GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2010 m. gegužės 6 d.(1)
Byla C‑343/09
The Queen, prašoma
Afton Chemical Limited,
prieš
Secretary of State for Transport
(High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Jungtinė Karalystė) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Direktyva 98/70/EB – Benzino ir dyzelinių degalų (dyzelino) kokybė – Direktyva 2009/30/EB – Metalų priedų naudojimas degaluose – Didžiausias leistinas metilciklopentadienilmangano trikarbonilo (MMT) kiekis – Galiojimas – Proporcingumas – Atsargumo principas“
I – Įvadas
1. Metilciklopentadienilmangano trikarbonilas (toliau – MMT) – tai vadinamasis metalų priedas, dedamas į variklinių transporto priemonių degalus. Šioje byloje ginčijamais teisės aktais Europos Sąjunga griežtai apribojo MMT naudojimą ir nustatė reikalavimą atitinkamai žymėti metalų priedų turinčius degalus, nes nuogąstaujama, kad MMT kelia pavojų žmogaus sveikatai ir gadina variklinių transporto priemonių išmetamųjų teršalų kontrolės įrenginius.
2. Pagrindinis MMT gamintojas laiko šiuos nuogąstavimus akivaizdžiai nepagrįstais. Todėl jis mano, kad šie teisės aktai pažeidžia įvairius Sąjungos teisės principus, ypač atsargumo principą, proporcingumo principą ir vienodo požiūrio principą. Su šiais argumentais jis kreipėsi į High Court of Justice, kuris Teisingumo Teismo prašo nuspręsti, ar šie teisės aktai galioja.
II – Teisinis pagrindas
3. Direktyva 2009/30/EB(2) iš dalies keičiama 1998 m. spalio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 98/70/EB dėl benzino ir dyzelinių degalų (dyzelino) kokybės(3).
4. Prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalykas – Direktyvos 2009/30 1 straipsnio 8 dalimi į Direktyvą 98/70 įterptas 8a straipsnis, kuriuo ribojamas MMT naudojimas ir nustatomas reikalavimas žymėti metalų priedų turinčius degalus:
„1) Komisija atlieka rizikos sveikatai ir aplinkai, galinčios kilti naudojant metalų priedus degaluose, vertinimą ir šiuo tikslu parengia testavimo metodiką. Savo išvadas ji pateikia Europos Parlamentui ir Tarybai ne vėliau kaip 2012 m. gruodžio 31 d.
2) Atsižvelgiant į 1 dalyje nurodytą testavimo metodiką, nuo 2011 m. sausio 1 d. metilciklopentadienilmangano trikarbonilo (MMT) metalo priedų kiekis degaluose negali viršyti 6 mg mangano/l. Nuo 2014 m. sausio 1 d. galioja 2 mg mangano/l riba.
3) 2 dalyje MMT kiekiui degaluose nustatyta riba peržiūrima atsižvelgiant į vertinimo, atlikto taikant 1 dalyje nurodytą testavimo metodiką, rezultatus. Ji gali būti sumažinta iki nulio, jeigu tai pateisinama atsižvelgiant į rizikos vertinimą. Jos negalima padidinti, nebent tai pateisinama remiantis rizikos vertinimu. Tokia priemonė, skirta iš dalies pakeisti neesmines šios direktyvos nuostatas, tvirtinama pagal 11 straipsnio 4 dalyje nurodytą reguliavimo procedūrą su tikrinimu.
4) Valstybės narės užtikrina, kad visose vietose, kuriose vartotojai gali įsigyti degalų su metalų priedais, būtų ženklas, kuriame būtų nurodoma, kad degaluose yra metalų priedų.
5) Ženkle pateikiamas šis tekstas: „Turi metalų priedų“.
6) Ženklas tvirtinamas ten, kur pateikiama informacija apie degalų rūšį, ir turi būti aiškiai matomas. Ženklo dydis ir šriftas turi būti tokie, kad būtų aiškiai matomi ir lengvai įskaitomi.“
5. Direktyvos 2009/30 35 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„Naudojant tam tikrus metalų priedus, ypač metilciklopentadienilmangano trikarbonilą (MMT), gali atsirasti žalos žmogaus sveikatai pavojus ir gali būti gadinamas transporto priemonės variklis ir išmetamųjų teršalų kontrolės įrenginiai. Daug transporto priemonių gamintojų pataria nenaudoti degalų, kuriuose yra metalų priedų, ir nurodo, kad dėl tokių degalų naudojimo gali būti panaikinta transporto priemonės garantija. Todėl tikslinga konsultuotis su visomis suinteresuotomis šalimis ir nuolat tikrinti MMT naudojimo degaluose poveikį. Kol bus atlikta tolesnė patikra, būtina imtis veiksmų siekiant sumažinti bet kokios galimos žalos mastą. Todėl tikslinga nustatyti didžiausią degaluose naudojamo MMT kiekį vadovaujantis šiuo metu turimomis mokslo žiniomis. Ši riba turėtų būti persvarstoma ir didinama tik tuo atveju, jei gali būti įrodoma, kad naudojant didesnį kiekį neatsiranda neigiamo poveikio. Siekiant, kad vartotojai nežinodami neprisidėtų prie savo transporto priemonių garantijų panaikinimo, taip pat būtina nustatyti reikalavimą žymėti visus degalus, kurių sudėtyje yra metalų priedų.“
III – Faktinės aplinkybės, pagrindinė byla ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
6. Kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, ieškovė, Afton Chemical Limited (toliau – Afton), yra Jungtinėje Karalystėje įsteigta bendrovė, kuri priklauso Afton Chemical Group. Afton grupė gamina ir prekiauja MMT visame pasaulyje. Prekių ženklas „mmt“ yra vienos iš Afton grupei priklausančių bendrovių nuosavybė. Afton grupės bendrovės turi nemažai MMT patentų ir patentų paraiškų. Tačiau iš vieno pagrindinėje byloje pateikto Afton teiginio matyti, kad, be Afton, MMT gamina vos kelios Kinijoje esančios bendrovės(4).
7. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pabrėžia, kad pagal liudytojo parodymus, palaikančius Afton reikalavimus, MMT yra daugiau kaip 30 metų degaluose naudojamas metalo priedas, kurime yra mangano. Iš esmės jis naudojamas dviem tikslais: padidinti bešvinių degalų oktaninį skaičių ir apsaugoti nuo žalingo poveikio senesnių automobilių, varomų benzinu, kuriame yra švino pakaitalų, vožtuvų lizdus (vadinamojo vožtuvų lizdų susidėvėjimo).
8. Kaip teigiama prašyme priimti prejudicinį sprendimą, MMT kiekio naudojimas bešviniame benzine daugumoje pasaulio valstybių yra neribojamas. Prieš priimant direktyvą, visoje Bendrijoje nebuvo kaip nors ribojamas ar varžomas MMT naudojimas. Be to, Bendrijoje apskritai nebuvo reikalavimo žymėti metalų priedus ir ypač MMT.
9. Po to, kai Afton kreipėsi į High Court su ieškiniu, High Court – kaip Afton ir prašė – pateikė Teisingumo Teismui šiuos klausimus dėl Direktyvos 2009/30:
„1. Ar, remiantis 1 straipsnio 8 dalies dalimi, kuria į Direktyvą 98/70 įterpiama naujo 8a straipsnio 2 dalis, kur numatyta, kad nuo 2011 m. sausio 1 d. metilciklopentadienilmangano trikarbonilo kiekis degaluose negali viršyti 6 mg Mn/l, o nuo 2014 m. sausio 1 d. – 2 mg Mn/l, tokių kiekio ribų nustatymas yra:
1) neteisėtas dėl to, kad jis grindžiamas akivaizdžia vertinimo klaida?
2) neteisėtas dėl to, kad juo pažeidžiami atsargumo principo reikalavimai?
3) neteisėtas dėl neproporcingumo?
4) neteisėtas dėl to, kad prieštarauja vienodo požiūrio principui?
5) neteisėtas dėl to, kad prieštarauja teisinio saugumo principui?
2. Ar, remiantis ta 1 straipsnio 8 dalies dalimi, kuria į Direktyvą 98/70 įterpiamos naujo 8a straipsnio 4, 5 ir 6 dalys, kuriomis reikalaujama ženklu „turi metalų priedų“ žymėti visus degalus, turinčius metalų priedų, tokio žymėjimo reikalavimo įtvirtinimas yra:
1) neteisėtas dėl to, kad jis grindžiamas akivaizdžia vertinimo klaida?
2) neteisėtas dėl neproporcingumo?“
10. Rašytines pastabas, be Afton, pateikė Vokietijos Federacinė Respublika, Europos Parlamentas, Europos Sąjungos Taryba ir Europos Komisija.
IV – Teisinis vertinimas
11. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą reiškiamos abejonės dėl dviejų teisės aktų, reglamentuojančių MMT naudojimą, galiojimo. Pirma, ginčijami leistini MMT kiekiai (žr. B dalį) ir, antra, reikalavimas atitinkamai žymėti degalus, kurių sudėtyje yra MMT (žr. C dalį). Tačiau pirmiausia nagrinėsiu prieštaravimus dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo (žr. A dalį).
A – Dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo
12. Pateikiami du argumentai prašymo priimti prejudicinį sprendimą nepriimtinumui pagrįsti. Pirma, Parlamento ir Komisijos nuomone, pagrindinėje byloje nėra ginčo tikrąja to žodžio prasme, nes jos dalyviai laikosi tokios pačios pozicijos (žr. 1 skirsnį). Antra, Komisija teigia, kad Afton, vadovaudamasi EB 230 straipsniu, tiesioginį ieškinį dėl ginčijamų teisės aktų galėjo pareikšti Bendrijos teisme, todėl kituose procesuose ji nebegali remtis šių nuostatų negaliojimu (žr. 2 skirsnį).
1. Dėl pagrindinės bylos
13. Parlamentas ir Komisija teigia, kad pagrindinėje byloje nematyti ginčo dėl to, ar joje nagrinėjamos nuostatos galioja. Todėl tai yra nepriimtinas hipotetinis prašymas.
14. Paprastai taikoma prielaida, kad prašymai priimti prejudicinį sprendimą yra ne hipotetiniai, o svarbūs priimant sprendimą pagrindinėse bylose(5). Kai nacionaliniam teismui pateikiamas Europos bendrijos institucijos priimto akto galiojimo klausimas, šis teismas turi nuspręsti, ar sprendimas šiuo klausimu yra būtinas jo sprendimui priimti ir ar būtina dėl šio klausimo kreiptis į Teisingumo Teismą, kad šis pareikštų savo nuomonę. Todėl jeigu nacionalinio teismo pateikti klausimai yra susiję su Bendrijos teisės normos galiojimu, Teisingumo Teismas iš esmės privalo priimti sprendimą(6).
15. Teisingumo Teismas gali nagrinėti sąlygas, kuriomis nacionalinis teismas į jį kreipėsi, tik išimtinėmis aplinkybėmis, siekdamas įvertinti, ar byla jam teisminga(7). Remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, nacionalinio teismo pateiktą prašymą priimti prejudicinį sprendimą galima atmesti tik tuo atveju, jei yra akivaizdu, kad prašymas išaiškinti Bendrijos teisę niekaip nesusijęs su pagrindinės bylos faktais ar dalyku, kai problema hipotetinė arba kai Teisingumo Teismui nežinomos faktinės ar teisinės aplinkybės, būtinos naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus(8). Išskyrus šiuos atvejus, Teisingumo Teismas paprastai privalo atsakyti į prejudicinius klausimus dėl Bendrijos teisės nuostatų išaiškinimo(9). Atsižvelgiant į tai išaiškinimas apima ir galiojimo patikrinimą(10).
16. Pagrindinėje byloje nagrinėjamu atveju Afton akivaizdžiai suinteresuota tuo, kad ginčijamos nuostatos būtų pripažintos negaliojančiomis. Jos smarkiai riboja galimybę naudoti MMT ir kartu Afton produktų realizavimo galimybes. Jungtinė Karalystė, atstovaujama atsakovės Transporto ministerijos, bent jau tol, kol minėtos nuostatos nebus pripažintos negaliojančiomis, privalo pasirūpinti, kad aptariamos nuostatos būtų įgyvendinamos, nes iki minėto pripažinimo joms taikoma galiojimo prezumpcija(11). Afton teigimu, dėl šios priežasties ministerija, gavusi ieškinį, pranešė ketinanti teisės aktus įgyvendinti. Taigi Transporto ministerija, netgi nepateikdama aiškių prieštaravimų Afton ieškiniui, formaliai nepritaria Afton pozicijai(12). Todėl dėl pagrindinės bylos faktų negali kilti abejonių.
2. Dėl tiesioginio ieškinio galimybės
17. Komisija taip pat teigia, kad dėl abejonių sukėlusių nuostatų Afton pagal EB 230 straipsnį galėjo pareikšti tiesioginį ieškinį.
18. Šis prieštaravimas remiasi vadinamąja TWD teismo praktika. Pagal ją asmuo nebegali ginčyti Bendrijos teisės akto, jeigu jo atžvilgiu šis aktas turi būti laikomas individualiu sprendimu, kurį šis asmuo neabejotinai galėjo reikalauti panaikinti pagal EB 230 straipsnį. Tokiu atveju asmeniui nebeleidžiama remtis šio teisės akto neteisėtumu nacionaliniame teisme(13).
19. Negalima atmesti galimybės, kad nagrinėjamu atveju Afton iš tikrųjų galėjo pareikšti tiesioginį ieškinį. Pagal EB 230 straipsnio 4 dalį tai ji būtų galėjusi padaryti su sąlyga, kad ginčijamos nuostatos yra tiesiogiai ir konkrečiai su ja susijusios ir kad jas galima prilyginti jai skirtam sprendimui. Daug faktų patvirtina, kad Afton dėl ypatingos padėties MMT rinkoje ir jos turimų atitinkamų intelektinės nuosavybės teisių taip individualizuojama, kad specialios taisyklės dėl MMT naudojimo yra konkrečiai su ja susijusios(14). Be to, aptariamos nuostatos turi būti įgyvendintos, tačiau jos nepalieka jokios veiksmų laisvės, todėl galima teigti, kad jos su Afton susijusios ir tiesiogiai(15).
20. Tačiau, vadovaujantis TWD teismo praktika, Afton nagrinėjamų taisyklių negaliojimu nacionaliniame teisme galėtų remtis tik tuomet, jei ji be jokių abejonių turėtų galimybę pareikšti ieškinį pagal EB 230 straipsnį dėl ginčijamų nuostatų panaikinimo(16). Tačiau iki šiol nebuvo jokių panašių precedentinių atvejų, kurie panaikintų bet kokias abejones. Konkrečia sąsaja suabejoti leidžia vien tai, kad, be Afton, MMT gamina ir Kinijos įmonės, todėl Afton padėtis rinkoje, ko gera, yra tik faktinio pobūdžio. Be to, nagrinėjamos nuostatos yra vienoje direktyvoje, todėl kyla abejonių ir dėl tiesioginės sąsajos. Taigi TWD teismo praktika šiuo atveju negali būti taikoma.
21. Tačiau jei Teisingumo Teismas laikytųsi nuomonės, kad Afton neabejotinai galėjo pareikšti ieškinį, tai bent šiuo atveju reikėtų padaryti išimtį ir netaikyti TWD teismo praktikos. Iš tikrųjų šiuo atveju nėra priežasčių taikyti šį aiškiai neapibrėžtą teisės pareikšti ieškinį dėl Sąjungos teisės aktų apribojimą.
22. TWD teismo praktika siekiama užkirsti kelią, kad būtų apeinami ieškinio pateikimo terminai(17). Suinteresuotasis asmuo, galėjęs per nustatytą terminą pareikšti ieškinį Bendrijos teismuose, tačiau ieškinio pateikimo terminą praleidęs, neturi turėti galimybės pasiekti, kad priemonė būtų peržiūrėta pagal prašymą priimti prejudicinį sprendimą.
23. Tačiau nagrinėjamu atveju Afton su ieškiniu į High Court kreipėsi dar 2009 m. birželio 29 d., t. y. akivaizdžiai per EB 230 straipsnio penktoje pastraipoje nustatytą terminą. Direktyva 2009/30 Oficialiajame leidinyje buvo paskelbta 2009 m. birželio 5 d. Taigi ieškinio pateikimo terminas, remiantis Procedūros reglamento 81 straipsnio 1 dalimi, buvo pradėtas skaičiuoti nuo 2009 m. birželio 20 d. Atsižvelgiant į visiems bendrai taikomą papildomą dešimties dienų laikotarpį, tiesioginį ieškinį Afton būtų galėjusi pareikšti iki 2009 m. rugpjūčio pabaigos. Taigi šiuo atveju ji tikrai nesistengė apeiti ieškinio pateikimo termino. Taip pat nėra jokios nuostatos, pagal kurią Afton privalėtų kreiptis tiesiogiai į Sąjungos teismus. Todėl nėra jokios būtinybės riboti pagrindinę Afton teisę nacionaliniame teisme remtis nagrinėjamų teisės aktų neteisėtumu.
24. Todėl prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas.
B – Dėl pirmojo prejudicinio klausimo: didžiausių leistinų MMT kiekių teisėtumas
25. Į penkias dalis suskirstytas pirmasis klausimas susijęs su MMT leistinais kiekiais. Klausimo dalis nagrinėsiu tokia eilės tvarka, kokia jos pateiktos. Svarbiausias dalykas – proporcingumo principas, kurį aptariant reikšmingą vaidmenį vaidina ir atsargumo principas bei iš dalies klausimas dėl akivaizdžios vertinimo klaidos.
1. Dėl kaltinimo, kad padaryta akivaizdi vertinimo klaida
26. Pirmiausia keliamas klausimas, ar, nustatant didžiausius leistinus kiekius, nebuvo padaryta akivaizdi vertinimo klaida. Afton argumentuoja, kad MMT pavojaus sveikatai vertinimas nebuvo atliktas ir kad Komisija priėjo prie išvados, jog turimų mokslo žinių dėl poveikio aplinkai nepakanka siekiant pateisinti kokį nors MMT naudojimo ribojimą.
27. Kaltinimas, kad padaryta akivaizdži vertinimo klaida, grindžiamas nusistovėjusia teismų praktika, susijusia su didelės veikimo laisvės (diskrecija) kontrole.
28. Srityje, kurioje, kaip ir šiuo atveju, būtina priimti politinius, ekonominius ir socialinius sprendimus ir kurioje privaloma atlikti sudėtingus vertinimus, Bendrijos teisės aktų leidėjui suteikiama didelė diskrecija(18). Ja naudodamasis jis gali remtis administracijos, mokslininkų, suinteresuotų grupių ir visuomenės atliktais tyrimais. Vykstant teismo procedūrai, ši informacija prieinama ne tokia pačia apimtimi. Todėl Sąjungos teismas negali pakeisti teisės aktų leidėjo(19) ir kontroliuoti, kaip jis vykdo savo politines funkcijas(20).
29. Tačiau šios diskrecijos įgyvendinimas neturėtų visiškai išvengti teisminės kontrolės. Tais atvejais, kai Bendrijos institucija turi didelę diskreciją, ji privalo atidžiai ir nešališkai išnagrinėti visas konkrečiu atveju svarbias aplinkybes(21). Bendrijos teismas turi ne tik patikrinti nurodytų įrodymų faktinį tikslumą, jų patikimumą ir nuoseklumą, bet ir tai, ar šie įrodymai apima visus esminius duomenis, į kuriuos reikia atsižvelgti vertinant sudėtingą padėtį, ir ar jie gali pagrįsti jais remiantis padarytas išvadas(22).
30. Tačiau, kitaip nei mano Afton, vien dėl vertinimo klaidos abejoti teisės akto galiojimu negalima. Veikiau svarbu, ar vertinimo klaida reikšminga teisiškai.
31. Klausimas, ar tam tikra mokslinė informacija pateisina MMT naudojimo ribojimą, susijęs su išvadomis, kurias padaro teisės aktų leidėjas, remdamasis turima informacija. Šios išvados nagrinėjamos vertinant atitiktį proporcingumo principui ir gali būti susijusios su atitikties lygybės principui vertinimu. Todėl šį aspektą aptarsiu nagrinėdama atitiktį minėtiems principams.
32. Tačiau neatliktas pavojaus sveikatai tyrimas paveikia minėtų didžiausių leistinų kiekių nustatymo sąlygas. Jie nustatyti remiantis EB 95 straipsniu, kuriuo leidžiama suderinti valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas, skirtas vidaus rinkai sukurti ir jai veikti. Pagal EB 95 straipsnio 3 dalį Komisija savo pasiūlymuose dėl sveikatos, saugos, aplinkos apsaugos ir vartotojų apsaugos dėmesį kreipia į aukšto lygio apsaugą ir ypač atsižvelgia į visas mokslo faktais pagrįstas naujoves. Įgyvendindami atitinkamą savo kompetenciją šio tikslo taip pat siekia Europos Parlamentas ir Taryba.
33. Kadangi vadovaujantis Direktyvos 2009/30 35 konstatuojamąja dalimi didžiausi leistini kiekiai nustatomi pirmiausia siekiant sveikatos apsaugos tikslų, teisės aktų leidėjas, vertindamas galimą MMT pavojų sveikatai, turėjo atsižvelgti į visas mokslo faktais pagrįstas naujoves(23). Neatsižvelgimas į turimą informaciją, susijusią su MMT poveikiu sveikatai, gali būti pripažintas akivaizdžia vertinimo klaida taikant EB 95 straipsnį.
34. Tačiau pareiga atsižvelgti į naujausius mokslo duomenis nereiškia, kad nustatomos griežtos įrodinėjimo taisyklės. Veikiau Bendrijos teisės aktų leidėjas turi didelę diskreciją, kurios atžvilgiu vykdoma teisminė kontrolė yra ribota, ne tik nuostatų, kurias reikia priimti, pobūdžio ir apimties atžvilgiu, bet tam tikra dalimi ir nustatant bazinius duomenis(24).
35. Vis dėlto tokia teisminė kontrolė, netgi jei ribota, reikalauja, kad Bendrijos institucijos, priėmusios nagrinėjamą aktą, galėtų Teisingumo Teisme įrodyti, jog aktas buvo priimtas veiksmingai pasinaudojant diskrecija, kuri reikalauja atsižvelgti į visus šioje situacijoje, kurią šiuo aktu siekiama reglamentuoti, svarbius duomenis ir aplinkybes(25).
36. Tačiau šis atsižvelgimas nebūtinai privalo detaliai išplaukti iš ginčijamo teisės akto motyvų. Jeigu ginčijamas teisės aktas leidžia bendrais bruožais nustatyti Bendrijos institucijos siekiamą tikslą, būtų pernelyg griežta reikalauti konkrečiai motyvuoti įvairius techninius sprendimus(26). Abejones, ar buvo pakankamai atsižvelgta į mokslinę informaciją, paprastai galima išsklaidyti ir kitaip.
37. Dažnai Komisija, grįsdama pasiūlymą išsamiais tyrimais, sukuria pagrindą turimos mokslinės informacijos įvertinimui. Šiuo pagrindu Parlamentas ir Taryba tolesniame teisėkūros procese gali atlikti savo vertinimą.
38. Tiesa, Afton teisingai pabrėžia, šiuo atveju taip nebuvo. Nors Komisija Direktyvos 2009/30 pasiūlymą motyvavo ir sveikatos apsauga(27), ji aiškiai neįtraukė MMT pavojaus sveikatai į savo vertinimą – kitaip nei poveikį išmetamųjų teršalų kontrolės sistemoms(28).
39. Šis pavojaus tyrimo apribojimas atitinka Direktyva 2003/17/EB(29) nustatytą kontrolės užduotį, kuri į degalus dedamų metalų priedų atžvilgiu buvo Direktyvos 2009/30 pasiūlymo pagrindas. Pagal Direktyva 2003/17 nustatytą naujos redakcijos Direktyvos 98/70 9 straipsnio f punktą Komisija, peržiūrėdama degalų rodiklius, ypač turėjo atsižvelgti į naujų taršos mažinimo technologijų veiksmingumą ir metalo priedų poveikį. Apie pavojų sveikatai jame nebuvo kalbama.
40. Taigi Komisija manė, kad MMT pavojus sveikatai ateityje bus vertinamas pateikiant pranešimą pagal Reglamentą Nr. 1907/2007 (REACH)(30)(31).
41. Todėl motyvuoti teisės akto priėmimą tuo, kad juo siekiama apsaugoti nuo pavojaus sveikatai, galima tik su sąlyga, kad kitos teisės aktus svarstant dalyvaujančios institucijos vėliau įvertino turimą mokslinę informaciją.
42. Nagrinėjant bylą teisme, ypač Parlamentas ir Taryba išsamiai apibūdino atliktus MMT pavojaus sveikatai tyrimus, į kuriuos, jų teigimu, buvo atsižvelgta svarstant šį teisės aktą. Šių argumentų paprastai pakanka pateisinti prielaidą, kad į pateiktą informaciją iš tiesų buvo atsižvelgta teisėkūros procese(32).
43. Tačiau Afton įrodinėja, kad ši prielaida neturi pagrindo. 2008 m. gruodžio 29 d. įmonė, remdamasi Reglamentu Nr. 1049/2001(33), Parlamento, Tarybos ir Komisijos pareikalavo mokslinių dokumentų ir įrodymų, į kuriuos buvo atsižvelgta priimant sprendimą dėl didžiausių leistinų MMT kiekių. Parlamentas pateikė tris dokumentus dėl biodegalų – kitos Direktyvos 2009/30 temos, Taryba – keliolika vidaus dokumentų. Nepaneigtais Afton duomenimis, nė viename iš šių dokumentų nebuvo mokslinės informacijos apie MMT naudojimo pavojų.
44. Parlamentas ir Taryba pabrėžia, kad aptariamą mokslinę informaciją turėjo ne jie, o Parlamento pranešėja arba valstybės narės.
45. Parlamento argumentai neįtikina, nes pranešėja yra šios institucijos narė. Todėl jos turimi dokumentai, susiję su teisėkūros procesu, iš esmės traktuotini kaip esantys Parlamento dispozicijoje(34).
46. Tačiau Taryba įtikinamai paaiškina, kad valstybių narių atstovai paprastai kiekvienu konkrečiu atveju nepraneša, kokiu moksliniu pagrindu remdamiesi jie balsuoja, tačiau jų sprendimai paprastai grindžiami nacionalinių administracijų atliktais tyrimais. Tačiau nesant Tarybos dokumentų, kuriuose būtų išdėstyti moksliniai Tarybos sprendimo pagrindai, kyla abejonių, ar iš tiesų sprendimas buvo priimtas moksliniu pagrindu.
47. Šiomis aplinkybėmis nebegalima – remiantis vien per teismo procesą pateiktais argumentais – daryti prielaidos, kad Parlamentas ir Taryba, svarstydami teisės aktą, atsižvelgė į mokslinę informaciją dėl MMT pavojaus sveikatai.
48. Tiesa, 2008 m. birželio mėn. Komisija dėl MMT pateikė neoficialų dokumentą (vadinamąjį non‑paper)(35), naudotą svarstant teisės aktą. Afton šis dokumentas buvo žinomas ir ji remiasi juo grįsdama savo poziciją kitais klausimais. Beveik pusantro puslapio ilgio neoficialiame dokumente apibendrinti atlikti galimo degaluose naudojamo MMT pavojaus sveikatai tyrimai. Nėra jokio pagrindo teigti, kad ši santrauka klaidinga ar neišsami.
49. Taigi, nors tenka apgailestauti, kad Parlamentas ir Taryba, atsakydami į paraišką dėl galimybės susipažinti su dokumentais, pateikė klaidinančią informaciją, tačiau, nepaisant sukeliamo klaidingo įspūdžio, svarstant teisės aktą buvo atsižvelgta į turimą mokslinę informaciją, susijusią su MMT naudojimo pavojumi sveikatai.
50. Todėl kaltinimas padarius akivaizdžią informacijos, būtinos didžiausiems leistiniems kiekiams nustatyti, vertinimo klaidą yra nepagrįstas.
2. Dėl atsargumo principo
51. Antroji klausimo dalis susijusi su kaltinimu, kad buvo pažeisti atsargumo principo reikalavimai.
52. Atsargumo principas pateisina ribojamųjų priemonių ėmimąsi, jeigu paaiškėja, kad dėl atliktų tyrimų rezultatų nepakankamumo, neįtikinamumo arba netikslumo neįmanoma neabejotinai nustatyti nurodomos rizikos buvimo arba apimties, tačiau realios žalos žmonių ar gyvūnų sveikatai arba aplinkai tikimybė išlieka tuo atveju, jeigu rizika pasitvirtintų(36).
53. Įvairiais antrinės teisės aktais atsargumo principas sukonkretinamas, kiek tai susiję su Komisijos įgaliojimais vykdomosios valdžios srityje. Kaltinimą pažeidus atsargumo principą Afton iš esmės grindžia teismų praktika šioje srityje(37).
54. Tačiau Direktyva 2009/30 buvo priimta tiesiogiai remiantis EB 95 straipsniu. Tokios įstatyminės priemonės negalima tiesiogiai vertinti pagal tai, ar ji atitinka atsargumo principą. Atvirkščiai, atsargumo principo veikimas visų pirma išryškėja vertinant atitiktį proporcingumo principui(38). Toliau jį būtent nagrinėsiu atsižvelgdama į šį aspektą.
3. Dėl proporcingumo principo
55. Trečiąja klausimo dalimi klausiama, ar didžiausiausi leistini kiekiai yra proporcingi.
56. Proporcingumo principas yra vienas iš bendrųjų Bendrijos teisės principų, kurių turi paisyti Bendrijos teisės aktų leidėjas(39). Todėl Bendrijos institucijų aktai neturi viršyti to, kas tinkama ir būtina nagrinėjamo teisės akto teisėtiems tikslams pasiekti. Šiuo atžvilgiu, kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai suvaržančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi siekiamiems tikslams(40).
57. Tačiau ir šiuo atžvilgiu galioja didelė teisės aktų leidėjo veikimo laisvė (diskrecija)(41). Naudojantis šia diskrecija priimta priemone proporcingumo principas pažeidžiamas tik tuomet, jeigu ji yra akivaizdžiai netinkama kompetentingos institucijos tikslui pasiekti(42) (žr. toliau b dalį), jeigu yra akivaizdžiai mažiau suvaržančių taip pat veiksmingų priemonių(43) (žr. toliau c dalį) arba jei priimtos priemonės akivaizdžiai neproporcingos siekiamų tikslų(44) (žr. toliau d dalį) atžvilgiu. Tačiau pirmiausia reikėtų įvertinti, ar didžiausiais leistinais kiekiais siekiama Sąjungos teisėje pripažintų tikslų (žr. toliau a dalį)(45).
a) Dėl didžiausių leistinų kiekių tikslų
58. Pagal Direktyvos 2009/30 35 konstatuojamąją dalį didžiausių leistinų MMT kiekių tikslai grindžiami tuo, kad, naudojant šį priedą, gali atsirasti žalos žmogaus sveikatai pavojus ir gali būti gadinamas transporto priemonės variklis bei išmetamųjų teršalų kontrolės (geriau: išmetamųjų teršalų mažinimo) įrenginiai. Pastarąjį tikslą iš pirmo žvilgsnio reikėtų priskirti vartotojų apsaugos tikslams. Tačiau, kaip vieningai teigia bylos dalyviai, šis tikslas bent netiesiogiai susijęs ir su aplinkos apsauga, nes apgadinus išmetamųjų teršalų mažinimo įrenginius, pvz., taršos mažinimo katalizatorius, išmetamųjų teršalų kiekis gali padidėti ir sukelti didesnę aplinkos taršą(46).
59. Kadangi EB 95 straipsnio 3 dalyje reikalaujama aukšto lygio apsaugos sveikatos, saugos, aplinkos apsaugos ir vartotojų apsaugos srityse, didžiausių leistinų kiekių tikslai yra ne tik pripažinti, bet ir svarbūs.
60. Jei būtų aiškiai nustatyta, kad naudojant MMT atsiranda žala žmogaus sveikatai ir gadinami transporto priemonės išmetamųjų teršalų kontrolės įrenginiai, apribojimus būtų galima pagrįsti prevencijos principu (EB 174 straipsnio 2 dalis). Tačiau neginčytina, kad taip nėra.
61. Kaip matyti iš bylos medžiagos, šiuo atveju mokslininkai ginčijasi dėl to, ar degaluose naudojant MMT kyla pavojus žmonių sveikatai ar transporto priemonės taršos mažinimo įrenginiams. To negalima nei tvirtai nustatyti, nei paneigti.
62. Tokios abejonės atsispindi proporcingumo principo taikymo būduose. Tokiomis aplinkybėmis, vadovaujantis atsargumo principu, gali būti imtasi apsaugos priemonių, nelaukiant, kol šio pavojaus realumas ir sunkumas bus visiškai įrodyti(47).
63. Vis dėlto Afton tvirtina, kad atsargumo priemonių galima imtis tik išimtinėmis aplinkybėmis, kai yra rimtų ir įtikinamų atitinkamos žalos rizikos įrodymų. Jei šie įrodymai neišsklaido mokslinių abejonių, jie turi bent kelti pagrįstų abejonių ir atitikti mokslinių nuomonių nepriekaištingumo ir nepriklausomumo principą. Priemonės, kurių buvo imtasi, turi būti būtinos arba atrodyti neišvengiamos dėl rizikos laipsnio, kurį kompetentinga valdžios institucija laiko nepriimtinu visuomenei.
64. Teisingumo Teismas iš tiesų yra nustatęs, kad pagal atsargumo principą valstybių narių apsaugos priemonės, pavyzdžiui, ribojančios prekių judėjimą, gali būti priimtos tik remiantis kiekvienu konkrečiu atveju įmanomai išsamiausiu pavojaus įvertinimu, patvirtinančiu priemonių būtinumą siekiant užtikrinti, kad tam tikri produktai nekelia pavojaus žmonių sveikatai(48). Konkrečiai tariant, pavojaus vertinimas negali būti tinkamai pagrįstas vien hipotetiniais svarstymais(49).
65. Remdamasi įvairiais Pirmosios instancijos teismo sprendimais(50), kurių dėl aptariamų aspektų Teisingumo Teismas nėra peržiūrėjęs, Afton teigia, kad atitinkami reikalavimai galioja ir Sąjungos teisės aktams.
66. Nors Pirmosios instancijos teismo argumentai yra bendro pobūdžio, tose bylose buvo nagrinėjami Tarybos arba Komisijos sprendimai, priimti pagal atitinkamus antrinės teisės aktus. Šiuose antrinės teisės aktuose buvo numatyti specifiniai mokslo argumentų reikalavimai(51), kuriais sukonkretintas atsargumo principas. Parlamentas teisingai pastebi, kad tokie reikalavimai atrodė būtini vien todėl, kad buvo kalbama apie leidimų, prieš tai išduotų pagal mokslo procedūrą, panaikinimą.
67. Šių reikalavimų negalima taikyti teisės aktų priėmimui pagal Sutartį, nes joje nenumatyta daugiau jokių kitų reikalavimų, susijusių su atsargumo principo taikymu. Tačiau toliau aptariama teismo praktika rodo, kad Sąjunga atsargumo sumetimais gali nustatyti draudimus ir neatlikusi išsamaus pavojaus įvertinimo, ir šie draudimai galioja bent tol, kol įrodoma, kad jokio pavojaus nėra.
68. Sprendimas Alliance for Natural Health ir kt. buvo susijęs su laisvo maisto papildų judėjimo reglamentavimu. Pagal Direktyvą 2002/46/EB(52) leidžiama prekiauti tik tokiais maisto papildais, kurių atžvilgiu šios direktyvos priėmimo metu kompetentingos Europos mokslo institucijos turėjo pakankamų ir tinkamų mokslo duomenų, pagrindžiančių teigiamą nuomonę apie juos. Taip apribojus laisvą prekių judėjimą kartu buvo palikta galimybė, remiantis naujais mokslo ir technologijų pasiekimais, vėliau leisti prekiauti kitais maisto papildais. Teisingumo Teismas šiuo atveju įžvelgė tinkamą būdą suderinti vidaus rinkos ir žmonių sveikatos apsaugos tikslus(53).
69. Šiuo atveju apribojimai buvo pateisinti, net ir nesant išsamaus kompetentingos Europos mokslo institucijos atlikto pavojaus įvertinimo.
70. Panaši situacija susiklostė ir kalbant apie teritorijų apsaugą remiantis Direktyvos 92/43 (Buveinių direktyvos) 6 straipsnio 3 dalimi. Pagal 6 straipsnio 3 dalies antrą sakinį kompetentingos nacionalinės institucijos leidžia vykdyti veiklą saugomoje teritorijoje tik įsitikinusios, kad ji neturės žalingo poveikio šios teritorijos vientisumui. Taip yra, kai moksliniu požiūriu nekyla jokių pagrįstų abejonių, kad nebus tokio poveikio(54). Taigi išsamiu pavojaus įvertinimu grindžiamas ne priemonių draudimas, o leidimas jas taikyti.
71. Šiuo atžvilgiu nieko nekeičia ir Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalyje numatyta galimybė padaryti išimtį dėl svarbesnių interesų. Išimtis paprastai suteikiama irgi su sąlyga, kad bus įvertinti pavojai, kuriuos projektas gali kelti teritorijai(55).
72. Galiausiai ir Reglamente Nr. 1907/2007 (REACH)(56) numatytu registravimo reikalavimu taip pat įgyvendinamas atsargumo principas(57) – draudžiant prekiauti produktais tol, kol nebus pateiktas tam tikrų pavojų įvertinimas(58). Teisingumo Teismas, priimdamas sprendimą dėl pareigos registruoti monomerus, abejonių dėl tokio reglamentavimo mechanizmo neturėjo(59).
73. Aptarta teismo praktika neišvengiamai išplaukia iš didelės diskrecijos, kurią turi teisės aktų leidėjas taikydamas proporcingumo ir atsargumo principus bei atrinkdamas panaudotinus pradinius duomenis, kai reikia priimti sudėtingas nuostatas.
74. Iš principo panašiai galima manyti ir apie valstybių narių priemones(60). Tai, kad Teisingumo Teismas joms taiko griežtesnius reikalavimus, išplaukia iš atitinkamais teisės aktais reglamentuojamų klausimų(61). Prekių judėjimo srityje – tai tarpusavio pripažinimo sampratos išraiška. Jei valstybės narės leidžia prekiauti tam tikrais produktais, darytina prielaida, kad buvo atliktas pavojaus vertinimas. Todėl kitų valstybių narių įvedamiems dar griežtesniems apribojimams pagrįsti būtinas išsamesnis motyvavimas. Jeigu Sąjunga tam tikrų pavojų valdymą reglamentuoja visoje Sąjungoje vienodai, pasinaudodama visų valstybių narių patirtimi, turi būti įmanoma imtis apsaugos priemonių, neatliekant išsamaus pavojaus įvertinimo kiekvienu konkrečiu atveju. Kol toks įvertinimas bus atliekamas, galima žala jau gali būti padaryta.
75. Todėl pateisinant didžiausių leistinų kiekių nustatymą nėra svarbiausia, kad savo nuomonę dėl pavojaus išsakytų Teisingumo Teismas. Veikiau teisės aktų leidėjas turi padaryti išvadas iš mokslininkų ginčo. Teisingumo Teismas Sąjungos teisės aktų leidėjo vertinimų turiniu suabejoti gali tik tuomet, kai akivaizdžiai nėra jokio pavojaus arba jis akivaizdžiai pervertinamas. Tačiau mokslininkams tebesiginčijant dėl abiejų galimų pavojų to tvirtinti negalima – bent jau vertinant reguliavimo tikslą.
76. Apibendrinant konstatuotina, kad atsargumas dėl galimo MMT keliamo pavojaus žmonių sveikatai ir aplinkai yra pripažintini tikslai, kurių siekiama nustatant didžiausius leistinus kiekius.
b) Dėl tinkamumo
77. Didžiausi leistini kiekiai nėra akivaizdžiai netinkama atsargumo priemonė, siekiant užkirsti kelią galimiems MMT keliamiems pavojams. Atsižvelgiant į jų pobūdį, tokios ribos neleidžia intensyviau naudoti MMT ir taip apriboja galintį padaryti žalą MMT kiekį.
78. Tačiau Afton teigia, kad neįmanoma nustatyti, ar manganas degaluose yra priskirtinas vien MMT. Iš to Afton daro išvadą, kad didžiausių leistinų kiekių praktiškai nustatyti neįmanoma ir todėl jie nėra tinkama prevencinė priemonė nuo galimų MMT keliamų pavojų.
79. Tačiau tokia išvada nėra įtikinama. Net jei (kol kas) nėra metodų, kuriais remiantis būtų galima tiesiogiai įrodyti, kad manganas degaluose priskirtinas MMT, netiesioginiai įrodymai egzistuoja. Jei leistinas mangano kiekis viršijamas, tai yra pakankamas pagrindas – jeigu nėra įrodyta priešingai – preziumuoti neleistiną MMT naudojimą. Vokietija teisingai pabrėžia, kad Afton nepaaiškino, kaip kitaip manganas galėtų patekti į degalus.
80. Taigi nėra jokių pagrįstų abejonių, kad didžiausi leistini kiekiai gali būti taikomi ir yra tinkami jais siekiamiems tikslams pasiekti.
c) Dėl didžiausių leistinų kiekių reikalingumo
81. Toliau vertinant atitiktį proporcingumo principui reikia išnagrinėti, ar didžiausi leistini kiekiai gali būti pripažinti švelniausia priemone jų tikslams pasiekti. Iš pirmo žvilgsnio nematyti jokio pagrindo manyti, kad kitos apsaugos priemonės būtų tokios pat veiksmingos kaip numatytosios.
82. Tačiau Afton pabrėžia, kad, sprendžiant iš Komisijos atlikto poveikio vertinimo (vadinamasis impact assessment), savanoriškos priemonės galėtų taip pat veiksmingai užkirsti kelią pavojams kaip ir įpareigojančios priemonės(62). Taigi pagal pirminį Komisijos vertinimą įpareigojančios priemonės nebuvo švelniausia priemonė.
83. Šiuo atžvilgiu Afton mano, kad toks vertinimas neišvengiamai išplaukia iš Komisijos mokslinės informacijos ir todėl privalomas ir kitoms svarstant teisės aktus dalyvaujančioms institucijoms.
84. Tačiau taip nėra.
85. Atvirkščiai, Komisija, darydama savo išvadas, naudojosi turima diskrecija. Šis naudojimasis diskrecija netrukdo kitoms teisėkūros procese dalyvaujančioms institucijoms iš turimos informacijos daryti kitokias išvadas. Didelę teisės aktų leidėjo diskreciją turi ne vienintelė Komisija, o visos teisėkūros procese dalyvaujančios institucijos ir jų nariai.
86. Kieno vertinimas turės lemiamą reikšmę, parodo kiekvienu atveju pasirinkta procedūra. Šioje byloje nagrinėjamu atveju buvo taikyta bendro sprendimo priėmimo procedūra, numatyta EB 251 straipsnyje. Ja įgyvendinamas demokratijos principas, kuris ES 6 straipsnio 1 dalyje aiškiai įvardytas kaip pamatinis Europos Sąjungos principas(63). Jame numatyta demokratiška sprendimų priėmimo procedūra reikalauja, kad Komisija pirmiausia pateiktų pasiūlymą, tačiau tam, kad Direktyva 2009/30 būtų priimta, reikėjo kvalifikuotos Tarybos daugumos ir absoliučios Parlamento atiduotų balsų daugumos. Šios daugumos akivaizdžiai laikėsi kitokio požiūrio nei Komisija. Tokių nuomonių skirtumų negalima skųsti teismui, nes tai atitinkamame teisėkūros procese sukeltų abejonių dėl institucinės pusiausvyros.
87. Galiausiai reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad priimtas teisės aktas paremtas ir jau aptarta informacija, susijusia su poveikiu sveikatai; į ją Komisija savo svarstymuose aiškiai neatsižvelgė. Jau vien ši rizika, į kurią buvo papildomai atsižvelgta, leidžia tikėtis kitokio rezultato nei pateiktas pasiūlyme.
88. Todėl tai, kad teisės aktas skiriasi nuo Komisijos pasiūlymo, neleidžia daryti išvados, kad didžiausi leistini kiekiai – akivaizdžiai ne švelniausia priemonė.
d) Dėl didžiausių leistinų kiekių tinkamumo
89. Vertinant, ar didžiausi leistini kiekiai yra tinkami, reikia patikrinti, ar ginčijamo teisės akto sukeliami nepatogumai proporcingi siekiamiems tikslams. Vadinasi, reikia atlikti lyginamąją analizę.
90. Šiuo atveju vienoje pusėje atsiduria sveikatos ir aplinkos apsauga, o kitoje – ekonominis suinteresuotumas naudoti MMT. Akivaizdu, kad nusveria sveikatos ir aplinkos apsauga.
91. Tačiau Afton nesutinka, kad MMT naudojimo rizika didesnė už apribojimo sukeliamus nepatogumus.
92. Šį požiūrį Afton pirmiausia grindžia tuo, kad vykstant teisėkūros procedūrai Komisija nemanė, jog šie pavojai buvo pakankami pateisinti MMT naudojimo ribojimą. Tačiau, kaip jau minėta, Komisijos pozicija Parlamentui ir Tarybai nėra privaloma.
93. Be to, nėra jokio privalomojo pobūdžio pagrindų manyti, kad Parlamentas ir Taryba riziką įvertino akivaizdžiai klaidingai. Tiesa, kad ligi šiol egzistuoja nedaug mokslo duomenų, įrodančių tariamą pavojų, tačiau Afton pripažįsta, kad, remiantis atliktais tyrimais, tokio pavojaus negalima visiškai atmesti.
Dėl atsargumo principo
94. Atsargumo principas būtent ir taikomas tokioje situacijoje. Pagal šį principą sveikata ir aplinka saugomos ne nuo tikrai atsirandančios žalos, kaip yra prevencijos principo atveju. Veikiau atsargumo priemonių leidžiama imtis siekiant kovoti su pavojais, kurių mastas yra ginčytinas. Vadovaudamasis šiuo principu, teisės aktų leidėjas atsargumo sumetimais gali teikti pirmenybę sveikatos arba aplinkos apsaugai, o ne kitų interesų suvaržymui.
95. Tokius svarstymus turi įvertinti teisės aktų leidėjas, o ne teismai. Jis, be kita ko, gali nuspręsti sumažinti arba visiškai pašalinti pavojus, imdamasis ribojančių priemonių. Priešingu atveju jis rizikuotų, kad pavojai vis dėlto gali pasireikšti, ir žala, kurios baiminamasi, gali būti padaryta. Ypač nederėtų kaltinti teisės aktų leidėjo akivaizdžiai neproporcingomis priemonėmis tuomet, kai jis imasi atsargumo priemonių dėl galimų pavojų žmonių sveikatai.
Dėl didžiausių leistinų kiekių patikslinimo galimybės
96. Atliekant minėtą vertinimą, reikėtų atsižvelgti ir į tai, kad ribojančios atsargumo priemonės paprastai būna laikino pobūdžio. Kai nauji mokslo duomenys įrodo, kad nuogąstavimai nepagrįsti, jos turi būti panaikintos(64). Taip, vadovaujantis proporcingumo principu, užtikrinama, kad suvaržymai nebūtų taikomi ilgiau nei būtina. Kaip pabrėžia Komisija, taip tokių produktų gamintojai ir vartotojai pagal „teršėjas moka“ principą skatinami tirti jų poveikį. O jeigu įrodymų dėl galimų pavojų turėtų pateikti teisės aktų leidėjas, siekdamas pateisinti suvaržymus, gamintojams ir vartotojams kiltų pagunda trukdyti moksliniams šių pavojų tyrimams.
97. Taigi galiausiai suvaržymai turi draudimo su leidimo išlyga pobūdį. Direktyvos 98/70 8a straipsnio 1 ir 3 dalyse aiškiai numatyta, kad pavojai turi būti toliau tiriami, o didžiausi leistini kiekiai, jei reikia, Komisijos patikslinti. Ši galimybė aiškiai minima 35 konstatuojamojoje dalyje. Jei Afton pavyks pateikti atitinkamą mokslinę informaciją, Komisija turės peržiūrėti nuostatas dėl MMT(65).
98. Šiuo metu rengiamas tokio įrodymo, jeigu bus įmanoma, pagrindas. MMT poveikį sveikatai tiria Afton, bendradarbiaudama su JAV Environmental Protection Agency(66), bei – kaip teigia Komisija – pagal REACH reglamentą. Taip pat Komisija, vadovaudamasi Direktyvos 98/70 8a straipsnio 1 dalimi, atlieka rizikos sveikatai ir aplinkai, galinčios kilti naudojant metalų priedus degaluose, vertinimą ir šiuo tikslu rengia testavimo metodiką. Savo išvadas ji pateiks Europos Parlamentui ir Tarybai ne vėliau kaip 2012 m. gruodžio 31 d.
Dėl didžiausių leistinų kiekių ir jų poveikio MMT naudojimui
99. Tačiau lyginant priemonės tikslus ir jos sukeliamus nepatogumus reikia atsižvelgti ir į kiekio apribojimo poveikį MMT naudojimui. Jis neatsiejamai susijęs su didžiausiais leistinais kiekiais.
100. Šiuo atžvilgiu Afton pateikia tris argumentus, kuriems iš esmės niekas neprieštarauja.
101. Pirma, nėra jokio konkretaus mokslinio pagrindo, kuris leistų nustatyti, jog nuo 2011 m. mangano kiekis viename degalų litre negali viršyti 6 mg, o nuo 2014 m. jis sumažinamas iki 2 mg.
102. Antra, taikant didžiausius leistinus kiekius, MMT nebegalės būti naudojamas vožtuvų lizdams apsaugoti nuo susidėvėjimo. Tai taikoma senesniems automobiliams, kurių atveju į degalus būtina dėti priedų, norint apsaugoti vožtuvų lizdus nuo susidėvėjimo. Afton duomenimis, laikantis nustatytų kiekio ribų, MMT kiekio degaluose nepakanka šiai funkcijai vykdyti. Todėl didžiausių leistinų kiekių nustatymas turi tokį patį poveikį kaip ir draudimas naudoti MMT šiuo tikslu.
103. Afton leidžia suprasti, kad nustačius didžiausius leistinus MMT kiekius tam tikrų senesnių automobilių nebebus įmanoma naudoti. Tačiau šis argumentas neįtikina, nes yra kitų degalų priedų, kuriuos taip pat galima naudoti kaip švino pakaitalą(67). Todėl, atliekant lyginamąją analizę, atsižvelgtina tik į ekonominį Afton suinteresuotumą parduoti MMT šiuo tikslu.
104. Trečia, kaip teigia Afton, nuo 2014 m. įvedus 2 mg mangano kiekio ribą MMT nebeturės jokio praktinio poveikio, todėl šis leistinas kiekis iš esmės reiškia visišką jo uždraudimą. Šis argumentas susijęs su pagrindine MMT funkcija – padidinti vadinamąjį degalų oktaninį skaičių. 6 mg kiekio riba dar leidžia šį skaičių padidinti, tačiau tai visiškai neįmanoma esant 2 mg kiekio ribai.
105. Afton pradinis teiginys, kuriuo ji grindžia savo poziciją, yra teisingas: teisės aktų leidėjas, prieš priimdamas sprendimą dėl teisės akto tinkamumo, iš esmės turi palyginti jo sukeliamus nepatogumus ir juo siekiamus tikslus. Taigi teisės aktų leidėjas turėtų išnagrinėti galimą neigiamą planuojamų teisės aktų įtaką. Jei paaiškėtų, kad teisės aktas turi visiškai vykstant teisėkūros procesui neįvertintų padarinių, tai reikštų, kad teisės aktų leidėjas jam suteikta diskrecija naudojasi netinkamai.
106. Kiek tai susiję su teisės aktų leidybos procesu, iš tiesų nėra jokių įrodymų, susijusių su aptariamais klausimais. Institucijos šių prieštaravimų net nepateikė vykstant rašytinei Teisingumo Teismo proceso daliai. Tačiau Afton argumentai vis tiek nepriverčia suabejoti ribų tinkamumu.
107. Kalbant apie galimus pavojus, trūksta mokslinio didžiausių leistinų kiekių pagrindimo: kadangi neaišku, ar MMT naudojimas apskritai sukelia žalą, nėra ir mokslo duomenų apie tai, ar žalai galima užkirsti kelią nustatant tam tikras kiekio ribas.
108. Afton šiuo klausimu iš esmės argumentuoja, kad neaišku, ar MMT naudoti pavojinga, ir kad numatyti suvaržymai daro MMT naudojimą praktiškai neįmanomą. Ši informacija buvo žinoma svarstant teisės aktą – bent jau kalbant apie nuostatas dėl MMT – ir todėl į ją buvo akivaizdžiai atsižvelgta. Juk nuo pat pirmojo svarstymo Parlamente buvo diskutuojama apie visišką MMT uždraudimą, kuris būtų pareikalavęs panašios lyginamosios analizės.
109. Taigi negalima konstatuoti, kad teisės aktų leidėjas, nuspręsdamas dėl didžiausių leistinų kiekių tinkamumo, būtų nesinaudojęs diskrecija arba ja naudojęsis netinkamai.
110. Vertinimas nėra akivaizdžiai klaidingas ir atsižvelgiant į didžiausių leistinų kiekių poveikį. Turint galvoje neaiškumus, ypač dėl galimo poveikio sveikatai, iš principo netgi būtų įmanoma MMT visiškai uždrausti. Tačiau, kaip teigia Komisija, laiko atžvilgiu etapais suskirstyti didžiausi leistini kiekiai yra švelnesnė priemonė ir todėl jos nėra akivaizdžiai netinkamos.
e) Tarpinė išvada
111. Įvertinus Direktyvos 98/70 8a straipsnio 2 dalį, darytina išvada, kad ji nepažeidžia proporcingumo principo.
4. Dėl vienodo požiūrio principo
112. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką vienodo požiūrio arba nediskriminavimo principas reikalauja, kad panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos situacijos – vienodai, jeigu toks vertinimas nėra objektyviai pateisinamas(68). Vis dėlto, kaip ir proporcingumo principo atveju, nagrinėjant diskriminacijos draudimą reikia atkreipti dėmesį į tai, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas turi vertinimo laisvę („diskrecija“)(69).
113. Afton tvirtina, kad visiškai nepagrįsta nustatyti didžiausius leistinus MMT kiekius, jei neribojamas kitų metalų priedų naudojimas. MMT atlieka panašią funkciją kaip kiti metalų priedai ir nekelia papildomų pavojų. Egzistuoja mažiausiai dar vienas priedas, kuriame yra mangano – ciklopentadienilmangano trikarbonilas (CMT), kurio naudojimas neribojamas.
114. Parlamentas teisingai atsikerta, kad MMT keliami pavojai geriau ištirti nei kitų metalų priedų keliami pavojai. Skirtinga mokslinė informacija pateisina skirtingas atsargumo priemones.
115. Kalbėdamos apie kitus priedus, kuriuose yra mangano, institucijos tvirtina, – ir Afton joms neprieštarauja, – kad jie Sąjungoje nenaudojami. Komisijos teigimu, tai reiškia, kad šiuos priedus parduoti galima tik juos įregistravus pagal REACH reglamentą, kuriuo leidžiama atlikti keliamo pavojaus įvertinimą. Taigi kol kas nėra jokios būtinybės nustatyti šių priedų kiekio ribas.
116. Todėl konstatuotina, kad vienodo požiūrio principas nebuvo pažeistas.
5. Dėl teisinio saugumo principo
117. Bendrasis teisinio saugumo principas yra pagrindinis Bendrijos teisės principas, kuris, be kita ko, reikalauja, jog teisės aktai būtų aiškūs ir tikslūs tam, kad teisės subjektai galėtų nedviprasmiškai žinoti savo teises ir pareigas bei atitinkamai elgtis(70). Tačiau teisinio saugumo principas nereikalauja, kad būtų galima atmesti bet kokią abejonę dėl normos aiškinimo. Veikiau svarbu tai, ar nagrinėjamas teisės aktas yra toks neaiškus, kad negalima išsklaidyti galimų abejonių dėl ginčijamo reglamento taikymo srities arba prasmės(71).
118. Afton laikosi nuomonės, kad neaišku, ar didžiausi leisti kiekiai bus taikomi ir nustačius testavimo metodiką. Direktyvos 98/70 8a straipsnio 2 dalies pirmajame sakinyje numatyta, kad, „atsižvelgiant į <...> testavimo metodiką“, nuo 2011 m. sausio 1 d. MMT negali viršyti 6 mg Mn/l. Antrajame sakinyje ši riba nuo 2014 m. sausio 1 d. sumažinama iki 2 mg Mn/l.
119. Reikia pripažinti, kad Direktyvos 98/70 8a straipsnio 2 dalis, atskirai vertinant jos formuluotę, gali pasirodyti neaiški. Tačiau, skaitant šią nuostatą kartu su 35 konstatuojamąja dalimi ir 8 straipsnio 1 ir 3 dalimis, akivaizdu, kad vien testavimo metodikos parengimas nereiškia, jog apribojimai nebebus taikomi. Juk 8a straipsnio 3 dalies pirmajame sakinyje aiškiai tvirtinama, kad „2 dalyje MMT kiekiui degaluose nustatyta riba peržiūrima atsižvelgiant į vertinimo, atlikto taikant 1 dalyje nurodytą testavimo metodiką, rezultatus“.
120. Taigi konstatuotina, kad teisinio saugumo principas nebuvo pažeistas.
C – Dėl antrojo klausimo – žymėjimo reikalavimo galiojimas
121. Antruoju klausimu klausiama, ar teisėtas reikalavimas atitinkamai žymėti degalus, kurių sudėtyje yra MMT. Konkrečiai teiraujamasi, ar ši nuostata grindžiama akivaizdžia vertinimo klaida arba ar ja pažeidžiamas proporcingumo principas. Kadangi vertinimo klaidai įrodyti pateikiami argumentai susiję su proporcingumo principu, juos nagrinėsiu kalbėdama apie minėtą principą.
122. Vadovaujantis Direktyva 2009/30 priimto naujo 8 straipsnio 4–6 dalimis, degalinės, prekiaujančios degalais su metalų priedais, turi aiškiai ir matomai nurodyti, kad „degaluose yra metalų priedų“.
123. Pagal 35 konstatuojamosios dalies paskutinį sakinį nustatant žymėjimo reikalavimą siekiama, kad vartotojai nežinodami neprisidėtų prie savo transporto priemonių garantijų panaikinimo. Nes, kaip teigiama antrajame šios konstatuojamosios dalies sakinyje, dėl tokių degalų naudojimo gali būti panaikinta transporto priemonės garantija. Šioje konstatuojamojoje dalyje taip pat minimi pavojai transporto priemonės varikliui ir išmetamųjų teršalų kontrolės įrenginiams. Todėl žymėjimo reikalavimu siekiama užtikrinti vartotojų apsaugą, o tai pagal EB 153 straipsnį yra Sąjungos tikslas. Šio tikslo turi būti siekiama užtikrinant vartotojų teisę į informaciją.
124. Tačiau Afton abejoja, kad žymėjimas bus veiksmingas nedarant nuorodos į transporto priemonės garantiją. Juk paprastai vartotojai neskaito transporto priemonės garantijos taip atidžiai, kad suvoktų galimus degalų su metalų priedais naudojimo padarinius.
125. Ši abejonė tikrai įtikinama. Žymėjimo reikalavimas galėtų būti suformuluotas aiškiau. Tačiau dėl to jis nėra netinkamas skatinti vartotojų apsaugą.
126. Informacija apie produktų sudėtį – minimali sąlyga tam, kad vartotojai galėtų aktyviai vengti pavojų. Bent jau apie pavojus žinantys vartotojai, pirkdami degalus, gali atsižvelgti į tai, ar juose yra metalų priedų. Tai būtų neįmanoma, jei šie priedai nebūtų aiškiai nurodomi.
127. Afton taip pat nemano, kad žymėjimo reikalavimas yra švelniausia priemonė. Pirma, tokią išvadą padarė Komisija savo poveikio vertinime, antra, turėtų pakakti MMT kiekio ribų.
128. Kalbant apie Komisijos vertinimą, reikia pažymėti, kad jis, kaip jau minėta, neprivalomas kitoms teisėkūros procese dalyvaujančioms institucijoms. Įvairių reglamentavimo galimybių veiksmingumą jos gali vertinti kitaip nei Komisija.
129. Apie tai, ar kiekio apribojimų suteikiamos apsaugos pakanka, aiškiai kalbama 35 konstatuojamojoje dalyje. Joje teigiama, kad didžiausiais leistinais kiekiais nesiekiama užkirsti kelio bet kokiems MMT naudojimo keliamiems pavojams, tik norima sumažinti bet kokios galimos žalos mastą. Todėl, teisės aktų leidėjo nuomone, egzistuoja likutinė rizika, kurią turėtų sumažinti žymėjimo reikalavimas. Jis taip pat taikomas ir kitiems metalų priedams, kuriems ribos nenustatytos.
130. Taigi neatrodo, kad galima rasti švelnesnę priemonę.
131. Galiausiai Afton laiko žymėjimo reikalavimą netinkamu, nes jis de facto prilygsta metalų priedų draudimui. Degalus, kurių sudėtyje yra priedų, degalinės turėtų laikyti ir parduoti atskirai. Tačiau tokioms investicijoms jos tikrai nesiryš.
132. Neatmestina, kad ši prognozė teisinga. Tačiau ji pagrįsta ne tiesiogiai žymėjimo reikalavimu, o degalų su metalų priedais nepatrauklumu, palyginti su degalais be šių priedų. Jei priedai būtų patrauklesni, degalinės arba imtųsi papildomų investicijų, arba atsisakytų degalų be priedų. Bet kuriuo atveju nepateisinama be jokio perspėjimo sukelti vartotojams grėsmę prarasti gamintojo garantiją tik todėl, kad būtų galima ir toliau prekiauti rizikingu produktu.
V – Išvada
133. Todėl siūlau Teisingumo Teismui į prašymą priimti prejudicinį sprendimą atsakyti taip:
Išnagrinėjus prejudicinius klausimus nenustatyta nieko, kas galėtų paveikti 2009 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/30/EB, iš dalies keičiančios Direktyvos 98/70/EB nuostatas dėl benzino, dyzelinių degalų (dyzelino) ir gazolių kokybės rodiklių, nustatančios šiltnamio efektą sukeliančių dujų stebėsenos ir mažinimo mechanizmą, iš dalies keičiančios Tarybos direktyvos 1999/32/EB nuostatas dėl vidaus vandens kelių laivų kuro kokybės rodiklių ir panaikinančios Direktyvą 93/12/EEB, 1 straipsnio 8 dalies galiojimą.