SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
YVESA BOTA,
predstavljeni 3. septembra 2015(1)
Zadeva C‑333/14
The Scotch Whisky Association in drugi
proti
The Lord Advocate,
The Advocate General for Scotland
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Court of Session (Škotska) (Združeno kraljestvo))
„Predhodno odločanje – Prosti pretok blaga – Količinske omejitve – Ukrepi z enakim učinkom – Nacionalna ureditev, ki določa najnižjo maloprodajno ceno za alkoholne pijače – Upravičenost – Varovanje zdravja – Sorazmernost“
1. S ciljem zmanjšati uživanje alkohola je škotski parlament 24. maja 2012 sprejel Alcohol (Minimum Pricing) (Scotland) Act 2012,(2) ki prepoveduje prodajo alkohola po ceni, ki je pod najnižjo ceno, izračunano glede na vsebnost alkohola. Škotski ministri (Scottish Ministers) so po sprejetju navedenega zakona oblikovali Alcohol (Minimum Price per Unit) (Scotland) Order 2013,(3) ki določa najnižjo ceno na enoto alkohola(4) („minimum price per unit“)(5) v višini 0,50 funta šterlinga (GBP).
2. V okviru spora med tremi združenji proizvajalcev alkoholnih pijač, in sicer The Scotch Whisky Association, Evropskim združenjem proizvajalcev žganih pijač in Evropskim odborom vinarskih podjetij (CEEV)(6) ter Lord Advocate in Advocate General for Scotland, je Court of Session Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, da bi izvedelo, ali je uvedba najnižje cene združljiva na eni strani z Uredbo (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007(7) ter na drugi strani s členoma 34 PDEU in 36 PDEU.
3. V teh sklepnih predlogih bom najprej preučil združljivost sporne ureditve z Uredbo o enotni SUT. V zvezi s tem bom zagovarjal trditev, da je treba navedeno uredbo razlagati v tem smislu, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki določa najnižjo maloprodajno ceno vin glede na vsebnost alkohola v proizvodu, ki se prodaja, če je navedena ureditev utemeljena s cilji varovanja zdravja ljudi in zlasti boja proti zlorabi alkohola ter ne presega tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja.
4. Nato bom prešel na analizo sporne ureditve glede na člena 34 PDEU in 36 PDEU.
5. Po tem, ko bom ugotovil, da navedena ureditev pomeni oviro v smislu člena 34 PDEU, ker nekaterim proizvajalcem ali uvoznikom alkoholnih pijač odvzema konkurenčno prednost, ki lahko izhaja iz nižje lastne cene, bom zagovarjal trditev, da mora nacionalno sodišče za presojo, ali neki ukrep upošteva načelo sorazmernosti:
– preveriti, ali dokazi, ki mu jih mora predložiti država članica, omogočajo, da razumno presodi, da so izbrana sredstva primerna za izpolnitev zastavljenega cilja in da država članica s tako izbiro ni presegla svoje diskrecijske pravice, in
– pri primerjavi z alternativnimi ukrepi, ki bi omogočili dosego istega cilja, in tehtanju vseh zadevnih interesov upoštevati, v kakšni meri navedeni ukrep škodi prostemu pretoku blaga.
6. Poleg tega bom zagovarjal, da mora nacionalno sodišče, če mu je predložena zahteva za nadzor nad zakonitostjo neke nacionalne ureditve, ki še ni začela veljati in je deloma šele v fazi osnutka, kot je to v okoliščinah zadeve v glavni stvari, da bi lahko presodilo o sorazmernosti te ureditve z zastavljenim ciljem, preučiti ne samo elemente, ki so jih imeli na voljo nacionalni organi in ki so jih preučili pri oblikovanju zadevne ureditve, temveč tudi vse dejanske okoliščine, ki so obstajale takrat, ko je presojalo. Želim pojasniti, da ne obstajajo nobene posebne omejitve pooblastil nacionalnega sodišča pri preučevanju teh elementov, razen tistih, ki izhajajo iz upoštevanja načela kontradiktornosti in, ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti, nacionalnih postopkovnih določb, ki urejajo predložitev dokazov sodišču.
7. Nazadnje bom poudaril, da lahko država članica, ki uresničuje cilj boja proti zlorabi alkohola, ki je eden od ciljev varovanja javnega zdravja, namesto višje obdavčitve alkoholnih pijač izbere ureditev, ki določa najnižjo maloprodajno ceno navedenih proizvodov, s katero se omejuje trgovina v Evropski uniji in izkrivlja konkurenca, samo če dokaže, da ima zadevni ukrep dodatne prednosti ali manjše slabosti kot alternativni ukrep. Želim dodati, da okoliščina, da lahko zaradi alternativnega ukrepa višje obdavčitve nastanejo dodatne prednosti s tem, da prispeva k uresničevanju splošnega cilja boja proti zlorabi alkohola, ne utemeljuje zavrnitve tega ukrepa v korist ukrepa MPU.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Pogodba DEU
8. V skladu s členom 39(1)(c) in (e) PDEU je cilj skupne kmetijske politike (SKP) stabilizirati trge in zagotoviti, da je preskrba potrošnikom dostopna po primernih cenah.
9. Člen 40 PDEU določa, da se za doseganje ciljev iz člena 39 PDEU vzpostavi skupna ureditev kmetijskih trgov,(8) kar lahko vključuje zlasti „uravnavanje cen“.
10. Člen 43(3) PDEU določa, da Svet Evropske unije na predlog Evropske komisije sprejme med drugim „ukrepe o določitvi cen“.
2. SUT
11. Uredba o enotni SUT vzpostavlja SUT, ki velja zlasti za vina.
12. Člen 167 navedene uredbe z naslovom „Pravila trženja za boljše in stabilnejše delovanje skupnega trga za vino“ v odstavku 1 določa:
„Države članice pridelovalke lahko za boljše in stabilnejše delovanje skupnega trga za vino, vključno z grozdjem, moštom in vinom, iz katerih se to vino pridobiva, zlasti s sklepi, ki jih sprejmejo medpanožne organizacije, priznane v skladu s členoma 157 in 158, določijo pravila trženja za urejanje ponudbe.
Takšna pravila morajo biti sorazmerna z zastavljenim ciljem in ne smejo:
(a) zadevati poslov po prvem trženju zadevnega proizvoda;
(b) omogočati določanja cen, vključno z okvirnimi ali priporočenimi cenami;
[…].“
B – Pravo Združenega kraljestva
13. V skladu s členom 1(2) zakona iz leta 2012 se alkohol ne sme prodajati po ceni, ki je nižja od najnižje cene, ki se izračuna po formuli „najnižja cena = MPU × S × V × 100“.(9)
14. Zakon iz leta 2012 prepušča zakonodajalcu skrb za določitev zneska MPU in datuma, kdaj začne veljati.
15. Scottish Ministers so oblikovali osnutek odloka iz leta 2013, ki ga mora odobriti škotski parlament in ki določa, da MPU znaša 0,5 GBP.
II – Spor o glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe
16. Po sprejetju zakona iz leta 2012 so The Scotch Whisky Association in drugi vložili zahtevo za nadzor nad zakonitostjo („judicial review“) navedenega zakona in osnutka odloka iz leta 2013.
17. Ker je Court of Session, Outer House, navedeno zahtevo na prvi stopnji zavrnilo, so The Scotch Whisky Association in drugi vložili pritožbo.
18. Court of Session, Extra Division, Inner House, je z odločbo z dne 3. julija 2015 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je ob pravilni razlagi prava Unije, ki upošteva skupno ureditev trga za vino, zlasti Uredbo [o enotni SUT], zakonito, da država članica sprejme nacionalni ukrep, s katerim se predpiše najnižja maloprodajna cena za vino glede na količino alkohola v prodajanem proizvodu in ki se tako oddaljuje od podlage prostega določanja cene prek tržnih sil, ki je sicer značilno za trg za vino?
2. Ali je v okviru iskanja upravičenja v smislu člena 36 PDEU, če
– je država članica ugotovila, da je primerno in v interesu varovanja zdravja ljudi zvišati strošek uživanja nekega proizvoda – v obravnavanem primeru alkoholnih pijač – za potrošnike ali za skupino teh potrošnikov, in
– država članica sme ta proizvod obdavčiti s trošarino ali drugimi davki (vključno z davki ali dajatvami, ki temeljijo na vsebnosti alkohola ali prostornini ali vrednosti ali kombinaciji takih fiskalnih ukrepov),
na podlagi prava Unije dovoljeno, in če, v kakih okoliščinah, da država članica namesto takih fiskalnih metod zvišanja cene za potrošnika raje uporabi zakonodajne ukrepe, s katerimi se določijo najnižje maloprodajne cene, s katerimi se izkrivljata trgovina in konkurenca znotraj Unije?
3. Kadar mora sodišče v državi članici odločiti, ali je mogoče zakonodajni ukrep, ki pomeni količinsko omejitev trgovine, ki ni skladen s členom 34 PDEU, zaradi varovanja zdravja ljudi vendarle upravičiti z odstopanjem iz člena 36 PDEU, ali mora to nacionalno sodišče presojati le podatke, dokaze in druga gradiva, ki so bili na voljo zakonodajalcu in ki jih je ta upošteval v času sprejetja tega zakona? Če je odgovor nikalen, katere druge omejitve se lahko nanašajo na pristojnost nacionalnega sodišča, da presoja vse gradivo ali dokaze, ki so na voljo in ki jih predložijo stranke v času odločanja nacionalnega sodišča?
4. Kadar mora sodišče v državi članici pri razlagi in uporabi prava Unije presojati trditev nacionalnih organov, da je ukrep, ki sicer pomeni količinsko omejitev v smislu člena 34 PDEU, upravičen na podlagi člena 36 PDEU kot odstopanje v interesu varovanja zdravja ljudi, v kakšni meri si mora ali sme nacionalno sodišče na podlagi gradiv, ki jih ima na voljo, izoblikovati objektivno stališče o učinkovitosti tega ukrepa za doseganje zatrjevanega cilja, o dostopnosti vsaj enakovrednih ukrepov, ki manj škodljivo vplivajo na konkurenco znotraj Unije, in o splošni sorazmernosti ukrepa?
5. Ali je (v okviru spora o tem, ali je ukrep upravičen na podlagi člena 36 PDEU iz razloga varovanja zdravja ljudi) pri presoji obstoja alternativnega ukrepa, ki ne škoduje ali vsaj manj škoduje trgovini in konkurenci znotraj Unije, legitimno, da se ta alternativni ukrep zavrne, češ da učinki tega alternativnega ukrepa morda niso popolnoma enakovredni ukrepu, ki se izpodbija na podlagi člena 34 PDEU, vendar pa lahko imajo druge dodatne koristi in ustrezajo širšemu splošnemu cilju?
6. V kolikšni meri sme pri presoji, ali se za nacionalni ukrep spozna ali ugotovi, da pomeni količinsko omejitev v smislu člena 34 PDEU, za katero se skuša dokazati upravičenje iz člena 36 PDEU, in zlasti pri presoji sorazmernosti tega ukrepa, sodišče, ki mora o tem odločiti, upoštevati naravo in obseg, do katerih je ukrep škodljiv kot količinska omejitev, ki krši člen 34 PDEU?“
III – Analiza
A – Pristojnost Sodišča
19. Posebnost obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe je, da je bil predložen v okviru postopka v glavni stvari za nadzor nad zakonitostjo nacionalnega zakona, ki še ni začel veljati, in izvedbenega odloka, ki je šele v fazi osnutka.
20. Ta posebnost ni taka, da bi bila vprašljiva dopustnost tega predloga, ki ustreza objektivni, in ne hipotetični, potrebi po rešitvi spora, ki ga obravnava predložitveno sodišče.
21. V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče že dopustilo vprašanja za predhodno odločanje, predložena v okviru preventivnih ukrepov, ki so imela ugotovitveni namen, in da je pri presoji dopustnosti predlogov za sprejetje predhodne odločbe, oblikovanih v okviru zahteve za nadzor nad zakonitostjo, ki jo predvideva pravo Združenega kraljestva, dopustilo možnost, da posamezniki pred nacionalnimi sodišči zatrjujejo neveljavnost splošnega akta Unije, čeprav tak akt dejansko še ni predmet izvedbenih ukrepov, sprejetih v skladu z nacionalnim pravom. Po mnenju Sodišča v zvezi s tem zadostuje, da je bil pri nacionalnem sodišču začet dejanski spor, v katerem se je posredno pojavilo vprašanje glede veljavnosti takega akta.(10)
22. V obravnavanem primeru iz predložitvene odločbe izhaja, da so The Scotch Whisky Association in drugi pri Court of Session vložili zahtevo za nadzor nad zakonitostjo, s katero izpodbijajo združljivost s pravom Unije, in sicer združljivost ukrepa, ki ga je sprejel škotski zakonodajalec in katerega dejanski začetek veljavnosti je odvisen od vladinega sprejetja izvedbenega odloka, na eni strani in osnutka tega odloka.
23. Za rešitev spora o glavni stvari, ki ni hipotetičen, mora predložitveno sodišče torej rešiti vprašanje razlage prava Unije, da bi preverilo, ali je predvidena nacionalna ureditev združljiva s tem pravom.
24. Iz tega izhaja, da je Sodišče pristojno za odgovor na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je predložilo Court of Session.
B – Vprašanja za predhodno odločanje
1. Združljivost MPU z Uredbo o enotni SUT
25. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba določbe Uredbe o enotni SUT razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari, ki določa najnižjo maloprodajno ceno vin glede na vsebnost alkohola v proizvodu, ki se prodaja.
26. Court of Session v podporo temu vprašanju navaja, da je na prvi pogled nacionalni ukrep, ki določa najnižjo maloprodajno ceno, nezdružljiv z Uredbo o SUT, če je, kot pri obstoječi SUT za sektor vina, trg organiziran na podlagi prostega določanja cen. Vseeno izraža dvom glede tega in se zlasti sprašuje o vplivu začetka veljave Lizbonske pogodbe, s katero je bila SKP vključena na področje deljene pristojnosti Unije in njenih držav članic.
27. Na začetku opozarjam, da se mi ne zdi nujno, da bi to, da je SKP od zdaj v skladu s členom 4(2)(d) PDEU predmet deljene pristojnosti Unije in držav članic, vplivalo na odgovor na postavljeno vprašanje. Čeprav navedena sprememba ni brez posledic(11), se lahko pristojnost držav članic, kot je določeno v členu 2(2) PDEU, izvaja samo, „kolikor“ Unija ne izvaja svoje pristojnosti ali kolikor se je odločila, da jo bo prenehala izvajati.(12) Po naravi deljena pristojnost se torej lahko v praksi spremeni v izključno pristojnost, kadar Unija sprejme ukrepe na zadevnem področju in s tem državam članicam odvzame zakonodajna pooblastila zaradi prednostne pravice do „zasedbe prostora“ z ukrepi, sprejetimi na ravni Unije.
28. Treba je še ugotoviti, ali je Unija izvajala svojo pristojnost in je s tem državam članicam odvzela zakonodajna pooblastila.
29. Na področju SKP je Sodišče na splošno menilo, da so bila besedila, ki so v osemdesetih letih urejala SUT za vino, „celovit sistem“, „zlasti v zvezi s cenami in intervencijami, ureditvijo trgovanja s tretjimi državami, pravili o proizvodnji in nekaterih enoloških postopkih ter v zvezi s pogoji poimenovanja vin in označevanja“.(13) Iz tega je sklepalo, da države članice nimajo več pristojnosti na tem področju, razen v primeru posebne določbe, ki določa nasprotno.(14)
30. Poleg tega je natančneje v zvezi s pravili o smernicah glede cen v okviru SUT Sodišče, ki je izhajalo iz predpostavke, da take ureditve temeljijo na načelu odprtega trga, do katerega imajo vsi proizvajalci prost dostop v razmerah dejanske konkurence in katerega delovanje urejajo samo instrumenti, ki jih predvidevajo SUT, večkrat presodilo, da na področjih, ki so zajeta s SUT, še zlasti če ta SUT temelji na skupnem sistemu cen, države članice ne smejo več z enostransko sprejetimi nacionalnimi predpisi posegati v mehanizem oblikovanja cen, ki jih SUT ureja.(15) V skladu z isto sodno prakso določbe kmetijskega predpisa Skupnosti, ki vključuje sistem oblikovanja cen, ki se nanaša na faze proizvodnje in veleprodaje, ne zmanjšujejo pristojnosti držav članic, da brez poseganja v druge določbe Pogodb sprejmejo ustrezne ukrepe v zvezi z oblikovanjem cen v fazi maloprodaje in potrošnje.(16)
31. Vseeno so se SUT v zadnjih dvajsetih letih močno spremenile. SUT za vino je prvotno temeljila na logiki zagotavljanja prihodkov zadevnim kmetom s sistemom oblikovanja cen in intervencijami,(17) kasneje pa je doživela veliko sprememb, ki so, kot poudarja Komisija, postopoma privedle do opustitve klasičnih intervencijskih sistemov v prid liberalizaciji trga vina, pri čemer je določanje cen odvisno od prostega soočanja ponudbe in povpraševanja.
32. Tako je treba, kar zadeva sedanje značilnosti SUT v sektorju vina, ki je postala sestavni del enotne SUT, poudariti, da ta ne temelji več na skupnem sistemu oblikovanja cen, katerega delovanje bi bilo mogoče spreminjati z intervencijskimi ukrepi, ki jih enostransko sprejmejo države članice.
33. Čeprav Uredba o enotni SUT v členu 167(1)(b) vsebuje določbo v zvezi z določanjem cen, v skladu s katero države članice ne morejo omogočati določanja cen, vključno z okvirnimi ali priporočenimi cenami, je treba ugotoviti, da ima, tako kot upravičeno trdijo Lord Advocate, vlada Združenega kraljestva, Irska in Komisija, navedena določba, ki v celoti povzema člen 67(1)(b) Uredbe (ES) št. 479/2008,(18) omejeno področje uporabe, saj je njen namen samo natančneje opredeliti obseg pooblastil, ki jih imajo države članice v skladu s členom 167(1), prvi stavek, Uredbe o enotni SUT za določanje pravil trženja v zvezi z urejanjem ponudbe. V skladu s ciljem svobodne konkurence teh pooblastil ne smemo razumeti, kot da dovoljujejo sprejetje nacionalnih predpisov, ki bi imeli namen med drugim dovoliti ali spodbujati uresničevanje odločitev, s katerimi bi medpanožne organizacije določale cene vina. Ta razlaga je podprta z uvodno izjavo 44 Uredbe št. 479/2008, v kateri je navedeno, da bi za izboljšanje delovanje trga za vina, države članice sicer morale imeti možnost, da uresničujejo odločitve, ki jih sprejmejo medpanožne organizacije, vendar bi moralo področje uporabe takih odločitev izključevati ravnanja, ki bi lahko izkrivljala konkurenco.
34. Ugotavljam torej, da v Uredbi o enotni SUT ne obstaja več sistem določanja cen, katerega obstoj bi pomenil, da je ureditev, ki določa najnižjo maloprodajno ceno za alkoholne pijače, med katerimi je vino, že po svoji naravi v nasprotju z navedenim sistemom, ki naj bi mu neposredno škodovala.
35. Po zavrnitvi hipoteze o popolni nezdružljivosti med ureditvijo, obravnavano v postopku v glavni stvari, in Uredbi o enotni SUT za vino, je treba ugotoviti, ali je navedena ureditev v nasprotju z načelom iz člena 4(3) PEU, ker ogroža cilje ali delovanje SUT v sektorju vina. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da se morajo države članice v primeru, če obstajajo predpisi o skupni ureditvi trga na določenem področju, vzdržati vsakršnih ukrepov, ki bi od nje odstopali ali jo kršili.(19)
36. Komisija trdi, da bi lahko ukrepi, ki jih države članice sprejmejo v zvezi z maloprodajo, kot je sistem najnižje cene, ogrozili SUT za vino na dva različna načina, in sicer s preprečevanjem gospodarskim subjektom, da bi lahko v celoti izkoristili konkurenčne prednosti, ki jih omogoča SUT z manjšim poseganjem, ali z vplivanjem na „vse natančno opredeljene programe podpore kmetom“,(20) ki je delno odvisna od dejavnikov, ki prispevajo k povpraševanju končnih potrošnikov po vinogradniških proizvodih, na katero neposredno vpliva maloprodajna cena. Če bi bil sistem MPU potrjen in nato sprejet v več državah članicah, bi bila zakonodajna predpostavka, na kateri temelji sedanja Uredba o enotni SUT, ki je osnovana na uravnoteženi strukturi ponudbe in povpraševanja ter na svobodnem določanju cen na trgu, po mnenju Komisije brezpredmetna.
37. V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče, ki je opozorilo, da iz člena 39 PDEU izhaja, da sta hkrati priznani prednost kmetijske politike pred cilji Pogodbe na področju konkurence in pristojnost Sveta, da odloča, v kakšni meri naj se pravila o konkurenci uporabljajo v kmetijskem sektorju, večkrat potrdilo, da SUT „niso prostori brez konkurence“(21) in da je „ohranitev učinkovite konkurence na trgih kmetijskih proizvodov […] del ciljev SKP“.(22) Svobodno določanje prodajnih cen v sektorjih, za katere velja SUT, tako ob neobstoju mehanizma za določanje cen odraža načelo prostega pretoka blaga v razmerah dejanske konkurence.
38. Ne zdi se mi sporno, da določitev najnižje maloprodajne cene proizvoda s strani ene ali več držav članic lahko zmanjšuje konkurenčno prednost, ki lahko izhaja iz nižje lastne cene, in tako povzroča izkrivljanje konkurence med proizvajalci iz različnih držav članic. V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče večkrat ugotovilo in upoštevalo, da ima ureditev, ki določa najnižjo ceno, protikonkurenčni učinek.(23)
39. V nasprotju s trditvijo Irske torej menim, da je predložitveno sodišče upravičeno presodilo, da je nacionalni ukrep, ki krši načelo svobodnega določanja cen na podlagi ponudbe in povpraševanja, načeloma nezdružljiv z Uredbo o enotni SUT, ki, odkar ne vključuje več mehanizma za določanje cen, temelji na vzdrževanju dejanske konkurence med proizvajalci enakih proizvodov.
40. Vseeno je Sodišče večkrat poudarilo, da vzpostavitev enotne SUT državam članicam ne preprečuje uporabe nacionalnih pravil, ki uresničujejo drugačen cilj v splošnem interesu kot SUT, čeprav taka pravila lahko vplivajo na delovanje skupnega trga v zadevnem sektorju.(24) Prizadevanje za uresničitev legitimnega cilja, kot je varovanje javnega zdravja, lahko torej upravičuje ukrepe javnih organov, čeprav je bila že vzpostavljena SUT.
41. Čeprav je Sodišče po eni strani večkrat ugotovilo, da doseganje ciljev SKP „ne more izključiti“ takih zahtev v splošnem interesu, kot sta zaščita zdravja in življenja živali,(25) in da varovanje zdravja „prispeva k uresničevanju ciljev [SKP]“(26) iz člena 39(1) PDEU, zlasti ker je kmetijska proizvodnja neposredno odvisna od prodaje potrošnikom, ki vedno bolj skrbijo za svoje zdravje,(27) po drugi stani pa Uredba o enotni SUT vsebuje več določb, ki vključujejo skrb za varovanje zdravja ljudi in živali,(28) to ne spremeni dejstva, da namen navedene uredbe ni ravno, da bi se na ravni Unije uresničevali cilji varovanja zdravja na splošno in, gledano ožje, boja proti nevarnemu ali pretiranemu uživanju alkoholnih pijač.
42. Čeprav je varovanje zdravja eden od dejanskih ciljev SKP, je to vseeno stranski cilj, tako da se lahko države članice nanj sklicujejo pri utemeljevanju nacionalne ureditve, ki vpliva na delovanje SUT v zadevnem sektorju.
43. To velja še toliko bolj, ker člen 168(5) PDEU izključuje kakršno koli usklajevanje zakonskih določb in predpisov držav članic, katerih namen je varovanje in izboljšanje zdravja ljudi, in ker drugih določb primarnega prava ni mogoče uporabiti za pravno podlago zaradi izogibanja tej izrecni izključitvi.(29)
44. Glede na zgoraj navedeno menim, da obstoj SUT, ki velja za sektor vina, nacionalnim organom v okviru izvajanja njihovih pristojnosti ne preprečuje sprejetja ukrepov za varovanje zdravja in natančneje za boj proti zlorabi alkohola. Vendar če nacionalni ukrep krši načelo svobodnega določanja prodajnih cen, ki je element Uredbe o enotni SUT, mora po načelu sorazmernosti učinkovito ustrezati cilju varovanja zdravja ljudi in ne sme presegati tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja.
45. Tako kot predlaga Komisija, menim, da je treba sorazmernost ukrepa preučiti v okviru analize, ki jo je treba opraviti v okviru člena 36 PDEU.
46. Zato predlagam, da se na prvo vprašanje odgovori, da je treba Uredbo o enotni SUT razlagati v tem smislu, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki določa najnižjo maloprodajno ceno vin glede na vsebnost alkohola v prodajanem proizvodu, če je navedena ureditev utemeljena s cilji varovanja zdravja ljudi in zlasti boja proti zlorabi alkohola ter ne presega tistega, kar je potrebno za dosego teh ciljev.
2. Združljivost MPU s členom 34 PDEU
a) Uvodne ugotovitve
47. Navesti je treba, da predložitveno sodišče izhaja iz predpostavke, da je treba sporni ukrep šteti za „ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu“, ki ga člen 34 PDEU prepoveduje. Zdi se mi, da dejstvo, da se stranke v postopku v glavni stvari strinjajo o tej opredelitvi, še ne odvezuje Sodišča dolžnosti, da preveri, ali je ta predpostavka točna, saj bi se zaradi njene nepravilnosti lahko izognili temu, da bi bilo treba presojati o obstoju utemeljenosti v skladu s členom 36 PDEU.
48. Da bi lahko odgovorili na vprašanje predložitvenega sodišča, je torej treba preučiti, ali je MPU ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu.
b) Obstoj ukrepa z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu
49. V zvezi s problematiko preučevanja sporne ureditve z vidika člena 34 PDEU je treba primerjati spremembe splošne sodne prakse glede razlage pojma ukrepa z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu s posebno sodno prakso glede ureditve v zvezi s ceno.
50. Ne bom na dolgo razpravljal o dobro znanih spremembah sodne prakse glede razlage tega pojma.
51. Samo shematsko bom opozoril na to, da je Sodišče v sodbi Dassonville(30) opredelilo ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu v smislu člena 34 PDEU kot „vs[e] trgovinsk[e] predpis[e] držav članic, ki lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovirajo trgovino znotraj Skupnosti“.(31)
52. Nato je Sodišče v sodbi Keck in Mithouard(32) menilo, da uporaba nacionalnih določb, ki omejujejo ali prepovedujejo določene načine prodaje, za proizvode iz drugih držav članic ni taka omejitev, če se uporabljajo za vse zadevne gospodarske subjekte, ki opravljajo dejavnost na nacionalnem ozemlju, in če na enak način, pravno in dejansko, vplivajo na trženje nacionalnih proizvodov in proizvodov iz drugih držav članic.(33)
53. Nato je v sodbi Komisija proti Italiji(34) navedlo, da je treba ukrepe države članice, katerih cilj ali učinek je manj ugodno obravnavanje proizvodov iz drugih držav članic, in pravila o pogojih, ki jih mora izpolnjevati to blago, čeprav se ta pravila brez kakršnega koli razlikovanja uporabljajo za vse proizvode, tako šteti za ukrepe z enakim učinkom, kot ga imajo količinske omejitve pri uvozu. V skladu z isto sodbo je treba enako obravnavati „vse druge ukrepe, ki ovirajo dostop do trga države članice za proizvode druge države članice“.(35)
54. Drugi sklop sodne prakse, glede na katerega je treba presoditi naravo sporne ureditve, se nanaša na razlago predpisov v zvezi z določanjem cen, zlasti tistih, ki predpisujejo najnižjo ceno. V skladu z navedeno sodno prakso, ki izhaja iz sodbe van Tiggele,(36) nacionalne ureditve, ki predpisujejo najnižjo ceno, pomenijo ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu, ki je prepovedan v skladu s členom 34 PDEU, če kljub temu, da se uporabljajo enako za domače in uvožene proizvode, lahko postavijo v slabši položaj prodajo zadnjih, saj preprečujejo, da bi se njihova nižja lastna cena odrazila v prodajni ceni za potrošnika.(37)
55. Primerjava teh dveh sklopov sodne prakse odpira dve vrsti vprašanj, in sicer v zvezi s ciljem ukrepov urejanja cen in v zvezi z merili glede oviranja. Prvič, ali je treba ureditev, kot je obravnavana v postopku v glavni stvari, šteti samo za „način prodaje“ v smislu sodbe Keck in Mithouard?(38) Drugič, ali se merilo v zvezi z obstojem ovire za uresničevanje morebitne konkurenčne prednosti, ki izhaja iz nižjih lastnih cen uvoženih proizvodov v primerjavi z domačimi proizvodi, ujema z merilom diskriminacije ali dostopa do trga?
56. V zvezi s tem večina zainteresiranih strank, ki so predložile stališča, zagovarja razlago, da je treba ureditev, obravnavano v postopku v glavni stvari, šteti za oviranje trgovine med državami članicami, ki je prepovedano s členom 34 PDEU, pri čemer se v glavnem sklicujejo na sodbo van Tiggele.(39) Vseeno Irska v pisnih stališčih trdi, da je navedena ureditev samo „način prodaje“ v smislu sodbe Keck in Mithouard,(40) tako da ne spada na področje uporabe člena 34 PDEU. Finska vlada pa meni, da obstaja glede tega dvom. Komisija meni, da še vedno velja sodna praksa, ki izhaja iz sodbe van Tiggele,(41) kadar najnižje cene pomenijo diskriminacijo proti uvoženim proizvodom, če preprečujejo ali ovirajo njihov dostop do trga.
57. Ne verjamem, da bi bilo treba ukrep, obravnavan v postopku v glavni stvari, preučiti z vidika razlikovanja med dvema kategorijama ureditev, in sicer tistih, ki določajo pogoje, ki jih morajo izpolnjevati proizvodi, in tistih, ki omejujejo ali prepovedujejo nekatere načine prodaje.
58. Vemo, da pojem ukrep z enakim učinkom vključuje kakršen koli ukrep, ki proizvodom s poreklom iz neke države članice ovira dostop do trga druge države članice. V skladu s pojmovanjem, ki je odslej ustaljena sodna praksa, člen 34 PDEU odraža obveznost spoštovanja načela prepovedi diskriminacije in vzajemnega priznavanja proizvodov, ki se zakonito proizvajajo in tržijo v drugih državah članicah, ter obveznost, katere namen je zagotoviti, da imajo proizvodi iz Unije prost dostop do nacionalnih trgov.(42) Glede na to načelno pojmovanje sklepam, da nacionalni ukrep lahko pomeni oviro ne samo, če je pravno ali dejansko diskriminatoren, temveč tudi če ne glede na naravo ovira dostop do trga zadevne države članice. Iz tega izhaja, da če se ugotovi obstoj ovire za dostop do trga, ni treba preučiti položaja domačih proizvodov v primerjavi z uvoženimi proizvodi, da bi ugotovili, ali se obravnavajo različno.
59. Menim, da obstoj nevtralizacije konkurenčne prednosti zaradi uvoza, ki je razlikovalno merilo v zvezi z ureditvijo glede cen, že sam po sebi pomeni oviro za dostop do trga. Prepoved maloprodaje pod najnižjo ceno namreč gospodarskim subjektom iz drugih držav članic odvzema možnost, da bi svoje proizvode tržili po prodajni ceni, ki odraža njihovo morebitno nižjo lastno ceno, in tako ovira njihov dostop do zadevnega trga.
60. Ureditev, obravnavana v postopku v glavni stvari, za katero ni sporno, da se enako uporablja za vse zadevne gospodarske subjekte, ki svojo dejavnost opravljajo na nacionalnem ozemlju, je torej treba šteti za ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu, ki je v nasprotju s členom 34 PDEU, ker lahko pomeni oviro za dostop do trga že samo zaradi tega, ker preprečuje, da bi se nižja lastna cena uvoženih proizvodov odrazila v prodajni ceni za potrošnika.
61. Zato bom zgolj za dodatno pojasnitev preučil naravo ukrepa, obravnavanega v postopku v glavni stvari, glede na razliko, ki izhaja iz sodbe Keck in Mithouard.(43)
62. Sodišče je v sodbi Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft(44) menilo, da je treba zato, ker se nacionalna ureditev cen uvoženih knjig, ki uvozniku zlasti prepoveduje, da bi določil ceno, ki bi bila nižja od maloprodajne cene, ki jo je določil ali priporočil založnik za državo založbe, „ne nanaša na lastnosti teh proizvodov, ampak samo na načine, kako se lahko prodajajo“, šteti, da se nanaša na načine prodaje v smislu sodbe Keck in Mithouard.(45),(46)
63. Menim, da velja enako za ureditev, obravnavano v postopku v glavni stvari. V podporo navedeni tezi je treba opozoriti, da se sodba Keck in Mithouard(47) nanaša na prepoved prodaje z izgubo, medtem ko je bila v sodbi Belgapom(48) v sklopu te sodne prakse za „način prodaje“ označena ureditev, ki prepoveduje prodajo, ki omogoča samo izredno zmanjšano stopnjo dobička. Zdi se mi, da ima nacionalna ureditev, ki prepoveduje prodajo proizvoda po ceni, ki je nižja od cene, izračunane glede na vsebnost alkohola, enak omejevalni učinek za svobodo določanja cen, ker prodajalcu nalaga minimalno stopnjo dobička. Tako kot te ureditve ali nacionalna ureditev, obravnavana v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft,(49) se torej lahko uvrsti v kategorijo načinov prodaje.
64. Vendar označitev za „način prodaje“ še ne pomeni, da ukrep iz postopka v glavni stvari ne more pomeniti ovire v smislu člena 34 PDEU. Čeprav ni sporno, da se uporablja za vse zadevne gospodarske subjekte, je treba vseeno v skladu s terminologijo, uporabljeno v sodbi Keck in Mithouard(50), dokazati, da „pravno in dejansko enako vpliva na trženje domačih izdelkov in tistih iz drugih držav članic“.(51) Če obstaja diskriminacija, ukrep torej spada na področje uporabe člena 34 PDEU.
65. Postavlja se torej vprašanje, ali je mogoče z merilom iz sodbe van Tiggele(52) v zvezi z obstojem nevtralizacije konkurenčne prednosti zaradi uvoza, ki zagotovo pomeni oviro za dostop do trga, dokazati tudi obstoj diskriminacije. V zvezi s področjem uporabe navedenega merila je prišlo do strokovnih dvomov, ki kažejo na to, kako težko ga je obravnavati z vidika diskriminacije.(53) Čeprav se mi zdi bolj skladno in logično ugotoviti, da je namen navedenega merila neposredno zaznati učinek oviranja dostopa na trg, ne glede na kakšno koli presojo v zvezi z neenakim vplivom na uvožene proizvode v primerjavi z domačimi proizvodi, menim, da omogoča tudi dokazovanje obstoja diskriminacije. Ubeseditev sodbe van Tiggele(54) namreč omogoča razlago z vidika diskriminacije, saj Sodišče v njej navaja, da „bi lahko bila ovira za uvoz zlasti posledica tega, da bi nacionalni organ določil tako visoko ceno ali stopnje dobička, da bi bili uvoženi proizvodi v slabšem položaju v primerjavi z enakimi domačimi proizvodi […], ker bi bila konkurenčna prednost, ki izhaja iz nižje lastne cene, nevtralizirana“.(55) Zdi se torej, da sklepanje temelji na primerjavi med dvema enakima proizvodoma, enim domačim in drugim uvoženim, ki ima konkurenčno prednost, ki je nevtralizirana s predvidenim ukrepom.
66. Predložitvena odločba vsebuje elemente primerjalne analize, ki vsekakor kažejo na diskriminatornost sporne ureditve. Iz ugotovitev Court of Session izhaja, da je bil po statističnih podatkih o deležu alkoholnih pijač, prodanih zunaj kategorij restavracij s hitro prehrano (v nadaljevanju: gostinski sektor) po ceni, ki je bila nižja od MPU, po taki ceni prodan večji delež uvoženih vin iz držav članic kot vin iz Združenega kraljestva. Poleg tega, čeprav se predložitveno sodišče zaveda dejstva, da ne razpolaga s statističnimi podatki v zvezi z drugimi alkoholnimi pijačami, navaja, da ni nikakor sporno, da se velike količine piva in žganih pijač s poreklom iz drugih držav članic kot iz Združenega kraljestva prodajajo po cenah na enoto, ki so nižje od 0,50 GBP.
67. Če bi gospodarskim subjektom iz drugih držav članic, ki so do zdaj tržili uvožene proizvode po ceni, ki je nižja od MPU, odvzeli možnost trženja teh proizvodov po prodajni ceni, ki bi odražala njihovo morebitno nižjo lastno ceno, bi prepoved maloprodaje pod najnižjo ceno navedene proizvode postavila v slabši položaj v primerjavi z enakimi domačimi proizvodi.
68. Ureditev, obravnavana v postopku v glavni stvari, za katero ni sporno, da se enako uporablja za vse zadevne gospodarske subjekte, ki svojo dejavnost opravljajo na nacionalnem ozemlju, je torej treba šteti za ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu.
69. Skratka, s kakršnega koli vidika analiziramo ureditev iz postopka v glavni stvari, se zdi, da je v nasprotju s členom 34 PDEU.
70. Zdaj je treba preveriti, ali je ta ovira objektivno upravičena.
c) Upravičenost ovire za prosti pretok blaga
71. Oviro za prosti pretok blaga je mogoče upravičiti z razlogi v splošnem interesu, navedenimi v členu 36 PDEU, ali z nujnimi zahtevami. V obeh primerih morajo omejitve, ki jih uvedejo države članice, vseeno izpolnjevati pogoje v zvezi s sorazmernostjo, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča.
72. V zvezi s tem je za to, da bi bila nacionalna ureditev v skladu z načelom sorazmernosti, treba preveriti ne samo, ali so uporabljena sredstva ustrezna za zagotovitev uresničitve zadevnega cilja, temveč tudi, ali ne presegajo tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja.(56)
73. Čeprav se zdi, da izrazi, ki jih Sodišče na splošno uporablja, največkrat vodijo do razlikovanja samo med dvema različnima fazama preverjanja sorazmernosti, je postopek razmišljanja, ki se uporablja za ugotavljanje, ali je neki nacionalni ukrep sorazmeren, na splošno razdeljen na tri zaporedne faze.
74. Prva faza, ki ustreza preizkusu sposobnosti ali ustreznosti, vključuje preverjanje, ali je s sprejetim aktom mogoče uresničiti zastavljeni cilj.
75. Druga faza, ki se nanaša na preizkus nujnosti, včasih imenovan tudi „preizkus najmanjšega oviranja“, vključuje primerjavo med sporno nacionalno ureditvijo in alternativnimi rešitvami, ki bi omogočale doseganje istega cilja, vendar bi manj omejevale trgovino.
76. Tretja faza, ki ustreza preizkusu sorazmernosti v strogem pomenu besede, predpostavlja tehtanje zadevnih interesov. Natančneje, v tej fazi se primerja obseg škode, ki jo ukrep povzroča obravnavani svoboščini, na eni strani in prispevek, ki ga ima tak ukrep lahko k varovanju zastavljenega cilja, na drugi strani.
77. Preden v zvezi z ureditvijo iz postopka v glavni stvari opravimo navedeni trojni preizkus in s tem tudi odgovorimo na drugo in peto vprašanje, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, je treba nekoliko pojasniti načine izvajanja nadzora nad sorazmernostjo, da bi lahko odgovorili na tretje, četrto in šesto vprašanje.
i) Načini izvajanja nadzora nad sorazmernostjo
78. Četrto in šesto vprašanje, ki na splošno zadevata vlogo nacionalnega sodišča pri izvajanju nadzora nad sorazmernostjo, bom preučil pred tretjim vprašanjem, ki se nanaša konkretneje na dokaze, na katere se lahko nacionalno sodišče opre.
– Četrto vprašanje
79. Court of Session s četrtim vprašanjem želi izvedeti, v kakšnem obsegu si mora nacionalno sodišče, ki mora presoditi, ali nacionalno ureditev upravičuje cilj iz člena 36 PDEU, oblikovati objektivno mnenje o primernosti ukrepa za dosego navedenih ciljev, o možnosti, da se ti cilji dosežejo z drugimi sredstvi, ki so manj omejevalna, in na splošno o sorazmernosti ukrepa.
80. Predložitveno sodišče v podporo navedenemu vprašanju navaja, da stranke v postopku v glavni stvari sicer ne zanikajo, da ima država članica diskrecijsko pravico, da določi raven varovanja zdravja, ki jo želi imeti, vendar so njihova mnenja različna glede vprašanja, ali lahko nacionalno sodišče presoja samo ali pa mora zadevnemu zakonodajnemu organu ali izdajatelju predpisov prepustiti široko pristojnost, da presodi, ali je možen drug ukrep, ki je vsaj tako učinkovit, vendar manj moteč, in ali predvideni ukrep na splošno izpolnjuje merilo sorazmernosti. Dodaja, da si pritožbena sodišča Združenega kraljestva različno razlagajo sodno prakso Sodišča, pri čemer nekatera uporabljajo merilo odsotnosti očitne neustreznosti odločbe nacionalnih organov, druga pa se omejijo na ugotavljanje objektivnega obstoja elementov, ki upravičujejo ukrep glede na želeni cilj.
81. V okviru delitve pristojnosti med Sodiščem, ki odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 267 PDEU, in nacionalnimi sodišči dokončna presoja sorazmernosti spada v pristojnost predložitvenega sodišča, ki je edino pristojno za presojo dejanskega stanja v sporu, ki mu je predložen, in za razlago nacionalne zakonodaje, ki se uporablja. Na koncu je torej predložitveno sodišče pristojno, da ugotovi, ali je nacionalni ukrep, obravnavan v postopku v glavni stvari, ustrezen za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ali ne presega tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja. Vseeno je Sodišče pristojno, da predložitvenemu sodišču zagotovi podrobnejše smernice za razlago, zlasti v zvezi z merili, ki jih mora upoštevati pri presoji.
82. Zdi se mi, da trije razlogi utemeljujejo, da pri sodnem preizkusu sorazmernosti ukrepa obstaja neki zadržek.
83. Prvič, treba je upoštevati, da so države članice pristojne, da določijo raven varovanja javnega zdravja, ki jo želijo zagotoviti, in način, kako jo je treba doseči. Ker je lahko ta različna od ene države članice do druge, je državam članicam na tem področju priznana diskrecijska pravica.(57) Ta diskrecijska pravica nujno pomeni določeno zmanjšanje nadzora, ki odraža skrb nacionalnega sodišča, da s svojo presojo ne zamenja presoje nacionalnih organov.
84. Drugič, treba je upoštevati zapletenost presoje, ki jo je treba opraviti, in stopnjo negotovosti, ki obstaja glede učinkov ukrepov, kot so tisti iz postopka v glavni stvari.
85. Tretjič, Lord Advocate je v pisnih stališčih navedel, da zakon iz leta 2012 od zahteva, naj Scottish Ministers ocenijo učinek določitve MPU in predložijo poročilo v roku petih let od začetka veljavnosti ureditve, ki se bo v vsakem primeru končala po šestih letih, razen če se škotski parlament odloči, da jo bo ohranil. Zdi se mi, da sta nekako eksperimentalen značaj in trajanje ureditve iz postopka v glavni stvari za določen čas elementa, ki ju mora nacionalno sodišče upoštevati, saj se zdi, da vnaprej predvideva ponovni pregled ureditve, če se izkaže, da so se razlogi, zaradi katerih je bila sprejeta, spremenili.
86. Vendar to, da imajo države članice diskrecijsko pravico, ne sme pomeniti, da lahko načelu prostega pretoka blaga odvzamejo bistvo. Ker člen 36 PDEU predvideva izjemo glede na to načelo, morajo nacionalni organi, čeprav imajo diskrecijsko pravico, dokazati, da je ukrep v skladu z načelom sorazmernosti. Čeprav je lahko ta diskrecijska pravica večja ali manjša glede na zadevne legitimne interese, tako da je težko posploševati glede tega, kako intenziven mora biti nadzor nacionalnega sodišča, se mi ne zdi mogoče, da bi se lahko zadovoljili samo z dokazom o očitni nesorazmernosti ukrepa, s čimer bi navsezadnje dosegli obrnitev dokaznega bremena.
87. Poleg tega, kakršen koli je že obseg navedene diskrecijske pravice, morajo biti utemeljitve, na katere se lahko sklicuje država članica, podkrepljene z ustreznimi dokazi ali analizo primernosti in sorazmernosti omejevalnega ukrepa, ki ga sprejme ta država, ter podrobnimi elementi v podporo utemeljitvam.(58)
88. Predlagam torej, da se na četrto vprašanje odgovori, da mora nacionalno sodišče pri presoji, ali je neki ukrep v skladu z načelom sorazmernosti, preveriti, ali je mogoče na podlagi dokazov, ki jih mora predložiti država članica, razumno ugotoviti, da je z izbranimi sredstvi mogoče doseči zastavljeni cilj in da država članica pri izbiri tega ukrepa ni presegla svoje diskrecijske pravice.
– Šesto vprašanje
89. Predložitveno sodišče želi s šestim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba upoštevati obseg, v katerem nacionalni ukrep škodi prostemu pretoku blaga, da bi lahko ocenili njegovo sorazmernost.
90. Predložitveno sodišče svoje vprašanje utemeljuje s tem, da izpostavlja stališče Lord Advocate, ki meni, da je v primeru, ko je ugotovljeno, da neki ukrep pomeni oviro za trgovanje, kakršna koli presoja narave in učinkov izkrivljanja konkurence izključena iz preizkusa sorazmernosti.
91. Čeprav ne spada v okvir preizkusa ustreznosti, pri katerem se ugotovi, da je ukrep, ne glede na njegov omejevalni učinek, tak, da učinkovito prispeva k uresničitvi zastavljenega cilja, je treba obseg, v katerem nacionalni ukrep škodi prostemu pretoku blaga, upoštevati v naslednjih dveh fazah preizkusa sorazmernosti.
92. Tehtanje, ki ga zahteva načelo sorazmernosti, vključuje primerjavo bolj ali manj omejevalne narave zadevnega ukrepa z alternativnimi ukrepi, ki bi se lahko uporabili. Gre torej za preverjanje, ali ne obstaja drug ukrep, s katerim bi bilo mogoče doseči isti cilj z manjšim poseganjem v prosti pretok blaga.
93. Vendar je treba pri preučevanju sorazmernosti v strogem pomenu besede, ki pomeni tehtanje prednosti in pomanjkljivosti zadevnega ukrepa, upoštevati tudi stopnjo oviranja, zlasti ali je obseg omejitve trgovanja v Uniji sorazmeren s pomembnostjo zastavljenih ciljev in pričakovanimi koristmi.
94. Zato je treba na šesto vprašanje odgovoriti, da je treba pri primerjavi z alternativnimi ukrepi, ki bi omogočili dosego istega cilja, in tehtanju vseh zadevnih interesov upoštevati, v kakšnem obsegu nacionalni ukrep škodi prostemu pretoku blaga.
– Tretje vprašanje
95. Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba o sorazmernosti nacionalnega ukrepa presojati izključno na podlagi dejstev, ki so jih imeli na razpolago organi zadevne države članice na dan sprejetja zadevnega ukrepa, in ali obstajajo druge omejitve pooblastil nacionalnega sodišča.
96. Predložitveno sodišče navaja, da se stranke v postopku v glavni stvari ne strinjajo glede časa, za katerega je treba presojati zakonitost spornega ukrepa, in posledično glede dokazov, ki jih lahko nacionalno sodišče preuči pri preizkusu sorazmernosti. Navaja, da je to vprašanje v obravnavanem primeru odločilno, saj ima na razpolago nove študije, ki jih ni mogel preučiti niti nacionalni zakonodajalec in nekaterih med njimi niti prvostopenjsko sodišče.
97. V nasprotju z Lord Advocate, ki trdi, da mora nacionalno sodišče presoditi o zakonitosti ukrepa ob njegovem sprejetju, iz česar sklepa, da ne more upoštevati elementov, ki jih ni preučil nacionalni zakonodajalec, menim, tako kot The Scotch Whisky Association in drugi, Irska, norveška vlada ter Komisija in Evropsko združenje za prosto trgovino (EFTA), da mora nacionalno sodišče v okoliščinah, kot so obravnavane v postopku v glavni stvari, upoštevati vse podatke, ki jih ima na razpolago takrat, ko presoja, bodisi da gre za podatke, ki so obstajali ob sprejetju ukrepa, vendar z njimi nacionalni zakonodajalec ali izdajatelj predpisov ni bil seznanjen ali jih ni uporabil, bodisi za podatke, ki so nastali po sprejetju ukrepa.
98. Zdi se, da se lahko razlog v podporo tezi, ki jo zagovarja Lord Advocate, po analogiji črpa iz ustaljene sodne prakse, v skladu s katero se v okviru ničnostne tožbe zakonitost akta Unije načeloma presoja glede na dejanske in pravne okoliščine, ki so obstajale na dan sprejetja tega akta.(59) V skladu z isto sodno prakso ta zakonitost „ne more biti odvisna od naknadne presoje o stopnji njegove učinkovitosti“(60) in kadar mora zakonodajalec Unije presojati bodoče učinke ureditve, ki jo namerava sprejeti, pri čemer se teh učinkov ne da natančno predvideti, se lahko njegova presoja izpodbija le, če je očitno napačna glede na elemente, ki jih je imel ob sprejetju zadevne ureditve.(61)
99. Vendar zaradi dveh sorodnih razlogov podpiram nasprotno rešitev.
100. Prvi razlog je povezan z načeloma primarnosti in učinkovitosti prava Unije.
101. Kot je Sodišče poudarilo v sodbi Seymour-Smith in Perez,(62) je treba zahteve prava Unije spoštovati „ob vsakem upoštevnem času, naj bo to ob sprejetju ukrepa, ob njegovi uveljavitvi ali ob njegovi uporabi v obravnavanem primeru“.(63)
102. Iz navedene sodne prakse izhaja, da nadzor nad zakonitostjo ukrepov, ki jih nacionalni organi sprejmejo iz razlogov v splošnem interesu iz člena 36 PDEU, ne sme biti statičen, temveč dinamičen, kadar vključuje, tako kot v postopku v glavni stvari, upoštevanje dejstev, ki se lahko s časom spreminjajo glede na številne družbene parametre, kot so navade uživalcev alkohola ali dohodki kupcev, ali glede na znanstvena dognanja v zvezi s preučevanim pojavom.
103. Poleg tega je Sodišče presodilo, da kadar država članica sprejme nacionalno ureditev, ki spada v okvir politike varovanja zdravja ljudi in živali, mora to ureditev ponovno pregledati, če se zdi, da so se razlogi, zaradi katerih je bila sprejeta, kasneje spremenili, zlasti zaradi spremembe razpoložljivih podatkov, ki izhajajo iz znanstvenega raziskovanja.(64)
104. Navedena sodna praksa se ponovi v sodni praksi v zvezi z uporabo previdnostnega načela s strani institucij Unije. Čeprav je Sodišče priznalo, da lahko institucije Unije, kadar se pojavijo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, v skladu z načelom previdnosti in preventivnega ukrepanja sprejmejo zaščitne ukrepe, ne da bi morale čakati, da se jasno pokaže, koliko so zadevna tveganja resnična in resna, je nasprotno presodilo, da morajo institucije Unije in zlasti Komisija, ki ima pravico do pobude, kadar novi elementi spremenijo pogled na tveganje ali pokažejo, da je to tveganje mogoče obvladati z manj omejevalnimi ukrepi, kot so obstoječi ukrepi, poskrbeti za prilagoditev ureditve novim podatkom.(65)
105. Res je, da to, da se državam članicam naloži obveznost prilagajanja ali posodabljanja ureditve glede na razvoj znanstvenih podatkov, še ne pomeni nujno, da je treba določbo, ki je postala neustrezna, razglasiti za nezakonito in jo zato retroaktivno razveljaviti.
106. Vendar je treba poudariti, in to je drugi razlog, da je zahteva za nadzor nad zakonitostjo, ki so jo vložili The Scotch Whisky Association in drugi, kot sem že poudaril, posebna v tem, da je vložena zoper zakon, ki še ni začel veljati, in odloku, ki je šele v fazi osnutka.
107. V teh posebnih okoliščinah je logično, da se za upoštevni čas pri presoji skladnosti s pravom Unije izbere čas odločanja nacionalnega sodišča. Ni smiselno, da bi se upošteval datum sprejetja ureditve, saj odlok, ki je vendar sestavni del ureditve, katere skladnost s pravom Unije se izpodbija, še ni bil sprejet. Tudi datuma uporabe navedene ureditve v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti, ker ureditev še ni bila uporabljena.
108. Iz tega sklepam, da mora nacionalno sodišče preučiti vse upoštevne dokaze, ki obstajajo takrat, ko odloča. Poleg tega ne obstaja nobena posebna omejitev pooblastil nacionalnega sodišča pri preučevanju navedenih elementov, razen tistih, ki izhajajo iz uporabe načela kontradiktornosti in, ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti, nacionalnih postopkovnih določb, ki urejajo predložitev dokazov sodišču.
109. Zato predlagam, da se na tretje vprašanje odgovori, da mora nacionalno sodišče, kadar mu je predložena zahteva za nadzor nad zakonitostjo nacionalne ureditve, ki še ni začela veljati in je deloma šele v fazi osnutka, kot je to v okoliščinah postopka v glavni stvari, da bi lahko presodilo o sorazmernosti zadevne ureditve z zastavljenim ciljem, preučiti ne samo elemente, ki so jih imeli na razpolago nacionalni organi in ki so jih preučili pri oblikovanju navedene ureditve, temveč tudi vsa dejstva, ki obstajajo takrat, ko presoja. Ne obstaja nobena posebna omejitev pooblastil nacionalnega sodišča pri preučevanju navedenih elementov, razen tistih, ki izhajajo iz upoštevanja načela kontradiktornosti in, ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti, nacionalnih postopkovnih določb, ki urejajo predložitev dokazov sodišču.
110. Preidimo zdaj k učinkovitemu izvajanju nadzora nad sorazmernostjo.
ii) Izvajanje nadzora nad sorazmernostjo
111. Zaradi povezanosti drugega in petega vprašanja, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, ju je treba preučiti skupaj.
112. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali lahko država članica za uresničitev cilja boja proti zlorabi alkohola, ki spada v okvir varovanja javnega zdravja, izbere ureditev, ki določa najnižjo maloprodajno ceno alkoholnih pijač, kar izkrivlja trgovino znotraj Unije in konkurenco, namesto višjega obdavčenja takih proizvodov, in če lahko, pod kakšnimi pogoji.
113. Predložitveno sodišče želi s petim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali se lahko ukrep, ki omogoča uresničitev istega cilja kot ureditev iz postopka v glavni stvari, čeprav manj omejuje prosti pretok blaga, zavrne, saj ima lahko dodatne koristi in ustreza širšemu splošnemu cilju.
114. Ugotavljam, da se ti vprašanji nanašata izključno na drugi preizkus v okviru nadzora nad sorazmernostjo, ki vključuje presojo, ali bi se lahko nacionalni ukrep nadomestil z alternativnim ukrepom, ki bi bil ravno tako koristen, vendar manj škodljiv za prosti pretok blaga. Vendar iz predložitvene odločbe izhaja, da se nacionalno sodišče bolj sprašuje o natančnem cilju ureditve iz postopka v glavni stvari in o njeni primernosti za dosego želenega namena. Da bi mu lahko dali koristen odgovor, se mi zdi potrebno navesti nekatera pojasnila glede zgornjih vprašanj.
– Opredelitev cilja ureditve iz postopka v glavni stvari
115. Da bi lahko ugotovili, ali je ukrep sorazmeren s tem ciljem, je treba opredeliti cilj ukrepa iz postopka v glavni stvari.
116. Predložitveno sodišče navaja, da je v pojasnilih k osnutku, predloženemu škotskemu parlamentu, predstavljeno, da je cilj spornih ukrepov izvajanje strategij in posegov, ki so hkrati splošni in usmerjeni v prebivalce na splošno in posebej potrošnike, ki se predajajo „škodljivemu“ uživanju in sicer, da moški zaužijejo tedensko več kot 50 enot alkohola, ženske pa več kot 35 enot alkohola. Vendar dodaja, da novejša študija z naslovom „Business and Regulatory Impact Assessment“ (študija vpliva ureditve na podjetja), ki je bila predložena škotskemu parlamentu, med cilji navedenih ukrepov omenja boj proti „nevarnemu“ uživanju, ki je opredeljeno kot tako, pri katerem moški zaužijejo več kot 21 enot alkohola na teden, ženske pa več kot 14 enot alkohola na teden. Navedena študija ugotavlja, da uvedba najnižje cene omogoča uresničitev cilja zmanjšanja uživanja alkoholnih pijač, ki so cenovno ugodne glede na njihovo vsebnost alkohola, zaradi česar je vpliv na tiste, ki se predajajo nevarnemu ali škodljivemu uživanju, večji kot na zmerne pivce, kar zadeva zaužite količine, porabljene zneske in koristi zaradi zmanjšanja slabega vpliva na njihovo zdravje. Vendar Court of Session navaja, da so bili ukrepi, ko je bila v skladu z Direktivo 98/34/ES(66) o njih obveščena Komisija, predstavljeni kot ukrepi, usmerjeni v pivce, ki se predajajo nevarnemu ali škodljivemu uživanju.
117. Nejasnost, ki izhaja iz tega spreminjanja predstavitve ciljev ukrepa s strani nacionalnih organov, tudi ni razčiščena s pisnimi stališči Lord Advocate, saj ta opozarja, da je ukrep, ki določa MPU, uveden za uresničitev dveh ciljev, in sicer je na eni strani usmerjen v del prebivalstva, katerega zdravje je najbolj ogroženo, na drugi strani pa naj bi imel pozitiven učinek na zdravje celotnega prebivalstva, vendar priznava, da je upravičenost takega ukrepa utemeljena samo s prvim od teh dveh ciljev.
118. Navedena stalna nejasnost daje neprijeten vtis, da je cilj, da se zmanjša uživanje alkohola na splošno, namerno zamolčan, da bi lahko sporni ukrep lažje prestal preizkus potrebnosti ob primerjavi s fiskalnim ukrepom, ki bi pomenil splošen dvig cen alkoholnih pijač.
119. Naj spomnim, da je nacionalno sodišče, ki je edino pristojno, da presoja o dejstvih spora, ki mu je bil predložen, in da razlaga nacionalno zakonodajo, ki se uporablja, tisto, ki je nazadnje pristojno za opredelitev cilja zadevne ureditve.(67)
120. V obravnavanem primeru je pristojno, da presodi, ali ukrep uresničuje dvojni cilj, splošnega in točno določenega, ali pa uresničuje izključno točno določeni cilj, pri čemer je poleg tega treba navesti, da si ta dva cilja nikakor ne nasprotujeta, temveč sta lahko popolnoma komplementarna. Da bi predložitvenemu sodišču lahko dali koristen odgovor, ki mu bo omogočal rešitev spora o glavni stvari, bom ti dve hipotezi preučil v nadaljevanju.
– Primernost ukrepa za uresničitev želenega cilja
121. v zvezi z omejitvami, ki jih uvedejo države članice, je treba najprej opraviti preizkus primernosti za zagotovitev uresničitve želenega cilja.
122. V tem okviru je bilo v sodni praksi večkrat odločeno, da je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje uresničitve zatrjevanega cilja samo, če dejansko zagotavlja, da se ta cilj doseže „dosledno in sistematično“.(68)
123. Iz sodne prakse Sodišča izhaja tudi, da je država članica, ki se želi sklicevati na cilj, primeren za utemeljitev zakonitosti ovire, tista, ki mora sodišču, ki odloča o tem vprašanju, predložiti vse dokaze, ki mu omogočajo, da preveri, ali nacionalna ureditev izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.(69)
124. Lord Advocate trdi, da bo imel MPU neposredni učinek samo na proizvode, ki se na drobno prodajajo po ceni, ki je nižja od MPU, in da se bodo zaradi progresivnosti tega učinka najbolj povišale cene proizvodov, ki imajo najnižjo ceno na enoto alkohola.
125. Poljska vlada meni, da ne obstajajo objektivni in znanstveno dokazani podatki, ki bi potrjevali, da osebe, ki se predajajo nevarnemu ali škodljivemu uživanju alkohola, večinoma uživajo alkoholne pijače, ki so cenovno ugodne glede na vsebnost alkohola. Po mnenju navedene vlade bo škotska zakonodaja prizadela samo osebe z nizkimi dohodki in ne bo nikakor vplivala na uživanje alkohola med osebami, ki imajo visoke dohodke, čeprav se te še pogosteje kot osebe z nizkimi dohodki predajajo nevarnemu ali škodljivemu uživanju alkohola. Navedena vlada iz tega sklepa, da cilj, ki ga želijo uresničiti škotski organi, ne bo učinkovito dosežen.
126. Komisija meni, da ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice v zvezi s tem, MPU ni ukrep, ki bi bil očitno nerazumen v okviru kampanje za zmanjšanje uživanja alkohola na splošno ali posebej s strani oseb, ki se predajajo njegovemu nevarnemu ali celo škodljivemu uživanju.
127. Ob upoštevanju diskrecijske pravice, priznane državam članicam ne samo pri izbiri želenega cilja, opredeljenega na področju javnozdravstvene politike, temveč tudi pri opredelitvi ukrepov, s katerimi se lahko ta cilj doseže, na eni strani in na drugi strani spornih znanstvenih vprašanj, ki jih navaja predložitveno sodišče(70), v zvezi s prožnostjo povpraševanja glede na ceno ali davke in iz tega izhajajočo negotovostjo glede učinkovitosti javnih politik, ki se opirajo na nadzor nad cenami ali višje obdavčenje alkoholnih pijač z namenom zmanjšanja njihovega uživanja, se mi ne zdi nerazumno, da te države članice ocenijo, da je lahko ukrep, kot je uvedba MPU alkohola, ustrezen za uresničitev zgoraj navedenih ciljev.
128. Nasprotno pa se mi zdita doslednost in sistematičnost tega ukrepa bolj vprašljivi.
129. V zvezi s tem iz predložitvene odločbe izhaja, da rezultati študije o dohodkih in premoženju oseb, ki se predajajo nevarnemu ali škodljivemu uživanju, kažejo, da se ta vrsta uživanja, tako kot uživanje alkoholnih pijač na splošno, povečuje skupaj z dohodki, saj je med delom prebivalstva v kvintilu z najnižjimi dohodki 4,8 % pivcev uvrščenih med take, ki se predajajo škodljivemu uživanju, in 10,9 % med take, ki se predajajo nevarnemu uživanju, te številke pa narastejo na 7,7 % oziroma 25,7 % za del prebivalstva v kvintilu z najvišjimi dohodki.
130. Poleg tega se v skladu s podatki o nakupu alkoholnih pijač v Angliji in Walesu po ceni, ki je nižja od 0,45 GBP, in ne od cene 0,50 GBP, ki je bila na koncu določena v sporni ureditvi, tedenska količina kupljenih najcenejših alkoholnih pijač zmanjšuje sorazmerno z rastjo dohodkov potrošnikov, ki se predajajo nevarnemu ali škodljivemu uživanju.
131. Predložitveno sodišče dodaja, da bi se lahko glede na rezultate te iste študije letna poraba alkohola zmanjšala za 300 enot alkohola letno v kategoriji potrošnikov, ki se predajajo škodljivemu uživanju in spadajo v kvintil oseb z najnižjimi dohodki, medtem ko bi se pri potrošnikih iz kvintila oseb z najvišjimi dohodki zmanjšala samo za 34 enot. Za potrošnike, ki se predajajo nevarnemu uživanju, v kvintilu z najnižjimi dohodki naj bi se ta poraba zmanjšala za 42 enot, medtem ko naj bi za potrošnike v kvintilu z najvišjimi dohodki poraba, nenavadno, narastla za 5 enot.
132. Tako bi bil glede na podatke, ki jih je analiziralo predložitveno sodišče, čeprav se zdi, da bi se lahko z uvedbo najnižje cene zmanjšala poraba alkohola med pivci, katerih uživanje alkohola je nevarno ali škodljivo, učinek vseeno očitno večji v skupini pivcev z nizkimi dohodki kot pri pivcih z višjimi dohodki.
133. Lord Advocate je v odgovoru na pisna vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, pojasnil, da je komplementarna študija o porabi alkoholnih pijač na Škotskem po ceni na enoto alkohola, ki je nižja od 0,50 GBP, pokazala, da je poraba alkoholnih pijač, kupljenih po ceni na enoto alkohola, ki je nižja od 0,50 GBP, veliko večja pri pivcih, katerih uživanje alkohola je nevarno ali škodljivo in ki živijo v revščini, kot pri pivcih, katerih uživanje alkohola je enake vrste, vendar ne živijo v revščini.(71)
134. Poleg tega Lord Advocate trdi, da obstajajo dokazi, da mladi pivci, občasni pivci in pivci, ki se predajajo škodljivemu uživanju, raje izbirajo najcenejše pijače, pri čemer se sklicuje na več študij, ki so bile opravljene tako na škotski ravni kot na ravni Združenega kraljestva in mednarodni ravni. Obenem poudarja, da je v Združenem kraljestvu alkohol postal veliko bolj cenovno dostopen, kot je bil leta 1980, in da je poraba piva, vina in žganih pijač od leta 1994 v organizacijah, ki niso del gostinskega sektorja, zrasla za 45 % medtem ko je prodaja v gostinskem sektorju padla za skoraj 40 %. Po njegovem mnenju so razlogi za to v tem, da so veliki pivci, ki iščejo čim večjo količino takih pijač, ki so cenovno ugodne glede na vsebnost alkohola, spremenili svoje navade, da bi lahko z denarjem, s katerim razpolagajo, zaužili čim več. Uvedba MPU bi imela torej to korist, da bi velikim pivcem preprečila, da bi iskali cenejše druge možnosti za ohranjanje obstoječe ravni uživanja.
135. Nazadnje, podrobna pojasnila, ki jih je Lord Advocate predložil v odgovor na vprašanje Sodišča in na obravnavi, so me prepričala in menim, da je utemeljil, da ukrep dosledno in sistematično ustreza cilju boja proti zlorabi alkohola, s tem, ko je zlasti poudaril, da spada v okvir splošnejše strategije za boj proti škodi, ki jo povzroča alkohol, ki vključuje tudi druge ukrepe, kot je prepoved posebnih promocijskih ponudb, in da je lahko usmerjenost v cenovno ugodne alkoholne pijače upravičena že samo zato, ker pivci, ki se predajajo nevarnemu ali škodljivemu uživanju, med katerimi so zlasti mladi, ki jih je upravičeno želeti varovati prednostno, uživajo veliko teh pijač.
– Potrebnost ukrepa
136. Postavlja se vprašanje, ali ne bi bilo mogoče cilja varovanja javnega zdravja, ki ga želijo uresničiti škotski organi, doseči s fiskalnim ukrepom na način, ki je manj omejevalen in prav tako učinkovit. Drugače povedano, ali bi višja obdavčitev alkoholnih pijač omogočilo uresničitev istega cilja kot ureditev, ki določa najnižjo ceno, pri čemer bi se manj omejevalo trgovino? Za odgovor na vsa vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, je treba poleg tega v primeru pritrdilnega odgovora ugotoviti, ali se lahko ta manj omejevalna druga možnost zavrne, češ da ima lahko dodatne koristi in ustreza širšemu splošnemu cilju.
137. Videti je, da lahko trditev, ki jo zagovarjajo The Scotch Whisky Association in drugi ter bolgarska, poljska in portugalska vlada, da bi bilo povišanje trošarin na alkoholne proizvode primernejši ukrep, najde oporo v sodni praksi Sodišča v zvezi z najnižjimi maloprodajnimi cenami tobačnih izdelkov, saj je Sodišče v več sodbah razsodilo, da je mogoče cilj varovanja javnega zdravja ustrezno uresničevati z višjo obdavčitvijo teh proizvodov, ob ohranitvi načela svobodnega določanja cen.
138. Vendar Lord Advocate in EFTA, ki najbolj zagovarjajo nasprotno trditev, poudarja, da sodne prakse v zvezi s tobakom ni mogoče prenesti na alkoholne pijače, saj temelji na upoštevanju posebnih določb Direktive 95/59/CE(72) in ker je zmanjšanje porabe tobaka univerzalen cilj, ki se nanaša na celotno prebivalstvo, medtem ko je cilj uvedbe MPU alkohola drugačen, saj ne gre za globalno zmanjšanje uživanja, temveč za uresničevanje točno določenega cilja, da se zmanjša uživanje alkohola med pivci, ki ga uživajo na nevaren ali škodljiv način.
139. Finska vlada in Komisija menita, da izbira med določitvijo najnižje cene in višjo obdavčitvijo spada v okvir diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice pri določanju ravni, na kateri želijo varovati javno zdravje, in načina, kako naj se ta raven doseže.
140. Predložitveno sodišče meni, da je cilj varovanja javnega zdravja, ki se uresničuje z zadevno ureditvijo, mogoče doseči s sprejetjem fiskalnega ukrepa, ki bi imel manj omejevalen učinek na trgovino med državami članicami, ki bi manj izkrivljal konkurenco in ki bi poleg tega imel to korist, da bi povzročil splošno povišanje cen alkoholnih pijač, kar bi lahko privedlo do zmanjšanja porabe in zadevnih socialnih stroškov, pri čemer se sklicuje na sodno prakso Sodišča v zvezi s tobačnimi izdelki.
141. Samo v primeru, če ima država članica na izbiro različne ukrepe, s katerimi je mogoče uresničiti isti cilj, je zavezana uporabiti ukrep, ki pomeni manjšo oviro za prosto trgovino znotraj Unije.
142. Pred preučitvijo, ali je neki fiskalni ukrep ravno tako primeren za uresničitev cilja varovanja zdravja, ki ga želi doseči ureditev iz postopka v glavni stvari, in ali ima manj omejevalne učinke na prosti pretok blaga, je treba preveriti, ali pravo Unije državi članici omogoča, da tak ukrep uporabi.
143. V zvezi s tem je dovolj ugotoviti, da se Direktiva 92/83/EGS(73) in Direktiva 92/84/EGS(74) omejujeta na to, da državam članicam nalagata obveznost uporabe minimalne trošarine. Te zato obdržijo zadostno diskrecijsko pravico, da lahko uvedejo splošno povišanje trošarin zlasti za uresničevanje posebnih ciljev na področju javnega zdravja, če je mogoče šteti, da je sistem obdavčitve, ki ga vzpostavijo za ta namen, združljiv s členom 110 PDEU, kar pomeni, da je urejen tako, da v vsakem primeru izključuje možnost, da bi bili uvoženi proizvodi obdavčeni bolj kot domači proizvodi, in da tako v nobenem primeru nima diskriminatornih učinkov.
144. Treba je še ugotoviti, ali je višja obdavčitev alkoholnih pijač manj omejevalni ukrep.
145. Sodišče je v zvezi s tobačnimi izdelki večkrat razsodilo, da je davčna zakonodaja pomembno in učinkovito orodje boja zoper uporabo teh proizvodov in torej za varovanje javnega zdravja ter da je mogoče cilj, ki je zagotavljanje zelo visokih cen navedenih proizvodov, ustrezno doseči z višjo obdavčitvijo teh proizvodov, saj mora povišanje trošarin neizogibno povzročiti povišanje maloprodajnih cen, ne da bi to posegalo v svobodo določanja cen.(75)
146. Ali je mogoče to sodno prakso prenesti na ureditev iz postopka v glavni stvari v zvezi s ceno alkoholnih pijač?
147. Ne prepričata me trditvi, ki ju navajata Lord Advocate in EFTA, da bi nasprotovala navedenemu prenosu, in ki temeljita na posebnih določbah Direktive 95/59 na eni strani in ciljni usmerjenosti cilja zmanjšanja porabe alkohola, ki ga želi doseči ureditev iz postopka v glavni stvari, ki naj bi se nanašal samo na pivce, katerih uživanje je nevarno ali škodljivo, na drugi strani.
148. Najprej je treba poudariti, da je Sodišče v sodbi Komisija proti Grčiji(76), ki se je nanašala na tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, najprej sicer ugotovilo, da so nacionalni ukrepi v nasprotju z Direktivo 95/59, vendar jih je vseeno preučilo glede morebitne upravičenosti v skladu s členom 36 PDEU in sklenilo, da bi lahko cilj varovanja javnega zdravja ustrezno dosegli z višjo obdavčitvijo tobačnih izdelkov, pri kateri bi se ohranilo načelo svobodnega določanja cen. Tako mora imeti tudi na področju, za katerega ne velja določba sekundarne zakonodaje, ki bi izrecno predvidevala načelo svobodnega določanja cen, višja obdavčitev, ki manj ovira trgovino, pri tem pa omogoča uresničitev želenega cilja, prednost pred ukrepom, s katerim se določi najnižja cena in ki pomeni večjo oviro.
149. Drugič, če predpostavljamo, da je cilj ureditve iz postopka v glavni stvari dejansko boj proti nevarnemu in škodljivemu uživanju alkoholnih pijač, kar mora preveriti predložitveno sodišče, menim, da morajo avtorji te ureditve dokazati, da z višjo obdavčitvijo ni mogoče izpolniti tega točno določenega cilja. Niso torej predložili resnih dokazov, ki bi pokazali, kot trdijo, da bi imela višja obdavčitev „nesorazmeren“ vpliv glede na želeni cilj. Ugotoviti je treba, da predvsem trdi, da bi tak ukrep „po nepotrebnem“ prizadel zmerne pivce, ki niso v taki nevarnosti. Tako kot predložitveno sodišče ne razumem, kako bi lahko ta stranski učinek splošnega povišanja davkov šteli za negativnega v okviru boja proti nevarnemu ali škodljivemu uživanju alkohola, saj se poleg tega zdi, da znanstvene študije kažejo, da se nevarno ali škodljivo uživanje povečuje sorazmerno s povečanjem dohodkov potrošnikov, medtem ko se hkrati količina najcenejših alkoholnih pijač, kupljenih na teden, zmanjšuje z naraščanjem dohodkov potrošnikov, ki alkohol uživajo na nevaren ali škodljiv način.
150. Če ureditev iz postopka v glavni stvari uresničuje hkrati točno določen cilj, in sicer boj proti nevarnemu ali škodljivemu uživanju alkohola, in splošni cilj boja proti zlorabi alkohola, naj bi bila okoliščina, da lahko zaradi alternativnega ukrepa višje obdavčitve nastanejo dodatne prednosti s tem, da to prispeva k uresničevanju splošnega cilja, prej odločilni element za ohranitev tega ukrepa kot pa ukrepa MPU.
151. Čeprav mora torej nacionalno sodišče navsezadnje določiti točne cilje predvidenega ukrepa, preučiti koristi in slabosti ukrepa višje obdavčitve in raziskati, ali taka druga možnost pomeni boljše razmerje med stroški in koristmi kot določitev najnižje cene, menim, da je ob upoštevanju načela sorazmernosti sporno ureditev, ki se mi zdi manj dosledna in učinkovita kot ukrep višje obdavčitve in ki jo je mogoče celo dojemati kot diskriminatorno, težko upravičiti.
152. Zato predlagam, da se na drugo in peto vprašanje odgovori, da lahko država članica za boj proti zlorabi alkohola, ki je eden od ciljev varovanja javnega zdravja, izbere ureditev, ki določa najnižjo maloprodajno ceno alkoholnih pijač, ki omejuje trgovino v Uniji in izkrivlja konkurenco, namesto višje obdavčitve navedenih izdelkov, samo če dokaže, da ima zadevni ukrep dodatne prednosti ali manjše slabosti kot alternativni ukrep. Okoliščina, da lahko zaradi alternativnega ukrepa višje obdavčitve nastanejo dodatne prednosti s tem, da prispeva k uresničevanju splošnega cilja boja proti zlorabi alkohola, ne utemeljuje zavrnitve tega ukrepa v korist ukrepa MPU.
IV – Predlog
153. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je predložilo Court of Session, odgovori:
1. Uredbo (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki določa najnižjo maloprodajno ceno vin glede na vsebnost alkohola v prodajanem proizvodu, če navedeno ureditev upravičujejo cilji varovanja zdravja ljudi in zlasti boja proti zlorabi alkohola, ter ne presega tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja.
2. Nacionalno sodišče mora za presojo, ali neki ukrep upošteva načelo sorazmernosti:
– preveriti, ali dokazi, ki mu jih mora predložiti država članica, omogočajo, da razumno presodi, da so izbrana sredstva primerna za izpolnitev zastavljenega cilja in da država članica s tako izbiro ni presegla svoje diskrecijske pravice, in
– pri primerjavi z alternativnimi ukrepi, ki bi omogočili dosego istega cilja, in tehtanju vseh zadevnih interesov upoštevati, v kolikšni meri navedeni ukrep škodi prostemu pretoku blaga.
3. Nacionalno sodišče mora, če mu je predložena zahteva za nadzor nad zakonitostjo nacionalne ureditve, ki še ni začela veljati in je deloma šele v fazi osnutka, kot je to v okoliščinah zadeve v glavni stvari, da bi lahko presodilo o sorazmernosti zadevne ureditve z njenim ciljem, preučiti ne samo elemente, ki so jih imeli na voljo nacionalni organi in ki so jih preučili pri oblikovanju navedene ureditve, temveč tudi vsa dejstva, ki obstajajo takrat, ko presoja. Nobena posebna omejitev pooblastil nacionalnega sodišča pri preučevanju navedenih elementov ne obstaja, razen tistih, ki izhajajo iz upoštevanja načela kontradiktornosti in, ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti, nacionalnih postopkovnih določb, ki urejajo predložitev dokazov sodišču.
4. Člena 34 PDEU in 36 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotujeta temu, da lahko država članica za boj proti zlorabi alkohola, ki je eden od ciljev varovanja javnega zdravja, izbere ureditev, ki določa najnižjo maloprodajno ceno alkoholnih pijač, namesto višje obdavčitve teh proizvodov, ki bi manj omejila trgovino znotraj Unije, razen če dokaže, da ima zadevni ukrep dodatne prednosti ali manjše slabosti kot alternativni ukrep. Okoliščina, da lahko zaradi alternativnega ukrepa višje obdavčitve nastanejo dodatne prednosti s tem, da prispeva k uresničevanju splošnega cilja boja proti zlorabi alkohola, ne utemeljuje zavrnitve tega ukrepa v korist ukrepa najnižje cene na enoto.