CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 6 mei 2010 1(1)
Zaak C‑343/09
The Queen, op verzoek van
Afton Chemical Limited
tegen
Secretary of State for Transport
[verzoek van de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court, Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Richtlijn 98/70/EG– Kwaliteit van benzine en van dieselbrandstof – Richtlijn 2009/30/EG – Gebruik van metaalhoudende additieven in brandstoffen – Grenswaarde voor methylcyclopentadieen-mangaan-tricarbonyl (MMT) – Geldigheid – Evenredigheid – Voorzorgsbeginsel”
I – Inleiding
1. Methylcyclopentadieen-mangaan-tricarbonyl (hierna: „MMT”) is een zogenaamd metaalhoudend additief, dat wordt toegevoegd aan brandstoffen voor motorvoertuigen. Met de litigieuze regelingen heeft de Europese Unie strenge grenswaarden voor het gebruik van MMT en etiketteringsvoorschriften voor metaalhoudende additieven ingevoerd, omdat wordt gevreesd dat zij het gevaar voor schade aan de volksgezondheid verhogen en schade aan het emissiebeperkingssysteem van motorvoertuigen veroorzaken.
2. De belangrijkste fabrikant van MMT acht deze vrees kennelijk ongegrond. Daarom neemt hij het standpunt in, dat deze regelingen verschillende beginselen van het recht van de Unie schenden, in het bijzonder het voorzorgsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Met deze bezwaren heeft hij zich tot de High Court of Justice gewend, die het Hof heeft verzocht om een beslissing over de geldigheid van deze regelingen.
II – Juridische context
3. Richtlijn 2009/30/EG(2) wijzigt richtlijn 98/70/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 1998 betreffende de kwaliteit van benzine en dieselbrandstof(3).
4. Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op het door artikel 1, lid 8, van richtlijn 2009/30 nieuw ingelaste artikel 8 bis in richtlijn 98/70, dat het gebruik van MMT beperkt en etiketteringsvoorschriften voor metaalhoudende additieven in brandstoffen bevat:
„1) De Commissie beoordeelt de risico’s voor de volksgezondheid en het milieu van het gebruik van metaalhoudende additieven in brandstoffen en ontwikkelt hiervoor een testmethode. Uiterlijk op 31 december 2012 legt de Commissie haar conclusies voor aan het Europees Parlement en de Raad.
2) In afwachting van de in lid 1 bedoelde testmethode mogen brandstoffen vanaf 1 januari 2011 per liter niet meer dan 6 mg mangaan van het metaalhoudende additief methylcyclopentadieen-mangaan-tricarbonyl (MMT) bevatten. Vanaf 1 januari 2014 bedraagt het maximumgehalte 2 mg mangaan per liter.
3) Het onder lid 2 gespecificeerde maximumgehalte MMT in brandstoffen wordt herzien op basis van de resultaten van de evaluatie aan de hand van de in lid 1 bedoelde testmethode. Het kan tot nul worden verlaagd indien de risicobeoordeling dit rechtvaardigt. Het kan niet worden verhoogd tenzij de risicobeoordeling dit rechtvaardigt. Een dergelijke maatregel, die beoogt niet-essentiële onderdelen van deze richtlijn te wijzigen, wordt vastgesteld overeenkomstig de in artikel 11, lid 4, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing.
4) De lidstaten zorgen ervoor dat op plaatsen waar brandstoffen met metaalhoudende additieven aan de consument worden verkocht, op een label staat aangegeven hoeveel metaalhoudende additieven de betrokken brandstof bevat.
5) Dit label moet de volgende tekst bevatten: ‚Bevat metaalhoudende additieven’.
6) Het label wordt duidelijk zichtbaar bevestigd op de plaats waar de informatie over de brandstofsoort is aangegeven. Het label is van zodanige afmetingen en van een zodanig lettertype dat het duidelijk zichtbaar en goed leesbaar is.”
5. In punt 35 van de considerans van richtlijn 2009/30 wordt dienaangaande het volgende opgemerkt:
„Het gebruik van specifieke metaalhoudende additieven, en in het bijzonder methylcyclopentadieen-mangaan-tricarbonyl (MMT), kan het gevaar voor schade aan de volksgezondheid verhogen en schade aan motoren en emissiebeperkingssystemen van voertuigen veroorzaken. Vele voertuigfabrikanten adviseren geen brandstoffen met metaalhoudende additieven te gebruiken; wanneer zulke brandstoffen wel worden gebruikt, kan dat de garantie op het voertuig doen vervallen. Daarom moeten de gevolgen van het gebruik van MMT in brandstof in overleg met alle betrokken partijen voortdurend in het oog worden gehouden. In afwachting van nadere studie dienen er stappen te worden ondernomen om de ernst van eventueel veroorzaakte schade te beperken. Er moet derhalve een bovengrenswaarde worden vastgesteld voor het gebruik van MMT in brandstof, op basis van de momenteel beschikbare wetenschappelijke kennis. Deze grenswaarde kan alleen worden opgetrokken indien kan worden aangetoond dat hogere doseringen geen schadelijke effecten hebben. Om te vermijden dat consumenten zonder het te weten de garantie op hun voertuig verspelen, is het tevens noodzakelijk etikettering voor alle brandstoffen die metaalhoudende additieven bevatten, voor te schrijven.”
III – Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
6. Volgens de verwijzende rechter is verzoekster, Afton Chemical Limited (hierna: „Afton”), een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde onderneming die deel uitmaakt van de Afton Chemical Group. De Aftongroep produceert en verkoopt MMT voor gebruik op wereldwijde schaal. Het handelsmerk „MMT” is eigendom van een onderneming van de Aftongroep. De tot deze groep behorende ondernemingen houden tal van octrooien en octrooiaanvragen betreffende MMT. Uit een door Afton in het hoofdgeding voorgelegde verklaring blijkt echter dat behalve Afton nog een beperkt aantal ondernemingen in China MMT produceert.(4)
7. De verwijzende rechter deelt mede dat volgens de getuigenverklaringen ter ondersteuning van Aftons beroep MMT een metaalhoudend additief voor brandstoffen op basis van mangaan is, dat sinds meer dan 30 jaar aan brandstoffen wordt toegevoegd. Het wordt hoofdzakelijk gebruikt om het octaangehalte van loodvrije benzine te verhogen en om klepschade (zogenaamde klepslijtage) te voorkomen bij oudere voertuigen die op benzine lopen die loodvervangende additieven bevat.
8. Volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing is het gebruik van MMT in loodvrije benzine vrijwel overal ter wereld toegestaan. Vóór de inwerkingtreding van de richtlijn bestond er generlei communautair verbod of beperking op het gebruik van MMT. Evenmin bestond er een in de gehele Unie geldende etiketteringsplicht voor metaalhoudende additieven in het algemeen of MMT in het bijzonder.
9. Nadat Afton bij de High Court beroep had ingesteld, heeft deze – overeenkomstig het verzoek van Afton – het Hof om een antwoord op de onderstaande vragen betreffende richtlijn 2009/30 verzocht:
„1. Wat het gedeelte van artikel 1, lid 8, betreft waarbij een nieuw artikel 8 bis, lid 2, houdende beperking van het methylcyclopentadieen-mangaan-tricarbonylgehalte in brandstoffen per 1 januari 2011 tot 6 mg mangaan per liter en per 1 januari 2014 tot 2 mg mangaan per liter, is ingelast in richtlijn 98/70, is de vaststelling van deze limieten:
1) onrechtmatig omdat zij op een duidelijke beoordelingsfout berust;
2) onrechtmatig wegens schending van de vereisten voor toepassing van het voorzorgsbeginsel;
3) onrechtmatig wegens schending van het evenredigheidsbeginsel;
4) onrechtmatig wegens schending van het beginsel van gelijke behandeling;
5) onrechtmatig wegens schending van het beginsel van rechtszekerheid?
2. Wat het gedeelte van artikel 1, lid 8, betreft waarbij een nieuw artikel 8 bis, leden 4, 5 en 6, houdende een vereiste tot etikettering van alle brandstoffen die metaalhoudende additieven bevatten met de aanduiding ‚Bevat metaalhoudende additieven’, is ingelast in richtlijn 98/70, is de vaststelling van dit vereiste:
1) onrechtmatig omdat zij op een duidelijke beoordelingsfout berust;
2) onrechtmatig wegens schending van het evenredigheidsbeginsel?”
10. Aan de schriftelijke behandeling hebben behalve Afton de Bondsrepubliek Duitsland, het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie deelgenomen. Op Duitsland na hebben deze partijen ook aan de mondelinge behandeling op 15 april 2010 deelgenomen.
IV – Beoordeling van de prejudiciële vragen
11. In het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt de geldigheid van twee regelingen betreffende het gebruik van MMT in twijfel getrokken. Ten eerste worden de grenswaarden voor het gebruik van MMT (zie hierna onder B) aangevochten en ten tweede de verplichting tot etikettering van brandstoffen die MMT bevatten (zie hierna onder C). In eerste instantie zal ik echter ingaan op de argumenten betreffende de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing (zie hierna onder A).
A – Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
12. Twee gronden worden aangevoerd waarom het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk moet worden geacht. Ten eerste ontbreekt het volgens het Parlement en de Commissie in het hoofdgeding aan een reëel geschil, omdat de betrokken partijen dezelfde rechtsopvatting hebben (zie hierna onder 1). Ten tweede merkt de Commissie op dat Afton volgens artikel 230 EG tegen de bestreden regelingen rechtstreeks beroep bij de gemeenschapsrechter had kunnen instellen en zich derhalve in het kader van een andere procedure niet op de ongeldigheid van deze bepalingen kan beroepen (zie hierna onder 2).
1. Het bodemgeschil
13. Het Parlement en de Commissie hebben aangevoerd dat in het hoofdgeding niet in geschil is of de onderhavige bepalingen geldig zijn. Om die reden gaat het om een niet-ontvankelijk hypothetisch verzoek.
14. Doorgaans is er echter een vermoeden dat een verzoek om een prejudiciële beslissing niet hypothetisch, maar voor de beslissing in het hoofdgeding relevant is.(5) Wanneer een vraag over de geldigheid van een handeling van de instellingen van de Europese Gemeenschap wordt opgeworpen, staat het namelijk aan de nationale rechter om te beoordelen of een beslissing daarover voor het wijzen van zijn vonnis noodzakelijk is en het Hof derhalve om een uitspraak over deze vraag te verzoeken. Wanneer de door de nationale rechter gestelde vragen betrekking hebben op de geldigheid van een voorschrift van gemeenschapsrecht, is het Hof dus in beginsel verplicht daarover uitspraak te doen.(6)
15. Het Hof dient alleen in uitzonderlijke gevallen, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd.(7) Volgens vaste rechtspraak is het afwijzen van een verzoek van een nationale rechter slechts mogelijk wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.(8) Behoudens in dergelijke gevallen is het Hof in beginsel verplicht om te antwoorden op prejudiciële vragen over de uitlegging van de regels van het gemeenschapsrecht.(9) In dit verband omvat de term uitlegging ook toetsing van de geldigheid.(10)
16. In de onderhavige zaak is het belang van Afton bij vaststelling van de ongeldigheid van de litigieuze bepalingen duidelijk. Zij betekenen een aanzienlijke beperking van de mogelijkheid van het gebruik van MMT en daardoor de afzetmogelijkheden van Afton. Ook is het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door het verwerende ministerie van Verkeer, dan toch in elk geval tot aan die vaststelling verplicht om de omzetting van de betrokken bepalingen in nationaal recht te bewerkstelligen, omdat zij worden vermoed tot dan rechtsgeldig te zijn.(11) Volgens opgave van Afton was dat de reden waarom het ministerie bij ontvangst van het beroep heeft aangekondigd de regelingen te zullen omzetten in nationaal recht. Zelfs wanneer het ministerie van Verkeer geen uitdrukkelijk verweer tegen het beroep van Afton voert, staat het formeel dus niet aan de kant van Afton.(12) De realiteit van het hoofdgeding kan derhalve niet in twijfel worden getrokken.
2. Mogelijkheid van een rechtstreeks beroep
17. De Commissie voert voorts aan dat Afton overeenkomstig artikel 230 EG de in twijfel getrokken bepalingen had kunnen aanvechten.
18. Dit bezwaar doelt op het zogenaamde TWD-arrest. Ingevolge dit arrest wordt een rechtshandeling voor een particulier definitief, wanneer zij ten aanzien van deze particulier als een individuele beschikking moet worden beschouwd, die de particulier ongetwijfeld krachtens artikel 230 EG had kunnen aanvechten. In dat geval kan de particulier zich voor de nationale rechter niet op de ongeldigheid van die handeling beroepen.(13)
19. Het is niet uitgesloten dat Afton in de onderhavige zaak een rechtstreeks beroep had kunnen instellen. Hiervoor zou Afton op grond van artikel 230, lid 4, EG rechtstreeks en individueel moeten worden geraakt door de in het geding zijnde bepalingen, zodat deze overeenkomen met een tot haar gerichte beschikking. Er is veel voor te zeggen dat Afton door haar toonaangevende positie op de markt voor MMT en haar relevante intellectuele eigendom zo sterk wordt geïndividualiseerd dat specifieke regels betreffende het gebruik van MMT haar individueel raken.(14) De betrokken bepalingen moeten weliswaar worden omgezet in nationaal recht maar laten geen beoordelingsvrijheid zodat het voor de hand ligt dat Afton rechtstreeks wordt geraakt.(15)
20. Afton zou echter ingevolge het TWD-arrest alleen dan verhinderd zijn geweest om zich in de procedure voor de nationale rechter op de ongeldigheid van de litigieuze regelingen te beroepen, wanneer de onderneming zonder enige twijfel beroep tot nietigverklaring van de litigieuze voorschriften ingevolge artikel 230 EG had kunnen instellen.(16) Tot op heden zijn er echter nog geen vergelijkbare precedenten die alle twijfels zouden uitsluiten. Het is nog maar de vraag of Afton individueel wordt geraakt, nu MMT behalve door Afton kennelijk ook door Chinese ondernemingen wordt geproduceerd, zodat de marktpositie van Afton uitsluitend een feitelijke omstandigheid zou kunnen zijn. Bovendien zijn er ook twijfels aangaande het rechtstreeks geraakt zijn omdat de onderhavige bepalingen in een richtlijn zijn opgenomen. Het TWD-arrest is in de onderhavige zaak derhalve niet van toepassing.
21. Indien het Hof echter concludeert dat Afton zonder twijfel beroep had kunnen instellen, dan moet in de onderhavige zaak in elk geval een uitzondering op het TWD-arrest worden gemaakt. In de onderhavige zaak zijn er namelijk geen gronden om tot deze niet uitdrukkelijk geregelde beperking van de rechtsbescherming tegen rechtshandelingen van de Unie over te gaan.
22. Het TWD-arrest dient het omzeilen van beroepstermijnen te beletten.(17) Na het verstrijken van de beroepstermijn moet een betrokkene, die tijdig bij de gemeenschapsrechter beroep had kunnen instellen, de maatregel niet alsnog kunnen laten toetsen door middel van een verzoek om een prejudiciële beslissing.
23. In de onderhavige zaak heeft Afton echter reeds op 29 juni 2009 beroep ingesteld bij de High Court, dat wil zeggen duidelijk binnen de termijn van artikel 230, lid 5, EG. Richtlijn 2009/30 is op 5 juni 2009 in het Publicatieblad gepubliceerd. De beroepstermijn ging dus ingevolge artikel 81, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering op 20 juni 2009 in. Met inachtneming van de termijn van 10 dagen uit hoofde van afstand kon dus tot eind augustus 2009 een rechtstreeks beroep worden ingesteld. Van het omzeilen van de beroepstermijn is in de onderhavige zaak derhalve geen sprake. Evenmin is er een bepaling die Afton zou verplichten zich rechtstreeks tot de gemeenschapsrechter te wenden. Er is derhalve geen noodzaak tot beperking van het Afton in beginsel toekomende recht, zich in een procedure voor de nationale rechter op onrechtmatigheid van de litigieuze regelingen te beroepen.
24. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is derhalve ontvankelijk.
B – Eerste prejudiciële vraag – geldigheid van de grenswaarde voor MMT
25. De in vijf deelvragen onderverdeelde eerste vraag heeft betrekking op de grenswaarden voor MMT. Ik zal de deelvragen behandelen in de volgorde waarin zij zijn gesteld. Het zwaartepunt ligt bij het evenredigheidsbeginsel, in welk kader het voorzorgsbeginsel en deels ook de vraag naar een kennelijke beoordelingsfout een rol spelen.
1. Grief inzake een kennelijke beoordelingsfout
26. In eerste instantie wordt de vraag opgeworpen of de grenswaarden op een kennelijke beoordelingsfout berusten. Afton voert in dit verband aan dat de met het gebruik van MMT verbonden gezondheidsrisico’s niet zijn onderzocht en dat de Commissie tot de conclusie was gekomen, dat de stand van de wetenschappelijke inzichten met betrekking tot de milieurisico’s geen beperking van het gebruik van MMT rechtvaardigt.
27. De grief inzake een kennelijke beoordelingsfout verwijst naar de vaste rechtspraak over de rechterlijke toetsing van een ruime beoordelingsvrijheid (discretionaire bevoegdheid).
28. De gemeenschapswetgever beschikt over een ruime beoordelingsvrijheid op een gebied als het onderhavige waar van hem politieke, economische en wetenschappelijke keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen moet maken.(18) Hij kan daarbij een beroep doen op de deskundigheid van de overheid, wetenschap, belangengroepen en het publiek. In het kader van een gerechtelijke procedure zijn deze hulpmiddelen niet in dezelfde mate beschikbaar. De gemeenschapsrechter mag zich dus niet in de plaats van de gemeenschapswetgever stellen(19) en de uitoefening van diens politieke verantwoordelijkheid(20) toetsen.
29. De invulling van deze beoordelingsvrijheid is evenwel niet geheel onttrokken aan rechterlijke toetsing. Gemeenschapsinstellingen moeten in gevallen waarin zij over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig onderzoeken.(21) De gemeenschapsrechter dient immers niet enkel de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen alsook de betrouwbaarheid en samenhang daarvan te controleren, maar hij moet ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader vormen voor het beoordelen van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen.(22)
30. Anders dan Afton meent, kan de geldigheid van een rechtshandeling echter niet in twijfel worden getrokken door louter een beoordelingsfout. Het komt er eerder op aan of de beoordelingsfout rechtens relevant is.
31. Of bepaalde wetenschappelijke informatie een beperking van het gebruik van MMT rechtvaardigt, betreft de conclusies die de gemeenschapswetgever uit de aan hem ter beschikking staande informatie trekt. Deze conclusies zijn onderworpen aan toetsing aan het evenredigheidsbeginsel en kunnen ook raakvlakken hebben met de toetsing aan het gelijkheidsbeginsel. Daarom zal ik in het kader van genoemde beginselen nader ingaan op dit aspect.
32. De vermeende ontbrekende beoordeling van gezondheidsrisico’s raakt daarentegen de vereisten voor vaststelling van de grenswaarden. Hun vaststelling berust op artikel 95 EG dat de onderlinge aanpassing van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen voor de totstandbrenging en de werking van de interne markt mogelijk maakt. Ingevolge artikel 95, lid 3, EG gaat de Commissie bij haar voorstellen op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming uit van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd. Ook het Europees Parlement en de Raad trachten binnen hun respectievelijke bevoegdheden deze doelstelling te verwezenlijken.
33. Omdat de grenswaarden volgens punt 35 van de considerans van richtlijn 2009/30 in het bijzonder dienen tot bescherming van de gezondheid, dient de wetgever met betrekking tot mogelijke gezondheidsrisico’s van MMT dus rekening te houden met alle op wetenschappelijke gegevens gesteunde nieuwe ontwikkelingen.(23) Het verzuim om met de beschikbare informatie betreffende mogelijke gezondheidsrisico’s bij het gebruik van MMT rekening te houden, kan een kennelijke beoordelingsfout bij de toepassing van artikel 95 EG motiveren.
34. De verplichting om rekening te houden met de nieuwste wetenschappelijke gegevens steunt echter niet op strenge bewijsregels. Veeleer heeft de ruime beoordelingsbevoegdheid van de gemeenschapswetgever, waarvan de uitoefening bijgevolg door de rechter beperkt wordt getoetst, niet slechts betrekking op de aard en de draagwijdte van de vast te stellen bepalingen, doch tot op zekere hoogte ook op de vaststelling van de basisgegevens.(24)
35. Een rechterlijke toetsing, ook al is de draagwijdte ervan beperkt, vereist evenwel dat de gemeenschapsinstellingen voor het Hof kunnen aantonen dat zij bij de vaststelling van de handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend. Dit veronderstelt dat rekening wordt gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie welke die handeling heeft willen regelen.(25)
36. Deze beoordeling hoeft niet in detail uit de motivering van de desbetreffende handeling voort te vloeien. Indien de regeling blijk geeft van het door de gemeenschapsinstelling nagestreefde doel, wat het wezenlijke betreft, zou het namelijk te ver gaan om voor elke technische keuze een specifieke motivering te verlangen.(26) Twijfel over een toereikende beoordeling van wetenschappelijke informatie kan normaal gesproken veeleer ook op een andere manier worden weerlegd.
37. Vaak zal de Commissie reeds de basis leggen voor de beoordeling van de beschikbare wetenschappelijke informatie doordat zij haar voorstel met een grondig onderzoek onderbouwt. Het Parlement en de Raad kunnen in de verdere wetgevingsprocedure hun beoordeling op deze basis ontwikkelen.
38. Afton benadrukt echter terecht dat dit in de onderhavige zaak uitgesloten is. De Commissie heeft het voorstel voor richtlijn 2009/30 weliswaar gebaseerd op bescherming van de gezondheid(27), maar heeft een beoordeling van de gezondheidsrisico’s van MMT – in tegenstelling tot de beoordeling van de risico’s voor systemen ter vermindering van uitlaatgassen – uitdrukkelijk uitgesloten.(28)
39. Deze beperking van de risicobeoordeling komt overeen met de beoordelingsopdracht van richtlijn 2003/17/EG(29), die met het oog op metaalhoudende brandstofadditieven de grondslag was voor richtlijn 2009/30. Volgens het bij richtlijn 2003/17 nieuw vastgestelde artikel 9, lid 1, sub f, van richtlijn 98/70 diende de Commissie bij de evaluatie van de brandstofspecificaties met name rekening te houden met een goed functioneren van nieuwe technologie om verontreiniging te beperken en de effecten van metaalhoudende additieven op de prestaties daarvan. Van gezondheidsrisico’s is in dit verband nimmer sprake geweest.
40. Dienovereenkomstig ging de Commissie ervan uit dat de gezondheidsrisico’s van MMT in de toekomst in het kader van een kennisgeving op grond van verordening nr. 1907/2006 (REACH)(30) zullen worden beoordeeld.(31)
41. Het beroep op het doel van de preventie in relatie tot de gezondheidsrisico’s veronderstelt dus dat de overige aan de wetgevingsprocedure deelnemende instellingen de beschikbare wetenschappelijke informatie op een later moment hebben beoordeeld.
42. Met name het Parlement en de Raad geven dienovereenkomstig in het kader van de gerechtelijke procedure een omvangrijke beschrijving van de stand van het onderzoek naar de gezondheidsrisico’s van het gebruik van MMT, waarmee in het wetgevingsproces rekening zou zijn gehouden. Een dergelijk argument is doorgaans voldoende om de veronderstelling te rechtvaardigen dat de aangevoerde informatie in de wetgevingsprocedure ook daadwerkelijk is beoordeeld.(32)
43. Deze veronderstelling is echter door Afton weerlegd. De onderneming heeft namelijk op 29 december 2008 bij het Parlement, de Raad en de Commissie uit hoofde van verordening nr. 1049/2001(33) de wetenschappelijke documenten en bewijsmiddelen opgevraagd, waarmee rekening is gehouden bij het besluit inzake de grenswaarden voor MMT. Het Parlement heeft inzage gegeven in drie documenten inzake biobrandstof, een ander thema van richtlijn 2009/30, terwijl de Raad inzage heeft gegeven in een groter aantal interne documenten. Volgens niet‑weersproken informatie van Afton bevatte geen enkel document wetenschappelijke informatie over de risico’s van het gebruik van MMT.
44. In dit verband benadrukken het Parlement en de Raad dat de betrokken wetenschappelijke informatie zich niet in het bezit van de desbetreffende instelling maar in het bezit van de parlementaire rapporteur respectievelijk de lidstaten bevond.
45. Wat het Parlement betreft, is dit argument weinig overtuigend omdat de rapporteur lid van deze instelling is. De zich in haar bezit bevindende en met een wetgevingsprocedure verband houdende documenten moeten derhalve in principe worden aangemerkt als zich in het bezit van het Parlement bevindend.(34)
46. De Raad betoogt daarentegen op overtuigende wijze dat de vertegenwoordigers van de lidstaten gewoonlijk niet in detail treden over de wetenschappelijke grondslag voor de door hen uitgebrachte stem, maar dat hun beslissing doorgaans op de deskundigheid van de nationale overheden berust. Vanwege het ontbreken van raadsdocumenten waarin de wetenschappelijke grondslag voor de beslissing van de Raad wordt gedocumenteerd, ontstaan er niettemin twijfels of de beslissing daadwerkelijk op wetenschappelijke grondslagen berust.
47. Onder deze omstandigheden kan niet meer – uitsluitend op basis van het argument in de gerechtelijke procedure – worden vermoed dat het Parlement en de Raad in de wetgevingsprocedure rekening hebben gehouden met wetenschappelijke informatie over de gezondheidsrisico’s van MMT.
48. In juni 2008 heeft de Commissie evenwel een zogenaamd MMT non-paper(35) voorgelegd waarvan in de wetgevingsprocedure gebruik is gemaakt. Afton kende dit document en verwijst ernaar ter ondersteuning van haar standpunt ten aanzien van andere vragen. Het non-paper vat in anderhalve pagina de stand van het onderzoek naar mogelijke gezondheidsrisico’s bij het gebruik van MMT in brandstoffen samen. Er is geen aanwijzing dat deze samenvatting verkeerd of onvolledig zou zijn.
49. Derhalve is de misleidende informatie van het Parlement en de Raad in antwoord op het verzoek tot inzage van documenten weliswaar te betreuren, maar is, anders dan dit doet uitschijnen, in de wetgevingsprocedure met de beschikbare wetenschappelijke informatie over de gezondheidsrisico’s van het gebruik van MMT rekening gehouden.
50. De grief inzake een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot het onderzoek van de vereiste informatie voor het vaststellen van de grenswaarden moet derhalve worden afgewezen.
2. Het voorzorgsbeginsel
51. De tweede deelvraag betreft het verwijt dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van het voorzorgsbeginsel.
52. Het voorzorgsbeginsel rechtvaardigt de vaststelling van beperkende maatregelen wanneer het onmogelijk blijkt te zijn om het bestaan of de omvang van het gestelde gevaar met zekerheid te bepalen omdat de resultaten van de studies ontoereikend, niet overtuigend of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de gezondheid van mensen of dieren of voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het gevaar intreedt.(36)
53. Verschillende regelingen van het secundair recht concretiseren het voorzorgsbeginsel in samenhang met de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie. Op dit gebied is de rechtspraak(37) ontwikkeld die Afton hoofdzakelijk aanvoert ter onderbouwing van de grief inzake schending van het voorzorgsbeginsel.
54. Richtlijn 2009/30 is evenwel rechtstreeks op artikel 95 EG gebaseerd. Bij een dergelijke wetgevende maatregel kan niet rechtstreeks worden getoetst of deze het voorzorgsbeginsel eerbiedigt. Het voorzorgsbeginsel komt veeleer met name in het kader van de toetsing van het evenredigheidsbeginsel tot zijn recht.(38) Daar zal ik het verder onderzoeken.
3. Het evenredigheidsbeginsel
55. De evenredigheid van de grenswaarden komt aan bod in de derde deelvraag.
56. Het evenredigheidsbeginsel behoort tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht waarmee de wetgever rekening moet houden.(39) Handelingen van gemeenschapsinstellingen mogen derhalve niet buiten de grenzen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt; voorts mogen de veroorzaakte nadelen niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel.(40)
57. Ook in dit opzicht komt de wetgever evenwel ruime beoordelingsvrijheid (discretionaire bevoegdheid) toe.(41) Van schending van het evenredigheidsbeginsel bij een tijdens de uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid vastgestelde maatregel is alleen sprake wanneer deze maatregel kennelijk niet geschikt is voor het bereiken van het doel dat door de bevoegde instelling wordt nagestreefd(42) (zie hierna onder b), wanneer er kennelijk minder bezwarende maatregelen met eenzelfde doeltreffendheid zijn(43) (zie hierna onder c) of wanneer de getroffen maatregelen kennelijk onevenredig zijn aan het nagestreefde doel(44) (zie hierna onder d). Eerst moet echter worden getoetst of de grenswaarden een doel nastreven dat in het recht van de Unie wordt erkend (zie hierna onder a).(45)
a) Doelstellingen van de grenswaarden
58. Volgens punt 35 van de considerans van richtlijn 2009/30 is de grondslag van de doelstellingen van de grenswaarden voor MMT dat het gebruik van deze stof het gevaar voor schade aan de volksgezondheid kan verhogen en schade aan motoren en emissiebeperkingssystemen (beter: de emissiebeperking) van voertuigen kan veroorzaken. Laatstgenoemde doelstelling dient op het eerste gezicht de bescherming van de consument. Zoals de betrokken partijen eensluidend aanvoeren, richt deze doelstelling zich echter in elk geval ook impliciet op de bescherming van het milieu, omdat schade aan emissiebeperkingssystemen, bijvoorbeeld aan katalysatoren voor de reiniging van uitlaatgassen, kan leiden tot hogere emissies en dus een sterkere belasting van het milieu.(46)
59. Omdat artikel 95, lid 3, EG een hoog beschermingsniveau op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming verlangt, is het doel van de grenswaarden niet alleen erkend maar ook van groot belang.
60. Indien zou vaststaan dat het gebruik van MMT schade aan de volksgezondheid en de uitlaatgastechniek van voertuigen veroorzaakt, zouden beperkingen op het voorzorgsbeginsel (artikel 174, lid 2, EG) kunnen worden gebaseerd. Dit is echter ontegenzeggelijk niet het geval.
61. Blijkens het dossier is er in casu veeleer sprake van een wetenschappelijke controverse omtrent de vraag of met het gebruik van MMT in brandstoffen risico’s voor de volksgezondheid of de uitlaatgasreductie van voertuigen zijn verbonden. Deze kunnen vastgesteld noch uitgesloten worden.
62. Een dergelijke onzekerheid heeft gevolgen voor de aard en wijze van toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Onder dergelijke omstandigheden kunnen op basis van het voorzorgsbeginsel beschermingsmaatregelen worden genomen zonder te hoeven wachten totdat deze gevaren en de ernst ervan ten volle vaststaan.(47)
63. Afton stelt zich echter op het standpunt dat voorzorgsmaatregelen alleen onder buitengewone omstandigheden mogen worden getroffen wanneer er ernstige en steekhoudende aanwijzingen zijn voor het desbetreffende gevaar voor schadelijkheid. Wanneer deze de wetenschappelijke onzekerheid niet wegnemen, zouden ze toch ten minste redelijke twijfels moeten toestaan en aan het beginsel van deskundigheid en onafhankelijkheid van wetenschappelijk advies moeten voldoen. In het bijzonder is noodzakelijk dat de maatregelen geboden zijn of, gelet op de omvang van het risico dat door de overheid als maatschappelijk onaanvaardbaar is aangemerkt, onontbeerlijk blijken.
64. Voor maatregelen van de lidstaten die bijvoorbeeld het verkeer van goederen beperken heeft het Hof inderdaad vastgesteld dat beschermende maatregelen enkel op basis van het voorzorgsbeginsel kunnen worden getroffen indien zij steunen op een risicobeoordeling die zo omvangrijk mogelijk is gelet op de bijzondere omstandigheden van het concrete geval, waaruit blijkt dat deze maatregelen noodzakelijk zijn om te verzekeren dat de betrokken producten geen gevaar opleveren voor de volksgezondheid.(48) Bij de evaluatie van het risico mag evenwel niet worden uitgegaan van louter hypothetische overwegingen.(49)
65. Met een beroep op verschillende – op de omstreden punten niet door het Hof getoetste – arresten van het Gerecht(50) voert Afton aan dat dezelfde eisen ook van toepassing zijn op rechtshandelingen van de Unie.
66. De desbetreffende overwegingen van het Gerecht zijn weliswaar algemeen geformuleerd, maar hadden betrekking op beslissingen van de Raad of de Commissie die op basis van het toepasselijke secundair recht waren vastgesteld. Daarin werden specifieke eisen aan de wetenschappelijke motivering(51) gesteld die het voorzorgsbeginsel concretiseren. Terecht merkt het Parlement op dat dergelijke eisen reeds daarom waren geboden omdat het de intrekking betrof van vergunningen die eerder op basis van een wetenschappelijke procedure waren verleend.
67. Deze eisen kunnen niet naar op het Verdrag gestoelde regelgeving worden overgedragen, omdat daarin geen verdere eisen aan de toepassing van het voorzorgsbeginsel worden geconcretiseerd. De onderstaande rechtspraak toont veeleer dat de Gemeenschap met het oog op preventie zonder een grondige risicobeoordeling een verbod kan uitvaardigen dat in elk geval geldt totdat de risico’s kunnen worden uitgesloten.
68. Het arrest Alliance for Natural Health e.a. had betrekking op de regeling van het vrije verkeer van voedingssupplementen. Dit wordt door richtlijn 2002/46/EG(52) beperkt tot stoffen waarvoor de bevoegde Europese wetenschappelijke autoriteiten op het ogenblik van de vaststelling van deze richtlijn over toereikende en relevante wetenschappelijke gegevens beschikten voor een gunstig advies. Deze beperking van het vrije verkeer van goederen ging vergezeld van de mogelijkheid om op grond van wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen verdere voedingssupplementen toe te laten. Het Hof zag daarin een passend evenwicht tussen de doelstelling van een functionerende interne markt enerzijds en die inzake de bescherming van de volksgezondheid anderzijds.(53)
69. In die zaak was dus reeds het ontbreken van een grondige risicobeoordeling door de bevoegde Europese wetenschappelijke autoriteiten voldoende om beperkingen te rechtvaardigen.
70. Vergelijkbaar is de situatie bij de gebiedsbescherming ingevolge artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG (de habitatrichtlijn): volgens artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn kunnen de bevoegde nationale autoriteiten slechts toestemming geven voor een project, indien zij de zekerheid hebben verkregen dat die activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor het betrokken gebied als zodanig. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien geen redelijke twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.(54) Derhalve berust niet het verbod van maatregelen, maar de in dat kader te verlenen toestemming op een grondige risicobeoordeling.
71. De mogelijkheid om vanwege dwingende redenen een ontheffing te verlenen ingevolge artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn verandert daar niets aan. Dit vooronderstelt namelijk eveneens een risicobeoordeling van de gevolgen van het plan voor het betrokken gebied.(55)
72. Tot slot is ook de registratieplicht van verordening nr. 1907/2006 (REACH)(56) een verwezenlijking van het voorzorgsbeginsel(57), in de vorm van een verbod tot het in de handel brengen van stoffen totdat deze zijn geregistreerd zodat bepaalde risico’s kunnen worden beoordeeld.(58) Deze regelingstechniek heeft het Hof niet in twijfel getrokken toen het zich over de registratieplicht voor monomeren uitsprak.(59)
73. De weergegeven rechtspraak is een noodzakelijke consequentie van de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de wetgever bij de toepassing van het evenredigheidsbeginsel en het voorzorgsbeginsel en bij de keuze van de daarbij te betrekken basisgegevens beschikt wanneer ingewikkelde regelingen moeten worden getroffen.
74. In principe gelden gelijksoortige overwegingen ook voor maatregelen van de lidstaten.(60) Dat het Hof hen niettemin vaak strengere eisen oplegt, blijkt uit de desbetreffende regelgeving.(61) In het goederenverkeer is dit een uitdrukking van de gedachte van wederzijdse erkenning. Wanneer lidstaten bepaalde producten toelaten, moet ervan kunnen worden uitgegaan dat een risicobeoordeling heeft plaatsgevonden. Daarom is voor verdergaande beperkingen van andere lidstaten een zwaardere motivering vereist. Wanneer de Unie daarentegen de omgang met bepaalde risico’s uniform voor de gehele Unie regelt en daarbij gebruikmaakt van de ervaringen van alle lidstaten, moet het mogelijk zijn om beschermende maatregelen te nemen zonder eerst in elk individueel geval een uitgebreide risicobeoordeling uit te voeren. Tijdens een dergelijke beoordeling zou de gevreesde schade namelijk reeds kunnen intreden.
75. Voor de rechtvaardiging van de grenswaarden komt het derhalve niet in eerste instantie aan op de beoordeling van de risico’s door het Hof. Veeleer is het de taak van de wetgever om conclusies uit de wetenschappelijke controverse te trekken. Het Hof kan de beoordeling van de wetgever inhoudelijk alleen in twijfel trekken wanneer er duidelijk geen risico’s zijn of daar een duidelijk verkeerde schatting van wordt gemaakt. Daarvan kan echter – ten minste bij de beoordeling van de doelstelling van de regeling – op grond van de wetenschappelijke controverse over de twee veronderstelde risico’s geen sprake zijn.
76. Samenvattend moet worden geconstateerd dat de preventie van de risico’s van het gebruik van MMT voor de volksgezondheid en het milieu, doelstellingen van de grenswaarden zijn die moeten worden erkend.
b) Geschiktheid
77. De grenswaarden zijn niet kennelijk ongeschikt om bij te dragen aan de preventie van de risico’s van het gebruik van MMT. Grenswaarden verhinderen naar hun aard dat meer gebruik van MMT wordt gemaakt en beperken dus de hoeveelheid MMT, die schade kan veroorzaken.
78. Afton zet echter uiteen dat niet kan worden vastgesteld of mangaan in brandstoffen afkomstig is van MMT. Daaruit concludeert Afton dat de grenswaarden praktisch niet uitvoerbaar zijn en dus niet geschikt zijn om de risico’s van het gebruik van MMT te voorkomen.
79. Deze conclusie is echter niet dwingend. Zelfs wanneer er (nog) geen methode bestaat waarmee rechtstreeks kan worden aangetoond dat mangaan in brandstoffen afkomstig is van MMT, kan dit bewijs nochtans indirect worden geleverd. Zo kan de overschrijding van toegestane hoeveelheden mangaan als voldoende aanknopingspunt worden aangemerkt om een niet-toegestaan gebruik van MMT weerlegbaar te vermoeden. Duitsland wijst er immers terecht met nadruk op dat Afton niet verklaart hoe mangaan anders in brandstoffen geraakt.
80. Er zijn derhalve geen gegronde twijfels dat de grenswaarden kunnen worden uitgevoerd en geschikt zijn om hun doelstellingen te realiseren.
c) Noodzaak van de grenswaarden
81. In de volgende fase van de toetsing van de evenredigheid dient onderzocht te worden of de grenswaarden als minst beperkende maatregel voor het bereiken van hun doelstellingen kunnen worden aangemerkt. Op het eerste gezicht zijn er geen aanwijzingen dat andere beschermende maatregelen even effectief zouden zijn als de thans voorziene maatregelen.
82. Afton stelt echter dat volgens de effectbeoordeling van de Commissie (zogenaamde impact assessment) vrijwillige maatregelen de risico’s even efficiënt kunnen voorkomen als dwingende maatregelen.(62) Volgens de oorspronkelijke beoordeling van de Commissie waren verplichte maatregelen dus niet de minst beperkende maatregel.
83. Daarbij gaat Afton er kennelijk van uit dat deze beoordeling dwingend voortvloeit uit de wetenschappelijke informatie van de Commissie en derhalve ook bindend is voor de andere aan de wetgevingsprocedure deelnemende instellingen.
84. Dit is echter niet juist.
85. De Commissie heeft veeleer bij haar conclusies uit de voorliggende informatie de haar toekomende discretionaire bevoegdheid uitgeoefend. Dit uitoefenen van de discretionaire bevoegdheid belet de andere aan de wetgevingsprocedure deelnemende instellingen niet om uit de voorliggende informatie andere conclusies te trekken. De ruime discretionaire bevoegdheid van de wetgever is namelijk niet tot de Commissie beperkt, maar komt toe aan alle aan de wetgevingsprocedure deelnemende instellingen en hun leden.
86. Wiens beoordeling uiteindelijk beslissend is, blijkt uit de desbetreffende procedure. In casu is de medebeslissingsprocedure van artikel 251 EG toegepast. Deze procedure geeft gestalte aan het beginsel van de democratie dat uitdrukkelijk in artikel 6, lid 1, EU is neergelegd als een van de grondslagen van de Europese Unie.(63) De in dat kader voorziene democratische wilsvorming verlangt weliswaar eerst een voorstel van de Commissie, maar voor de vaststelling van richtlijn 2009/30 was een gekwalificeerde meerderheid in de Raad en de volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen in het Parlement vereist. In beide gevallen had de meerderheid kennelijk een andere mening als de Commissie. Dergelijke verschillen van mening kunnen als zodanig niet rechterlijk worden getoetst omdat anders het institutionele evenwicht in de desbetreffende wetgevingsprocedure in twijfel zou worden getrokken.
87. Voorts wordt erop gewezen dat de uiteindelijk getroffen regeling ook berust op de reeds besproken informatie over gezondheidsrisico’s, waarmee de Commissie bij haar afweging uitdrukkelijk geen rekening heeft gehouden. Dit aanvullend meegewogen risico doet reeds een van het oorspronkelijke voorstel afwijkend resultaat verwachten.
88. Het feit dat de regeling afwijkt van het voorstel van de Commissie leidt dus niet tot de conclusie dat de grenswaarden kennelijk niet de minst beperkende maatregel zijn.
d) Evenredigheid van de grenswaarden
89. In het kader van de evenredigheid moet worden getoetst of de nadelen van de omstreden regeling in een evenredige verhouding tot de nagestreefde doelstellingen staan. Er moet dus een afweging worden gemaakt.
90. In casu staan de bescherming van de gezondheid en van het milieu enerzijds en die van de economische belangen bij het gebruik van MMT anderzijds tegenover elkaar. De eerstgenoemde wegen in principe duidelijk zwaarder.
91. Afton bestrijdt echter dat de risico’s van het gebruik van MMT vergeleken met de nadelen van een beperking, zwaarder wegen.
92. Daarbij baseert Afton zich met name op het feit dat de Commissie tijdens de wetgevingsprocedure de risico’s onvoldoende achtte om het gebruik van MMT te beperken. Zoals reeds eerder aangevoerd, kan het standpunt van de Commissie het Parlement en de Raad echter niet binden.
93. Voorts zijn er geen dwingende aanwijzingen dat het Parlement en de Raad een kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt bij de beoordeling van de risico’s. Het is weliswaar juist dat er tot op heden relatief weinig wetenschappelijke aanwijzingen zijn voor de veronderstelde risico’s, maar Afton erkent dat op grond van de beschikbare onderzoeken de risico’s ook niet met zekerheid kunnen worden uitgesloten.
Het voorzorgsbeginsel
94. Dit is precies wat het voorzorgsbeginsel beoogt. Volgens dit beginsel worden gezondheid en milieu niet in de zin van het preventiebeginsel beschermd tegen met zekerheid optredende schade. Veeleer zijn preventieve maatregelen toegestaan tegen risico’s waarvan de omvang omstreden is. In dit opzicht kan de wetgever de doelstelling van preventieve bescherming van de gezondheid of het milieu laten prevaleren boven de beperking van andere belangen.
95. Deze afweging is een taak van de wetgever en niet van de rechter. Hij kan met name besluiten om de risico’s door beperkende maatregelen te minimaliseren of volledig uit te sluiten. Anders zou hij moeten accepteren dat de risico’s zich mogelijk verwezenlijken en de gevreesde schade daadwerkelijk intreedt. Vooral bij de preventie van risico’s voor de volksgezondheid kan de gemeenschapswetgever doorgaans nauwelijks het verwijt van kennelijk excessieve maatregelen worden gemaakt.
Mogelijkheid de grenswaarden aan te passen
96. In het kader van de afweging moet er ook rekening mee worden gehouden dat beperkende preventieve maatregelen in principe voorlopig van aard zijn. Zij worden opgeheven wanneer nieuwe inzichten de vrees ontkrachten.(64) Daardoor wordt overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gegarandeerd dat de beperkingen niet langer dan noodzakelijk van toepassing zijn. Zoals de Commissie benadrukt, worden de fabrikanten en gebruikers van dergelijke producten daardoor tegelijkertijd geprikkeld om overeenkomstig het beginsel dat „de vervuiler betaalt” onderzoek te doen naar de effecten van die producten. Indien daarentegen de wetgever het bewijs van de risico’s moet leveren om de beperkingen te rechtvaardigen, is er een tegengestelde prikkel voor deze actoren om het wetenschappelijk onderzoek van deze risico’s te belemmeren.
97. Dienovereenkomstig zijn de beperkingen uiteindelijk opgesteld als verbod behoudens een voorafgaande vergunning. Artikel 8 bis, leden 1 en 3, van richtlijn 98/70 voorzien uitdrukkelijk dat de risico’s verder onderzocht en de grenswaarden zo nodig door de Commissie aangepast worden. Deze mogelijkheid is uitdrukkelijk beschreven in punt 35 van de considerans. Mocht Afton erin slagen de betrokken wetenschappelijke informatie te overleggen dan is de Commissie gehouden de regelingen betreffende MMT te heroverwegen.(65)
98. Aan de basis voor een dergelijk bewijs – indien dit kan worden geleverd – wordt thans gewerkt. Gezondheidsrisico’s worden momenteel door Afton in samenwerking met het Amerikaanse Environmental Protection Agency(66) en – zoals de Commissie betoogt – eveneens in het kader van de REACH-verordening onderzocht. Bovendien voert de Commissie ingevolge artikel 8 bis, lid 1, van richtlijn 98/70 een beoordeling uit van de gevaren voor de gezondheid en het milieu van het gebruik van metaalhoudende additieven in brandstoffen en ontwikkelt zij tot dit doel een testmethode. Zij deelt haar conclusies uiterlijk per 31 december 2012 mede aan het Europees Parlement en de Raad.
Hoogte van de grenswaarden en de uitwerking daarvan op het gebruik van MMT
99. Bij een afweging tussen de doelstellingen van de maatregel en de nadelen daarvan moet echter ook rekening worden gehouden met de effecten van de grenswaarden op het gebruik van MMT. Deze zijn onlosmakelijk met de hoogte van de grenswaarden verbonden.
100. Afton voert in dit opzicht drie – grotendeels onweersproken – argumenten aan:
101. Ten eerste is er geen specifieke wetenschappelijke basis om met ingang van 2011 een bovengrenswaarde van 6 mg mangaan per liter vast te stellen en deze met ingang van 2014 naar 2 mg te verlagen.
102. Ten tweede kan MMT bij toepassing van de grenswaarden niet meer worden gebruikt om klepschade (zogenaamde klepslijtage) te voorkomen. Dit betreft bepaalde oudere voertuigen waarbij aan de brandstof bepaalde additieven moeten worden toegevoegd om klepschade te voorkomen. Volgens Afton is bij toepassing van de grenswaarden het aandeel MMT in de brandstof niet voldoende om deze functie te vervullen. De grenswaarden hebben derhalve dezelfde werking als een verbod op het gebruik van MMT voor dit doel.
103. Afton wijst er weliswaar op dat de grenswaarden voor MMT het gebruik van de betrokken oudere voertuigen zou beletten. Dit argument moet echter worden afgewezen omdat er andere brandstofadditieven bestaan die eveneens als loodvervanger kunnen worden gebruikt.(67) In het kader van de afweging moet voor dit doel dus alleen rekening worden gehouden met de economische belangen van Afton bij de afzet van MMT.
104. Ten derde zou MMT volgens de verklaring van Afton bij de vanaf 2014 geldende grenswaarde van 2 mg mangaan geen praktisch effect meer sorteren, zodat deze grenswaarde op een volledig verbod neerkomt. Dit bezwaar betreft de hoofdfunctie van MMT, het verhogen van het zogenaamde octaangehalte van de brandstof. Terwijl een grenswaarde van 6 mg nog een merkbare verhoging mogelijk maakt, is dit bij een grenswaarde van 2 mg uitgesloten.
105. Het standpunt van Afton berust op een juist uitgangspunt: de beslissing van de gemeenschapswetgever over de evenredigheid van een regeling veronderstelt in principe dat de nadelen daarvan worden afgewogen tegen de met de regeling beoogde doelstellingen. De gemeenschapswetgever dient dus de nadelige effecten van de beoogde regelingen te onderzoeken. Wanneer een regeling gevolgen zou hebben die in de wetgevingsprocedure volledig zouden zijn overzien, dan kan sprake zijn van een onjuiste uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de wetgever.
106. Voor de omstreden punten zijn er in feite geen aanwijzingen in de wetgevingsprocedure. De instellingen hebben deze bezwaren niet eens aangesneden in de schriftelijke procedure bij het Hof. Desondanks trekt Aftons argument de evenredigheid van de grenswaarden niet in twijfel.
107. De gebrekkige wetenschappelijke basis voor de grenswaarden is kenmerkend voor de stand van de wetenschappelijke inzichten met betrekking tot de risico’s: omdat onduidelijk is of het gebruik van MMT schade veroorzaakt, zijn er ook geen wetenschappelijke inzichten inzake het feit of bepaalde grenswaarden schade kunnen voorkomen.
108. Hetgeen Afton op dit punt aanvoert, houdt dus eigenlijk in dat de risico’s van een gebruik van MMT onduidelijk zijn en de beoogde beperkingen een gebruik van MMT grotendeels uitsluiten. Deze gezichtspunten hebben – in elk geval voor zover het de regeling van MMT betrof – hun stempel gedrukt op en zijn kennelijk meegewogen tijdens de wetgevingsprocedure. Want vanaf de eerste lezing in het Parlement stond een volledig verbod van MMT ter discussie, waarvoor een soortgelijke afweging had moeten worden gemaakt.
109. Dit betekent dat niet kan worden vastgesteld dat de wetgever met het oog op de evenredigheid van de grenswaarden geen of een verkeerd gebruik heeft gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid.
110. Voor het overige berust de afweging ook in het licht van de effecten van de grenswaarden niet op een kennelijke beoordelingsfout. Gelet op de onzekerheid over met name de gezondheidsrisico’s zou zelfs een volledig verbod in principe voorstelbaar zijn. Zoals de Commissie betoogt, staat daartegenover dat de voorziene in de tijd oplopende grenswaarden een minder beperkende maatregel zijn en dus niet kennelijk onevenredig.
e) Voorlopige conclusie
111. Uit de toetsing van artikel 8 bis, lid 2, van richtlijn 98/70 kan derhalve niet worden geconcludeerd dat sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel.
4. Het beginsel van gelijke behandeling
112. Volgens vaste rechtspraak vereist het beginsel van gelijke behandeling respectievelijk het discriminatieverbod dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.(68) Evenals bij het evenredigheidsbeginsel moet er ook bij de toetsing van het discriminatieverbod rekening mee worden gehouden dat de gemeenschapswetgever over een inschattings‑ en beoordelingsbevoegdheid („discretionaire bevoegdheid”) beschikt.(69)
113. Afton stelt dat het niet gerechtvaardigd is om grenswaarden voor MMT vast te stellen zonder het gebruik van andere metaalhoudende additieven te beperken. MMT heeft een functie die vergelijkbaar is met die van andere metaalhoudende additieven en leidt niet tot extra risico’s. Er is zelfs minimaal nog een additief op basis van mangaan, cyclopentiadieen-mangaan-tricarbonyl (CMT), waarvan het gebruik niet is beperkt.
114. Het Parlement brengt daar terecht tegenin dat de risico’s van MMT beter zijn onderzocht dan de risico’s van andere metaalhoudende additieven. Verschillende wetenschappelijke informatie rechtvaardigt verschillende preventieve maatregelen.
115. Aangaande andere additieven op mangaanbasis hebben de instellingen onweersproken betoogd dat deze niet binnen de Unie worden gebruikt. Dit heeft volgens de Commissie met name tot gevolg dat deze additieven eerst – alvorens ze op de markt worden gebracht – moeten worden geregistreerd ingevolge de REACH-verordening, die een risicobeoordeling mogelijk maakt. In zoverre is er momenteel geen aanleiding om de grenswaarden voor deze additieven vast te stellen.
116. Een schending van het beginsel van gelijke behandeling kan derhalve niet worden vastgesteld.
5. Het rechtszekerheidsbeginsel
117. Het algemene rechtszekerheidsbeginsel is een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht dat onder meer verlangt dat een regeling duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de justitiabelen hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen.(70) Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt echter niet dat een norm elke twijfel over haar interpretatie uitsluit. Veeleer gaat het erom of de betrokken rechtshandeling zo dubbelzinnig is, dat eventuele twijfels over de draagwijdte of de betekenis van de bestreden verordening niet met voldoende zekerheid kunnen worden weggewerkt.(71)
118. Afton is van mening dat onduidelijk is of de grenswaarden nog steeds zullen gelden nadat een testmethode is vastgesteld. Artikel 8 bis, lid 2, eerste volzin, van richtlijn 98/70 bepaalt namelijk dat „in afwachting van de ontwikkeling van de [...] testmethode” het MMT-gehalte per 1 januari 2011 wordt beperkt tot 6 mg mangaan per liter. Volgens de tweede volzin wordt deze grenswaarde per 1 januari 2014 tot 2 mg mangaan per liter verlaagd.
119. Afton heeft gelijk dat de bewoordingen van artikel 8 bis, lid 2, van richtlijn 98/70 op zichzelf beschouwd verkeerd kunnen worden begrepen. Indien men echter de bepaling in samenhang met punt 35 van de considerans en artikel 8 bis, leden 1 en 3, beschouwt, is het evident dat louter de ontwikkeling van de testmethode de grenswaarden niet kan doen vervallen. Veeleer stelt artikel 8 bis, lid 3, eerste volzin, uitdrukkelijk vast dat „de grenswaarde voor het MMT-gehalte in brandstoffen volgens lid 2 [...] op basis van de resultaten van de evaluatie aan de hand van de in lid 1 bedoelde testmethode wordt herzien”.
120. Een schending van het rechtszekerheidsbeginsel kan derhalve niet worden vastgesteld.
C – Tweede vraag – geldigheid van de etiketteringsverplichtingen
121. De tweede vraag betreft de rechtmatigheid van de verplichting, alle brandstoffen die MMT bevatten te etiketteren. Meer specifiek wordt gevraagd of deze regeling op een kennelijke beoordelingsfout berust of het evenredigheidsbeginsel schendt. Omdat de voor een beoordelingsfout aangevoerde argumenten betrekking hebben op het evenredigheidsbeginsel zal ik ze in dit kader onderzoeken.
122. Volgens het door richtlijn 2009/30 herziene artikel 8 bis, leden 4, 5 en 6, van richtlijn 98/70 moeten benzinestations duidelijk zichtbaar het label „Bevat metaalhoudende additieven” aanbrengen wanneer zij brandstoffen met dergelijke additieven aanbieden.
123. Volgens de laatste volzin van punt 35 van de considerans moet de etiketteringsplicht verhinderen, dat consumenten zonder het te weten de garantie op hun voertuig verspelen. Het gebruik van dergelijke brandstoffen kan volgens de tweede volzin van voornoemd punt van de considerans de garantie op het voertuig immers doen vervallen. Als reden worden de risico’s voor motoren en emissiebeperkingssystemen van voertuigen vermeld. De etiketteringsplicht beoogt derhalve de consumentenbescherming die volgens artikel 153 EG een doelstelling van de Unie is. Deze doelstelling moet met name door verbetering van het recht op informatie van de consument worden gerealiseerd.
124. Afton betwijfelt echter dat de etikettering zonder verwijzing naar de garantie haar doel kan bereiken. Normaliter lezen consumenten de garantie op het motorvoertuig niet zo zorgvuldig dat zij zich bewust zijn van de eventuele gevolgen van het gebruik van brandstof met metaalhoudende additieven.
125. Deze twijfels zijn stellig overtuigend. De etiketteringsplicht zou duidelijker kunnen worden verwoord. Daardoor is deze echter niet ongeschikt om de consumentenbescherming te verbeteren.
126. Informatie over de bestanddelen van producten is namelijk een minimumvoorwaarde opdat consumenten actief risico’s kunnen voorkomen. Alleen consumenten die zich bewust zijn van de risico’s kunnen bij de aankoop van brandstoffen rekening houden met metaalhoudende additieven. Dit is niet mogelijk indien de additieven niet zouden worden vermeld.
127. Afton is van mening dat de etiketteringsplicht ook niet de minst beperkende maatregel is. Ten eerste heeft de Commissie dat in haar effectbeoordeling vastgesteld en ten tweede zouden de grenswaarden voor MMT voldoende zijn.
128. De beoordeling van de Commissie kan – zoals reeds eerder vermeld – de andere aan de wetgevingsprocedure deelnemende instellingen niet binden. Zij kunnen hun beoordelingsvrijheid met betrekking tot de effectiviteit van verschillende regelingsopties anders uitoefenen dan de Commissie.
129. Of de bescherming door de grenswaarden voldoende is, wordt uitdrukkelijk behandeld in punt 35 van de considerans. Hieruit blijkt dat de grenswaarden niet alle risico’s van het gebruik van MMT uitsluiten maar alleen tot nader order eventuele schade beperken. Volgens de beoordeling van de wetgever is er dus een resterend risico, dat de etiketteringsplicht moet ondervangen. Overigens geldt de etiketteringsplicht ook voor andere metaalhoudende additieven waarvoor geen grenswaarden bestaan.
130. Een minder beperkende maatregel is dus niet aan de orde.
131. Tot slot acht Afton de etiketteringsplicht onevenredig omdat zij praktisch neerkomt op een verbod van metaalhoudende additieven. Benzinestations moeten additieven bevattende brandstoffen gescheiden opslaan en aanbieden. Deze kosten zouden zij echter niet maken.
132. Het is niet uit te sluiten dat deze prognose juist is. Zij berust echter niet rechtstreeks op de etiketteringsplicht, maar op de gebrekkige aantrekkelijkheid van brandstoffen met metaalhoudende additieven vergeleken met brandstoffen zonder deze additieven. Indien de additieven aantrekkelijker zouden zijn, zouden benzinestations de extra kosten maken of afzien van brandstoffen zonder additieven. Het is echter in geen geval gerechtvaardigd om consumenten zonder enige waarschuwing bloot te stellen aan het risico van verlies van de fabrieksgarantie, enkel om de verdere afzet van een product waaraan risico’s kleven mogelijk te maken.
V – Conclusie
133. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging het verzoek om een prejudiciële beslissing te beantwoorden als volgt:
„Bij het onderzoek van de prejudiciële vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 1, lid 8, van richtlijn 2009/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn 98/70/EG met betrekking tot de specificatie van benzine, dieselbrandstof en gasolie en tot invoering van een mechanisme om de emissies van broeikasgassen te monitoren en te verminderen, en tot wijziging van richtlijn 1999/32/EG van de Raad met betrekking tot de specificatie van door binnenschepen gebruikte brandstoffen en tot intrekking van richtlijn 93/12/EEG.”