejudiciálnu otázku potrebná pre vnútroštátny súd na posúdenie zákonnosti pozbavenia A. Achughbabiana, štátneho príslušníka tretej krajiny, osobnej slobody z dôvodu jeho neoprávneného pobytu vo Francúzsku.
3. Vychádzajúc z informácií uvedených v rozhodnutí vnútroštátneho súdu, ako aj v spise, ktorý vnútroštátny súd predložil Súdnemu dvoru, možno situáciu A. Achughbabiana zhrnúť takto:
– dňa 9. apríla 2008 vstúpil na územie Francúzska,
– dňa 28. novembra 2008 Office français de protection des réfugiés et apatrides odmietol jeho žiadosť o povolenie na pobyt na základe azylu,
– dňa 27. januára 2009 rozhodol préfet du Val-d’Oise o zamietnutí jeho žiadosti o vydanie povolenia na pobyt a uložil mu opustiť územie Francúzska v lehote jedného mesiaca odo dňa oznámenia predmetného rozhodnutia,
– dňa 24. júna 2011 bol vypočúvaný a zadržaný pre podozrenie z trestného činu neoprávneného pobytu stanoveného v článku L. 621‑1 zákona o vstupe a pobyte cudzincov a o práve na azyl (ďalej len „Ceseda“),
– dňa 25. júna 2011 préfet du Val-de-Marne voči nemu vydal rozhodnutie o vrátení na hranicu a rozhodnutie o zaistení a v dôsledku toho bol zaistený a umiestnený do ústavu na výkon zaistenia,
– dňa 27. júna 2011 juge des libertés et de la détention na Tribunal de grande instance de Créteil povolil predĺženie jeho zaistenia po tom, ako zamietol námietky neplatnosti konania, ktoré vzniesol in limine litis jeho právny zástupca, medzi ktorými bol aj dôvod založený na neplatnosti zadržania vzhľadom na rozsudok El Dridi(4),
– dňa 28. júna 2011 podal jeho právny zástupca odvolanie na Cour d’appel de Paris proti uzneseniu Tribunal de grande instance de Créteil z viacerých dôvodov, znovu vrátane dôvodu neplatnosti zadržania vzhľadom na rozsudok El Dridi(5).
4. Za týchto okolností Cour d’appel de Paris 29. júna 2011 ukončil zaistenie A. Achughbabiana po tom, ako rozhodol, že predloží Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Bráni smernica... 2008/115/ES... vzhľadom na svoju pôsobnosť takej vnútroštátnej právnej úprave, ako je článok L.621-1 [Ceseda], ktorý stanovuje uloženie trestu odňatia slobody štátnemu príslušníkovi tretej krajiny len za jeho neoprávnený vstup alebo pobyt na štátnom území?“
5. Keďže Súdny dvor dospel k záveru, že je nevyhnutné, aby mali francúzske súdy odpoveď na položenú otázku čo najskôr, vzhľadom na to, že táto odpoveď by mohla zabrániť prípadným nezákonným pozbaveniam osobnej slobody alebo skrátiť ich trvanie, rozhodol sa vyhovieť žiadosti vnútroštátneho súdu na prejednanie veci v skrátenom konaní podľa článku 23a Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článku 104a Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
6. Písomné pripomienky predložili Súdnemu dvoru A. Achughbabian a nemecká, estónska a francúzska vláda, ako aj Európska komisia.
7. A. Achughbabian, dánska, nemecká, estónska a francúzska vláda, ako aj Komisia boli zastúpení na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 25. októbra 2011.
Právny rámec
Smernica 2008/115
8. Ako vyplýva z odôvodnení č. 2 a 20 a z článku 1 smernice 2008/115, jej cieľom je stanoviť spoločné pravidlá týkajúce sa návratu, odsunu, používania donucovacích opatrení, zaistenia a zákazu vstupu vo vzťahu k štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu, pričom tieto pravidlá by mali byť základom účinnej politiky odsunu a mali by byť v súlade so základnými právami.
9. Odôvodnenia č. 5 a 17 stanovujú:
„(5) Touto smernicou by sa mal zaviesť súbor pravidiel na horizontálnej úrovni, ktoré sú uplatniteľné na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky vstupu alebo pobytu v členskom štáte.
…
(17) So zaistenými štátnymi príslušníkmi tretích krajín by sa malo zaobchádzať humánnym a dôstojným spôsobom pri rešpektovaní ich základných práv a v súlade s medzinárodným a vnútroštátnym právom. Bez toho, aby bolo dotknuté počiatočné zadržanie zo strany orgánov presadzovania práva, ktoré je upravené vnútroštátnymi právnymi predpismi, by sa zaistenie malo spravidla vykonávať v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie.“
10. Článok 2 ods. 1 uvedenej smernice definuje jej pôsobnosť nasledujúcim spôsobom:
„Táto smernica sa uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu.“
11. Podľa článku 6 ods. 1 tejto smernice „členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5“.
12. V súlade s odôvodnením č. 10 smernice 2008/115, ktoré stanovuje, že dobrovoľný návrat štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu, by mal mať prednosť pred núteným návratom, článok 7 tejto smernice nazvaný „Dobrovoľný odchod“ stanovuje:
„1. V rozhodnutí o návrate sa poskytne primeraná lehota na dobrovoľný odchod v dĺžke od siedmich do tridsiatich dní bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 a 4. …
…
4. Ak existuje riziko úteku alebo ak žiadosť o legálny pobyt bola zamietnutá ako zjavne neodôvodnená alebo podvodná, alebo ak dotknutá osoba predstavuje riziko pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, členské štáty môžu upustiť od poskytnutia lehoty na dobrovoľný odchod alebo môžu poskytnúť lehotu kratšiu ako sedem dní.“
13. Podľa článku 8 ods. 1 smernice 2008/115 nazvaného „Odsun“ „členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod v súlade s článkom 7 ods. 4 alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod poskytnutej v súlade s článkom 7“.
14. Podľa článku 20 smernice 2008/115 boli členské štáty povinné uviesť do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou s výnimkou jej článku 13 ods. 4 najneskôr do 24. decembra 2010.
Vnútroštátna právna úprava
15. Článok L. 621‑1 Ceseda stanovuje:
„Cudzinec, ktorý vstúpil na územie Francúzska alebo sa na území Francúzska zdržiava v rozpore s ustanoveniami článkov L. 211-1 a L. 311-1 alebo ktorý sa vo Francúzsku zdržiava po uplynutí doby, na ktorú ho oprávňovalo vízum, sa potrestá trestom odňatia slobody na jeden rok a pokutou 3 750 eur.
Súd môže potrestanému cudzincovi okrem iného zakázať vstup alebo pobyt vo Francúzsku na dobu nepresahujúcu tri roky. Uložením zákazu pobytu sa vrátenie potrestaného na hranicu stáva zo zákona vykonateľné a v prípade trestu odňatia slobody je vrátenie na hranicu vykonateľné po uplynutí trestu.“
16. Ustanovenia Code de procédure pénale týkajúce sa zadržania zmenil a doplnil zákon č. 2011-392 zo 14. apríla 2011, ktorý nadobudol účinnosť 1. júna 2011. V dôsledku toho znel článok 62 Code de procédure pénale v znení účinnom v čase rozhodujúcich skutočností v prejednávanej veci takto:
„Osoby, voči ktorým neexistuje nijaké dôvodné podozrenie zo spáchania trestného činu alebo jeho pokusu, môžu byť zadržané iba na čas nevyhnutne potrebný na ich vypočutie, pričom tento čas nesmie presiahnuť štyri hodiny.
Ak sa počas vypočutia osoby ukáže, že existuje dôvodné podozrenie, že spáchala alebo sa pokúsila spáchať zločin alebo prečin, ktorý možno potrestať odňatím slobody, možno ju bez jej súhlasu zaistiť pre potreby vyšetrovacieho orgánu iba v režime zadržania. Rozhodnutie o jej zadržaní sa jej oznámi za podmienok stanovených v článku 63.“
17. Podľa článku 62-2 Code de procédure pénale v znení účinnom v čase rozhodujúcich skutočností v prejednávanej veci „zadržanie je donucujúce opatrenie, o ktorom rozhoduje dôstojník justičnej polície pod dohľadom súdneho orgánu a prostredníctvom ktorého je osoba, voči ktorej existuje jedno alebo viacero dôvodných podozrení, že spáchala alebo sa pokúsila spáchať zločin alebo prečin, ktorý možno potrestať odňatím slobody, zadržaná pre potreby vyšetrujúceho orgánu. …“
Posúdenie
18. Prejudiciálna otázka položená vnútroštátnym súdom odráža situáciu, ktorá nastala vo Francúzsku po vydaní rozsudku El Dridi(6), v ktorom Súdny dvor rozhodol, že smernica 2008/115 bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody štátnemu príslušníkovi tretej krajiny len za to, že v rozpore s príkazom na opustenie územia členského štátu v stanovenej lehote na uvedenom území zotrváva bez legitímneho dôvodu. V rámci francúzskeho súdnictva existujú rozdielne pohľady na otázku, či táto zásada platí, aj pokiaľ ide o trest odňatia slobody stanovený v článku L. 621‑1 Ceseda z dôvodu neoprávneného vstupu alebo pobytu cudzinca vo Francúzsku. Ak by to tak bolo, tak by zadržanie v zmysle článku 62-2 Code de procédure pénale, ktorý predpokladá podozrenie z trestného činu sankcionovateľného trestom odňatia slobody ako podmienku na uplatnenie takéhoto donucovacieho opatrenia, bolo vylúčené na základe článku L. 621-1 Ceseda.
19. Hoci bola táto otázka položená v rámci súdneho preskúmania pozbavenia A. Achughbabiana osobnej slobody, predovšetkým vzhľadom na jeho zadržanie(7), treba spresniť, že samotné zadržanie ako opatrenie trestného práva spočívajúce v pozbavení osobnej slobody a podmienky jeho uplatňovania nie sú predmetom tejto prejudiciálnej otázky. Pritom som si vedomý toho, že odpoveď Súdneho dvora môže mať vplyv na možnosť zadržania osôb podozrivých zo spáchania trestného činu uvedeného v článku L. 621-1 Ceseda.
20. Článok L. 621-1 Ceseda a smernica 2008/115 riešia spoločnú otázku, a to neoprávnený pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu. Tieto právne úpravy však tejto skutočnosti pripisujú odlišné právne dôsledky. Zatiaľ čo článok L. 621-1 Ceseda kvalifikuje túto skutočnosť ako trestný čin, ktorý sa trestá odňatím slobody na jeden rok a pokutou 3 750 eur, smernica 2008/115 stanovuje začatie správneho konania o návrate, v rámci ktorého musí byť zaručené, že obmedziť osobnú slobodu dotknutej osoby bude možné iba na účely prípravy návratu dotknutej osoby a/alebo vykonania jej odsunu, pod podmienkou, že nebude možné účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia.
21. Iste, francúzska právna úprava stanovuje v prípade neoprávneného pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny okrem trestnoprávneho postihu aj správne konanie o návrate. Dôkazom toho je, že samotný A. Achughbabian sa v súčasnosti nachádza v jednom zo štádií takéhoto konania, ktoré upravuje Ceseda.
22. Prejudiciálna otázka sa však netýka samotného tohto konania, a preto v rámci stanoviska nebudem skúmať otázku, či správne konanie o návrate na základe francúzskej právnej úpravy, ktorého predmetom bol A. Achughbabian, zodpovedá požiadavkám vyplývajúcim zo smernice 2008/115. Treba však uviesť, že v čase rozhodujúcich skutočností vo veci samej si Francúzsko nesplnilo povinnosť stanovenú v článku 20 smernice 2008/115 prijať všetky zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou. Ako to tiež vyplýva z písomných pripomienok francúzskej vlády, až zákon č. 2011-672 zo 16. júna 2011 o prisťahovalectve, integrácii a štátnom občianstve (loi n° 2011-672, du 16 juin 2011, relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité), ktorý nadobudol účinnosť 18. júla 2011, umožnil úplné prebratie smernice 2008/115 do francúzskeho práva. Zmeny, ktoré tento zákon priniesol, sa však nedotkli znenia článku L. 621-1 Ceseda, o ktoré ide v prejednávanej veci.
23. Vzhľadom na zásadu, ktorú Súdny dvor vyvodil vo veci, ktorá viedla k rozsudku El Dridi, že „napriek skutočnosti, že ani článok 63 prvý odsek bod 3 písm. b) ES, čo je ustanovenie, ktoré bolo prevzaté v článku 79 ods. 2 písm. c) ZFEÚ, ani smernica 2008/115, ktorá bola prijatá najmä na základe tohto ustanovenia Zmluvy ES, nevylučujú trestnú právomoc členských štátov v oblasti nelegálneho prisťahovalectva a neoprávneného pobytu, musia tieto štáty upraviť svoje právne predpisy v tejto oblasti tak, aby bolo zaistené dodržiavanie práva Únie, a uvedené štáty najmä nemôžu uplatňovať právnu úpravu ani v trestnej oblasti, ktorá môže ohroziť dosiahnutie cieľov smernice a tým ju zbaviť jej potrebného účinku“(8), zastávam názor, že odpoveď na otázku položenú v prejednávanej veci predpokladá skúmanie, či trestanie neoprávneného pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu trestom odňatia slobody môže alebo nemôže ohroziť dosiahnutie cieľov sledovaných smernicou 2008/115.
24. Vzhľadom na znenie odôvodnení č. 2 a 20, ako aj článku 1 smernice 2008/115, možno jej cieľ určiť ľahko. Spočíva vo vytvorení spoločných pravidiel, ktoré sa uplatňujú na návrat, odsun, použitie donucovacích opatrení, zaistenie a zákaz vstupu, pokiaľ ide o štátnych príslušníkov tretích krajín neoprávnene sa zdržiavajúcich na území členského štátu, pričom tieto pravidlá by mali slúžiť ako základ pre politiku účinného návratu a mali by byť v súlade so základnými právami.
25. Predtým, ako preskúmam, či môže ustanovenie, akým je článok L. 621‑1 Ceseda, ohroziť dosiahnutie takto definovaného cieľa, by som chcel odmietnuť tvrdenie estónskej a francúzskej vlády, že smernica 2008/115 sa uplatňuje až od okamihu, keď bolo prijaté rozhodnutie o návrate.
26. Ak by sa tomuto tvrdeniu malo vyhovieť, znamenalo by to, že smernica 2008/115 ponecháva členským štátom možnosť rozhodnúť sa, či a v ktorom okamihu majú prijať rozhodnutie o návrate, a teda začať konanie o návrate voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území.
27. Táto smernica však členským štátom takúto voľnú úvahu nepriznáva. Naopak, viaceré ustanovenia smernice 2008/115 naznačujú, že jej úmyslom je uložiť členským štátom povinnosť začať konanie o návrate v prípade všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území. Ide predovšetkým o článok 6 ods. 1 smernice 2008/115, v zmysle ktorého členské štátu prijmú rozhodnutie o návrate voči „každému príslušníkovi“(9) tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území. Výnimky z tejto povinnosti sú výslovne stanovené v odsekoch 2 až 5 toho istého článku smernice 2008/115.
28. Uvedenej povinnosti, t. j. povinnosti prijať rozhodnutie o návrate, zodpovedá súvisiace právo štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu, na takéto správanie štátu. Z toho vyplýva, že smernica 2008/115 priznáva každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu, právo na to, aby dotknutý členský štát prijal rozhodnutie o návrate, ktorým sa začne konanie o návrate, ktorého cieľom bude ukončenie neoprávneného pobytu a v rámci neho bude možné obmedziť osobnú slobodu dotknutej osoby iba na účely prípravy jej návratu a/alebo vykonania jej odsunu, pod podmienkou, že nebude možné účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia.
29. Aby som sa vrátil k základnému problému, ktorý spočíva v posúdení, či trestanie neoprávneného pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu trestom odňatia slobody môže alebo nemôže ohroziť dosiahnutie cieľov sledovaných smernicou 2008/115, treba upriamiť pozornosť na konanie o návrate stanovené smernicou 2008/115.(10)
30. Uvedená smernica stanovuje použitie donucovacích opatrení na zabezpečenie dosiahnutia jej cieľa, t. j. vykonania rozhodnutia o návrate. Ako som už mal možnosť vysvetliť vo svojom stanovisku predloženom vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok El Dridi(11), tieto opatrenia v smernici 2008/115 nie sú uvedené vyčerpávajúcim spôsobom. Vzhľadom na osobitný (jedinečný) charakter každého konania o návrate by to však ani nebolo možné.
31. Je nespochybniteľné, že trest odňatia slobody je donucovacím opatrením. Je však rovnako zrejmé, že nejde o opatrenie, ktoré prispieva k vykonaniu rozhodnutia o návrate a v dôsledku toho k dosiahnutiu cieľa smernice 2008/115. Naopak, trest odňatia slobody stanovený v prípade neoprávneného pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny (ako som už uviedol v bode 25 tohto stanoviska, ide o skutočnosť, s ktorou smernica 2008/115 spája povinnosť začať konanie o návrate) objektívne, hoci len dočasne, bráni vykonaniu rozhodnutia o návrate.
32. Francúzska vláda v tejto súvislosti upozorňuje na obežník Garde des Sceaux, ministre de la Justice z 21. februára 2006 a z 12. mája 2011, ktorý prokurátorom odporúča podávať verejnú obžalobu za neoprávnený vstup a pobyt iba proti tým cudzincom, ktorí sa dopustili iného prečinu alebo zločinu, a zastaviť ostatné konania, aby mohlo predovšetkým prebehnúť prípadné správne konanie o odsune z územia, ktoré by sa mohlo uskutočniť. Zo štatistických údajov, ktoré tiež poskytla francúzska vláda, však vyplýva, že napriek týmto pokynom existujú prípady trestnoprávnych postihov prijatých výlučne na základe článku L. 621‑1 Ceseda.
33. Chcel by som však zdôrazniť, že to neznamená, že vo všeobecnosti by malo byť vylúčené akékoľvek obmedzenie osobnej slobody dotknutej osoby počas prísne vymedzenej doby nevyhnutnej na preverenie, či boli splnené podmienky na prijatie rozhodnutia o návrate v zmysle článku 6 ods. 1 smernice 2008/115. V tejto súvislosti súhlasím so stanoviskom, ktoré vyslovila francúzska vláda, že takéto obmedzenie slobody by mohlo byť nevyhnutné v mnohých prípadoch(12) a že v súlade s odôvodnením č. 17 smernice 2008/115 patrí pod vnútroštátnu právnu úpravu členských štátov. Uvedené obmedzenie osobnej slobody však nemôže vychádzať z takého ustanovenia, akým je článok L. 621‑1 Ceseda.
34. V súlade s tým, čo je uvedené vyššie, sa domnievam, že Súdny dvor by mal na prejudiciálnu otázku položenú vnútroštátnym súdom odpovedať tak, že smernica 2008/115/ES sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody len za neoprávnený vstup alebo pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny na štátnom území dotknutého členského štátu.
Návrh
35. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Cour d’appel de Paris, odpovedal takto:
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody len za neoprávnený vstup alebo pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny na štátnom území dotknutého členského štátu.