ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 4ης Μαΐου 2017 (1)
Υπόθεση C‑18/16
K.
κατά
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[αίτηση του rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (περιφερειακό δικαστήριο, Χάγη, το οποίο συνεδριάζει στο Haarlem, Κάτω Χώρες) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Πολιτική ασύλου – Απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία – Οδηγία 2013/33/ΕΕ – Άρθρο 9 – Κράτηση – Στοιχεία αʹ και βʹ του πρώτου εδαφίου του άρθρου 8, παράγραφος 3 – Επαλήθευση της ταυτότητας ή της υπηκοότητας – Προσδιορισμός των στοιχείων εκείνων στα οποία βασίζεται η αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας – Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρα 6 και 52 – Αναλογικότητα»
1. Με την προκειμένη αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, το rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (περιφερειακό δικαστήριο της Χάγης, το οποίο συνεδριάζει στο Haarlem, Κάτω Χώρες) ερωτά το Δικαστήριο σχετικά με το κύρος των στοιχείων αʹ και βʹ του άρθρου 8, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2013/33/ΕΕ, σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία (2). Ουσιαστικά, το αιτούν δικαστήριο ζητεί ερμηνευτικές διευκρινίσεις ως προς το αν οι εν λόγω διατάξεις συνάδουν με το δικαίωμα στην ελευθερία και την ασφάλεια που κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (3). Το ζήτημα αυτό ανέκυψε στο πλαίσιο διαφοράς, η οποία αφορά απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2015 με την οποία διατάσσεται η κράτηση στις Κάτω Χώρες του Κ., ήτοι ενός αιτούντος άσυλο τον οποίον οι αρχές σταμάτησαν και έθεσαν υπό κράτηση στο αεροδρόμιο Schiphol λόγω της χρήσεως πλαστού διαβατηρίου κατά τη μετάβασή του στο Ηνωμένο Βασίλειο.
Διεθνές δίκαιο
Η Σύμβαση της Γενεύης περί του καθεστώτος των προσφύγων
2. Το άρθρο 31, παράγραφος 1, της Συμβάσεως της Γενεύης (4) απαγορεύει την επιβολή ποινικών κυρώσεων σε πρόσφυγες λόγω της παράνομης εισόδου ή διαμονής τους (ή λόγω της διαμονής τους χωρίς να κατέχουν την απαιτούμενη άδεια) όταν αυτοί προέρχονται απευθείας από χώρες στις οποίες απειλούνταν η ζωή ή η ελευθερία τους, υπό την επιφύλαξη πάντως ότι παρουσιάζονται αμελλητί στις αρχές και παρέχουν επαρκείς εξηγήσεις σχετικά με την παράνομη είσοδό τους στη χώρα. Το άρθρο 31, παράγραφος 2, ορίζει ότι στις κινήσεις των προσφύγων πρέπει να εφαρμόζονται μόνον τα απαραίτητα περιοριστικά μέτρα. Τα περιοριστικά αυτά μέτρα εφαρμόζονται μόνον μέχρις ότου ρυθμιστεί το καθεστώς του πρόσφυγα στη χώρα εισόδου ή αυτός αποκτήσει άδεια εισόδου σε άλλη χώρα.
Η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών
3. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (5) εγγυάται το δικαίωμα κάθε προσώπου στην ελευθερία και την ασφάλεια. Το εν λόγω δικαίωμα υπόκειται σε ορισμένες εξαιρέσεις οι οποίες απαριθμούνται επίσης στο άρθρο 5, παράγραφος 1, εκάστη των οποίων πρέπει να εφαρμόζεται «συμφώνως προς την νόμιμον διαδικασίαν». Εν προκειμένω, το επίμαχο ζήτημα συνίσταται στο κατά πόσον το δικαίωμα στην ελευθερία μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι καλώς περιορίζεται από την εξαίρεση του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, η οποία έχει εφαρμογή σε περιπτώσεις «νομίμου συλλήψεως ή κρατήσεως ατόμου επί σκοπώ όπως εμποδισθή από του να εισέλθη παρανόμως εν τη χώρα, ή εναντίον του οποίου εκκρεμεί διαδικασία απελάσεως ή εκδόσεως».
4. Για να είναι σύννομη η επέμβαση στο δικαίωμα στην ατομική ελευθερία και την ασφάλεια, βάσει των εξαιρέσεων που απαριθμούνται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ έως στʹ, αυτή θα πρέπει επίσης να τηρεί τις εγγυήσεις που προβλέπονται από το άρθρο 5, παράγραφοι 2 έως 5 της ΕΣΔΑ. Όσον αφορά τον αιτούντα άσυλο, οι εγγυήσεις αυτές περιλαμβάνουν την άμεση παροχή πληροφοριών κατά τη σύλληψη· το δικαίωμα στην άμεση κίνηση διαδικασίας κατά του μέτρου της κρατήσεως ενώπιον δικαστηρίων αρμοδίων να αποφασίσουν την απελευθέρωση του αιτούντος (εφόσον αυτός κρατείται παρανόμως)· καθώς και ένα εκτελεστό δικαίωμα επανορθώσεως εφόσον διαπιστωθεί ότι παραβιάστηκαν οι διατάξεις του άρθρου 5 της ΕΣΔΑ (6).
Δίκαιο της Ένωσης
Ο Χάρτης
5. Το άρθρο 6 του Χάρτη αντιστοιχεί στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ. Ορίζει ότι «[κ]άθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία και την ασφάλεια».
6. Το άρθρο 52 του Χάρτη επιγράφεται «Εμβέλεια και ερμηνεία των δικαιωμάτων και των αρχών». Ορίζει τα εξής:
«1. Κάθε περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που αναγνωρίζονται στον παρόντα Χάρτη πρέπει να προβλέπεται από το νόμο και να σέβεται το βασικό περιεχόμενο των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών. Τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, περιορισμοί επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε στόχους γενικού ενδιαφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων.
2. Τα δικαιώματα που αναγνωρίζονται από τον παρόντα Χάρτη και τα οποία αποτελούν αντικείμενο διατάξεων των Συνθηκών ασκούνται υπό τους όρους και εντός των ορίων που καθορίζονται σε αυτές.
3. Στον βαθμό που ο παρών Χάρτης περιλαμβάνει δικαιώματα που αντιστοιχούν σε δικαιώματα τα οποία διασφαλίζονται στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, η έννοια και η εμβέλειά τους είναι ίδιες με εκείνες που τους αποδίδει η εν λόγω Σύμβαση. Η διάταξη αυτή δεν εμποδίζει το δίκαιο της Ένωσης να παρέχει ευρύτερη προστασία.
[…]
7. Τα δικαστήρια της Ένωσης και των κρατών μελών λαμβάνουν δεόντως υπόψη τους τις επεξηγήσεις οι οποίες έχουν εκπονηθεί με σκοπό την παροχή κατευθύνσεων για την ερμηνεία του παρόντος Χάρτη.»
Η οδηγία για την επιστροφή
7. Η οδηγία 2008/115/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (7) είχε ως στόχο να θεσπίσει ένα οριζόντιο σύνολο κανόνων που θα εφαρμόζονται σε όλους τους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι δεν πληρούν τις προϋποθέσεις εισόδου, παραμονής ή διαμονής σε ένα κράτος μέλος (8). Κατά το άρθρο 1, η εν λόγω οδηγία «θεσπίζει τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, σύμφωνα με τα θεμελιώδη δικαιώματα, ως γενικές αρχές του [ενωσιακού] και του διεθνούς δικαίου, συμπεριλαμβανομένων των υποχρεώσεων προστασίας των προσφύγων και των υποχρεώσεων για τα ανθρώπινα δικαιώματα».
8. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, ορίζει ότι η οδηγία για την επιστροφή εφαρμόζεται στους παρανόμως διαμένοντες στο έδαφος κράτους μέλους υπηκόους τρίτης χώρας. Ως «υπήκοος τρίτης χώρας» ορίζεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας «[κ]άθε πρόσωπο που δεν είναι πολίτης της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 20, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ] και δεν απολαύει του [ενωσιακού] δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, όπως ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 5, του Κώδικα Συνόρων του Σένγκεν» (9). Το άρθρο 3, παράγραφος 4, ορίζει ότι ως «απόφαση επιστροφής» νοείται η «[δ]ιοικητική ή δικαστική απόφαση ή πράξη με την οποία κηρύσσεται ή αναφέρεται ως παράνομη η παραμονή υπηκόου τρίτης χώρας και του επιβάλλεται ή αναφέρεται υποχρέωση επιστροφής».
Η οδηγία για την αναγνώριση
9. Η οδηγία 2011/95/ΕΕ (10) καθορίζει τις απαιτήσεις για την αναγνώριση υπηκόων τρίτων χωρών ή ανιθαγενών ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας (11). Κατά το άρθρο 2, στοιχείο ηʹ, ως «αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας» ορίζεται «[η] αίτηση παροχής προστασίας από κράτος μέλος που υποβάλλει υπήκοος τρίτης χώρας ή ανιθαγενής, ο οποίος μπορεί να θεωρηθεί ότι αιτείται καθεστώς πρόσφυγα ή καθεστώς επικουρικής προστασίας και ο οποίος δεν αιτείται ρητώς να του παρασχεθεί άλλη μορφή προστασίας, μη εμπίπτουσα στο πεδίο εφαρμογής της [εν λόγω] οδηγίας, δυναμένη να ζητηθεί αυτοτελώς».
10. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να κρίνουν ότι εναπόκειται στον αιτούντα να υποβάλει το συντομότερο δυνατόν όλα τα στοιχεία που απαιτούνται για την τεκμηρίωση της αίτησης διεθνούς προστασίας. Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, τα στοιχεία αυτά συνίστανται σε δηλώσεις του αιτούντος και «σε όλα τα έγγραφα που έχει ο αιτών στη διάθεσή του σχετικά με την ηλικία του, το προσωπικό του ιστορικό, συμπεριλαμβανομένου του ιστορικού των οικείων συγγενών του, την ταυτότητα, την (τις) ιθαγένεια(-ες), τη (τις) χώρα(-ες) και το (τα) μέρος(-η) προηγούμενης διαμονής του, προηγούμενες αιτήσεις ασύλου, τα δρομολόγια που ακολούθησε, τα ταξιδιωτικά του έγγραφα και τους λόγους για τους οποίους ζητεί διεθνή προστασία». Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, η αξιολόγηση της αίτησης διεθνούς προστασίας πρέπει να γίνεται σε εξατομικευμένη βάση και να περιλαμβάνει τη συνεκτίμηση όλων των συναφών στοιχείων που σχετίζονται με τη χώρα καταγωγής κατά τον χρόνο λήψης απόφασης, των συναφών δηλώσεων και εγγράφων που υπέβαλε ο αιτών και της ατομικής κατάστασης και των προσωπικών περιστάσεων του αιτούντος, συμπεριλαμβανομένων παραγόντων όπως το προσωπικό ιστορικό, το φύλο και η ηλικία (12). Συναφώς, η αιτιολογική σκέψη 22 αναφέρει ότι «[ο]ι διαβουλεύσεις με την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες μπορεί να παρέχουν πολύτιμες οδηγίες προς τα κράτη μέλη για τη χορήγηση ή μη του καθεστώτος πρόσφυγα».
11. Στο άρθρο 12 απαριθμούνται οι λόγοι αποκλεισμού από το καθεστώς πρόσφυγα. Η συνδρομή αυτών των λόγων συνεπάγεται τον αποκλεισμό του αιτούντος από την προστασία του καθεστώτος πρόσφυγα. Συνεπώς, όσον αφορά πρόσωπο το οποίο σε διαφορετική περίπτωση θα ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής της οικείας προστασίας, οι λόγοι αυτοί εισάγουν εξαιρέσεις από το δικαίωμα ασύλου (13).
Η οδηγία για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου
12. Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας (14), στους αιτούντες επιτρέπεται να παραμείνουν στο κράτος μέλος ενόσω εκκρεμεί η εξέταση της αιτήσεώς τους για την παροχή προστασίας.
13. Το άρθρο 10 προβλέπει ορισμένες προϋποθέσεις ως προς την εν λόγω εξέταση. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνεται, καταρχάς, η ανάγκη εξετάσεως του κατά πόσον ο αιτών μπορεί να αναγνωρισθεί ως πρόσφυγας και, σε αντίθετη περίπτωση, κατά πόσον αυτός δικαιούται επικουρικής προστασίας· επίσης, περιλαμβάνεται η ανάγκη διασφαλίσεως ότι οι σχετικές αιτήσεις εξετάζονται και οι συνακόλουθες αποφάσεις λαμβάνονται σε ατομική βάση, αντικειμενικά και αμερόληπτα (15).
14. Δυνάμει του άρθρου 13, τα κράτη μέλη επιβάλλουν στους αιτούντες την υποχρέωση να συνεργάζονται με τις αρμόδιες αρχές με σκοπό την εξακρίβωση της ταυτότητάς τους και των λοιπών στοιχείων που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας για την αναγνώριση.
15. Το άρθρο 24 προβλέπει την παροχή ειδικών εγγυήσεων σε συγκεκριμένους αιτούντες, ενώ το άρθρο 25 καλύπτει τις περιπτώσεις ασυνόδευτων ανηλίκων.
16. Το άρθρο 26, παράγραφος 1, απηχεί το άρθρο 31 της Συμβάσεως της Γενεύης, στο μέτρο που το γενικότερο πνεύμα του είναι ότι τα κράτη μέλη, ενόσω εκκρεμεί η εξέταση της αιτήσεως ασύλου, δεν επιτρέπεται να υποβάλλουν σε κράτηση ένα πρόσωπο αποκλειστικά και μόνον για τον λόγο ότι αυτό είναι υπήκοος τρίτης χώρας και αιτείται διεθνούς προστασίας. Οι λόγοι και οι συνθήκες κρατήσεως, καθώς και οι εγγυήσεις των οποίων απολαύουν οι αιτούντες που τελούν υπό κράτηση, πρέπει να συνάδουν με την οδηγία για την υποδοχή.
17. Σύμφωνα με το άρθρο 33 της οδηγίας για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου, τα κράτη μέλη μπορούν, υπό συγκεκριμένες περιστάσεις, να κρίνουν αίτηση διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτη, συμπεριλαμβανομένης της περιπτώσεως όπου έχει ήδη χορηγηθεί διεθνής προστασία από άλλο κράτος μέλος όπως προβλέπεται από το άρθρο 33, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ.
Η οδηγία για την υποδοχή
18. Στις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας για την υποδοχή εκτίθενται οι ακόλουθες διαπιστώσεις:
– Η κοινή πολιτική ασύλου, η οποία περιλαμβάνει ένα κοινό ευρωπαϊκό σύστημα για το άσυλο (στο εξής: ΚΕΣΑ), αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του στόχου της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την προοδευτική εγκαθίδρυση ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, ανοικτού σε εκείνους οι οποίοι, αναγκασμένοι από τις περιστάσεις, αναζητούν νομίμως προστασία στην Ένωση (16).
– Το ΚΕΣΑ βασίζεται στην πλήρη και συνολική εφαρμογή της Συμβάσεως της Γενεύης (17).
– Όσον αφορά τη μεταχείριση των προσώπων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για την υποδοχή, τα κράτη μέλη δεσμεύονται από υποχρεώσεις που απορρέουν από πράξεις διεθνούς δικαίου των οποίων είναι μέρη (18).
– Η κράτηση των αιτούντων πρέπει να εφαρμόζεται σύμφωνα με τη βασική αρχή ότι ένα πρόσωπο δεν θα πρέπει να κρατείται απλώς και μόνον επειδή επιζητεί διεθνή προστασία, ιδίως σύμφωνα με τις διεθνείς νομικές υποχρεώσεις των κρατών μελών και το άρθρο 31 της Συμβάσεως της Γενεύης. Η κράτηση αιτούντων θα πρέπει να είναι δυνατή μόνον σε σαφώς καθορισμένες, εξαιρετικές περιστάσεις οι οποίες προβλέπονται στην οδηγία για την υποδοχή και να διέπεται από την αρχή της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας όσον αφορά τόσο τον τρόπο όσο και τον σκοπό της εν λόγω κράτησης. Σε περίπτωση που ένας αιτών τελεί υπό κράτηση, ο αιτών θα πρέπει να έχει αποτελεσματική πρόσβαση στις αναγκαίες διαδικαστικές εγγυήσεις, όπως το δικαίωμα προσφυγής ενώπιον εθνικής δικαστικής αρχής (19).
– Όσον αφορά τις διοικητικές διαδικασίες που συνδέονται με τους λόγους κράτησης, η έννοια της «δέουσας επιμέλειας» τουλάχιστον υποχρεώνει τα κράτη μέλη να λάβουν συγκεκριμένα και ουσιαστικά μέτρα για να εξασφαλιστεί ότι ο χρόνος που απαιτείται για την επαλήθευση των λόγων κράτησης είναι όσο το δυνατόν συντομότερος και ότι υπάρχει πραγματική προοπτική η εξακρίβωση αυτή να μπορεί να γίνει με επιτυχία το συντομότερο δυνατόν. Ο χρόνος κράτησης δεν πρέπει να υπερβαίνει τον χρόνο που εύλογα απαιτείται για την ολοκλήρωση των σχετικών διαδικασιών (20).
– Προκειμένου να εξασφαλίζεται καλύτερα η σωματική και ψυχολογική ακεραιότητα των αιτούντων, η κράτηση θα πρέπει να αποτελεί μέτρο έσχατης ανάγκης και μπορεί να εφαρμόζεται μόνον εφόσον έχουν δεόντως εξεταστεί όλα τα μη στερητικά της ελευθερίας εναλλακτικά μέτρα. Κάθε εναλλακτικό μέτρο κράτησης πρέπει να σέβεται τα θεμελιώδη ανθρώπινα δικαιώματα των αιτούντων (21).
– Η οδηγία για την υποδοχή σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και συνάδει με τις αρχές που αναγνωρίζονται, ιδίως στον Χάρτη (22).
19. Το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, ενσωματώνει στην οδηγία για την υποδοχή τον ορισμό της «αιτήσεως παροχής διεθνούς προστασίας» που παρατίθεται στην οδηγία για την αναγνώριση. Κατά το άρθρο 2, στοιχείο βʹ, ως «αιτών» ορίζεται «[ο] υπήκοος τρίτης χώρας ή ο ανιθαγενής ο οποίος έχει ασκήσει αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας, επί της οποίας δεν έχει ληφθεί ακόμη οριστική απόφαση» (23). Το άρθρο 2, στοιχείο ηʹ, ορίζει ότι ως «κράτηση» νοείται «[ο] περιορισμός σε ειδικό χώρο που επιβάλλει ένα κράτος μέλος σε αιτούντα, με αποτέλεσμα τη στέρηση της ελευθερίας κυκλοφορίας του/της».
20. Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, η εν λόγω οδηγία εφαρμόζεται «σε όλους τους υπηκόους τρίτων χωρών και τους ανιθαγενείς που ασκούν αίτηση για παροχή διεθνούς προστασίας στο έδαφος, περιλαμβανομένων των συνόρων, στα χωρικά ύδατα ή στις ζώνες διέλευσης κράτους μέλους, εφόσον τους επιτρέπεται να παραμείνουν στο έδαφος ως αιτούντες, καθώς και στα μέλη της οικογενείας τους, εφόσον καλύπτονται από αυτήν την αίτηση για παροχή διεθνούς προστασίας σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο».
21. Κατά το άρθρο 8:
«1. Τα κράτη μέλη δεν υποβάλλουν σε κράτηση ένα πρόσωπο απλώς και μόνο διότι είναι αιτών σύμφωνα με την οδηγία [για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου].
2. Εφόσον κρίνεται αναγκαίο, και κατόπιν ατομικής αξιολόγησης κάθε περίπτωσης, τα κράτη μέλη μπορούν να θέσουν αιτούντα υπό κράτηση, εάν δεν είναι δυνατό να εφαρμοστούν αποτελεσματικά άλλα λιγότερο περιοριστικά εναλλακτικά μέτρα.
3. Ο αιτών μπορεί να υποβληθεί σε κράτηση μόνο:
α) προκειμένου να διαπιστωθεί ή να επαληθευτεί η ταυτότητα ή η υπηκοότητά του,
β) προκειμένου να προσδιοριστούν τα στοιχεία εκείνα στα οποία βασίζεται η αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας, η απόκτηση των οποίων θα ήταν σε άλλη περίπτωση αδύνατη, ιδίως όταν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής του αιτούντος,
[…]
Οι λόγοι κράτησης προβλέπονται από το εθνικό δίκαιο.
[…]»
22. Το άρθρο 9 κατοχυρώνει ορισμένες εγγυήσεις για κρατούμενους αιτούντες. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνονται οι ακόλουθες απαιτήσεις:
– Η κράτηση αιτούντος έχει τη μικρότερη δυνατή διάρκεια και εφαρμόζεται μόνο για όσο διάστημα ισχύουν οι λόγοι που καθορίζονται στο άρθρο 8, παράγραφος 3 (άρθρο 9, παράγραφος 1)·
– η κράτηση αιτούντος διατάσσεται εγγράφως από τις δικαστικές ή διοικητικές αρχές και στη διαταγή κράτησης αναφέρονται οι πραγματικοί και νομικοί λόγοι στους οποίους αυτή βασίζεται (άρθρο 9, παράγραφος 2)·
– τα κράτη μέλη προβλέπουν την ταχεία δικαστική επανεξέταση της νομιμότητας της κράτησης αυτεπαγγέλτως και/ή κατόπιν αιτήσεως του αιτούντος σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 3·
– οι κρατούμενοι αιτούντες ενημερώνονται αμέσως εγγράφως, σε γλώσσα που κατανοούν (ή μπορεί ευλόγως να υποτεθεί ότι κατανοούν), για τους λόγους κράτησης και τις διαδικασίες που προβλέπει το εθνικό δίκαιο για την προσβολή της εντολής κράτησης (άρθρο 9, παράγραφος 4)·
– η κράτηση επανεξετάζεται από δικαστική αρχή (άρθρο 9, παράγραφος 5)· και
– σε περιπτώσεις δικαστικής επανεξέτασης της διαταγής κράτησης σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος3, οι αιτούντες δικαιούνται δωρεάν νομικής συνδρομής και εκπροσωπήσεως (άρθρο 9, παράγραφοι 6 και 7).
Εθνική νομοθεσία
23. Το άρθρο 59b, παράγραφος 1, στοιχεία a και b, του Vreemdelingenwet 2000 (νόμου περί αλλοδαπών του 2000, στο εξής: Vw) ορίζει τα εξής:
«1. Ο Υπουργός [Ασφάλειας και Δικαιοσύνης] δύναται, βάσει του άρθρου 8, στοιχείο f, να θέσει υπό κράτηση αλλοδαπό έχοντα νόμιμη διαμονή […] [(24)], εφόσον πρόκειται για αίτηση για τη χορήγηση άδειας προσωρινής παραμονής (ασύλου), εάν:
a. η κράτηση είναι αναγκαία προκειμένου να διαπιστωθεί η ταυτότητα ή η ιθαγένεια του αλλοδαπού·
b. η κράτηση είναι αναγκαία προκειμένου να ληφθούν στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αξιολόγηση της αιτήσεως για τη χορήγηση άδειας προσωρινής παραμονής […], και ιδίως όταν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής του αιτούντος·
[…]
2. Η κράτηση βάσει της παραγράφου 1, στοιχεία a [ή] b, δεν δύναται να υπερβεί τις τέσσερις εβδομάδες […]».
Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία και προδικαστικά ερωτήματα
24. Η διαδικασία της κύριας δίκης αφορά τον Κ. (στο εξής: αιτών), Ιρανό υπήκοο. Έφθασε στο αεροδρόμιο του Schiphol στο Άμστερνταμ (Κάτω Χώρες) στις 30 Νοεμβρίου 2015, με πτήση προερχόμενη από τη Βιέννη (Αυστρία). Στόχος του ήταν να μεταβεί αεροπορικώς αυθημερόν στο Εδιμβούργο (Ηνωμένο Βασίλειο). Κατά τον έλεγχο των ταξιδιωτικών εγγράφων που διενεργήθηκε πριν την επιβίβασή του στην πτήση προς Εδιμβούργο, δημιουργήθηκε η υπόνοια ότι χρησιμοποιούσε πλαστό διαβατήριο. Μετά τη διενέργεια περαιτέρω ελέγχων, επιβεβαιώθηκε η υποψία ότι το διαβατήριο του ήταν όντως πλαστό.
25. Ακολούθως, ο Κ. τέθηκε υπό κράτηση ενώ εις βάρος του ασκήθηκε ποινική δίωξη λόγω της επιδείξεως πλαστού διαβατηρίου στις ολλανδικές αρχές. Το αιτούν δικαστήριο σημειώνει ότι από κανένα στοιχείο δεν συνάγεται ότι η κράτησή του έλαβε χώρα προκειμένου να αποτραπεί η παράνομη είσοδός του στις Κάτω Χώρες. Αντιθέτως, η αρχική του κράτηση οφείλεται στη σύλληψή του λόγω της υπόνοιας τελέσεως ποινικού αδικήματος (ή ποινικών αδικημάτων). Στην απόφαση περί παραπομπής δεν εκτίθεται ο ακριβής χαρακτηρισμός της διώξεως (διώξεων) που ασκήθηκε εις βάρος του. Πάντως, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι η ποινική διαδικασία που κινήθηκε εναντίον του συνίστατο στα ακόλουθα: παράνομη είσοδος στις Κάτω Χώρες· παραβίαση της νομοθεσίας περί αλλοδαπών· έλλειψη ή άρνηση συνεργασίας με τις αρχές προκειμένου να διαπιστωθεί η ταυτότητα και η εθνικότητά του· μη επαρκής αιτιολογία για την απουσία των ταξιδιωτικών του εγγράφων και των εγγράφων ταυτοποιήσεώς του· και χρήση πλαστών ή νοθευμένων εγγράφων. Οι λόγοι αυτοί χαρακτηρίζονται ως «ουσιώδεις». Όσον αφορά τον Κ. εκτίθενται επίσης και οι ακόλουθοι «λιγότερο σημαντικοί λόγοι»: μη τήρηση μίας ή περισσοτέρων υποχρεώσεων που υπέχει δυνάμει του κεφαλαίου 4 του Vreemdelingenbesluit 2000 (διατάγματος του 2000 σχετικά με τους αλλοδαπούς)· μη δήλωση σταθερού τόπου κατοικίας ή διαμονής· απουσία επαρκών οικονομικών πόρων· και υπόνοια τελέσεως ή καταδίκη για την τέλεση ποινικού αδικήματος.
26. Ενόσω τελούσε υπό κράτηση, ο K. δήλωσε ότι προτίθετο να υποβάλει αίτηση για τη χορήγηση ασύλου στις Κάτω Χώρες διότι στο Ιράν φοβόταν για τη ζωή του. Κατά δήλωσή του, το αίτημα αυτό διατυπώθηκε στις 9 Δεκεμβρίου 2015.
27. Στις 15 Δεκεμβρίου 2015, το εθνικό ποινικό δικαστήριο κήρυξε απαράδεκτη την ποινική δίωξη που είχε ασκηθεί κατά του Κ. Κατά τα φαινόμενα, συνεπεία τούτου, οι αρμόδιες αρχές αποφάσισαν να μην κινήσουν περαιτέρω ποινική διαδικασία εναντίον του (25). Δυνάμει της από 16 Δεκεμβρίου 2015 «διατάξεως άμεσης απελευθερώσεως», ο εισαγγελέας διέταξε την άμεση απελευθέρωσή του. Στις 17 Δεκεμβρίου, ο Κ. υπέβαλε επίσημη αίτηση ασύλου. Κατά την ίδια ημερομηνία, του επιβλήθηκε το μέτρο της κρατήσεως δυνάμει του άρθρου 59b, παράγραφος 1, στοιχεία a και b, του Vw (στο εξής: απόφαση κρατήσεως).
28. Η απόφαση κρατήσεως στηρίχθηκε στους λόγους ότι η κράτηση ήταν αναγκαία, πρώτον, προκειμένου να εξακριβωθεί η ταυτότητα και η ιθαγένεια του αιτούντος (26) και, δεύτερον, προκειμένου να ληφθούν στοιχεία απαραίτητα για την αξιολόγηση της αιτήσεως ασύλου. Ιδίως, θεωρήθηκε ότι ο αιτών ήταν ύποπτος φυγής (27).
29. Στις 17 Δεκεμβρίου 2015, ο Κ. άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως κρατήσεως, αξιώνοντας, παράλληλα, την καταβολή αποζημιώσεως. Ο Κ. υποστηρίζει ότι υπό το πρίσμα της αποφάσεως του Δικαστηρίου στην υπόθεση N. (28), η κράτησή του αντιβαίνει στο άρθρο 5 της ΕΣΔΑ καθώς και ότι οι διατάξεις του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή παραβιάζουν τον ως άνω κανόνα αλλά και το άρθρο 6 του Χάρτη.
30. Το αιτούν δικαστήριο εκθέτει τις ακόλουθες παρατηρήσεις. Πρώτον, ο Κ. δεν υπόκειται σε απόφαση επιστροφής. Δεύτερον, το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου θεσπίζει τον βασικό κανόνα ότι στους αιτούντες (κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας) επιτρέπεται να παραμείνουν στο κράτος μέλος μέχρις ότου εκδοθεί η απόφαση που αφορά την αίτησή τους για τη χορήγηση διεθνούς προστασίας. Συνεπώς, ένα τέτοιο πρόσωπο δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι διαμένει παρανόμως στο έδαφος κράτους μέλους κατά την έννοια της οδηγίας για την επιστροφή. Τρίτον, τόσο η οδηγία για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου όσο και το εθνικό δίκαιο απαγορεύουν την απέλαση αιτούντων υπ’ αυτές τις συνθήκες. Τέταρτον, η θέση αυτή επιβεβαιώνεται από την απόφαση του Δικαστηρίου του Στρασβούργου στην υπόθεση Nabil κ.λπ. κατά Ουγγαρίας, σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, του Χάρτη (29). Πέμπτον, το μέτρο της κρατήσεως που επιβάλλεται για τους λόγους που προβλέπονται από το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή (στο εξής: επίμαχες διατάξεις) δεν φαίνεται να αποσκοπεί στην απομάκρυνση των υπηκόων τρίτων χωρών. Το αιτούν δικαστήριο έχει την άποψη ότι η περιγραφείσα κατάσταση δεν συνάδει με το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, του Χάρτη. Ως εκ τούτου, εκτιμά ότι επιβάλλεται η εξέταση του κύρους του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της εν λόγω οδηγίας.
31. Το αιτούν δικαστήριο υπενθυμίζει ότι από την απόφαση Foto-Frost (30) συνάγεται ότι τα εθνικά δικαστήρια δεν έχουν την αρμοδιότητα να κηρύξουν ανίσχυρη πράξη των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Ως εκ τούτου, υποβάλλει στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως επί των ακόλουθων ερωτημάτων:
«Είναι το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή ανίσχυρο υπό το πρίσμα του άρθρου 6 του Χάρτη:
(1) στην περίπτωση όπου υπήκοος τρίτης χώρας έχει τεθεί υπό κράτηση βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας αυτής, και δυνάμει του άρθρου 9 της οδηγίας για τις διαδικασίες ασύλου έχει δικαίωμα να παραμείνει σε κράτος μέλος έως ότου εκδοθεί απόφαση σε πρώτο βαθμό επί της αιτήσεώς του ασύλου, και
(2) λαμβανομένων υπόψη, αφενός, της επεξηγήσεως σχετικά με τον Χάρτη (ΕΕ 2007, C 303/02) ότι οι περιορισμοί που νομίμως μπορούν να επιβληθούν στα δικαιώματα που προβλέπονται στο άρθρο 6 του Χάρτη δεν μπορούν να υπερβαίνουν τους περιορισμούς που επιτρέπονται από την ΕΣΔΑ, σε αυτό τούτο το κείμενο του άρθρου της 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, και, αφετέρου, της ερμηνείας της τελευταίας διατάξεως από το [Δικαστήριο του Στρασβούργου], μεταξύ άλλων στην απόφαση [Nabil κ.λπ. κατά Ουγγαρίας], υπό την έννοια ότι η κράτηση αιτούντος άσυλο αντιβαίνει προς το προαναφερθέν άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, αν η κράτηση αυτή δεν επιβλήθηκε με σκοπό την απομάκρυνση;»
32. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν το Βέλγιο, η Εσθονία, η Ιρλανδία, οι Κάτω Χώρες, καθώς και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Δεδομένου ότι κανένας από τους μετέχοντες στη διαδικασία δεν ζήτησε να αναπτύξει προφορικώς τις παρατηρήσεις του, δεν διεξήχθη επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
Ανάλυση
Επί του παραδεκτού
33. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου είναι απαράδεκτο. Διατείνεται ότι τα προδικαστικά ερωτήματα και οι βασικοί προβαλλόμενοι λόγοι είναι, επί της ουσίας, ίδια με τα ζητήματα που είχε εγείρει το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας, Κάτω Χώρες) στην υπόθεση N. (31). Ουσιαστικά, εις βάρος του αιτούντος σε εκείνη την υπόθεση εκκρεμούσε διαδικασία επιστροφής ενώ εις βάρος του Κ. δεν εκκρεμεί. Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι τα ζητήματα που τίθενται εν προκειμένω δεν έχουν καθοριστική σημασία στο να διαπιστωθεί εάν οι επίμαχες διατάξεις συνάδουν με τον Χάρτη.
34. Δεν συμμερίζομαι την άποψη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τους ακόλουθους λόγους.
35. Πρώτον, κατά πάγια νομολογία, όταν ο εθνικός δικαστής έχει αμφιβολίες ως προς το κύρος πράξεως της Ένωσης, η υποβολή αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως στο Δικαστήριο είναι επιβεβλημένη (32). Δεύτερον, οσάκις τίθεται ενώπιον εθνικού δικαστηρίου ζήτημα κύρους πράξεως θεσμικού οργάνου της Ένωσης, εναπόκειται στο εν λόγω εθνικό δικαστήριο να κρίνει αν είναι αναγκαία η απόφαση επί του σημείου αυτού προκειμένου να εκδώσει τη δική του απόφαση και, επομένως, να ζητήσει από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του εν λόγω ερωτήματος. Κατά συνέπεια, εφόσον τα υποβαλλόμενα από το εθνικό δικαστήριο ερωτήματα αφορούν το κύρος διατάξεως του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο υποχρεούται, κατ’ αρχήν, να εκδώσει απόφαση. Το Δικαστήριο μπορεί να αρνηθεί να απαντήσει σε προδικαστικό ερώτημα μόνον όταν, μεταξύ άλλων, προκύπτει προδήλως ότι η απόφαση που ζητεί το εθνικό δικαστήριο επί της ερμηνείας ή του κύρους του δικαίου της Ένωσης δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης ή όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως (33).
36. Τρίτον, στο πρώτο σημείο της αποφάσεώς του περί παραπομπής υπό τον τίτλο «Σκεπτικό» σχετικά με την υποβολή της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι, εφόσον κριθεί ότι οι επίμαχες διατάξεις είναι ανίσχυρες, η κράτηση του K. στερείται νομικής βάσεως και η προσφυγή του θα ευδοκιμήσει. Η έκβαση της παρούσας διαδικασίας έχει επίσης καθοριστική σημασία όσον αφορά την αξίωσή του περί καταβολής αποζημιώσεως λόγω της φερόμενης ως παράνομης κρατήσεώς του. Ως εκ τούτου, είναι σαφές ότι το κύρος των επίμαχων διατάξεων θα έχει άμεσες συνέπειες στη διαδικασία που εκκρεμεί ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου.
37. Τέταρτον, το άρθρο 6, παράγραφος 3, ΣΕΕ επιβεβαιώνει ότι τα αναγνωρισμένα από την ΕΣΔΑ θεμελιώδη δικαιώματα συνιστούν γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης. Συναφώς, οι επεξηγήσεις του Χάρτη καθιστούν σαφές ότι τα δικαιώματα που προβλέπονται στο άρθρο 6 του Χάρτη αντιστοιχούν στα δικαιώματα που κατοχυρώνονται με το άρθρο 5 της ΕΣΔΑ (34). Επομένως, αν οι επίμαχες διατάξεις, ιδωμένες υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ, είναι ασύμβατες προς τον Χάρτη δεν μπορούν να είναι έγκυρες· άρα, και η κράτηση του Κ., η οποία στηρίχθηκε στους εθνικούς κανόνες με τους οποίους μεταφέρθηκε στην εθνική έννομη τάξη το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή δεν μπορεί να είναι νόμιμη.
38. Πέμπτον, ουσιαστικά, το αιτούν δικαστήριο ζητεί την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επειδή ερμηνεύει την απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο του Στρασβούργου στην υπόθεση Nabil υπό την έννοια ότι η κράτηση προσώπων (συμπεριλαμβανομένων των αιτούντων άσυλο) είναι δικαιολογημένη κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, της ΕΣΔΑ μόνον για όσο χρονικό διάστημα βρίσκεται σε εξέλιξη η διαδικασία απελάσεως ή εκδόσεώς τους. Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου δεν επιτρέπει την απομάκρυνση των αιτούντων άσυλο ενόσω εκκρεμεί η αίτησή τους για τη χορήγηση διεθνούς προστασίας. Υπογραμμίζει ότι ο Κ. δεν υπόκειται σε απόφαση επιστροφής κατά την έννοια της οδηγίας για την επιστροφή. Το αιτούν δικαστήριο σημειώνει ότι η κράτησή του βάσει των επίμαχων διατάξεων δεν ανάγεται σε λόγους σχετικούς με την απομάκρυνσή του από το έδαφος της Ένωσης.
39. Δεδομένου ότι τα δικαιώματα που προβλέπονται από το άρθρο 6 του Χάρτη κατοχυρώνονται επίσης από το άρθρο 5 της ΕΣΔΑ και ότι, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, έχουν την ίδια έννοια και εμβέλεια (35), φρονώ ότι επιβάλλεται η εξέταση της αποφάσεως Nabil του Δικαστηρίου του Στρασβούργου προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον η υπόθεση εκείνη έχει συνέπειες όσον αφορά την ερμηνεία και το κύρος του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή. Ασφαλώς, αυτή η αξιολόγηση, όπως και οι λόγοι που προβάλλονται με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, συνδέεται με τα πραγματικά περιστατικά όπως αυτά εκτίθενται στην απόφαση περί παραπομπής. Η απάντηση του Δικαστηρίου θα έχει καθοριστική σημασία για το ζήτημα που αποτελεί την ουσία της κύριας δίκης –ήτοι, το κατά πόσον η κράτηση του Κ. είναι σύννομη. Επιπλέον, το ερώτημα που τίθεται από το αιτούν δικαστήριο δεν είναι προδήλως υποθετικής φύσεως. Συνεπώς, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή.
Εισαγωγικές παρατηρήσεις
40. Όπως καθιστά σαφές το άρθρο 78, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η κοινή πολιτική στον τομέα του ασύλου πρέπει να συνάδει με τη Σύμβαση της Γενεύης και τις λοιπές συναφείς συμβάσεις. Κατά το άρθρο 78, παράγραφος 2, στοιχεία γʹ και στʹ, ΣΛΕΕ, ο νομοθέτης της Ένωσης εξουσιοδοτείται να λάβει μέτρα όσον αφορά το οικείο σύστημα, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται «[π]ροδιαγραφές σχετικά με τις προϋποθέσεις υποδοχής αιτούντων άσυλο […]».
41. Το άρθρο 31 της Συμβάσεως της Γενεύης απαγορεύει την επιβολή ποινικών κυρώσεων, λόγω της παράνομης εισόδου ή διαμονής τους, σε πρόσφυγες προερχόμενους από χώρες όπου απειλείτο η ζωή ή η ελευθερία τους. Η αρχή αυτή τυγχάνει εφαρμογής όταν οι πρόσφυγες εισέρχονται ή ευρίσκονται στο έδαφος χώρας άνευ αδείας, υπό την επιφύλαξη πάντως ότι παρουσιάζονται αμελλητί στις αρχές και δίδουν επαρκείς εξηγήσεις σχετικά με την παράνομη είσοδο ή διαμονή τους. Οι οδηγίες σχετικά με την κράτηση της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους πρόσφυγες (36) ορίζουν ότι «ούτε η κράτηση στο πλαίσιο της μεταναστεύσεως απαγορεύεται per se από το διεθνές δίκαιο, ούτε το δικαίωμα στην ελευθερία είναι απόλυτο». Στις εν λόγω οδηγίες εκτίθενται οι ακόλουθες γενικές αρχές: η κράτηση, στο συγκεκριμένο πλαίσιο, θα πρέπει (i) να είναι σύμφωνη και να προβλέπεται από τον νόμο· (ii) να μην επιβάλλεται αυθαιρέτως και να βασίζεται στην αξιολόγηση των ειδικών συνθηκών που ισχύουν για κάθε μεμονωμένο άτομο· (iii) να χρησιμοποιείται ως εξαιρετικό μέτρο και να μπορεί να δικαιολογηθεί για την επίτευξη θεμιτού σκοπού, συμπεριλαμβανομένης της αρχικής επιβεβαιώσεως της ταυτότητας του προσώπου και της λήψεως των στοιχείων εκείνων στα οποία στηρίζεται η αίτηση χορηγήσεως διεθνούς προστασίας τα οποία δεν θα μπορούσαν να αποκτηθούν χωρίς την επιβολή της κρατήσεως· και (iv) να είναι αναλογική (37).
42. Το Δικαστήριο, με την απόφαση N, παρέπεμψε σε προηγούμενη έκδοση των εν λόγω κατευθυντήριων οδηγιών (38). Στην υπόθεση εκείνη όμως, ο αιτών κρατείτο βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχείο εʹ, της οδηγίας για την υποδοχή (ήτοι, για λόγους προστασίας της εθνικής ασφαλείας και της δημοσίας τάξεως). Εις βάρος του εκκρεμούσε ήδη απόφαση επιστροφής (ήτοι, απόφαση απομακρύνσεως από την Ευρωπαϊκή Ένωση) και δεκαετής απαγόρευση εισόδου η οποία είχε εκδοθεί μετά την απόρριψη προγενέστερης αιτήσεως ασύλου. Τα μέτρα αυτά είχαν επιβληθεί βάσει των εθνικών κανόνων με τους οποίους μεταφέρθηκαν οι διατάξεις της οδηγίας για την επιστροφή (39) στην εθνική έννομη τάξη. Κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως στο Δικαστήριο, ο Ν. παρέμενε όντως υπό κράτηση.
43. Οι περιστάσεις της υποθέσεως του K. είναι πολύ διαφορετικές. Το γεγονός ότι η κράτησή του συνιστά στέρηση της ελευθερίας του δεν αμφισβητείται (40). Όμως, οι λόγοι στους οποίους στηρίχθηκε η κράτησή του ανάγονται στο άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή. Το αιτούν δικαστήριο ουδόλως υπονοεί ότι στην περίπτωσή του ελήφθησαν μέτρα τα οποία προβλέπονται από την οδηγία για την επιστροφή. Εις βάρος του δεν εκκρεμεί απόφαση απομακρύνσεως από την Ένωση, ούτε έχει εκδοθεί απαγόρευση εισόδου· επομένως, κανένα μέτρο αυτού του είδους δεν έχει ανασταλεί εν αναμονή της εκβάσεως της αιτήσεώς του για την παροχή διεθνούς προστασίας.
44. Παρά ταύτα, φρονώ ότι και στην υπό κρίση υπόθεση, το Δικαστήριο θα πρέπει να εφαρμόσει την ίδια μεθοδολογία που εφάρμοσε και στην υπόθεση N. Επομένως, η σχετική αξιολόγηση θα πρέπει να διενεργηθεί αποκλειστικά υπό το πρίσμα των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται στον Χάρτη (41).
Κύρος των επίμαχων διατάξεων υπό το πρίσμα του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη
45. Όλοι οι μετέχοντες στην προκειμένη διαδικασία που κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου –μεταξύ των οποίων, ωστόσο, δεν περιλαμβάνεται ο Κ.– συμφωνούν ότι το κύρος του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, δεν τίθεται εν αμφιβόλω.
46. Έχω και εγώ την ίδια άποψη.
47. Σύμφωνα με την απόφαση περί παραπομπής, αρχικώς, ο αιτών τέθηκε υπό κράτηση λόγω της υποψίας τελέσεως ποινικού αδικήματος. Η αιτιολογική σκέψη 17 της οδηγίας για την υποδοχή αναφέρει ότι οι λόγοι κράτησης που προβλέπονται στο άρθρο 8, παράγραφος 3, δεν θίγουν άλλους λόγους κρατήσεως, όπως η κράτηση στο πλαίσιο ποινικής διαδικασίας. Ως εκ τούτου, η αρχική κράτηση του αιτούντος από τις ολλανδικές αρχές για τον λόγο ότι αυτός θεωρήθηκε ύποπτος τελέσεως ποινικού αδικήματος –δηλαδή, επέδειξε πλαστό διαβατήριο– δεν αποτελεί αντικείμενο της προκειμένης διαδικασίας.
48. Μετά την κήρυξη της ποινικής διαδικασίας ως απαράδεκτης, ο Κ. κρατήθηκε στο πλαίσιο της εκ μέρους του υποβληθείσας αιτήσεως ασύλου. Δεν αμφισβητείται ότι ο περιορισμός του συνιστά κράτηση κατά την έννοια της οδηγίας για την υποδοχή (42). Οι ολλανδικές αρχές προέβαλαν δύο λόγους για την κράτηση του Κ.: αφενός, την ανάγκη εξακριβώσεως της ταυτότητας και της υπηκοότητάς του και, αφετέρου, την ανάγκη να επαληθευτούν τα στοιχεία εκείνα που απαιτούνται για την αξιολόγηση της αιτήσεώς του καθόσον ο ίδιος θεωρήθηκε ως ύποπτος φυγής.
49. Το θεμελιώδες δικαίωμα στην ελευθερία που κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 του Χάρτη έχει την ίδια έννοια με το άρθρο 5 της ΕΣΔΑ, καίτοι το τελευταίο δεν αποτελεί τμήμα του κεκτημένου της Ένωσης (43). Οι «[…] περιορισμοί που μπορούν νομίμως να επιβληθούν στην άσκηση των δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται με [το άρθρο 6 του Χάρτη] δεν μπορούν να υπερβαίνουν εκείνους που επιτρέπονται από την ΕΣΔΑ» (44). Εξάλλου, σύμφωνα με γενική ερμηνευτική αρχή, μια πράξη της Ένωσης πρέπει να ερμηνεύεται, στο μέτρο του δυνατού, κατά τρόπον ώστε να μη θίγεται το κύρος της και σύμφωνα με το σύνολο του πρωτογενούς δικαίου και, μεταξύ άλλων, με τις διατάξεις του Χάρτη (45).
50. Στο μέτρο που το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν το μέτρο της κρατήσεως αιτούντων, οι διατάξεις αυτές επιτρέπουν τον περιορισμό της ασκήσεως του δικαιώματος στην ελευθερία, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 του Χάρτη (46). Ο εν λόγω περιορισμός επιβάλλεται από οδηγία –ήτοι, από νομοθετική πράξη της Ένωσης. Ως εκ τούτου, κατά την έννοια του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, προβλέπεται από τον νόμο (47).
51. Συνάδουν οι επίμαχες εν προκειμένω διατάξεις με το δικαίωμα στην ελευθερία που κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 του Χάρτη;
52. Κατ’ εμέ, η απάντηση σε αυτό το ερώτημα είναι καταφατική.
53. Πρώτον, το σημείο αφετηρίας που τίθεται από το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας για την υποδοχή είναι ότι τα κράτη μέλη δεν υποβάλλουν σε κράτηση ένα πρόσωπο απλώς και μόνο διότι έχει υποβάλλει αίτηση διεθνούς προστασίας (48). Δεύτερον, βάσει της οδηγίας για την υποδοχή, η κράτηση θεωρείται ότι αποτελεί ιδιαιτέρως «δραστικό μέτρο το οποίο λαμβάνεται σε βάρος αιτούντος διεθνή προστασία» (49) και επιβάλλεται μόνον σε «σαφώς καθορισμένες, εξαιρετικές περιστάσεις» (50). Τρίτον, σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 2, η κράτηση επιτρέπεται μόνον σε συγκεκριμένες περιπτώσεις: (i) εφόσον τούτο κρίνεται αναγκαίο· (ii) κατόπιν ατομικής αξιολογήσεως της εκάστοτε υποθέσεως· και (iii) εάν δεν είναι δυνατό να εφαρμοστούν αποτελεσματικά άλλα λιγότερο περιοριστικά εναλλακτικά μέτρα. Τέταρτον, ο αιτών μπορεί να υποβληθεί σε κράτηση μόνο εφόσον συντρέχει κάποιος από τους λόγους που απαριθμούνται στο άρθρο 8, παράγραφος 3. Κάθε ένας εξ αυτών των λόγων ανταποκρίνεται σε συγκεκριμένη ανάγκη και έχει αυτοτελή χαρακτήρα (51).
54. Οι αυστηρές αυτές προϋποθέσεις υπόκεινται επίσης στην απαίτηση, αφενός, ο εκάστοτε λόγος κρατήσεως να προβλέπεται από το εθνικό δίκαιο και, αφετέρου, να τηρούνται οι διαδικαστικές εγγυήσεις που προβλέπονται για τους υπό κράτηση αιτούντες (52). Μεταξύ αυτών των εγγυήσεων περιλαμβάνεται η απαίτηση κατά την οποία η κράτηση αιτούντος πρέπει να έχει τη μικρότερη δυνατή διάρκεια και η ελευθερία του αιτούντος πρέπει να περιορίζεται μόνο για όσο διάστημα ισχύουν οι λόγοι που καθορίζονται στο άρθρο 8, παράγραφος 3 (άρθρο 9, παράγραφος 1).
55. Αυτό καθαυτό το γράμμα του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή δεν είναι αντίθετο προς το δικαίωμα στην ελευθερία που κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 του Χάρτη (53).
56. Από το άρθρο 78 ΣΛΕΕ προκύπτει ότι η θέσπιση και η ορθή λειτουργία του ΚΕΣΑ αποτελεί σκοπό γενικού συμφέροντος αναγνωρισμένο από την Ευρωπαϊκή Ένωση.
57. Επομένως, επιβάλλεται να εξεταστεί αν η επέμβαση στο δικαίωμα στην ελευθερία που επιτρέπεται βάσει των επίμαχων περιορισμών υπερβαίνει τα όρια του πρόσφορου και αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του θεμιτού σκοπού που επιδιώκει η σχετική νομοθετική ρύθμιση. Και τούτο διότι τα αρνητικά αποτελέσματα που συνεπάγονται οι νομικοί κανόνες θα πρέπει να είναι ανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς (54).
58. Μεταξύ των στοιχείων που απαρτίζουν το ΚΕΣΑ συγκαταλέγεται η πρόβλεψη ενιαίου καθεστώτος για τα πρόσωπα που χρήζουν διεθνούς προστασίας επί τη βάσει της πλήρους και ολοκληρωμένης εφαρμογής της Συμβάσεως της Γενεύης (55). Το σύστημα στηρίζεται στην αντίληψη ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να εφαρμόζουν κοινά κριτήρια προκειμένου να διαπιστώνουν ποια πρόσωπα χρήζουν όντως της εν λόγω προστασίας (56).
59. Όσον αφορά το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για την υποδοχή, ο προσδιορισμός ή η επαλήθευση της ταυτότητας ή της υπηκοότητας του αιτούντος αποτελεί καθοριστικό στοιχείο προκειμένου να διευκρινιστεί αν αυτός πληροί τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα. Για τους σκοπούς του ορισμού του «πρόσφυγα» ο οποίος παρατίθεται στο άρθρο 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας για την αναγνώριση είναι αναγκαίο να εξακριβωθεί αν ο αιτών από «[…] βάσιμο φόβο διώξεως λόγω φυλής, θρησκείας, ιθαγένειας, πολιτικών πεποιθήσεων ή συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα, ευρίσκεται εκτός της χώρας της ιθαγενείας του και δεν είναι σε θέση ή, λόγω του φόβου αυτού, δεν επιθυμεί να θέσει εαυτόν υπό την προστασία της εν λόγω χώρας ή [είναι] ανιθαγενής ο οποίος, ευρισκόμενος εκτός της χώρας της προηγούμενης συνήθους διαμονής του για τους ίδιους προαναφερθέντες λόγους, δεν είναι σε θέση ή, λόγω του φόβου αυτού, δεν επιθυμεί να επιστρέψει σε αυτήν […]». Η υπηκοότητα του αιτούντος αποτελεί σημαντικό κριτήριο το οποίο λαμβάνεται υπόψη κατά τη διενέργεια της αξιολογήσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας. Πληροφοριακά στοιχεία αναφορικά με την κατάσταση που επικρατεί στη χώρα καταγωγής του αιτούντος αποτελούν ακριβώς το είδος των λεπτομερειών τη διευκρίνιση των οποίων ενδέχεται να ζητήσουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο διαβουλεύσεων με οργανισμούς όπως η Ύπατη Αρμοστεία (57). Ωστόσο, αυτού του είδους η έρευνα δεν μπορεί να διενεργηθεί παρά μόνον αν η υπηκοότητα ή ιδιότητα ανιθαγενούς του αιτούντος είναι γνωστή.
60. Εξάλλου, τα κράτη μέλη επιβάλλεται επίσης να εξετάσουν μήπως ο αιτών δεν δικαιούται διεθνούς προστασίας διότι εξαιρείται των πλεονεκτημάτων του καθεστώτος πρόσφυγα βάσει του άρθρου 12 της οδηγίας για την αναγνώριση. Ούτε αυτό μπορεί να συμβεί αν προηγουμένως δεν εξακριβωθεί η ταυτότητα του αιτούντος.
61. Γενικότερα, η ταυτότητα του αιτούντος συνιστά καθοριστικό στοιχείο στο πλαίσιο του ΚΕΣΑ και έχει ιδιαίτερη σημασία όσον αφορά τη λειτουργία του αποκαλούμενου «συστήματος του Δουβλίνου» (58). Το εν λόγω σύστημα θεσπίζει τη διαδικασία μέσω της οποίας καθορίζεται το κράτος μέλος που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αιτήσεως ασύλου υποβαλλόμενης σε ένα εκ των κρατών μελών από υπήκοο τρίτης χώρας. Ελλείψει πληροφοριών σχετικά με την ταυτότητα του αιτούντος, τα κράτη μέλη είναι αδύνατον να εφαρμόσουν τα κριτήρια που προβλέπει ο κανονισμός 604/2013 προκειμένου να διαπιστωθεί ποιο είναι το υπεύθυνο κράτος μέλος σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση.
62. Η ταυτότητα του αιτούντος αποτελεί επίσης καθοριστικό στοιχείο προκειμένου να διαπιστωθεί αν η αίτηση είναι απαράδεκτη δυνάμει του άρθρου 33 της οδηγίας για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου. Κατά το άρθρο 33, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας, οι αιτήσεις χορηγήσεως ασύλου απορρίπτονται ως απαράδεκτες αν η διεθνής προστασία έχει χορηγηθεί από άλλο κράτος μέλος.
63. Τέλος, η ταυτότητα του αιτούντος είναι εξίσου σημαντική όσον αφορά το ζήτημα αν επί του προσώπου αυτού τυγχάνουν εφαρμογής οι ειδικές διαδικαστικές εγγυήσεις που προβλέπονται από το άρθρο 24 της οδηγίας για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου ή στην περίπτωση των ασυνόδευτων ανηλίκων (άρθρο 25 της οικείας οδηγίας).
64. Λαμβανομένων υπόψη αυτών των συστηματικού χαρακτήρα στοιχείων του ΚΕΣΑ, θεωρώ ότι η κράτηση αιτούντος προκειμένου να επαληθευθεί η ταυτότητα ή η υπηκοότητά του βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για την υποδοχή μπορεί, κατά περίπτωση, να συνιστά πρόσφορο μέτρο.
65. Το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή αφορά τον προσδιορισμό των «στοιχ[είων] εκείν[ων] στα οποία βασίζεται η αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας, η απόκτηση των οποίων θα ήταν σε άλλη περίπτωση αδύνατη». Στο σημείο αυτό, υπενθυμίζω ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για την αναγνώριση προβλέπει ότι, για την αξιολόγηση των γεγονότων και των περιστάσεων που αφορούν την αίτηση διεθνούς προστασίας, τα κράτη μέλη μπορούν να κρίνουν ότι εναπόκειται στον αιτούντα να υποβάλει το συντομότερο δυνατόν όλα τα στοιχεία που απαιτούνται για την τεκμηρίωση της αιτήσεώς του. Σε αρκετές περιπτώσεις, κύρια πηγή των πληροφοριών αποτελεί ο ίδιος ο αιτών, καθόσον η αξιολόγηση των κρατών μελών θα στηριχθεί κυρίως στην προσωπική εκδοχή του ιστορικού του, το οποίο μπορεί να επαληθευθεί μέσω άλλων πηγών (59). Τα κράτη μέλη οφείλουν να εξετάζουν όλες τις αιτήσεις διεθνούς προστασίας σε ατομική βάση, αντικειμενικά και αμερόληπτα (60). Στο πλαίσιο αυτό, τα κράτη μέλη οφείλουν επίσης να εξακριβώνουν την αξιοπιστία των ισχυρισμών του αιτούντος (61).
66. Έτσι, αν ένα πρόσωπο ζητεί να του χορηγηθεί άσυλο διότι φοβάται ότι θα αποτελέσει αντικείμενο διώξεως λόγω των πολιτικών πεποιθήσεών του, οι αρχές των κρατών μελών οφείλουν να επαληθεύσουν τον οικείο ισχυρισμό σύμφωνα με την οδηγία για την αναγνώριση και την οδηγία για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου. Επίσης, το άρθρο 13 της δεύτερης αυτής οδηγίας, ουσιαστικά, επιβάλλει στους αιτούντες την υποχρέωση να συνεργάζονται με τις αρμόδιες αρχές με σκοπό την εξακρίβωση της ταυτότητάς τους και των λοιπών στοιχείων που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας για την αναγνώριση.
67. Αν ο αιτών δεν συνεργάζεται με τις αρμόδιες αρχές και, κατά μείζονα λόγο, αρνείται να παρουσιαστεί ενώπιον των αρχών για τη διενέργεια της σχετικής συνεντεύξεως ή διαφεύγει, η ως άνω αξιολόγηση δεν μπορεί να γίνει.
68. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή συνιστά πρόσφορο μέτρο προς επίτευξη του γενικού σκοπού του ΚΕΣΑ που συνίσταται στην εφαρμογή ενιαίων κριτηρίων προκειμένου να καθορισθούν τα πρόσωπα που χρήζουν πράγματι διεθνούς προστασίας καθώς και να διακριθούν τα πρόσωπα αυτά από αιτούντες οι οποίοι δεν χρήζουν της προστασίας αυτής.
69. Το Δικαστήριο έχει επισημάνει ότι, λαμβανομένης υπόψη της σημασίας του δικαιώματος στην ελευθερία που κατοχυρώνει το άρθρο 6 του Χάρτη και της βαρύτητας της επεμβάσεως στο δικαίωμα αυτό την οποία συνιστά το μέτρο της κρατήσεως, οι περιορισμοί της ασκήσεως του δικαιώματος πρέπει να μην υπερβαίνουν τα όρια του απολύτως αναγκαίου (62).
70. Αμφότερες οι επίμαχες διατάξεις υπόκεινται στην τήρηση ενός συνόλου προϋποθέσεων, οι οποίες σκοπό έχουν την αυστηρή οριοθέτηση της χρήσεως εκάστου μέτρου (63).
71. Τόσο το στοιχείο αʹ όσο και το στοιχείο βʹ του άρθρου 8, παράγραφος 3, συνιστούν αυτοτελείς λόγους κρατήσεως. Συνεπώς, θα εξετάσω έκαστο εξ αυτών των μέτρων ατομικά προκειμένου να διαπιστώσω κατά πόσον αυτά πληρούν το κριτήριο της αναγκαιότητας.
72. Δεδομένου ότι οι αιτούντες άσυλο τελούν υπό την απειλή διώξεων, είναι εύλογο αρκετοί εξ αυτών να ταξιδεύουν με πλαστά ή ελλιπή ταξιδιωτικά έγγραφα. Από το γράμμα του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για την υποδοχή σε συνδυασμό με το άρθρο 8, παράγραφοι 1 και 2, της ίδιας οδηγίας, συνάγεται σιωπηρώς ότι επιβολή του μέτρου της κρατήσεως σε αιτούντα για τον λόγο αυτό χωρεί μόνον αν αυτός δεν γνωστοποιεί την ταυτότητα ή την υπηκοότητά του ή οι αρμόδιες αρχές δεν δέχονται τους ισχυρισμούς του. Δεν κρατούνται όλοι οι αιτούντες προκειμένου να εξακριβωθεί η ταυτότητα ή η υπηκοότητά τους. Εξάλλου, το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, θα πρέπει να εφαρμόζεται σε συνάρτηση προς τους σκοπούς της οδηγίας για την υποδοχή. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνεται η τήρηση των αρχών της αναλογικότητας και της αναγκαιότητας καθώς και ο σκοπός που συνίσταται στην απαίτηση ο χρόνος που απαιτείται για την επαλήθευση των λόγων κρατήσεως να είναι όσο το δυνατόν συντομότερος (64).
73. Το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, περιορίζεται ρητώς σε περιπτώσεις στις οποίες η απόκτηση των πληροφοριών στις οποίες βασίζεται η αίτηση «θα ήταν σε άλλη περίπτωση αδύνατη». Έτσι, η χρησιμοποιούμενη διατύπωση καταδεικνύει ότι πρόθεση του νομοθέτη ήταν να υπογραμμίσει ότι τα κράτη μέλη δεν επιτρέπεται να κάνουν αυθαίρετη χρήση του συγκεκριμένου λόγου. Αυτός ο περιορισμός ενισχύεται ακόμη περισσότερο από τη φράση «ιδίως όταν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής του αιτούντος». Ομοίως, οι σκοποί της οδηγίας, οι οποίοι παρατίθενται στις αιτιολογικές σκέψεις 15 και 16, επιβεβαιώνουν ότι η οικεία διάταξη θα πρέπει να χρησιμοποιείται μόνον σε απολύτως αναγκαίες περιπτώσεις.
74. Εξάλλου, οι θεσμικές εγγυήσεις που προβλέπονται από το άρθρο 8, παράγραφοι 1 και 2, απηχούν τόσο τη Σύσταση Rec(2003)5 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης όσο και τις κατευθυντήριες οδηγίες της Ύπατης Αρμοστείας, υπό την έννοια ότι το μέτρο της κρατήσεως θα πρέπει να επιβάλλεται σε εξαιρετικές μόνο περιπτώσεις.
75. Επιβάλλεται επίσης να υπενθυμιστεί ότι η οδηγία για την υποδοχή πρέπει να ερμηνεύεται σε συνδυασμό με τις διαδικαστικές εγγυήσεις που προβλέπονται από την οδηγία για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου. Το άρθρο 26 της τελευταίας αυτής οδηγίας απαγορεύει την επιβολή κρατήσεως για τον λόγο και μόνο ότι το ενδιαφερόμενο πρόσωπο είναι αιτών άσυλο. Από το ευρύτερο δε πλαίσιο του ΚΕΣΑ απορρέει με επαρκή σαφήνεια ότι οι διατάξεις σχετικά με την κράτηση στο άρθρο 8, παράγραφος 3, της οδηγίας για την υποδοχή προορίζονται για χρήση σε εξαιρετικές περιπτώσεις και δεν αποτελούν τον γενικό κανόνα.
76. Το ιστορικό της θεσπίσεως της οδηγίας για την υποδοχή επιβεβαιώνει ότι το ζήτημα της κρατήσεως εξετάστηκε σε συνάρτηση με τη γενικότερη οικονομία και του στόχους του ΚΕΣΑ και ότι η κράτηση επιτρέπεται μόνον εφόσον δεν αντιβαίνει στα θεμελιώδη δικαιώματα και είναι αναγκαία και αναλογική (65).
77. Τέλος, εκτιμώ ότι, αφενός, οι επίμαχες διατάξεις επιτυγχάνουν την ισόρροπη στάθμιση του ατομικού και του γενικού συμφέροντος που έγκειται στη διασφάλιση της ορθής λειτουργίας του ΚΕΣΑ, βάσει της οποίας παρέχεται διεθνής προστασία σε υπηκόους τρίτων χωρών που πληρούν τα σχετικά κριτήρια, ενώ απορρίπτονται αξιώσεις οι οποίες δεν πληρούν τα κριτήρια και, αφετέρου, επιτρέπουν στα κράτη μέλη να διαθέσουν τους περιορισμένους πόρους τους στην εκπλήρωση των διεθνών τους υποχρεώσεων, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και οι υποχρεώσεις που επιβάλλει το δίκαιο της Ένωσης, οι οποίες έχουν εξελιχθεί υπό το πρίσμα των αρχών που θεσπίζει τόσο η Σύμβαση της Γενεύης όσο και η ΕΣΔΑ (66).
Κύρος των επίμαχων διατάξεων υπό το πρίσμα του άρθρου 52, παράγραφος 3, του Χάρτη
78. Όπως προανέφερα, το άρθρο 6 του Χάρτη αντιστοιχεί στο άρθρο 5, παράγραφος 1, ΕΣΔΑ (67). Επομένως, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, η έννοια και η εμβέλεια του δικαιώματος στην ατομική ελευθερία που κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 του Χάρτη είναι ίδιες με εκείνες που τους αποδίδει η ΕΣΔΑ (68). Άρα, κατά την εξέταση του κύρους των επίμαχων διατάξεων υπό το πρίσμα του άρθρου 6 του Χάρτη, το Δικαστήριο θα πρέπει να λάβει υπόψη το άρθρο 5 της ΕΣΔΑ, όπως αυτό έχει ερμηνευθεί από το Δικαστήριο του Στρασβούργου.
79. Το άρθρο 5 της ΕΣΔΑ έχει προσφέρει πλούσια ύλη στη νομολογία του Δικαστηρίου του Στρασβούργου. Το δικαίωμα στην ελευθερία και την ασφάλεια που κατοχυρώνεται από την οικεία διάταξη δεν είναι απόλυτο. Υπόκειται σε έναν εξαντλητικό κατάλογο λόγων βάσει των οποίων τα πρόσωπα επιτρέπεται να στερηθούν την ελευθερία τους (69). Το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, έχει χαρακτηριστεί ως ο λόγος ο οποίος επιτρέπει στα κράτη να θέσουν υπό κράτηση «αλλοδαπό» (ή υπήκοο τρίτης χώρας) στο πλαίσιο της ασκήσεως των καθηκόντων τους στους τομείς της μεταναστεύσεως ή του ασύλου. Ο συγκεκριμένος λόγος αποτελείται από δύο σκέλη. Πρώτον, η κράτηση μπορεί να επιτρέπεται προκειμένου να αποτραπεί η παράνομη είσοδος ενός προσώπου σε μία χώρα. Δεύτερον, υπήκοος τρίτης χώρας μπορεί να τεθεί υπό κράτηση με σκοπό την απέλαση ή την έκδοσή του.
80. Βάσει των πραγματικών περιστατικών που εκτίθενται στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, εκτιμώ ότι, εν προκειμένω, χρήζει εξετάσεως το κύρος των επίμαχων διατάξεων σε σχέση με το πρώτο μόνον σκέλος του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ.
81. Το Δικαστήριο του Στρασβούργου ερμήνευσε για πρώτη φορά αυτό το σκέλος στο πλαίσιο της υποθέσεως Saadi (70). Υπενθύμισε ότι «υπό την επιφύλαξη των υποχρεώσεων που υπέχουν βάσει της Συμβάσεως, τα κράτη απολαύουν ενός “αδιαμφισβήτητου κυριαρχικού δικαιώματος επί του ελέγχου της εισόδου και της διαμονής των αλλοδαπών στο έδαφός τους” […]. Η δυνατότητα της επιβολής του μέτρου της κρατήσεως σε υποψήφιους μετανάστες οι οποίοι έχουν υποβάλει αίτηση για την έκδοση αδείας εισόδου, είτε υπό τη μορφή του ασύλου είτε κατ’ άλλον τρόπο, αποτελεί απαραίτητο συμπλήρωμα αυτού του δικαιώματος. Είναι προφανές ότι […] η κράτηση δυνητικών μεταναστών, συμπεριλαμβανομένων των αιτούντων άσυλο, μπορεί να είναι σύμφωνη προς το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, της [ΕΣΔΑ]» (71).
82. Το Δικαστήριο του Στρασβούργου συνεχίζει τη συλλογιστική του σημειώνοντας ότι «[…] μέχρις ότου μία χώρα “εγκρίνει” την είσοδο στο έδαφός της, οποιαδήποτε επιχειρούμενη είσοδος σε αυτό θεωρείται “παράνομη” και η κράτηση των προσώπων που επιθυμούν να πραγματοποιήσουν αυτή την είσοδο για την οποία απαιτείται, αλλά δεν έχουν ακόμη αποκτήσει τη σχετική προς τούτο άδεια, επιβάλλεται, κυριολεκτικά, προκειμένου “να αποτραπούν από την παράνομη είσοδό τους στη χώρα”. Το Δικαστήριο [τμήμα μείζονος συνθέσεως] δεν δέχεται ότι αφ’ ης στιγμής ο αιτών άσυλο παραδοθεί στις μεταναστευτικές αρχές αυτός επιθυμεί να εισέλθει “νομίμως” στη χώρα, με αποτέλεσμα να μην μπορεί να δικαιολογηθεί η εις βάρος του επιβολή του μέτρου της κρατήσεως δυνάμει του πρώτου σκέλους του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ. Η ερμηνεία του πρώτου σκέλους του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, υπό την έννοια ότι αυτό επιτρέπει μόνον την κράτηση προσώπου το οποίο αποδεδειγμένα αποπειράθηκε να αποφύγει τους επιβαλλόμενους κατά την είσοδο περιορισμούς, θα ισοδυναμούσε με υπερβολικά συσταλτική ερμηνεία, αφενός, των όρων της οικείας διατάξεως και, αφετέρου, της εξουσίας ασκήσεως του αδιαμφισβήτητου προαναφερθέντος κυριαρχικού δικαιώματος ελέγχου των κρατών» (72). Το Δικαστήριο του Στρασβούργου εξέφρασε την άποψη ότι αυτή η ερμηνεία είναι αντίθετη προς το συμπέρασμα αριθ. 44 της εκτελεστικής επιτροπής του Προγράμματος της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους πρόσφυγες, τις κατευθυντήριες οδηγίες της Ύπατης Αρμοστείας καθώς και τη σύσταση Rec (2003)5 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης (73). Τα κείμενα αυτά δέχονται ότι, υπό συγκεκριμένες περιστάσεις, οι αιτούντες άσυλο μπορούν να τεθούν υπό κράτηση προκειμένου να υποβληθούν σε ελέγχους ταυτοποιήσεως ή να προσδιοριστούν τα στοιχεία εκείνα στα οποία στηρίζεται η αίτησή τους για την παροχή διεθνούς προστασίας.
83. Επομένως, το πρώτο σκέλος του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ μπορεί να εφαρμόζεται ως εξαίρεση στον γενικό κανόνα ο οποίος εγγυάται την ελευθερία σε περιπτώσεις αιτούντων άσυλο οι οποίοι δεν υπόκεινται σε αποφάσεις απελάσεώς τους από την επικράτεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κατ’ αρχήν, η κράτηση αιτούντος άσυλο κατά τη στιγμή που αυτός αποπειράται να εισέλθει στο έδαφος της Ένωσης, προκειμένου να διαπιστωθεί ή να επαληθευθεί η ταυτότητά του (άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για την υποδοχή), δεν αντιβαίνει στην εν λόγω διάταξη, και, συνεπώς, στο άρθρο 6 του Χάρτη. Ομοίως, δεν είναι αντίθετη προς την εν λόγω διάταξη η κράτηση αιτούντος προκειμένου να προσδιοριστούν τα στοιχεία εκείνα στα οποία βασίζεται η αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας, η απόκτηση των οποίων θα ήταν σε άλλη περίπτωση αδύνατη, ιδίως όταν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής του αιτούντος (άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή).
84. Όσον αφορά το ενδεχόμενο διαφυγής του αιτούντος, είμαι της γνώμης ότι στην περίπτωση αυτή δεν είναι αναγκαίο να αποδεικνύεται ότι η κράτηση είναι επιβεβλημένη προκειμένου να αποτραπεί η πιθανότητα φυγής του ενδιαφερομένου προσώπου (74). Αυτό που θα πρέπει να αποδεικνύεται είναι ότι το συγκεκριμένο μέτρο λαμβάνεται προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι αρμόδιες αρχές θα έχουν τη δυνατότητα ασκήσεως των καθηκόντων τους σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας για τις διαδικασίες χορηγήσεως ασύλου και το άρθρο 10 της οδηγίας για την αναγνώριση προκειμένου να προβούν στην αξιολόγηση της αιτήσεως διεθνούς προστασίας και ότι υπάρχει ενδεχόμενος κίνδυνος διαφυγής του αιτούντος.
85. Πάντως, το Δικαστήριο του Στρασβούργου έχει επανειλημμένως κρίνει ότι οποιαδήποτε στέρηση της ελευθερίας πρέπει, πέραν του να εμπίπτει σε κάποια από τις εξαιρέσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ έως στʹ, να είναι και «νόμιμη». Συναφώς, η ΕΣΔΑ «ουσιαστικά, παραπέμπει στο εθνικό δίκαιο και επιβάλλει την υποχρέωση συμμορφώσεως προς τους ουσιαστικούς και δικονομικούς κανόνες της εθνικής νομοθεσίας» (75).
86. Η κράτηση που επιβάλλεται δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, δεν μπορεί να είναι συμβατή με την ΕΣΔΑ αν επιβάλλεται αυθαιρέτως (76). Ως προς τι μπορεί να συνιστά αυθαίρετη συμπεριφορά εκ μέρους των εθνικών αρχών δεν υπάρχει κάποιος καθολικός ορισμός. Βασική έννοια η οποία εφαρμόζεται στην εξέταση κάθε περιπτώσεως χωριστά είναι το κατά πόσον η κράτηση, καίτοι συμμορφώνεται προς το γράμμα του εθνικού δικαίου, ενέχει στοιχεία κακοπιστίας ή εξαπατήσεως εκ μέρους των αρχών (77). Εφόσον ο αιτών άσυλο τίθεται υπό κράτηση, η κράτησή του «θα πρέπει να είναι στενά συνδεδεμένη με τον σκοπό αποτροπής της παράνομης εισόδου του στη χώρα». Το Δικαστήριο του Στρασβούργου έχει επίσης επισημάνει ότι ο τόπος και οι συνθήκες της κρατήσεως θα πρέπει να είναι κατάλληλες, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι «το μέτρο δεν εφαρμόζεται σε πρόσωπα τα οποία έχουν τελέσει ποινικά αδικήματα, αλλά σε αλλοδαπούς οι οποίοι, φοβούμενοι συχνά για τη ζωή τους, έχουν διαφύγει από την ίδια τους την πατρίδα». Ως εκ τούτου, η διάρκεια της κρατήσεως δεν μπορεί να υπερβαίνει τον χρόνο που ευλόγως απαιτείται για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (78).
87. Από την εξέταση του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή σε σχέση με το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, προκύπτει ότι η χρήση του μέτρου της κρατήσεως, υπό τις περιστάσεις που καθορίζονται στις σχετικές διατάξεις, μπορεί να συνιστά, κατά περίπτωση, αναλογικό περιορισμό του δικαιώματος στην ελευθερία. Η διαπίστωση αυτή ισχύει εξίσου και για τους σκοπούς του άρθρου 52, παράγραφος 3 (79).
88. Θα προσέθετα επίσης ότι οι περιορισμοί που επιβάλλονται από το άρθρο 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή θα πρέπει να ερμηνεύονται και υπό το πρίσμα του άρθρου 9 της ίδια οδηγίας, το οποίο αποτυπώνει τις εγγυήσεις που προβλέπονται για τους αιτούντες από το άρθρο 5, παράγραφοι 2 έως 5, ΕΣΔΑ. Σε αυτές περιλαμβάνονται η άμεση γνωστοποίηση των λόγων της συλλήψεως, ο άμεσος δικαστικός έλεγχος της συλλήψεως ή της κρατήσεως, το δικαίωμα προσφυγής με αντικείμενο τη νομιμότητα της κρατήσεως καθώς και το εκτελεστό δικαίωμα επανορθώσεως λόγω παρανόμου συλλήψεως ή κρατήσεως. Αντίστοιχες εγγυήσεις προβλέπονται από το άρθρο 9 της οδηγίας για την υποδοχή, ιδίως στις παραγράφους 1 έως 5 του εν λόγω άρθρου. Όπως σημείωσα στη γνώμη μου επί της υποθέσεως N., μολονότι η οδηγία για την υποδοχή δεν διαθέτει διάταξη αντίστοιχη προς το άρθρο 5, παράγραφος 5, ΕΣΔΑ, εντούτοις «καταλείπει στα κράτη μέλη το περιθώριο που απαιτείται για τη συμμόρφωσή τους προς την απαίτηση [προβλέψεως ενός εκτελεστού δικαιώματος επανορθώσεως]» (80).
89. Έτσι, οι επιβαλλόμενοι δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και βʹ, της οδηγίας για την υποδοχή περιορισμοί του δικαιώματος στην ελευθερία σε συνδυασμό με τις διαδικαστικές εγγυήσεις για αιτούντες οι οποίοι τελούν υπό κράτηση, διασφαλίζουν ότι το δικαίωμα στην ελευθερία, το οποίο έχει χαρακτηριστεί ως «υψίστης σημασίας στο πλαίσιο μίας “δημοκρατικής κοινωνίας”» (81), εφαρμόζεται σύμφωνα τόσο με την έννοια όσο και με το πνεύμα του άρθρου 5 της ΕΣΔΑ.
90. Τέλος, παρατηρώ ότι το αιτούν δικαστήριο διατυπώνει το ερώτημά του παραπέμποντας στην απόφαση Nabil του Δικαστηρίου του Στρασβούργου. Στην υπόθεση εκείνη, εις βάρος των αιτούντων άσυλο εκκρεμούσε, αφενός, απόφαση απελάσεώς τους από την Ουγγαρία και, αφετέρου, απαγόρευση εισόδου. Αμφότερα τα μέτρα είχαν εκδοθεί προ της καταθέσεως των αιτήσεών τους ασύλου. Η εξέταση των υποθέσεων των αιτούντων αποσκοπούσε στο να διαπιστωθεί κατά πόσον η χρήση του μέτρου της κρατήσεως ήταν συμβατή προς το δικαίωμα στην ελευθερία βάσει του δευτέρου σκέλους του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ –δηλαδή, κράτηση προσώπου εναντίον του οποίου εκκρεμεί διαδικασία απελάσεως ή εκδόσεως (82).
91. Στο μέτρο που η αίτηση ασύλου του Κ. εξακολουθεί να εκκρεμεί και δεδομένου ότι από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν προκύπτουν πληροφορίες οι οποίες να συνηγορούν υπέρ της διαπιστώσεως ότι έχουν ληφθεί εις βάρος του οποιαδήποτε μέτρα βάσει της οδηγίας για την επιστροφή, από κανένα σημείο δεν συνάγεται ότι εναντίον του Κ. εκκρεμεί, επί του παρόντος, οποιαδήποτε διαδικασία «απελάσεως ή εκδόσεως». Επομένως, η θέση στην οποία ευρίσκεται ο Κ. είναι πολύ διαφορετική από εκείνη των αιτούντων στην υπόθεση Nabil. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, και υπό το πρίσμα των πραγματικών περιστατικών όπως αυτά εκτίθενται από το αιτούν δικαστήριο, η περίπτωσή του δεν εμπίπτει στο δεύτερο σκέλος του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο στʹ, της ΕΣΔΑ. Συνεπώς, εν προκειμένω, η ερμηνεία την οποία απέδωσε στην εν λόγω διάταξη το Δικαστήριο του Στρασβούργου με την απόφαση Nabil δεν ασκεί καμία επιρροή στην εξέταση του κύρους του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ.
92. Τέλος, για λόγους καλής τάξεως, θα προσέθετα ότι, λαμβανομένης υπόψη της διαπιστώσεως στην οποία κατέληξε στο Δικαστήριο με την απόφαση N., ήτοι ότι από την απόφαση Nabil δεν συνάγεται κατ’ ανάγκην ότι η ύπαρξη εκκρεμούς διαδικασίας ασύλου συνεπάγεται ότι η κράτηση του προσώπου που έχει υποβάλει τη σχετική αίτηση δεν γίνεται «ενόψει απελάσεως», η κατάσταση διαφέρει εν πάση περιπτώσει, ακόμη περισσότερο σε σχέση με αυτήν που αφήνει να εννοηθεί το αιτούν δικαστήριο (83).
Πρόταση
93. Υπό το πρίσμα όλων των ανωτέρω παρατηρήσεων προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι:
Από την εξέταση του ερωτήματος που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης από το rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (περιφερειακό δικαστήριο, Χάγη, το οποίο συνεδριάζει στο Haarlem, Κάτω Χώρες) δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος των στοιχείων αʹ και β, του πρώτου εδαφίου του άρθρου 8, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/33/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία υπό το πρίσμα των άρθρων 6 και 52, παράγραφοι 1 και 3, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.