SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 30. maja 2013(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Promet – Direktiva 91/440/EGS – Razvoj železnic Skupnosti – Direktiva 2001/14/ES – Dodeljevanje železniških infrastrukturnih zmogljivosti – Člen 6(2) in (3) Direktive 2001/14 – Dolgotrajno finančno neravnotežje – Člena 6(1) ter 7(3) in (4) Direktive 91/440 – Neobstoj spodbud za upravljavca železniške infrastrukture – Člena 7(3) in 8(1) Direktive 2001/14 – Izračun uporabnin za minimalni dostop“
V zadevi C‑512/10,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 26. oktobra 2010,
Evropska komisija, ki jo zastopata H. Støvlbæk in K. Herrmann, agenta, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Republiki Poljski, ki jo zastopajo M. Szpunar, K. Bożekowska‑Zawisza in M. Laszuk, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Češke republike, ki jo zastopajo M. Smolek, T. Müller in J. Očková, agenti,
Italijanske republike, ki jo zastopa G. Palmieri, agentka, skupaj s S. Fiorentinom, avvocato dello Stato,
intervenientki,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Tizzano, predsednik senata, A. Borg Barthet (poročevalec), E. Levits, J.‑J. Kasel, sodniki, in M. Berger, sodnica,
generalni pravobranilec: N. Jääskinen,
sodna tajnica: A. Impellizzeri, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 20. septembra 2012,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 13. decembra 2012
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Poljska s tem, da:
– ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev tega, da bi bil organ, ki mu je bilo zaupano izvajanje bistvenih funkcij, naštetih v Prilogi II k Direktivi Sveta z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti (91/440/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 341), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2004/51/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 251, v nadaljevanju: Direktiva 91/440), neodvisen od podjetja, ki opravlja storitve železniškega prevoza;
– ni sprejela ukrepov, potrebnih za pravočasno zagotovitev finančnega ravnotežja upravljavca železniške infrastrukture;
– ni vzpostavila sistema spodbud, ki bi bil resnično namenjen spodbujanju upravljavca k znižanju stroškov in uporabnin za uporabo železniške infrastrukture; in
– ni zagotovila pravilnega prenosa določb o zaračunavanju uporabnin za železniško infrastrukturo, ki jih vsebuje Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 404), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2004/49 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 227, v nadaljevanju: Direktiva 2001/14),
ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) Direktive 91/440 in Priloge II k tej direktivi, členov 4(2), 6(2) in (3), 7(3), 8(1) in 14(2) Direktive 2001/14 ter člena 6(1) te direktive v povezavi s členom 7(3) in (4) Direktive 91/440.
Pravni okvir
Pravo Unije
2 Člen 7(3) in (4) Direktive 91/440 je določal:
„3. Države članice lahko ob obveznem upoštevanju členov [73 ES], [87 ES] in [88 ES] upravljavcu železniške infrastrukture dodelijo sredstva, ustrezna glede na njegove naloge, velikost in finančne potrebe, zlasti za kritje novih naložb.
4. V okviru splošne politike, ki jo določi država, upravljavec železniške infrastrukture izdela poslovni načrt, ki vključuje naložbeni in finančni načrt. S tem načrtom se zagotovi optimalna in učinkovita uporaba ter razvoj železniške infrastrukture ob zagotavljanju finančnega ravnotežja in sredstev, ki so potrebna za doseganje teh ciljev.“
3 Člen 6 Direktive 2001/14 je določal:
„1. Države članice določijo pogoje, ki po potrebi vključujejo predplačila, za zagotovitev, da računovodska evidenca upravljavca železniške infrastrukture, pod normalnimi pogoji poslovanja in v primernem časovnem obdobju, uravnoteži vsaj prihodke upravljavca železniške infrastrukture od uporabnin, presežke iz drugih komercialnih dejavnosti in državno financiranje na eni strani ter infrastrukturne odhodke na drugi.
Brez poseganja v morebitni dolgoročni cilj, da bi uporabnik pokril stroške infrastrukture za vse načine prevoza na podlagi lojalne in nediskriminatorne konkurence med različnimi načini prevoza, lahko država članica v primeru, ko je železniški prevoz konkurenčen drugim načinom prevoza, v okviru za zaračunavanje uporabnin iz členov 7 in 8 od upravljavca infrastrukture zahteva, da svojo računovodsko evidenco uravnoteži brez državnega financiranja.
2. Upravljavcem železniške infrastrukture se ob upoštevanju varnosti, vzdrževanja in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop.
3. Države članice zagotovijo, da se določba odstavka 2 izvede bodisi s pogodbo med pristojnim organom in upravljavcem železniške infrastrukture, ki velja najmanj tri leta in predvidi državno financiranje, bodisi z uvedbo primernih ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili.
[…]“
4 Člen 7(3) Direktive 2001/14 je določal:
„Brez poseganja v odstavek 4 ali 5 ali v člen 8 so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve.“
5 Člen 8(1) navedene direktive je določal:
„Če trg prenese, lahko država članica za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture naloži pribitke na podlagi učinkovitih, preglednih in enakopravnih načel, pri čemer zagotavlja optimalno konkurenčnost zlasti mednarodnega železniškega prevoza blaga. Ureditev zaračunavanja uporabnin upošteva povečanje produktivnosti, ki jo dosežejo prevozniki v železniškem prometu.
Višina uporabnin nikakor ne sme izključiti uporabe infrastrukture s strani tistih tržnih delov, ki lahko plačajo vsaj stroške, nastale neposredno zaradi izvajanja železniških prevoznih storitev, in donosnosti naložbe, ki jo trg lahko prenese.“
Poljsko pravo
Zakon iz leta 2000
6 Člen 15 zakona o prodaji, prestrukturiranju in privatizaciji javnega podjetja Polskie Koleje Państwowe (ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe“) z dne 8. septembra 2000 (Dz. U. 2000, št. 84, postavka 948) v različici, ki velja za ta spor (v nadaljevanju: zakon iz leta 2000), določa:
„1. Podjetje PKP SA ustanovi delniško družbo, pristojno za upravljanje železniških prog, z imenom ‚PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna‘ (v nadaljevanju: družba PLK SA).
[…]
4. Družba PLK SA postane upravljavec železnic v smislu [zakona o železniškem prometu (ustawa o transporcie kolejowym) z dne 28. marca 2003 (Dz. U. 207, št. 16, postavka 94, v nadaljevanju: zakon o železniškem prometu)].“
Zakon o železniškem prometu
7 Člen 33, od (1) do (8), tega zakona določa:
„1. Upravljavec [železniške infrastrukture] določi znesek uporabnine, ki jo morajo prevozniki v železniškem prometu plačati za uporabo infrastrukture.
2. Osnovna uporabnina za uporabo železniške infrastrukture se določi ob upoštevanju stroškov upravljavca, ki nastanejo neposredno pri izvajanju železniških prevoznih storitev.
3. Uporabnino za uporabo železniške infrastrukture sestavljajo osnovna in dodatne uporabnine.
3a. Upravljavec v okviru osnovne uporabnine zaračuna ločeno uporabnino za:
(1) minimalni dostop do železniške infrastrukture, ki zajema storitve iz odstavka 1 dela I priloge k temu zakonu;
(2) dostop do objektov, povezanih z vzdrževanjem vlakov, ki zajema storitve iz odstavka 2 dela I priloge k temu zakonu.
4. Osnovna uporabnina za minimalni dostop do železniške infrastrukture se izračuna tako, da se vožnje vlakov pomnožijo s ceno na enoto, ki je določena glede na kategorije železniške proge in vrsto vlaka, in sicer ločeno za prevoz potnikov in prevoz blaga.
4a. Upravljavec lahko osnovno uporabnino za minimalni dostop do železniške infrastrukture zaračuna po najnižji ceni na enoto. Najnižja cena se po enakih pravilih zaračuna vsem prevoznikom v železniškem potniškem prometu za uporabo železniške infrastrukture, povezano z dejavnostmi, ki se izvajajo v skladu s pogodbo o javni službi.
[…]
4c. Osnovna uporabnina za dostop do naprav, povezanih z vzdrževanjem vlakov, se izračuna tako, da se naročene storitve pomnožijo z ustrezno ceno na enoto, ki je odvisna od vrste storitve iz odstavka 2 dela I priloge k zakonu.
5. Cena na enoto za osnovno uporabnino za minimalni dostop do železniške infrastrukture je določena na vlak na prevoženi kilometer.
5a. Upravljavec pri določanju cene na enoto za osnovno uporabnino od predvidenega zneska stroškov, ki nastanejo z zagotavljanjem železniške infrastrukture prevoznikom v železniškem prometu, odšteje subvencijo, predvideno za prenovo in vzdrževanje infrastrukture, iz državnega proračuna ali sredstev lokalnih skupnosti, in predvidena sredstva iz železniškega sklada.
[…]
5c. Zvišanje cene na enoto za osnovno uporabnino za železniški prevoz potnikov, ki se izvaja na podlagi pogodbe o javni službi, v času veljavnosti voznih redov v smislu člena 30(5) ne sme biti večje od indeksa inflacije iz predloga zakona o proračunu za upoštevno leto.
6. Upravljavec mora v skladu z veljavno prakso objaviti znesek in vrste cen za osnovno in dodatne uporabnine, ločeno za prevoz potnikov in prevoz blaga.
7. Cene na enoto za osnovno in dodatne uporabnine, razen za uporabnine za vlečni tok, se skupaj z izračuni zneskov pošljejo predsedniku [urada za železniški promet].
8. Predsednik [urada za železniški promet] cene iz odstavka 7 [tega člena] odobri v 30 dneh od prejema ali njihovo odobritev zavrne, če ugotovi kršitev pravil iz odstavkov [od 2 do 6 tega člena], iz člena 34 ali iz določb, sprejetih na podlagi člena 35.“
8 Člen 38a(1) in (2) zakona o železniškem prometu določa:
„1. Minister, pristojen za promet, lahko iz državnega proračuna ali železniškega sklada sofinancira stroške prenove ali vzdrževanja železniške infrastrukture, da se znižajo stroški in znesek uporabnin, če upravljavec zagotavlja infrastrukturo v skladu z načeli iz zakona.
2. Naloga iz odstavka 1 se izvaja na podlagi pogodbe, ki jo minister, pristojen za promet, in upravljavec skleneta za najmanj triletno obdobje.“
Ministrska uredba iz leta 2009
9 Člen 6 uredbe ministra za infrastrukturo z dne 27. februarja 2009 o pogojih za dostop in uporabo železniške infrastrukture (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej) (Dz. U. 2009, št. 35, postavka 274, v nadaljevanju: ministrska uredba iz leta 2009) določa:
„Osnovna uporabnina iz člena 33(4) [zakona o železniškem prometu] se izračuna z množenjem števila prevoženih vlakovnih kilometrov in cene, ki velja za zadevno kategorijo železniške proge, ki se ob upoštevanju trajnih omejitev določi glede na povprečni dnevni promet in dovoljeno tehnično hitrost ter glede na vrsto vlaka in njegovo skupno bruto maso, kakor sta določeni za dodeljeno traso.“
10 Člen 7 ministrske uredbe iz leta 2009 določa:
„Cene na enoto za osnovno uporabnino iz člena 6 se določijo za:
(1) potniške vlake,
(2) tovorne vlake.“
11 Člen 8 ministrske uredbe iz leta 2009 določa:
„1. Upravljavec železniške infrastrukture pri izračunu cen zagotavljanja železniške infrastrukture upošteva:
(1) neposredne stroške, ki zajemajo:
(a) stroške vzdrževanja,
(b) stroške vodenja železniškega prometa,
(c) amortizacijo;
(2) posredne stroške dejavnosti, ki vključujejo razumne stroške upravljavca železniške infrastrukture, ki niso navedeni v točkah 1 in 3 zgoraj;
(3) finančne stroške, povezane z odplačevanjem posojil, ki jih je upravljavec najel za razvoj in posodobitev infrastrukture, ki jo zagotavlja;
(4) delo, povezano z obratovanjem in opredeljeno za različne kategorije prog in vlakov iz člena 7.
2. Cena se spreminja glede na kategorijo železniške proge in skupne bruto mase vlaka, pri čemer ob povečanju teh parametrov cena naraste.
3. Cene za prevoz vlakov iz člena 7, ki se nanašajo na isto kategorijo proge in enako skupno bruto maso, morajo biti enake.
4. Cene za vlake iz člena 7 so navedene v razpredelnicah, pri čemer so v njihovih vrsticah navedene bruto mase vlakov, v stolpcih pa železniške proge.“
Predhodni postopek
12 Komisija je 10. maja 2007 na Republiko Poljsko naslovila vprašalnik, da bi se prepričala, da je ta država članica pravilno prenesla Direktivo 2001/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o spremembi Direktive 91/440 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 376), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2001/13/ES z dne 26. februarja 2001 o spremembi Direktive Sveta 95/18/ES o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 401) in Direktivo 2001/14 (v nadaljevanju: skupaj: prvi železniški paket) v notranji pravni red. Poljski organi so nanj odgovorili z dopisom z dne 5. julija 2007.
13 Komisija je 21. oktobra 2007 od Republike Poljske zahtevala dodatna pojasnila, ki ji jih je ta predložila z dopisom z dne 20. decembra 2007.
14 Komisija je 26. junija 2008 Republiko Poljsko na podlagi informacij, ki jih je poslala ta država članica, uradno opomnila, naj se uskladi z določbami direktiv iz prvega železniškega paketa. Glavne nepravilnosti, na katere je opozorila, so se nanašale na nezadostno neodvisnost družbe PLK SA in na pobiranje uporabnin za dostop do infrastrukture.
15 Republika Poljska je na navedeni uradni opomin Komisije odgovorila 26. avgusta 2008.
16 Komisija je 9. oktobra 2009 Republiki Poljski poslala obrazloženo mnenje, v katerem ji je očitala, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev neodvisnosti upravljavca železniške infrastrukture od prevoznikov v železniškem prometu, in jo pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega mnenja sprejme ukrepe, ki so potrebni za uskladitev z njim.
17 Republika Poljska je na navedeno obrazloženo mnenje odgovorila 9. decembra 2009 in izpodbijala neizpolnitve obveznosti, ki ji jih je očitala Komisija.
18 Komisija je v teh okoliščinah vložila to tožbo.
Postopek pred Sodiščem
19 S sklepom predsednika Sodišča z dne 13. maja 2011 je bila Češki republiki in Italijanski republiki dovoljena intervencija v podporo predlogom Republike Poljske.
20 Komisija je z vlogo, ki jo je v tajništvu Sodišča vložila 12. aprila 2013, Sodišču sporočila, da umika prvi tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev člena 6(3) Direktive 91/440 ter členov 4(2) in 14(2) Direktive 2011/14.
21 Republika Poljska je v stališčih glede tega umika predlagala, naj se stroški v zvezi s tem tožbenim razlogom naložijo Komisiji.
Tožba
Drugi tožbeni razlog: dolgotrajno finančno neravnotežje
Trditve strank
22 Komisija očita Republiki Poljski, da ni sprejela ukrepov, ki bi v primernem roku zagotovili finančno ravnotežje upravljavca infrastrukture, to je družbe PLK SA, v nasprotju z obveznostjo iz člena 6(1) Direktive 2001/14 v povezavi s členom 7(3) in (4) Direktive 91/440. V zvezi s tem pojasnjuje, da je iz odgovora navedene države članice na obrazloženo mnenje razvidno, da bodo odhodki in prihodki družbe PLK SA uravnoteženi šele leta 2012.
23 Republika Poljska trdi, da je finančno ravnotežje upravljavca infrastrukture doseženo, če se upošteva poslovni rezultat pred odbitkom amortizacije. Iz člena 6(1) Direktive 2001/14 naj nikakor ne bi izhajalo, da mora doseženo finančno ravnotežje vključevati stroške amortizacije in zlasti stroške železniških prog, ki so ali bodo opuščene, tako da se stroški njihove morebitne prenove niso upoštevali pri določitvi uporabnin za dostop do infrastrukture.
24 Republika Poljska v zvezi s členom 7(3) Direktive 91/440 navaja, prvič, da členi od 33 do 35 zakona o železniškem prometu, ki se nanašajo na uporabnine, ki jih morajo plačati železniški prevozniki, zagotavljajo sredstva za financiranje železniške infrastrukture, in drugič, da sta državni proračun in železniški sklad, iz katerih se lahko v skladu s členoma 38 in 38a tega zakona sofinancirajo stroški prenove ali vzdrževanja infrastrukture, drugi vir sredstev. Prihodki družbe PLK SA iz opravljanja dejavnosti, ki niso zagotavljanje železniške infrastrukture, naj bi bili tretji vir sredstev za njeno financiranje.
25 Republika Poljska v zvezi s členom 7(4) Direktive 91/440 trdi, da družba PLK SA, kot je določeno v njenem statutu, pripravi letne načrte financiranja, med katerimi so letni naložbeni načrti, ki morajo biti pripravljeni tako, da se zagotovi njihovo financiranje iz različnih virov.
Presoja Sodišča
26 V skladu s členom 6(1) Direktive 2001/14 države članice določijo pogoje za zagotovitev, da računovodska evidenca upravljavca železniške infrastrukture pod normalnimi pogoji poslovanja in v primernem obdobju uravnoteži vsaj prihodke upravljavca železniške infrastrukture od uporabnin, presežke iz drugih komercialnih dejavnosti in državno financiranje na eni strani ter infrastrukturne odhodke na drugi.
27 Ta določba po mnenju Republike Poljske v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, državam članicam ne nalaga, naj pazijo na to, da je izkaz uspeha upravljavca železniške infrastrukture uravnotežen, temveč le, naj zagotovijo potrebna sredstva, da bo uravnotežen izid upravljanja pred odbitjem amortizacije.
28 V zvezi s tem je najprej treba poudariti, da čeprav amortizacija v skladu z računovodskimi načeli ni „strošek“, ki je pojem, ki zajema denarni tok, temveč sprememba brez denarnega toka, pa se uporaba tega izraza v odstavku 1 člena 6 Direktive 2001/14 ne sme šteti za odločujočo, ker se drugi pododstavek tega odstavka nanaša na „stroške infrastrukture“.
29 Dalje, poudariti je treba, kot je že generalni pravobranilec v točki 55 sklepnih predlogov, da bi uporaba izraza „predplačila“ v členu 6(1) Direktive 2001/14 – ker se zdi, da a priori kaže na to, da je namen obveznosti iz te določbe zaščititi likvidnost upravljavca, in ne uravnotežiti računovodske evidence – lahko bila argument v prid razlagi, ki jo zagovarja Republika Poljska.
30 Vendar je treba poudariti kot generalni pravobranilec v točki 57 sklepnih predlogov, da je cilj določb člena 7 Direktive 91/440, ki v odstavku 3 določa, da lahko države članice upravljavcu železniške infrastrukture dodelijo sredstva, ustrezna glede na njegove naloge, velikost in finančne potrebe, v odstavku 4 pa, da mora upravljavec železniške infrastrukture izdelati poslovni načrt, ki bo omogočal doseči finančno ravnotežje v okviru splošne politike, ki jo določi država, ravno zagotavljati likvidnost upravljavca železniške infrastrukture.
31 Zato člen 6(1) Uredbe 2001/14 ne bi imel lastnega področja uporabe v primerjavi s členom 7(3) in (4) Direktive 91/440, če bi se obveznost upravljavca železniške infrastrukture, da uravnoteži računovodske evidence, razlagala tako, da njen namen ni zaščititi računovodsko ravnotežje, temveč likvidnost upravljavca.
32 Poleg tega je treba poudariti, da je vknjižba amortizacije sredstev v skladu s členom 35(1)(b) Četrte direktive Sveta z dne 25. julija 1978 o letnih računovodskih izkazih posameznih vrst družb, ki temelji na členu [44(2)(g) ES] (78/660/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 17, zvezek 1, str. 21) računovodska obveznost, brez katere računovodski izkazi kapitalske družbe, kot je družba PLK SA, ne morejo prikazati resnične in poštene slike sredstev in obveznosti, finančnega stanja in dobička ali izgube družbe.
33 Poudariti je treba, kot je že generalni pravobranilec v točki 59 sklepnih predlogov, da obveznost odpisa vrednosti sredstev ni odvisna od tega, ali podjetje namerava stalno sredstvo prenoviti.
34 Glede na navedeno je treba obveznost iz člena 6(1) Direktive 2001/14 razlagati tako, da se nanaša na računovodsko ravnotežje izkaza uspeha upravljavca železniške infrastrukture.
35 Vendar neuravnotežen izkaz uspeha upravljavca železniške infrastrukture sam po sebi ne zadošča za ugotovitev, da zadevna država članica ni izpolnila obveznosti iz navedenega člena 6(1). Za tako ugotovitev je namreč treba dokazati tudi, kot je zapisano v navedeni določbi, da se računovodsko neravnotežje pojavlja „pod normalnimi pogoji poslovanja“ in „v primernem časovnem obdobju“.
36 V zvezi s tem Komisija trdi, da Republika Poljska finančnega ravnotežja iz člena 6(1) Direktive 2001/14 ne more doseči, če družba PLK SA ustvari tako izgubo, kakršno je navedla ta država članica v odgovoru na uradni opomin. Komisije poleg tega meni, da zadevna država članica upravljavcu železniške infrastrukture ni dodelila zadostnega financiranja glede na njegove naloge, velikost in finančne potrebe.
37 Po podatkih iz tožbe se je primanjkljaj družbe PLK SA povečal z 2 % leta 2006 na 10 % leta 2009 (podatek iz napovedi). V istem obdobju se je državno financiranje povečalo z 10,8 % na 19,3 % (podatek iz napovedi), vzporedno s tem pa se je pokritost stroškov s prihodki iz uporabnin za infrastrukturo zmanjšala z 79,4 % leta 2006 na 64,4 % leta 2009 (podatek iz napovedi).
38 Kljub temu Republika Poljska trdi, da je predvideno, da bo država leta 2015 pokrivala 37,5 % odhodkov, povezanih z infrastrukturo, kar bi po njenem mnenju povzročilo občutno znižanje stopenj uporabnine za prevoznike v železniškem prometu.
39 Republika Poljska je v dupliki spomnila, da je v odgovoru na obrazloženo mnenje predstavila vladni načrt, v katerem je predvideno povečanje financiranja upravljavca železniške infrastrukture, zato da se leta 2012 doseže proračunsko ravnotežje. Poleg tega naj bi nameravala proračunsko ravnotežje doseči tudi v fazi načrtovanja prihodkov in odhodkov družbe PLK SA. Republika Poljska navaja, da bo končni poslovni rezultat odvisen od gospodarske konjunkture, in pojasnjuje, da se je v letu 2009 obseg železniškega prevoza blaga v primerjavi s prejšnjim letom zmanjšal za 17 %.
40 V zvezi s tem je treba poudariti, da besedilo člena 6(1) Direktive 2001/14 ne vsebuje nobenega pojasnila glede uporabe merila „primernega časovnega obdobja“, ki v skladu s členom 8(4), prvi pododstavek, Direktive 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (UL L 343, str. 32), s katero je bila med drugim s 15. decembrom 2012 razveljavljena Direktiva 2001/14, ne sme preseči pet let.
41 V obravnavani zadevi je iz spisa razvidno, da je Republika Poljska prvo subvencijo v višini 340 milijonov poljskih zlotov (PLN) družbi PLK SA dodelila leta 2006, ko je ta upravljavec že začel delovati. Letna državna subvencija se je povečala na 900 milijonov PLN leta 2010 in na 1200 milijonov PLN leta 2012, ko bi moralo biti doseženo finančno ravnotežje. Nazadnje, predvideno je, da se bo v naslednjih letih ta subvencija povečala za 100 milijonov PLN na leto.
42 Po podatkih iz spisa je poljsko železniško omrežje zelo gosto in v slabem stanju ter v glavnem slabo donosno. Poleg tega se je neodvisno upravljanje železniške infrastrukture začelo šele pred kratkim, saj je bila prva državna subvencija dodeljena leta 2006. Hkrati so se prihodki upravljavca železniške infrastrukture, čeprav mu je poljska država redno dodeljevala finančna sredstva, zmanjšali, deloma zaradi velike gospodarske krize, v kateri je Evropska unija. Kljub temu poljska država v finančnem načrtovanju predvideva, da bo proračunsko ravnotežje doseženo leta 2012.
43 Glede na navedeno ni mogoče zaključiti, da Republika Poljska ni določila ustreznih pogojev za zagotovitev, da računovodska evidenca upravljavca železniške infrastrukture pod normalnimi pogoji poslovanja in v primernem obdobju uravnoteži vsaj prihodke iz uporabnin za uporabo infrastrukture na eni strani in infrastrukturne odhodke na drugi.
44 Zato je treba drugi tožbeni razlog, ki ga je Komisija navedla v utemeljitev svoje tožbe, zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: neobstoj spodbud za upravljavca, naj zniža stroške zagotavljanja infrastrukture in zneskov uporabnin za dostop
Trditve strank
45 Komisija trdi, da Republika Poljska, ker ni uvedla sistema, s katerim bi upravljavca spodbujala k zniževanju stroškov zagotavljanja infrastrukture in zneskov uporabnin za dostop do navedene infrastrukturo, kot določa člen 6(2) in (3) Direktive 2001/14, ni izpolnila obveznosti iz teh določb.
46 Trdi zlasti, da člen 38a zakona o železniškem prometu ne uvaja sistema, ki bi upravljavca spodbujal, da znižuje stroške zagotavljanja infrastrukture in višino uporabnin za dostop.
47 Republika Poljska najprej trdi, da čeprav Direktiva 2001/14 določa, da morajo države članice uvesti spodbude za izboljšanje učinkovitosti upravljavcev železniške infrastrukture, pa ne določa narave teh spodbud.
48 Navedena država članica dalje trdi, da minister, pristojen za promet, skupaj z družbo PKP SA, ki je v stoodstotni lasti državne blagajne, vsako leto odloča o tem, ali je primerno podeliti nagrade članom upravnega odbora družbe PLK SA, da bi izboljšal učinkovitost upravljavca železniške infrastrukture.
49 Republika Poljska omenja tudi druge instrumente upravljanja podjetij, ki so veljali za družbo PLK SA, kot sta odločitev, da stroškov storitev zaščite železnic ne odtehtajo stroški uporabnine za dostop do infrastrukture, temveč se te storitve financirajo iz sredstev, ki jih je družba pridobila v okviru drugih vrst storitev, in dejstvo, da so zneski javnih sredstev, namenjenih operativni dejavnosti upravljavca, odvisni od učinkovitost njegove dejavnosti.
50 Republika Poljska nazadnje trdi, da pomeni člen 33 zakona o železniškem prevozu, v skladu s katerim mora cene na enoto za uporabnine potrditi predsednik urada za železniški promet, zadostno izvajanje ukrepov nadzora iz člena 6(3) Direktive 2001/14.
51 Češka republika trdi, da je zahteva po spodbudah za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop končni cilj člena 6(2) Direktive 2001/14, to se pravi stanje, ki ga je treba doseči. Kot naj bi ta določba izrecno določala, pa naj bi bilo treba prej ustvariti pogoje za to. Zato naj bi morala država članica, če želi doseči ta cilj, zagotovi to varnost, vzdrževanje in izboljšanje kakovosti infrastrukturnih storitev.
52 Češka republika dodaja, da ti pogoji niso izpolnjeni, če je infrastruktura zelo slabo vzdrževana. V takem primeru naj bi bila sklenitev pogodbe med državo članico in upravljavcem železniške infrastrukture o financiranju stroškov popravila ali vzdrževanja infrastrukture ukrep, katerega namen je doseči končni cilj iz člena 6(2) Direktive 2001/14 in ki ga je treba ob upoštevanju stanja infrastrukture šteti za zadostnega.
53 Komisija v odgovoru na intervencijsko vlogo Češke republike trdi, da je taka razlaga člena 6(2) Direktive 2001/14 napačna.
54 Po mnenju navedene institucije iz te določbe ne izhaja, da je obveznost uvedbe spodbud, ki je v njej določena, odvisna od stanja železniške infrastrukture. Nasprotno, taka obveznost naj bi namreč obstajala že sama po sebi. Zato naj sklenitev sporazuma med zadevno državo članico in upravljavcem železniške infrastrukture o financiranju stroškov popravila in vzdrževanja infrastrukture, ki ne bi vključeval spodbud za upravljavca k zniževanju stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop, ne bi izpolnjevala obveznosti iz te določbe.
Presoja Sodišča
55 Iz člena 6(2) Direktive 2001/14 je razvidno, da se upravljavcem železniške infrastrukture ob upoštevanju varnosti in ob vzdrževanju in izboljšanju kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in zneskov uporabnin za dostop z njeno uporabo.
56 Člen 6 navedene direktive v odstavku 3 določa, da je treba obveznost iz odstavka 2 tega člena izvajati bodisi z večletno pogodbo med upravljavcem železniške infrastrukture in pristojnim organom, ki predvidi državno financiranje, bodisi s primernimi ukrepi nadzora z ustreznimi pooblastili.
57 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da čeprav člen 38a(1) in (2) zakona o železniškem prometu določa, da je cilj znižanje stroškov in zneska uporabnin, pa ne opredeljuje spodbujevalnega mehanizma, s katerim je treba ta cilj doseči.
58 Dalje, ni sporno, da navedeni zakon ne določa ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili, s katerimi bi se od upravljavca železniške infrastrukture zahtevalo, da za upravljanje odgovarja pristojnemu organu, kakor je določeno v členu 6(3) Direktive 2001/14.
59 Poleg tega je treba poudariti, da Republika Poljska ne trdi, da so ukrepi, na katere se sklicuje in ki so navedeni v točkah 48 in 49 te sodbe, tudi če bi se lahko šteli za spodbude v smislu odstavka 2 člena 6 navedene direktive, vsebovani v večletni pogodbi o financiranju, kakor je določeno v odstavku 3 tega člena.
60 Nazadnje, v zvezi s trditvami Češke republike zadostuje ugotovitev, da čeprav iz člena 6(2) Direktive 2001/14 izhaja, da morajo države članice pri uporabi člena 6(2) in (3) člena upoštevati stanje infrastrukture, morajo tudi bodisi skleniti večletne pogodbe o financiranju, ki vključujejo spodbude, bodisi vzpostaviti za to primerne ukrepe nadzora.
61 Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da je tretji tožbeni razlog, ki ga Komisija navaja v utemeljitev svoje tožbe, utemeljen.
Četrti tožbeni razlog: izračun uporabnin za minimalni dostop do železniške infrastrukture
Trditve strank
62 Komisija trdi, da Republika Poljska ni izpolnila obveznosti iz členov 7(3) in 8(1) Direktive 2001/14.
63 Trdi, da pojem „stroški, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve“ v smislu navedenega člena 7(3) napotuje na pojem „mejni stroški“. Ta po mnenju Komisije pomeni samo stroške, ki nastanejo zaradi dejanskih voženj vlakov, ne pa fiksnih stroškov, ki poleg stroškov, povezanih z izvajanjem železniškega prometa, vključujejo še splošne stroške, povezane z delovanjem infrastrukture, ki jih je treba kriti, tudi če vlaki ne vozijo.
64 Poleg tega Komisija trdi, da je Republika Poljska v odgovoru na obrazloženo mnenje priznala, da je višina cene na enoto za osnovno uporabnino za minimalni dostop do infrastrukture odvisna od predvidenih del na področju obratovanja, predvidljivih stroškov zagotavljanja železniške infrastrukture v okviru minimalnega dostopa ter predvidenega financiranja popravil in vzdrževanja železniške infrastrukture. Ti dejavniki pa naj ne bi bili neposredno povezani z neposrednimi stroški obratovanja, ampak naj bi bil njihov namen pokriti vse stroške upravljavca.
65 V zvezi z možnostjo pribitkov na uporabnine na podlagi člena 8(1) Direktive 2001/14 Komisija trdi, da morajo države članice, kot je razvidno iz prvega pododstavka te določbe v povezavi z drugim, vzpostaviti mehanizem nadzora, ki zajema vse dele trga prevoznikov v železniškem prometu in njihovo plačilno sposobnost. Ta mehanizem naj bi omogočil, da se ugotovi „odpornost trga“ in preveri, da nekateri njegovi tržni deli, ki so doslej lahko plačevali uporabnino za minimalni dostop do infrastrukture, niso izključeni.
66 Vendar naj zakon o železniškem prometu takega mehanizma ne bi določal.
67 Prvič, v zvezi z očitkom, ki se nanaša na člen 7(3) Direktive 2001/14, Republika Poljska trdi, da je bil navedeni zakon v predhodnem postopku spremenjen v skladu z zahtevami Komisije.
68 Natančneje, člen 33 zakona o železniškem prometu naj bi določal, da se osnovna uporabnina za železniško infrastrukturo določi ob upoštevanju stroškov, ki jih ima upravljavec zaradi voženj vlaka, ki jih opravi prevoznik v železniškem prometu.
69 Poleg tega se Republika Poljska ne strinja s trditvijo Komisije, da se na podlagi določb poljske zakonodaje stroški, ki nastanejo neposredno pri izvajanju železniške storitve, ujemajo s skupnimi stroški vzdrževanja in obratovanja.
70 Dalje Republika Poljska trdi, da navedba Komisije, da pojem „stroški, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve“ napotuje na pojem „mejni stroški“, ni utemeljena. V zvezi s tem ta država članica trdi, da ker v Direktivi 2001/14 tak pojem ni opredeljen, imajo države članice nekaj svobode, da ob upoštevanju ciljev direktive opredelijo njihove sestavne dele in določijo znesek uporabnine za dostop.
71 Drugič, v zvezi z očitkom, ki se nanaša na kršitev člena 8(1) Direktive 2001/14, Republika Poljska trdi, da Komisija ni pojasnila, na podlagi katerih elementov je ob upoštevanju veljavne poljske zakonodaje ugotovila, da so stroškom, ki se upoštevajo za izračun uporabnine za minimalni dostop, naloženi pribitki za donosnost naložbe iz člena 8(1) Direktive 2001/14.
72 Češka republika v zvezi z očitkom Komisije, ki se nanaša na nepravilen prenos člena 7(3) Direktive 2001/14, trdi, da iz te določbe nikakor ni razvidno, da se lahko samo mejni stroški štejejo za „stroške, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve“. Ker po mnenju te države članice ne v Direktivi 2001/14 ne v nobeni drugi določbi prava Unije niso našteti stroški, ki so zajeti s tem pojmom, je odločilno merilo samo to, ali je mogoče dokazati neposredno povezavo z izvajanjem železniške storitve.
Presoja Sodišča
73 V skladu z odstavkom 3 člena 7 Direktive 2001/14 morajo biti brez poseganja v odstavek 4 ali 5 tega člena 7 ali v člen 8 navedene direktive uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop do objektov po tirih, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju železniške storitve.
74 V zvezi s tem je treba opozoriti, da Direktiva 2001/14 ne vsebuje opredelitve pojma „stroški, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve“ in da nobena določba prava Unije ne določa stroškov, ki jih ta pojem zajema ali jih ne zajema.
75 Poleg tega je treba v zvezi s pojmom, ki spada na področje ekonomske znanosti in katerega uporaba, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 93 sklepnih predlogov, povzroča hude praktične težave, ugotoviti, da imajo države članice glede na trenutno stanje prava Unije neko polje proste presoje pri prenosu navedenega pojma v nacionalno pravo in pri njegovem izvajanju.
76 Torej je treba v obravnavanem primeru preveriti, ali zadevna poljska zakonodaja omogoča, da se pri izračunu uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop do železniških objektov po tirih upoštevajo elementi, ki očitno ne nastanejo neposredno pri izvajanju storitve.
77 V zvezi s tem člen 33(2) zakona o železniškem prometu določa, da se osnovna uporabnina za uporabo železniške infrastrukture določi ob upoštevanju stroškov upravljavca železniške infrastrukture, ki nastanejo neposredno pri izvajanju železniških prevoznih storitev.
78 V skladu z odstavkom 4 navedenega člena 33 se osnovna uporabnina za minimalni dostop do železniške infrastrukture izračuna tako, da se vožnje vlakov pomnožijo s ceno na enoto, ki je določena glede na kategorije železniške proge in vrsto vlaka, in sicer ločeno za prevoz potnikov in prevoz blaga. Odstavek 5 istega člena pa določa, da je cena na enoto za osnovno uporabnino za minimalni dostop do železniške infrastrukture določena na vlak na prevoženi kilometer.
79 Podrobna pravila izračuna osnovne uporabnine za minimalni dostop do železniške infrastrukture so določena v členu 6 ministrske uredbe iz leta 2009.
80 Poleg tega člen 8(1) ministrske uredbe določa, da upravljavec infrastrukture pri izračunu cene zagotavljanja železniške infrastrukture upošteva neposredne stroške, ki zajemajo stroške vzdrževanja, stroške vodenja železniškega prometa in amortizacijo. V skladu s to določbo se upoštevajo tudi finančni stroški, povezani z odplačevanjem posojil, ki jih je upravljavec najel za razvoj in posodobitev infrastrukture, ki jo zagotavlja, posredni stroški dejavnosti, ki vključujejo razumne stroške upravljavca infrastrukture, ki niso zgoraj navedeni stroški, in delo, povezano z obratovanjem, ki je opredeljeno za različne kategorije prog in vlakov.
81 Kot je navedel generalni pravobranilec v točki 99 sklepnih predlogov, lahko namreč stroški, povezani s signalizacijo, upravljanjem prometa, vzdrževanjem in popravili, ali vsaj del teh stroškov nihajo glede na promet, zato jih je mogoče šteti za stroške, katerih del nastane neposredno pri izvajanju železničarske storitve.
82 To a contrario kaže, da ker stroški vzdrževanja ali upravljanja prometa, navedeni v členu 8(1) ministrske uredbe iz leta 2009, zajemajo fiksne stroške v zvezi z zagotavljanjem dela železniškega omrežja, ki jih mora upravljavec nositi, čeprav do premikov vlakov ne pride, je treba šteti, da le del njih nastane neposredno pri izvajanju železniške storitve.
83 Glede posrednih stroškov in stroškov financiranja, ki so tudi omenjeni v navedeni nacionalni zakonodaji, je treba ugotoviti, da očitno niso neposredno povezani z izvajanjem železniške storitve.
84 Nazadnje, ker amortizacija ni določena na podlagi dejanske obrabe infrastrukture zaradi prometa, temveč po računovodskih pravilih, se prav tako ne more šteti za neposredno povezano z izvajanjem železniške storitve.
85 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je posledica ministrske uredbe iz leta 2009 to, da se pri določitvi uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop do objektov po tirih upoštevajo stroški, za katere ni mogoče šteti, da so neposredno povezani z izvajanjem železniške storitve.
86 Očitek Komisije o kršitvi člena 7(3) Direktive 2001/14 je zato treba šteti za utemeljenega.
87 Očitka Komisije o kršitvi člena 8(1) Direktive 2001/14 pa ni mogoče sprejeti.
88 Republika Poljska se namreč ne strinja s tem, da je uporabila možnost iz navedene določbe, ki dopušča naložitev pribitkov na uporabnine za dostop, Komisija pa ni dokazala, da so njene trditve v zvezi s tem utemeljene.
89 Glede na navedeno je treba četrti očitek Komisije sprejeti v zvezi s tem, da poljska zakonodaja dopušča, da se pri izračunu uporabnin za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop do objektov po tirih upoštevajo stroški, za katere ni mogoče šteti, da nastanejo neposredno pri izvajanju železniške storitve v smislu člena 7(3) Direktive 2001/14.
90 Zato je treba po eni strani ugotoviti, da Republika Poljska s tem, da ni sprejela ukrepov, namenjenih spodbujanju upravljavca železniške infrastrukture k znižanju stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop, in s tem, da je dopustila, da se pri izračunu uporabnin za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop do objektov po tirih upoštevajo stroški, za katere ni mogoče šteti, da nastanejo neposredno pri izvajanju železniške storitve, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 6(2) in 7(3) Direktive 2001/14, po drugi strani pa tožbo Komisije v preostalem zavrniti.
Stroški
91 V skladu s členom 138(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Poleg tega člen 141(1) Poslovnika določa, da se plačilo stroškov naloži stranki, ki umakne tožbo ali predlog, če nasprotna stranka v stališču glede umika to predlaga.
92 V obravnavani zadevi je Komisija umaknila prvi tožbeni razlog, ki ga je navedla v utemeljitev tožbe, Republika Poljska pa je v stališčih glede tega umika predlagala, naj se tej instituciji naloži plačilo stroškov v zvezi z navedenim predlogom.
93 Ker pa Komisija in Republika Poljska z več svojimi predlogi nista uspeli, je treba odločiti, da nosita vsaka svoje stroške.
94 Na podlagi člena 140(1) Poslovnika, v skladu s katerim države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške, Češka republika in Italijanska republika nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Republika Poljska s tem, da ni sprejela ukrepov, namenjenih spodbujanju upravljavca železniške infrastrukture k znižanju stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop, in s tem, da je dopustila, da se pri izračunu uporabnin za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop do objektov po tirih upoštevajo stroški, za katere ni mogoče šteti, da nastanejo neposredno pri izvajanju železniške storitve, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 6(2) in 7(3) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2004/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004.
2. V preostalem se tožba zavrne.
3. Evropska komisija, Republika Poljska, Češka republika in Italijanska republika nosijo svoje stroške.
Podpisi